Invalidating a prior decision does not automatically invalidate subsequent administrative acts based on it.

Wyrok z dnia 5 lipca 1996 r.

III ARN 21/96

Stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą została wydana

decyzja w innej sprawie, stanowi podstawę wznowienia postępowania (art. 145 §

1 pkt 8 KPA), nie uzasadnia natomiast stwierdzenia nieważności tej drugiej

decyzji.

Przewodniczący SSN: Jerzy Kwaśniewski (sprawozdawca), Sędziowie SN:

Teresa Flemming-Kulesza, Walerian Sanetra, Maria Tyszel, Andrzej Wróbel

Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Waldemara Grudzieckiego, po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 1996 r. sprawy ze skargi Polskiej Akademii Nauk na decyzję

Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 12 maja 1994 r., [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, na skutek rewizji nadzwyczajnej Ministra

Sprawiedliwości [...] od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z

dnia 11 października 1995 r., [...]

u c h y l i ł zaskarżony wyrok w części dotyczącej oddalenia skargi od decyzji

Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 12 maja 1994 r. [...]

stwierdzającej nieważność decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. [...] z dnia 13 lutego 1989 r. i w tym zakresie sprawę

przekazał Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Uzasadnienie

Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia 12 maja 1994 r.

[...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 158 § 1 Kodeksu

postępowania administracyjnego, działając z urzędu i na wniosek Marii G.-S. stwierdził

nieważność następujących decyzji:

1.Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Prezydium Rady Narodowej w

W. z dnia 26 października 1971 r., [...] w sprawie przekazania w użytkowanie Polskiej

Akademii Nauk zabudowanego gruntu o pow. 934 m 2, położonego w W. przy ul. M. oraz

ustalenia opłaty rocznej w kwocie 4.913 zł za użytkowanie tego gruntu,

2. Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego

W. z dnia 13 lutego 1989 r. [...], w sprawie ustalenia ceny gruntu państwowego o pow.

938 m2, położonego przy ul. M., pozostającego w zarządzie Polskiej Akademii Nauk

[...], na kwotę 12.363.778 zł i ustalenia nowej opłaty rocznej w wysokości 3% ceny

gruntu obowiązującej w danym okresie.

3. Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu w W. z dnia 7

lipca 1989 r. [...] w sprawie uchylenia wymienionej w pkt 2 decyzji, w części dotyczącej

ustalenia nowej opłaty rocznej z tytułu zarządu gruntem państwowym i ustalenia opłaty

rocznej do dnia 31 grudnia 1990 r. w kwocie 370.913 zł, a od dnia 1 stycznia 1991 r. w

wysokości 126.637 zł, tj. 1% ceny gruntu, z terminem płatności do dnia 31 marca

każdego roku.

Natomiast decyzją z dnia 13 maja 1994 r. [...] Minister Gospodarki Przestrzennej

i Budownictwa na podstawie art. 157 i art. 158 § 1 KPA, po rozpatrzeniu wniosku

Polskiej Akademii Nauk, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia

nieważności swej decyzji z dnia 28 czerwca 1993 r. [...] orzekającej o stwierdzeniu

nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W.-Wydział Gospodarki

Terenami z dnia 13 grudnia 1966 r. [...] odmawiającego dotychczasowemu

właścicielowi Mieczysławowi B. ustanowienia użytkowania wieczystego (przyznania

prawa własności czasowej) gruntu - nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. M.,

[...] i stwierdzającej równocześnie, że wszystkie budynki znajdujące się na tym gruncie

przeszły na własność Państwa.

Na obie wyżej wymienione decyzje Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa wniosła skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego Polska Akademia

Nauk. Decyzji z dnia 12 maja 1994 r. zarzucono naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 KPA.

Skarżąca podniosła, że aczkolwiek ustalenia dokonane przed wydaniem decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 28 czerwca 1993 r. stwierdzającej nieważność orzeczenia administracyjnego PRN w W. z dnia 13 grudnia 1966 r.

