Civil court dismissed claim for education subsidy as administrative matter requiring administrative court jurisdiction.

Sygn. akt I ACz 75/23

UZASADNIENIE

Pozwem z dnia 12 października 2021 r. Powiat Ś. wniósł o zasądzenie od Skarbu Państwa – Ministra Edukacji Narodowej kwoty 1 632 235 zł z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, stanowiącej część subwencji oświatowej ogólnej, należnej z tytułu wzrostu zadań szkolnych i przedszkolnych, zrealizowanych w roku 2019. Pozwany wniósł przede wszystkim o odrzucenie pozwu z powodu niedopuszczalności drogi sądowej. Zaskarżonym postanowieniem z 9 grudnia 2022 r. (sygn. akt XXV C 1261/22) Sąd Okręgowy odrzucił pozew z powodu niedopuszczalności drogi sądowej i obciążył powoda kosztami procesu należnymi Skarbowi Państwa Zażalenie na to postanowienie wniósł powód, zastępowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym.

Stawiając zarzut naruszenia art. 199 § 1 pkt 1 k.p.c. w związku z art. 1 k.p.c. i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie od pozwanego na rzecz powoda kosztów postępowania zażaleniowego. Pozwany wniósł o oddalenie zażalenia i zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego. W toku postępowania oznaczono jako właściwą jednostkę organizacyjną reprezentującą Skarb Państwa – Ministra Edukacji i Nauki.

Sąd Apelacyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, o czym przekonują następujące argumenty. Zgodnie z art. 1 k.p.c. kodeks postępowania cywilnego normuje postępowanie sądowe w sprawach ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, jak również w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz w innych sprawach, do których przepisy tego Kodeksu stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy cywilne). Sprawy cywilne w znaczeniu materialnym to sprawy z ze stosunków prawnych z zakresu prawa prywatnego (cywilnego, rodzinnego, pracy).

Sprawami cywilnymi w znaczeniu formalnym są sprawy, w ujęciu materialnym mają charakter spraw z zakresu prawa publicznego, ale zostały z mocy ustawy przekazane do rozpoznania w postępowaniu cywilnym. O kwalifikacji sprawy decyduje sposób sformułowania dochodzonego roszczenia. W orzecznictwie słusznie zauważono, że jeżeli powód na uzasadnienie żądania przytacza określone okoliczności, a formułując żądanie opiera je o przepisy wskazujące na cywilnoprawny charakter roszczenia, także wtedy, gdy okoliczności te wykazują związek ze stosunkami o charakterze publicznym (zob. postanowienie SN z 10 marca 2022 r., II CSKP 339/22, uzasadnienia wyroków z 5 października 2021 r., I NSNc 41/21 i z 16 maja 2019 r., III CSK 40/17).

Jeżeli z podstawy faktycznej i prawnej roszczenia powoda wynika, że jest to roszczenie jest wywodzone z praw i obowiązków o charakterze cywilnoprawnym, sprawa ma charakter cywilny. Zwrócenie uwagi na ten aspekt jest istotne w związku z wyrażoną w zażaleniu sugestią, że roszczenie ma charakter odszkodowawczy („Zgodnie z twierdzeniami powódki nieprawidłowe naliczenie należnej jej subwencji oświatowej stanowiło zdarzenie powodujące powstanie szkody” – k. 132). Gdyby roszczenie objęte pozwem można było zakwalifikować jako żądanie naprawienia szkody wyrządzonej bezprawnym działaniem lub zaniechaniem Ministra Edukacji i Nauki (art. 417 1 k.c.), to kwalifikacja sprawy jako cywilnej nie budziłaby wątpliwości.

Niemniej jednak, analiza treści pozwu, zarówno w aspekcie jego twierdzeń faktycznych, jak i wskazanych tam podstaw prawnych, nie daje podstaw do przyjęcia, że w wytoczonym powództwie powód zgłosił roszczenie odszkodowawcze. Powód przedstawił twierdzenia dotyczące wielkości zadań oświatowych i wyliczeń subwencji, która w jego ocenie powinna zostać przyznana. W szeroko umotywowanej podstawie prawnej roszczenia powód odwołał się jedynie do przepisów prawa publicznego, regulujących zadania powiatu i finansowanie oświaty, co skonkludował uwagą, że pozwany nie przyznał subwencji oświatowej w wystarczającej wysokości.

Powód nie powoływał się na art. 417 1 k.c., ani nie podniósł żadnych twierdzeń lub argumentów, które pozwalałyby zakwalifikować sprawę jako odszkodowawczą. W istocie bowiem poddane w tej sprawie ocenie żądanie pozwu jest żądaniem wypłaty brakującej – zdaniem powoda – części subwencji oświatowej, a nie odszkodowania. Jest to w istocie sprawa o zapłatę subwencji oświatowej (Sąd I instancji omyłkowo określił ją jako sprawę „o zapłatę dotacji budżetowej”). Powód wprost potwierdził istotę swojego roszczenia w piśmie z 16 sierpnia 2022 r. (k. 111).

