Constitutional Court signals Parliament to amend coal subsidy rules regarding closed mines to ensure constitutional compliance.

16/2/A/2007 POSTANOWIENIE z dnia 7 lutego 2007 r. Sygn. akt S 2/07 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Bohdan Zdziennicki – przewodniczący Maria Gintowt-Jankowicz Marian Grzybowski Marek Kotlinowski – sprawozdawca Ewa Łętowska, w związku z postanowieniem z dnia 6 lutego 2007 r., dotyczącym umorzenia postępowania ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia w sprawie pytania prawnego Sądu Apelacyjnego – Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych we Wrocławiu (sygn. P 41/06), o zbadanie czy:

1) art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o dostosowaniu górnictwa węgla kamiennego do funkcjonowania w warunkach gospodarki rynkowej oraz szczególnych uprawnieniach i zadaniach gmin górniczych (Dz. U. Nr 162, poz. 1112, ze zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 5 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o dostosowaniu górnictwa węgla kamiennego do funkcjonowania w warunkach gospodarki rynkowej oraz szczególnych uprawnieniach i zadaniach gmin górniczych (Dz. U. Nr 238, poz. 2020), w części obejmującej zwrot: „z kopalń całkowicie likwidowanych”, jest zgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 Konstytucji, 2) art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o restrukturyzacji górnictwa węgla kamiennego w latach 2003-2006 (Dz.

U. Nr 210, poz. 2037, ze zm.), w części obejmującej zwrot: „kopalni całkowicie likwidowanej”, jest zgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 Konstytucji, p o s t a n a w i a: w trybie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070 oraz z 2005 r. Nr 169, poz. 1417) w związku z § 54 ust. 1 uchwały Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 października 2006 r. w sprawie regulaminu Trybunału Konstytucyjnego (M.

P. Nr 72, poz. 720) zasygnalizować Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej konieczność podjęcia inicjatywy ustawodawczej w przedmiocie zmian w przepisach określających krąg osób uprawnionych do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu prawa do bezpłatnego węgla.

UZASADNIENIE

1. Orzeczenia TK, będące podstawą niniejszej sygnalizacji. Niniejsza sygnalizacja została zapowiedziana w uzasadnieniu postanowienia Trybunału Konstytucyjnego (dalej: TK) z 6 lutego 2007 r., sygn. P 41/06, jednak zasadniczą podstawą do sformułowania poniższych uwag jest przede wszystkim wyrok TK z 12 grudnia 2005 r., sygn. SK 20/04 (OTK ZU nr 11/A/2005, poz. 133). W powołanym wyroku o sygn. SK 20/04 TK stwierdził niezgodność art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o dostosowaniu górnictwa węgla kamiennego do funkcjonowania w warunkach gospodarki rynkowej oraz szczególnych uprawnieniach i zadaniach gmin górniczych (Dz.

U. Nr 162, poz. 1112, ze zm.; dalej: ustawa o dostosowaniu górnictwa) w brzmieniu nadanym przez art. 4 pkt 2 ustawy nowelizującej z 21 grudnia 2001 r., obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy z 5 grudnia 2002 r., w części obejmującej zwrot: „z kopalń całkowicie likwidowanych” z art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 Konstytucji. Trybunał, badając istotę prawa do deputatu węglowego (i jego ekwiwalentu pieniężnego), doszedł do wniosku, że podlega ono konstytucyjnej ochronie praw majątkowych (art. 64 ust. 2 Konstytucji), która, zgodnie z utrwalonym poglądem TK, obejmuje każdego, komu dane prawo majątkowe przysługuje i musi być równa dla wszystkich tych podmiotów.

W związku z tym „brak jest jakichkolwiek podstaw, by [to] prawo majątkowe, niezależnie od tego, że związane z wcześniejszym stosunkiem pracy emerytów i rencistów zatrudnionych w przedsiębiorstwach różnych kategorii (tj. przedsiębiorstwach górniczych i przedsiębiorstwach robót górniczych), można było poddać zróżnicowaniu w oparciu o jakieś racjonalne kryterium. Prawo to ma jedno źródło (UZP) [Układ Zbiorowy Pracy], taką samą naturę i wartość ekonomiczną w odniesieniu do wszystkich podmiotów, którym zostało przyznane.

