Court awards partial compensation for loss of perpetual land use right due to administrative decision error.

Sygn. akt II C 565/13

WYROK W IMIENIU

RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 7 listopada 2014 roku Sąd Okręgowy Warszawa – Praga w Warszawie Wydział II Cywilny w składzie: Przewodniczący: SSO Małgorzata Dubinowicz – Motyk Protokolant: Aniela Zając po rozpoznaniu w dniu 31 października 2014 roku na rozprawie sprawy z powództwa J. S. przeciwko Skarbowi Państwa – Wojewodzie (...) o zapłatę kwoty 6 421 800zł I zasądza od pozwanego Skarbu Państwa – Wojewody (...) na rzecz powoda J. S. kwotę 2 522 016zł (dwa miliony pięćset dwadzieścia dwa tysiące szesnaście złotych); II oddala powództwo w pozostałym zakresie; III znosi koszty procesu między stronami; IV nieuiszczone koszty sądowe przejmuje na rachunek Skarbu Państwa. Sygn. akt II C 565/13

UZASADNIENIE

W pozwie z dnia 31 sierpnia 2011 roku A. S. wniósł o zasądzenie na swoją rzecz od Skarbu Państwa – Wojewody (...) kwoty 6 421 800zł tytułem odszkodowania za szkodę powstałą w następstwie wydania z rażącym naruszeniem prawa decyzji przez Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia 5 lutego 1994 roku nr (...) znak (...). W uzasadnieniu pozwu wskazał, iż w/w decyzją odmówiono mu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przy ul. (...) w W., dla której prowadzona była księga hipoteczna O. T. K. lit. (...) hip (...), w 2011 roku organ nadzoru stwierdził iż decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa, odmawiając stwierdzenia jej nieważności z uwagi na wywołane przez ową decyzję nieodwracalne skutki prawne (decyzja stwierdzająca nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 roku prawa wieczystego użytkowania gruntu przez (...) Zakłady (...) i sprzedaż tego prawa dokonana w dniu 15 stycznia 1993 roku na rzecz (...) S.A.), stąd w następstwie wadliwości w/w decyzji i sprzedaży gruntu powód nie posiada możliwości skutecznego domagania się przyznania prawa użytkowania wieczystego gruntu, ponosząc szkodę wyrażającą się równowartością tego prawa. (k.2-6 i 22) Skarb Państwa – Wojewoda (...) domagał się oddalenia powództwa w całości i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Pozwany zarzucał, iż roszczenia powoda są przedwczesne wobec nieskorzystania przez powoda z możliwości ubiegania się o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości zamiennej, a nadto iż powód nie udowodnił by jego poprzedniczka prawna – E. S. była właścicielką nieruchomości przy ul. (...) w W. w chwili wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. W., nie udowodnił by na dzień wydawania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia 5 lutego 1994 roku istniały przesłanki do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu na rzecz powoda oraz istnienia normalnego związku przyczynowego między wadliwą decyzją administracyjną a uszczerbkiem majątkowym w postaci utraconego prawa użytkowania wieczystego.

Odnośnie ostatniego z zarzutów pozwany wywodził, iż ów ciąg przyczynowo – skutkowy został przerwany przez wydanie decyzji administracyjnej stwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntu z mocy prawa przez (...) Zakłady (...) oraz sprzedaż tego prawa. (k.64-67) Ustosunkowując się do zarzutów pozwanego, powód A. S. wskazywał, iż samodzielną przesłanką odpowiedzialności odszkodowawczej pozwanego nie jest ani wydanie z rażącym naruszeniem prawa decyzji odmawiającej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz powoda ani wydanie z rażącym naruszeniem prawa decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego przez (...) Zakłady (...) i dopiero łączne uzyskanie przez powoda decyzji stwierdzającej wadliwość decyzji o odmowie przyznania własności czasowej oraz decyzji stwierdzającej wadliwość decyzji uwłaszczeniowej umożliwia wykazanie powstania uszczerbku w majątku powoda oraz istnienia adekwatnego związku przyczynowego między rażącą wadliwością tych decyzji a szkodą. (k.76-80) Postanowieniem tut.