Tak odczytane roszczenie powoda ma źródło wyłącznie w przepisach prawa administracyjnego i wynika ze stosunku prawnego o charakterze publicznoprawnym. W orzecznictwie wyjaśniono charakter prawny subwencji, wskazując, że jest ona „nieodpłatną, bezwarunkową i bezzwrotną pomocą udzielaną z budżetu państwa określonym podmiotom (z reguły - podmiotom prawa publicznego) w celu wspierania ich działalności. Jest więc ona publicznoprawnym świadczeniem państwa na rzecz innego podmiotu, stanowiącym finansowe odzwierciedlenie ustrojowego podziału zadań publicznych pomiędzy państwo a ten podmiot” (por. np. uzasadnienie wyroku TK wyr.

TK z 16.7.2013 r., K 13/10, OTK-A 2013, Nr 6, poz. 77). Jak trafnie dostrzeżono w odpowiedzi na zażalenie, strony nie pozostają w równorzędnym stosunku prawnym, ale „materialnoprawny reprezentant Skarbu Państwa, dokonujący wypłaty subwencji w części oświatowej, występuje w stosunku do powoda z pozycji władzy zwierzchniej”. Poszukując materialnoprawnej podstawy roszczenia powoda należy wskazać, na art. 27 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2267), który stanowi, że wielkość części oświatowej subwencji ogólnej dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego ustala corocznie ustawa budżetowa.

Stosownie do art. 28 ust. 6 tej ustawy, minister właściwy do spraw oświaty i wychowania, po zasięgnięciu opinii ministra właściwego do spraw finansów publicznych oraz reprezentacji jednostek samorządu terytorialnego, określa, w drodze rozporządzenia, sposób podziału części oświatowej subwencji ogólnej między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem w szczególności kryteriów wskazanych w tym przepisie. Na tej podstawie wydano rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 grudnia 2018 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2019 (Dz.

U. poz. 2446). Zgodnie z art. 51 ust. 1 ustawy z 27 marca 2019 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1634) zamieszczenie w budżecie państwa dochodów z określonych źródeł lub wydatków na określone cele nie stanowi podstawy roszczeń ani zobowiązań państwa wobec osób trzecich, ani roszczeń tych osób wobec państwa. Stosownie do art. 51 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, powołany przepis stosuje się odpowiednio do jednostek samorządu terytorialnego. Należy w tym miejscu zaznaczyć, ze odmienną regulację zawierał art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz.U. 2003 Nr 15, poz. 148), który był traktowany w judykaturze jako podstawa roszczenia jednostki samorządu terytorialnego.

Tym samym obecnie utraciły aktualność poglądu wyrażone w powoływanych w zażaleniu postanowieniach SN z 11 sierpnia 1999 r., I CKN 414/99 oraz z 18 sierpnia 1999 r., I CKN 478/99, gdzie wyrażono pogląd, iż sprawa o wypłatę subwencji jest sprawą cywilną w znaczeniu formalnym. Przywołane podstawy prawne nie pozostawiają wątpliwości, że poddane pod osąd roszczenie wynika ze stosunku prawnego regulowanego przepisami prawa administracyjnego, pomiędzy podmiotami publicznymi. W judykaturze utrwalił się pogląd, że pojęcie „sprawy" w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji ma charakter autonomiczny i obejmuje również sprawy, które nie są sprawami cywilnymi, sądowo-administracyjnymi lub karnymi; sprawy te rozpoznaje sąd powszechny w postępowaniu cywilnym (zob. postanowienie SN z 19 grudnia 2003 r., III CK 319/03, z 4 grudnia 2009 r., III CSK 75/09).

Okoliczność, że spór pomiędzy stronami ma związek ze stosowaniem norm prawa publicznego nie wyklucza możliwości zakwalifikowania go do sporu podlegającego rozstrzygnięciu sądu powszechnego (zob. wyrok SN z 13 października 2017 r., I CSK 20/17; postanowienia SN z 5 lipca 2013 r., IV CSK 12/13, OSNC -ZD 2014, nr 4, poz. 63, z 13 maja 2016 r., III CSK 244/15, z 27 października 2021 r., II CSKP 146/21 i z 2 lutego 2022 r., II CSKP 448/22). Zgodnie z art. 167 ust. 1 Konstytucji RP jednostkom samorządu terytorialnego zapewnia się udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań, przy czym dochodami są m. in. subwencje z budżetu państwa (art. 167 ust. 2 Konstytucji).

Z przepisu art. 167 ust. 1 Konstytucji wywodzi się zasadę samodzielności finansowej jednostek samorządu terytorialnego, która rozumiana jest jako „w kategoriach uprawnienia wyrażonego w ustawie do posiadania wystarczających środków finansowych do realizacji zadań (zob. A. Skoczylas, W. Piątek w: M. Safjan, L. Bosek (red.), Konstytucja RP. Tom II. Komentarz do art. 87–243, Warszawa 2016, art. 167 Nb 8 i powołaną tam literaturę). Art. 165 ust. 2 Konstytucji RP stanowi, że samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej.