mogły uzasadniać ocenę, że powołane orzeczenie administracyjne "dotknięte było

wadą nieważności" - to jednakże następujące później zdarzenia prawne i faktyczne

wywołały nieodwracalne skutki prawne. Będąca bowiem przedmiotem tej decyzji nieruchomość przy ul. M., której - w zakresie przyznania własności czasowej (użytkowania

wieczystego) - odmówiono dotychczasowemu właścicielowi, decyzją Kierownika

Wydziału Gospodarki Komunalnej PRN w W. z dnia 26 października 1971 r. została

przekazana PAN w użytkowanie i PAN na podstawie tej i innych "pochodnych" aktów

administracyjnych użytkowała ją aż do momentu "uwłaszczenia" na podstawie art. 2

ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464). W tej sytuacji, zdaniem skarżącej,

należy konsekwentnie przyjąć, że jeżeli orzeczenie administracyjne z dnia 13 grudnia

1966 r. wywołało nieodwracalne skutki prawne w postaci uwłaszczenia Polskiej Akademii Nauk, to również nieodwracalne skutki prawne musiały wywołać decyzja z dnia 26

października 1971 r. i pozostałe dwie decyzje, objęte decyzją Ministra Gospodarki

Przestrzennej i Budownictwa z dnia 12 maja 1994 r.

Naczelny Sąd Administracyjny skargi na wyżej wymienione decyzje Ministra

Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa rozpoznał w dwóch odrębnych sprawach i

każdą z tych skarg oddalił. Mianowicie wyrokiem z dnia 11 października 1995 r., [...]

oddalona została skarga na decyzję z dnia 12 maja 1994 r. w przedmiocie stwierdzenia

nieważności decyzji o oddaniu w użytkowanie gruntu zabudowanego oraz ustalenia

jego ceny i opłat za użytkowanie. Natomiast wyrokiem z dnia 24 października 1994 r.

[...] oddalona została skarga na decyzję z dnia 13 maja 1994 r. w przedmiocie odmowy

wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra

Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 28 czerwca 1993 r.

Minister Sprawiedliwości w drodze rewizji nadzwyczajnej zaskarżył pierwszy z

powyższych wyroków, tj. wyrok z dnia 11 października 1995 r. [...] i tylko w tej jego

części, która dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i

Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. z dnia 13 lutego 1969 r. Minister

Sprawiedliwości zarzucił, że Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa nie był

właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji organu byłego Urzędu Dzielnicowego. W

postępowaniu administracyjnym organem wyższego stopnia w stosunku do byłego

urzędu dzielnicowego jest wojewoda (art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r.

o terenowych organach rządowej administracji ogólnej). Zatem właściwym do podjęcia

na podstawie art. 157 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzji w

przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. z dnia 13 lutego 1969 r. był Wojewoda W.

Błędna ocena właściwości Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa przyjęta w

zaskarżonej części wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowi, zdaniem

Ministra Sprawiedliwości, rażące naruszenie art. 207 § 5 KPA w związku z art. 68

ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74,

poz. 368) oraz art. 157 § 1 KPA w związku z art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 22 marca

1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz. U. Nr 21, poz. 123

ze zm.). W konsekwencji Minister Sprawiedliwości wniósł o uchylenie zaskarżonego

wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi

Administracyjnemu do ponownego rozpoznania.

Sąd Najwyższy rozpatrzył sprawę w zakresie zaskarżonej rewizją nadzwyczajną

części wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 1995 r. [...]

mając na uwadze, co następuje:

Zaskarżony rewizją nadzwyczajną wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

wyraża pogląd tego Sądu, że Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa był

właściwy, w myśl art. 157 § 1 KPA, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji

Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W.-Ś. z

dnia 13 lutego 1989 r. Przyjmując takie stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny

powołał się na wyrok tego Sądu z dnia 15 czerwca 1992 r., IV SA 218/92, w którym

wyrażono pogląd, iż: "organ naczelny stwierdzając nieważność decyzji instancji odwoławczej stwierdza jednocześnie nieważność poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej

instancji jeżeli ta decyzja dotknięta jest także nieważnością". Minister Sprawiedliwości w

rewizji nadzwyczajnej stwierdził, że powyższa teza wyroku Naczelnego Sądu

Administracyjnego z dnia 15 czerwca 1992 r. (OSP 1994 z. 9 poz. 162) nie odnosi się

do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy. O ile bowiem w sprawie IV SA 218/92

chodziło o właściwość organu naczelnego do stwierdzenia nieważności "także

poprzedzającej decyzji organu pierwszej instancji", o tyle w sprawie niniejszej decyzja

Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu w W. z dnia 7 lipca 1989 r.

nie była decyzją wydaną w trybie odwoławczym.