Sądu z dnia 12 kwietnia 2013 roku postępowanie w sprawie zostało zawieszone wobec śmierci powoda A. S. (k.90), zaś postanowieniem z dnia 22 maja 2013 roku zostało podjęte z udziałem następcy prawnego A. S. – J. S. (k.93). Do chwili zamknięcia rozprawy strony podtrzymywały dotychczasowe stanowiska, nie kwestionując wartości prawa użytkowania wieczystego w/w nieruchomości wskazywanej w opinii biegłego, przy czym pozwany dodatkowo podniósł zarzut przedawnienia z art. 160§6 kpc jeśli źródłem poniesionej przez powoda szkody miałaby być wadliwa decyzja Wojewody (...) z 14 lipca 1992 roku stwierdzająca nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu przez (...) Zakłady (...). (k.281-283) Sąd ustalił następujący stan faktyczny:

E. S. była właścicielką nieruchomości położonej w W. przy ul. (...), opisanej w dawnej księdze wieczystej „O. T. K. lit.(...) nr hip. (...). Z mocy art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. W., właścicielem tej nieruchomości stał się Skarb Państwa. Nieruchomość ta była wówczas niezabudowana. Dowód: zaświadczenie Państwowego Biura Notarialnego z 26.06.1990r. (k.83) E. S. w dniu 18 maja 1949 roku, z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st.

W., złożyła wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do w/w nieruchomości przy ul. (...) w W.. niesporne E. S. zmarła w dniu 22 maja 1971 roku; spadek po niej nabył A. S.. Dowód: odpis postanowienia Sądu Rejonowego w Radomiu z 12 grudnia 1978 roku sygn. Ns 2590/78 (k.84) W 1977 roku nieruchomość opisana w dawnej księdze wieczystej „O. T. K. lit.(...) nr hip. (...) została przekazana w użytkowanie Zakładom (...) pod budowę montowni odbiorników telewizji kolorowej. Niesporne, nadto odpis decyzji Naczelnika Dzielnicy W. – W. z 6 marca 1977 roku (k.175-177) Wojewoda (...) decyzją z dnia 14 lipca 1992 roku stwierdził nabycie z dniem 5 grudnia 1990 roku przez (...) Zakłady (...) z siedzibą w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego, stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w W. przy ul. (...), z mocy art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 roku o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Decyzja ta dotyczyła m.in. gruntu stanowiącego przed wejściem w życie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. W. własność E. S.. (...) Zakłady (...) z siedzibą w W. w dniu 15 stycznia 1993 roku sprzedały (...) S.A. z siedzibą w W. prawo użytkowania wieczystego gruntu, którego dotyczyła w/w decyzja Wojewody (...) z dnia 14 lipca 1992 roku. Niesporne, nadto odpis decyzji Wojewody (...) nr (...) z dnia 14 lipca 1992 roku (k.154-156 i 168-171), odpis umowy sprzedaży z dnia 15 stycznia 1993 roku znajdujący się w aktach postępowania administracyjnego prowadzonego przez Wojewodę (...) pod nr (...) (koperta k.209), Wymieniany powyżej wniosek E. S. z dnia 18 maja 1949 roku został rozpoznany przez Kierownika Urzędu Rejonowego w W. decyzją nr (...) z dnia 5 lutego 1994 roku – A.

S., jako spadkobiercy E. S. odmówiono ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy ul. (...). Niesporne, nadto odpis decyzji nr (...) Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia 5 lutego 1994 roku znajdujący się w aktach postępowania administracyjnego prowadzonego przez Wojewodę (...) pod nr (...) (koperta k.209) Po rozpatrzeniu wniosku A. S., decyzją z dnia 2 października 2009 roku Minister Infrastruktury stwierdził, iż decyzja Wojewody (...) nr (...) z dnia 14 lipca 1992 roku w części odnoszącej się do nieruchomości hipotecznej „O.