Sąd Apelacyjny podziela pogląd Sądu Najwyższego, że z tego przepisu „wynika obowiązek sądów wykładni przepisów prawa ustawowego w sposób w sposób zapewniający jednostkom samorządu terytorialnego prawo do sądu” (postanowienie SN z 4 września 1998 r., III RN 49/98, podobnie postanowienie SN z 23 marca 2018 r., III SZP 4/17, wyrok NSA z 29 maja 2019 r., II OSK 364/19). Odnosząc tę uwagę do rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że z samego art. 165 ust. 2 Konstytucji RP wynika obowiązek zagwarantowania dostępu do sądu.

Problem sprowadza się do tego, czy powodowi przysługuje – w celu weryfikacji legalności i zasadności przyznania subwencji oświatowej w określonej wysokości – droga sądowa przed sądem powszechnym, czy też administracyjnym. Odrzucenie pozwu może nastąpić dopiero po ustaleniu, że powód może skutecznie dochodzić ochrony swoich praw przed sądem administracyjnym (por. postanowienie SN z 21 maja 2002 r., III CK 53/02, OSNC 2003 nr 2, poz. 31 oraz postanowienie SN z 31 stycznia 2013 r., V CSK 101/12). Skarżący trafnie podniósł, że pozwany nie wydaje decyzji administracyjnych, dlatego nie przysługuje mu prawo do odwołania zgodnie z przepisami KPA.

Niemniej jednak, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w KPA albo ordynacji podatkowej, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2022 r. poz. 813, z późn. zm. ( 3)) ), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

W doktrynie i orzecznictwie wskazano cztery przesłanki, które powinny być spełnione łącznie, aby akt albo czynność materialno – techniczna podlegała kontroli sądu administracyjnego: nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, są podejmowane w sprawach indywidualnych, mają charakter publicznoprawny i dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa (J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 8, Warszawa 2023, art. 3 Nb 34 oraz postanowienie NSA z 28 listopada 2006 r., I OSK 1756/06, z 18 czerwca 2020 r., II GSK 344/20, z 22 lipca 2022 r., II GSK 959/22).

W ocenie Sądu Apelacyjnego czynność odmowy zwiększenia subwencji oświatowej ogólnej, ucieleśniona w pismach Ministerstwa Edukacji Narodowej z 6 kwietnia 2020 r. (k.

28) oraz z 12 kwietnia 2021 r. (k.

32) spełniają powyższe przesłanki. Co prawda w orzecznictwie sądów administracyjnych brak było orzeczeń dotyczących wprost spraw takich jak obecnie rozpoznawana, to jednak można odpowiednio odnieść do niej poglądy judykatury, wypracowane w sprawach dotyczących dotacji dla niepublicznych placówek oświatowych, gdzie przyjmowano kognicję sądów administracyjnych (zob. postanowienia NSA z 27 marca 2013 r., II GSK 322/13 i z 15 lipca 2014 r., II GSK 1634/14, z 10 października 2017 r., II GSK 3285/17, wyrok WSA w Krakowie z 30 maja 2022 r., I SA/Kr 1476/21, wyrok WSA w Bydgoszczy z 21 lipca 2020 r., I SA/Bd 99/20).

Reasumując, przedstawione wyżej rozważania prowadza do wniosku, że powodowi przysługiwała w niniejszej sprawie droga sądowa przed sądem administracyjnym. Wobec tego trafnie ocenił Sąd Okręgowy, że w sprawie zachodzi niedopuszczalność drogi sądowej w postepowaniu cywilnym, co stanowiło podstawę odrzucenia pozwu (art. 199 § 1 pkt 1 k.p.c.). Zaskarżone postanowienie odpowiadało zatem prawu, co implikowało oddalenie zażalenia na podstawie art. 385 k.p.c. w związku z art. 397 § 3 k.p.c. O kosztach postępowania zażaleniowego orzeczono zgodnie z art. 98 § 1 k.p.c. Składały się na nie wyłącznie koszty zastępstwa procesowego pozwanego ustalone zgodnie z §10 ust. 2 pkt 2 w związku z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za radców prawnych, Dz.

U. z 2015 r. poz. 1801 ze zm.). Adam Jaworski ZARZĄDZENIE Proszę:

1. Odnotować uzasadnienie, z uwzględnieniem usprawiedliownej nieobecności sędziego (8-10.05, 12.05, 23-26.05);

2. Odpis postanowienia z uzasadnieniem doręczyć pełnomocnikowi powoda;

3. Opublikować postanowienie z uzasadnieniem na portalu orzeczeń SA (teza: „Jednostce samorządu terytorialnego nie przysługuje droga sadowa w postępowaniu cywilnym w sprawie o wypłatę zaniżonej części subwencji ogólnej”). A. Jaworski