Powyższe twierdzenie zawarte w rewizji nadzwyczajnej nie zostało wykazane. Z

treści bowiem tej decyzji [...] wynika, że została ona wydana w trybie "art. 138 § 1 pkt 2

KPA po rozpatrzeniu odwołania [...] Polskiej Akademii Nauk od decyzji Kierownika

Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W.z dnia 13 lutego

1989 r. [...] o ustaleniu nowej opłaty rocznej z tytułu zarządu gruntem o powierzchni 938

m2 położonym w Warszawie przy ul. M.".

Pomimo niesłuszności przedstawionego wyżej argumentu rewizji nadzwyczajnej,

podlegała ona uwzględnieniu wobec wadliwości zaskarżonej części wyroku, wynikającej

z przyjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny błędnego poglądu co do konsekwencji

prawnych decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 28 czerwca

1993 r. [...] stwierdzającej nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z

dnia 13 grudnia 1966 r., odmawiającego ustanowienia na rzecz byłego właściciela

Mieczysława B. prawa własności czasowej przedmiotowej nieruchomości położonej

przy ul. M. Nieważność tej ostatnio wymienionej decyzji oznacza - zdaniem Naczelnego

Sądu Administracyjnego - że bezprawne było oddanie przedmiotowego gruntu w

użytkowanie Polskiej Akademii Nauk i że nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa w

rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 KPA. Z kolei stwierdzenie nieważności decyzji

przekazującej nieruchomość w użytkowanie PAN powoduje według Naczelnego Sądu

Administracyjnego - automatycznie nieważność pozostałych decyzji, w tym decyzji,

której dotyczy rewizja nadzwyczajna, bowiem "brak było w takim razie podstawy do

ustalenia ceny gruntu i nowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania, którego nie było".

Przedstawione wnioskowanie Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostaje w

sprzeczności z rzeczywistym stanem rzeczy. Wobec faktu ustalenia określonego stanu

prawnego przedmiotowej nieruchomości w decyzjach, które jako decyzje ostateczne

miały moc wiążącą (art. 16 § 1 KPA), organy administracyjne zobowiązane były do

wydania wynikających z przepisów prawa dalszych aktów administracyjnych wobec

nieruchomości przekazanej w użytkowanie Polskiej Akademii Nauk. W szczególności

właściwe organy administracyjne - wbrew przytoczonemu wyżej ustaleniu Naczelnego

Sądu Administracyjnego - miały oczywistą, wynikającą z podanych w tych decyzjach

przepisów, podstawę prawną do ustalenia ceny gruntu i nowej opłaty rocznej z tytułu

użytkowania ustalonego w decyzji administracyjnej wiążącej wówczas prawnie. Takie

decyzje, które opierają się na właściwie zastosowanym prawie materialnym oraz

uwzględniają stan prawny wynikający z innej ostatecznej decyzji nie mogą być kwalifikowane jako decyzje wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem

prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 KPA. Punktem odniesienia dla oceny legalności

decyzji w trybie art. 156 - 158 KPA, jest stan rzeczy z chwili wydania tej decyzji. Nie jest

więc uprawnione wnioskowanie Naczelnego Sądu Administracyjnego o kwalifikowanej

wadliwości zaskarżonej decyzji z 1989 r. z tego powodu, że opierała się ona na innej

ostatecznej decyzji, której nieważność stwierdzono dopiero w 1993 r. Jest to sytuacja,

którą można i należy rozwiązać we właściwym dla niej trybie wznowienia postępowania

. Stosownie bowiem do art. 145 § 1 pkt 8 KPA wznawia się między innymi

postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję, która została

następnie uchylona (także wyeliminowana z obrotu prawnego na skutek stwierdzenia

nieważności).

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oraz wznowienie

postępowania zakończonego ostateczną decyzją stanowią odrębne i autonomicznie

ukształtowane środki nadzwyczajnego weryfikowania decyzji administracyjnych. Zachodzą zwłaszcza poważne różnice w konsekwencjach prawnych stwierdzenia nieważności decyzji oraz wznowienia postępowania.

Wobec tego, że w zaskarżonym wyroku na skutek przyjęcia błędnych założeń

prawnych, z rażącym naruszeniem wskazanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie została dokonana kontrola legalności zaskarżonej decyzji, Sąd Najwyższy uznał, że rewizja nadzwyczajna i zawarty w niej wniosek zasługują

na uwzględnienie (art. 422 § 2 KPC).