T. K. lit. (...)nr rej.hip. (...)” została wydana z naruszeniem prawa, przy czym nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji w tej części z uwagi na nastąpienie jej nieodwracalnych skutków prawnych, polegające na zbyciu praw rzeczowych do nieruchomości objętych w/w decyzją. Niesporne, nadto odpis wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji (k.164-167), odpis decyzji Ministra Infrastruktury nr (...) z dnia 2 października 2009 roku (k.17-18 i 160-163) Po rozpatrzeniu wniosku A. S. z dnia 11 maja 2001 roku, decyzją z dnia 27 kwietnia 2011 roku Wojewoda (...) stwierdził, iż decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia 5 lutego 1994 roku nr (...) o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego została wydana z rażącym naruszeniem prawa, nie stwierdzając jej nieważności ze względu na wywołane tą decyzją nieodwracalne skutki prawne.

Niesporne, nadto odpis decyzji Wojewody (...) nr (...) z dnia 27 kwietnia 2011 roku znajdującej się w aktach postępowania administracyjnego prowadzonego przez Wojewodę (...) pod nr (...) (koperta k.209), Pismem z dnia 18 maja 2011 roku A. S. wezwał Skarb Państwa reprezentowany przez Wojewodę (...) do zapłaty kwoty 6 421 800zł tytułem odszkodowania za odmowę przyznania i pozbawienie go możliwości uzyskania prawa użytkowania wieczystego gruntu przy ul. (...) w W.. Skarb Państwa odmówił wypłaty odszkodowania, uznając roszczenia A.

S. za nieudowodnione. Dowody: pismo z 01.06.2011r. (k.9), pismo z 18.05.2011r. (k.10-11) W sierpniu 2012 roku A. S. wystąpił do Prezydenta m.st. W. z wnioskiem o przyznanie prawa użytkowania wieczystego gruntu o wartości użytkowej równej prawu użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy ul. (...), stosownie do art. 7 ust.4 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. W.. Miasto S. W. nie zaoferowało A. S. gruntu zamiennego. Dowody: pismo z 29 sierpnia 2012r. (k.85), pismo z 10 sierpnia 2012r. z potwierdzeniem nadania (k.86-88) A.

S. zmarł w dniu 21 grudnia 2012 roku. Jego spadkobiercą jest syn, J. S.. Dowód: wypis aktu poświadczenia dziedziczenia (k.87) Wartość 1m ( 2) gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste, zlokalizowanego w W. przy ul. (...), dla którego prowadzona była księga hipoteczna „O. T. K. lit.(...) nr hip. (...), stanowiącego część obecnych działek ewidencyjnych nr (...) z obrębu (...) (dawna działka nr (...)) o łącznej powierzchni 5838m ( 2), ustalona według cen aktualnych, według stanu nieruchomości na dzień 5 lutego 1994 roku i przy przyjęciu założenia iż nieruchomość jest niezabudowana, wynosi 432zł.

Dowody: dokumenty znajdujące się w aktach postępowania administracyjnego prowadzonego przez Wojewodę (...) pod nr (...), w tym wyrysy z map, wypisy z rejestru gruntów, opinia techniczna (koperta k.209), opinia biegłego (k.214-235 i 277-280)

Sąd zważył, co następuje:

Powództwo zasługiwało na uwzględnienie co do zasady, a jedynie częściowo co do wysokości. Powód J. S., a wcześniej jego poprzednik prawny – A. S., domagał się zasądzenia odszkodowania za doznany przez siebie uszczerbek majątkowy, polegający na utracie możliwości skutecznego domagania się ustanowienia na jego rzecz prawa użytkowania wieczystego gruntu przy ul. (...) w W. o powierzchni 5838 m ( 2), będący następstwem wydania z rażącym naruszeniem prawa decyzji nr (...) Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia 5 lutego 1994 roku i decyzji nr (...) Wojewody (...) z dnia 14 lipca 1992 roku.

Wydanie owych decyzji z rażącym naruszeniem prawa zostało stwierdzone, odpowiednio, decyzją Wojewody (...) z 27 kwietnia 2011 roku i decyzją Ministra Infrastruktury z dnia 2 października 2009 roku. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, który tut. Sąd popiera, iż do roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną wydaną przed dniem 1 września 2004 roku, której nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156§1 kpa stwierdzono po tym dniu, ma zastosowanie art. 160§1, 2, 3 i 6 kpa (uchwała Sądu Najwyższego z 31 marca 2011 roku sygn.