Wszyscy zatem emeryci i renciści pracujący niegdyś w przedsiębiorstwach objętych UZP, mając takie samo prawo do bezpłatnego węgla realizowane w formie deputatu węglowego lub jego finansowego ekwiwalentu, winni mieć zapewnioną równą ochronę tego prawa. Nakaz ten wynika zarówno z art. 32, jak i art. 64 ust. 2 Konstytucji”.

2. Podmioty uprawnione do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu prawa do bezpłatnego węgla – zmiany w stanie prawnym. Na szczególne podkreślenie zasługuje fakt, że TK orzekał o przepisie, który w dacie wyrokowania już nie obowiązywał. TK badał art. 55 ust. 1 ustawy o dostosowaniu górnictwa w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2002 r., kiedy to weszła w życie ustawa nowelizująca z 5 grudnia 2002 r. Na jej mocy zmienione zostały jedynie granice czasowe uzyskania emerytury lub renty, co stanowi jeden z warunków nabycia prawa do ekwiwalentu (ta kwestia była poza zakresem rozważań TK) oraz szyk wyrazów w przepisie.

Nie uległo zaś zmianie jego brzmienie, w szczególności nie zmienił się krąg osób uprawnionych do ekwiwalentu (nadal więc uprawnieni do niego byli wyłącznie pracownicy kopalń całkowicie likwidowanych), jednak nowelizacja z 5 grudnia 2002 r. nie była przedmiotem kontroli TK, który, orzekając, zawsze związany jest granicami wniosku, skargi konstytucyjnej czy pytania prawnego (art. 66 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym; Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.). Następnie na skutek wejścia w życie 26 grudnia 2003 r. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o restrukturyzacji górnictwa węgla kamiennego w latach 2003-2006 (Dz.

U. Nr 210 poz. 2037, ze zm.; dalej: ustawa o restrukturyzacji), cała ustawa o dostosowaniu górnictwa, w której zawarty był kwestionowany art. 55 ust. 1, została uchylona. W art. 20 ust. 1 ustawy o restrukturyzacji przewidziane jest, że ekwiwalent pieniężny z tytułu prawa do bezpłatnego węgla wypłacany jest przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) byłemu pracownikowi kopalni całkowicie likwidowanej uprawnionemu do bezpłatnego węgla, który uzyskał lub uzyska emeryturę lub rentę przed 1 stycznia 2007 r. Przepis ten, z mocy art. 47 tejże ustawy, stosuje się do ekwiwalentów pieniężnych przyznawanych i wypłacanych przez ZUS na podstawie ustawy o dostosowaniu górnictwa ze wszystkimi jej zmianami.

Z przytoczonego stanu prawnego wynika, że obecnie ekwiwalent nadal nie przysługuje górnikom, którzy nie byli pracownikami „kopalń całkowicie likwidowanych”, jednakże regulacja zawarta w ustawie o restrukturyzacji także nie była oceniana przez Trybunał pod względem jej zgodności z Konstytucją. Nakreślony wyżej stan normatywny został gruntownie zanalizowany w uzasadnieniu wyroku o sygn. SK 20/04.

3. Następstwa wyroku w sprawie o sygn. SK 20/04. W uzasadnieniu wyroku o sygn. SK 20/04 TK wyraźnie określił skutki wynikające ze stwierdzenia częściowej niekonstytucyjności badanej regulacji. W aspekcie prawa do wznowienia postępowania na podstawie tego wyroku (art. 190 ust. 4 Konstytucji) istotne jest stwierdzenie, że możliwe jest „dochodzenie wypłaty ekwiwalentu jedynie za okres, w którym obowiązywało brzmienie art. 55 ust. 1 ustawy o dostosowaniu górnictwa zakwestionowane w skargach konstytucyjnych, tj. za okres od 1 stycznia 2002 r. do 31 grudnia 2002 r.”.

Wyrok o sygn. SK 20/04 nie zmienił brzmienia art. 55 ust. 1 ustawy o dostosowaniu górnictwa po 30 grudnia 2002 r., co oznacza, że „nie wywołuje skutków prawnych wobec art. 55 ust. 1 ustawy o dostosowaniu górnictwa w brzmieniu, do którego odnosi się art. 47 ustawy o restrukturyzacji górnictwa, i nie może być podstawą normatywną do bieżącego wypłacania emerytom i rencistom z PRG [Przedsiębiorstw Robót Górniczych] ekwiwalentu według zasad określonych w art. 20 ustawy o restrukturyzacji górnictwa”.