III CZP 112/10). Stosownie zaś do art. 160§1 i 2 kpa, stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156§1 albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji, służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, chyba że ponosi ona winę za powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie; do odszkodowania stosuje się przepisy kodeksu cywilnego, z wyłączeniem art. 418 tego kodeksu. Przedłożone do akt sprawy dokumenty wykazują, iż A. S. i J. S. są kolejnymi następcami prawnymi E. S., która była uprawniona do domagania się ustanowienia na swoją rzecz prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) gruntu przy (...) w W. na podstawie przepisów dekretu, zaś A.

S. był stroną postępowań administracyjnych w toku których stwierdzono wydanie z rażącym naruszeniem prawa decyzji nr (...) Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia 5 lutego 1994 roku i decyzji nr (...) Wojewody (...) z dnia 14 lipca 1992 roku, jak i to, że J. S. jest spadkobiercą A. S.. W ocenie Sądu, legitymacja czynna powoda została więc udowodniona. Wbrew zarzutom strony pozwanej, nie budziło wątpliwości Sądu, iż powód jako źródło doznanej przez siebie szkody wskazywał obie w/w decyzje administracyjne. Mianowicie, już w przedsądowym wezwaniu do zapłaty A.

S. wskazywał na obie w/w wadliwe decyzje i domagał się odszkodowania za odmowę przyznania prawa użytkowania wieczystego i pozbawienie go możliwości uzyskania prawa użytkowania wieczystego (k.10-11). Podobne stwierdzenia zamieszczone zostały w uzasadnieniu pozwu, gdzie powód podawał iż w następstwie wadliwości decyzji o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego oraz w następstwie sprzedaży gruntu, którego wniosek o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego dotyczył, nie posiada możliwości skutecznego domagania się przyznania prawa użytkowania wieczystego gruntu, ponosząc szkodę wyrażającą się równowartością tego prawa (k.4).

Twierdzenia te doprecyzowane zostały w toku postępowania, po udzieleniu przez powoda pełnomocnictwa procesowego – pełnomocnik powoda wskazywał, iż zdaniem powoda samodzielną przesłanką odpowiedzialności odszkodowawczej pozwanego nie jest ani wydanie z rażącym naruszeniem prawa decyzji odmawiającej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz powoda ani wydanie z rażącym naruszeniem prawa decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego przez (...) Zakłady (...) oraz że łączne uzyskanie przez powoda decyzji stwierdzającej wadliwość decyzji o odmowie przyznania własności czasowej oraz decyzji stwierdzającej wadliwość decyzji uwłaszczeniowej umożliwia wykazanie powstania uszczerbku w majątku powoda oraz istnienia adekwatnego związku przyczynowego między rażącą wadliwością tych decyzji a szkodą (k.76-80).

Wymaga także podkreślenia, iż między wydaniem decyzji Ministra Infrastruktury stwierdzającej wydanie z rażącym naruszeniem prawa decyzji Wojewody (...) nr (...) a wniesieniem pozwu oraz między wydaniem decyzji Wojewody (...) stwierdzającej wydanie z rażącym naruszeniem prawa decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. nr (...) a wniesieniem pozwu nie upłynął okres dłuższy niż trzy lata, co czyniło bezprzedmiotowym zgłaszany przez stronę pozwaną zarzut przedawnienia z art. 160§6 kpa. Z omawianego punktu widzenia istotne są bowiem daty 2 października 2009 roku i 27 kwietnia 2011 roku, co oznacza, iż o przedawnieniu roszczeń powoda można by było zasadnie mówić począwszy od dnia 2 października 2012 roku, podczas gdy pozew w niniejszej sprawie wniesiony został w dniu 31 sierpnia 2011 roku.