4. Obowiązki ustawodawcy wynikające z wyroku SK 20/04. Aktualny stan normatywny. W uzasadnieniu wyroku o sygn. SK 20/04 TK podkreślił aktualność i adekwatność dokonanych przez siebie ustaleń w odniesieniu do obowiązującego stanu prawnego. Wyraźnie sformułował wobec ustawodawcy konieczność „rozważenia aktualnych rozwiązań prawnych regulujących podmiotowy aspekt prawa do ekwiwalentu pieniężnego”. TK zwrócił uwagę, że stosowne prace legislacyjne, które w założeniu miały wyeliminować niekonstytucyjne zróżnicowanie, zostały zapoczątkowane w Sejmie IV kadencji (druk sejmowy nr 4041).

W uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej ustawę o dostosowaniu górnictwa pojawił się argument, że istniejące w jej art. 55 ust. 1, zróżnicowanie po nowelizacji z 21 grudnia 2001 r., ma nie tylko charakter niekonstytucyjny, ale jest nieetyczne i powoduje utratę zaufania do państwa. Dyskontynuacja prac parlamentu związana z końcem jego kadencji przerwała prace ustawodawcze. W 2006 r. Sejm V kadencji jeden raz zajmował się ustawą o restrukturyzacji górnictwa. 15 grudnia 2006 r. została uchwalona ustawa o zmianie ustawy o restrukturyzacji górnictwa węgla kamiennego w latach 2003-2006 (Dz.

U. Nr 249, poz. 1835). Ustawa zmienia m.in. art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy o restrukturyzacji, stwarzając preferencyjne możliwości uzyskania uprawnień do emerytury górniczej dla byłych pracowników zlikwidowanych kopalń Dolnośląskiego Zagłębia Węgla Kamiennego. W uzasadnieniu projektu (druki sejmowe nr 618 i 619, rozpatrywane wspólnie) wnioskodawcy, argumentując konieczność rozszerzenia podmiotowego zakresu prawa do emerytury górniczej, wskazywali na negatywne skutki procesu likwidacji dolnośląskich kopalń i ciężkie położenie bytowe byłych pracowników kopalń.

Podobna w aspekcie socjalno-bytowym kwestia ograniczenia kręgu osób uprawnionych do ekwiwalentu za deputat węglowy nie została jednak przy okazji wspomnianej nowelizacji rozwiązana. Doniosłość problemu podkreślana jest w publikacjach prasowych (zob. D. Frey, Ekwiwalenty za węgiel wymagają zmian przepisu, „Rzeczpospolita” z 24 listopada 2006 r.). Z doniesień prasowych wynika również, że o zmianę tego przepisu zaapelował do ministra gospodarki Rzecznik Praw Obywatelskich. Omawiana regulacja budzi także wątpliwości w praktyce stosowania prawa przez sądy, czego dowodzi sprawa zawisła przed Sądem Apelacyjnym we Wrocławiu, który skierował do TK pytanie prawne w kwestii konstytucyjności ustawy o restrukturyzacji, nierozstrzygnięta jednak co do meritum z przyczyn proceduralnych (por. wspomniane postanowienie o sygn.

P 41/06). TK w obecnym składzie pragnie przede wszystkim podkreślić społeczną wagę zagadnienia, nie sugerując kształtu ani kierunku pożądanych zmian w obowiązujących przepisach. Trybunał, jako ustawodawca negatywny, w pełni respektując swobodę ustawodawcy w granicach konstytucyjnych, pozostawia wybór optymalnych rozwiązań Sejmowi i Senatowi. Obecnie rozpoczęte zostały w Sejmie prace legislacyjne nad kolejną zmianą ustawy o restrukturyzacji. Poselski projekt z 10 stycznia 2007 r. (druk sejmowy nr 1317) nie dotyczy jednak kwestii ekwiwalentu pieniężnego za deputat węglowy, pomimo że od wejścia w życie wyroku w sprawie o sygn.

SK 20/04 minął już ponad rok. Mając na uwadze powyższe względy Trybunał Konstytucyjny postanowił, jak na wstępie.