Sąd w pełni podziela pogląd powoda, iż źródłem doznanej przez niego szkody jest i wydana z rażącym naruszeniem prawa decyzja nr (...) Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia 5 lutego 1994 roku i wydana z rażącym naruszeniem prawa decyzja nr (...) Wojewody (...) z dnia 14 lipca 1992 roku. W realiach rozpoznawanej sprawy oczywiste jest, iż gdyby Wojewoda (...) nie wydał wadliwej decyzji o uwłaszczeniu prawem użytkowania wieczystego gruntu przy ul. (...) (...)Zakładów (...) w W., prawo to nie mogłoby zostać zbyte przez to przedsiębiorstwo i istniałaby nadal możliwość ustanowienia tego prawa na rzecz powoda, jako spadkobiercy przedwojennego właściciela nieruchomości „dekretowej”, zaś wadliwa decyzja o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego niesłusznie kwestionowała prawa spadkobierców E. S. do uzyskania prawa użytkowania wieczystego gruntu przy ul. (...) w W., a bez doprowadzenia do jej wzruszenia powód nie miałby możliwości wykazania, iż to na jego rzecz prawo użytkowania wieczystego gruntu powinno było być ustanowione.

W ocenie Sądu, obie w/w decyzje stanowią współprzyczynę szkody doznanej przez powoda a między faktem ich wydania a doznaną przez powoda szkodą istnieje adekwatny związek przyczynowy. Zbliżone do rozpoznawanego stany faktyczne były już przedmiotem analizy Sądu Najwyższego, który np. w uchwale z dnia 21 sierpnia 2014 roku III CZP 49/14 stwierdził: „Jeżeli stwierdzono nieważność decyzji administracyjnej odmawiającej przyznania byłemu właścicielowi nieruchomości prawa własności czasowej na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st.

W., źródłem poniesionej przez niego (jego następców prawnych) szkody może być także wydana z naruszeniem prawa decyzja zezwalająca na sprzedaż lokali w budynku położonym na tej nieruchomości.”. Zasadne było też stanowisko powoda w tej części, w jakiej precyzował doznaną przez siebie szkodę na równowartość prawa użytkowania wieczystego gruntu, którego możliwości ustanowienia na swoją rzecz został pozbawiony. Sąd podziela ustalony w orzecznictwie Sądu Najwyższego pogląd, zgodnie z którym uszczerbek majątkowy wynikły z niezaspokojenia uprawnienia do przyznania prawa użytkowania wieczystego gruntu, objętego działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 roku, stanowi stratę w rozumieniu art. 361§2 kc i zarazem szkodę rzeczywistą w rozumieniu art. 160§1 kpc (m.in. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 21 marca 2003 roku III CZP 6/03).

W rozpoznawanej sprawie, po sporządzeniu opinii przez biegłego, strony nie kwestionowały tego, iż wartość 1m ( 2) gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste, zlokalizowanego w W. przy ul. (...), dla którego prowadzona była księga hipoteczna „O. T. K. lit.(...) nr hip. (...), ustalona według cen aktualnych, według stanu nieruchomości na dzień 5 lutego 1994 roku i przy przyjęciu założenia iż nieruchomość jest niezabudowana, wynosi 432zł. Skoro więc powierzchnia tego gruntu wynosi 5838m ( 2), to wartość utraconego przez powoda prawa wyraża się kwotą 2 522 016zł.

Konsekwencją przedstawionych powyżej ustaleń i ocen prawnych było zasądzenie od pozwanego na rzecz powoda kwoty 2 522 016zł tytułem odszkodowania, na podstawie art. 160§1 kpa i oddalenie dalej idącego żądania pozwu. O kosztach procesu orzeczono na podstawie art. 100 kpc, znosząc je wzajemnie między stronami. W ocenie Sądu, wzajemne zniesienie kosztów było bardziej uzasadnione i lepiej oddawało wynik postępowania w sprawie, niż ewentualne ich stosunkowe rozdzielenie. Z uwagi na dysproporcję w wysokości poniesionych kosztów procesu (powód – 17 217zł, pozwany – 7200zł), stosunkowe rozdzielenie kosztów doprowadziłoby bowiem do zasądzenia na rzecz powoda od pozwanego kwoty 2566zł, mimo iż powód jest stroną wygrywającą sprawę jedynie w 40%.