Constitutional complaint dismissed due to lack of final administrative decision and exhaustion of remedies.

349/3/B/2015 POSTANOWIENIE z dnia 16 czerwca 2015 r. Sygn. akt Ts 169/15 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Małgorzata Pyziak-Szafnicka, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Gminy Miasta Rzeszowa w sprawie zgodności:

1) art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. z 2011 r. Nr 177, poz. 1054, ze zm.) z art. 2, art. 21 ust. 2, art. 32 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, 2) art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. Nr 267, poz. 2251, ze zm.) z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

UZASADNIENIE

W skardze konstytucyjnej z 29 kwietnia 2015 r. Gmina Miasto Rzeszów (dalej: skarżąca) postawiła następujące zarzuty. Po pierwsze, że art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. z 2011 r. Nr 177, poz. 1054, ze zm.; dalej: ustawa o podatku od towarów i usług) w zakresie, w jakim „za dostawę towarów uznaje przeniesienie z mocy prawa przez miasto na prawach powiatu na rzecz Skarbu Państwa lub właściwego samorządu województwa prawa własności nieruchomości w związku z przeznaczeniem jej pod drogę publiczną krajową lub wojewódzką na podstawie wydanej przez właściwy organ decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej”, jest niezgodny z art. 2 i art. 217 Konstytucji.

Po drugie, że art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o podatku od towarów i usług w zakresie, w jakim „za zapłatę odszkodowania uznaje przyznanie miastu na prawach powiatu odszkodowania, do wypłaty którego zgodnie z treścią art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. Nr 267, poz. 2251, ze zm. (…) [dalej: ustawa o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego]) zobowiązane jest miasto na prawach powiatu”, jest niezgodny z art. 21 ust. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji. Po trzecie, że art. 3 ust. 3 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego w zakresie, w jakim „na miasta na prawach powiatu nakłada obowiązek finansowania z budżetów tych miast m.in. budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (w tym drogami krajowymi i wojewódzkimi)”, jest niezgodny z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji.

Skarga konstytucyjna została złożona w związku z następującą sprawą. 28 stycznia 2013 r. Minister Finansów (dalej także: organ podatkowy), na wniosek skarżącej, wydał interpretację indywidualną (nr IBPP1/443-1113/12/AL.) dotyczącą art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o podatku od towarów i usług. Organ podatkowy stwierdził, że w sprawie skarżącej doszło do odpłatnej dostawy nieruchomości z zasobu gminnego, spełniającej definicję zawartą w art. 7 ust. 1 ustawy o podatku od towarów i usług, podlegającej opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług.

Na powyższą interpretację organu podatkowego skarżąca wniosła skargę. Wyrokiem z 2 lipca 2013 r. (sygn. akt I SA/Rz 360/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: WSA w Rzeszowie) uchylił interpretację organu podatkowego oraz stwierdził, że nie może być ona wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku. Na to orzeczenie skargę kasacyjną wniósł Minister Finansów. Wyrokiem z 9 grudnia 2014 r. (sygn. akt I FSK 1693/13) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie (do dnia złożenia przez skarżącą skargi konstytucyjnej sąd ten nie rozpoznał ponownie sprawy, co Trybunał ustalił z rzędu).

To orzeczenie, wskazane przez skarżącą jako naruszające jej konstytucyjne prawa, doręczono jej (wraz z uzasadnieniem) 29 stycznia 2015 r. Skarżąca twierdzi, że zakwestionowane w skardze przepisy, w wyniku ich rozszerzającej interpretacji, naruszają zasady: ochrony zaufania obywatela do państwa, pewności prawa (art. 2 Konstytucji), wyłączności ustawy w nakładaniu podatków oraz innych danin o charakterze publicznym (art. 217 Konstytucji) i równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji). Zdaniem skarżącej zaskarżone przepisy są także niezgodne z art. 21 ust. 2 oraz art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Skarga konstytucyjna jest sformalizowanym środkiem ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Jej merytoryczne rozpoznanie jest uzależnione od spełnienia warunków wynikających zarówno z art. 79 ust. 1 Konstytucji, jak i z art. 46 oraz art. 47 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Skargom konstytucyjnym niespełniającym tych warunków oraz skargom oczywiście bezzasadnym Trybunał Konstytucyjny odmawia nadania dalszego biegu.

W myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji skargę może wnieść „każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone”. W swoim dotychczasowym orzecznictwie Trybunał wyrażał pogląd, zgodnie z którym gmina jako osoba prawna prawa publicznego, sprawująca władzę publiczną w zakresie powierzonych jej zadań publicznych, nie jest podmiotem konstytucyjnych wolności i praw. Z tego powodu gmina nie ma zdolności skargowej (zob. postanowienie pełnego składu TK z 22 maja 2007 r., SK 70/05, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 60). Chociaż z pełnoskładowego postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 18 grudnia 2013 r. (Ts 13/12, niepubl.) wynika, że w pewnych przypadkach gmina mogłaby korzystać ze zdolności skargowej (np. w zakresie ochrony swych praw wyrażonych w art. 45 ust. 1 Konstytucji), to jednak w rozpatrywanej sprawie ta kwestia nie wymaga rozstrzygnięcia.

Wniesiona skarga nie spełnia bowiem podstawowej przesłanki nadania jej dalszego biegu. Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji legitymowany do złożenia skargi jest tylko taki podmiot, którego wolności lub prawa konstytucyjne zostały naruszone, przy czym naruszenie to powinno wynikać z wydania rozstrzygnięcia na podstawie przepisu, którego konstytucyjność się kwestionuje. Jak stanowi wskazana norma konstytucyjna, rozstrzygnięcie to musi być ostateczne. Wymóg ten jest odzwierciedleniem subsydiarnego charakteru skargi konstytucyjnej. Z samej konstrukcji skargi wynika, że nie może ona być alternatywą dla przysługującej każdemu na mocy art. 45 ust. 1 Konstytucji sądowej ochrony konstytucyjnych wolności lub praw, tylko powinna tę ochronę uzupełniać.

Dlatego wniesienie skargi wymaga wcześniejszego wyczerpania przez skarżącego przysługujących mu środków ochrony praw, mogących zainicjować sądową kontrolę rozstrzygnięć, z których wydaniem wiąże on naruszenie konstytucyjnych wolności lub praw, i w konsekwencji doprowadzić do uchylenia stanu naruszenia (zob. postanowienie pełnego składu TK z 10 marca 2015 r., SK 65/13, niepubl. i przywołane tam orzecznictwo). W sprawie, w związku z którą skarżąca zainicjowała postępowanie przed Trybunałem, nie doszło jeszcze do wydania ostatecznego orzeczenia w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji.

Takim rozstrzygnięciem, wbrew temu co twierdzi skarżąca, nie jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2014 r. Orzeczenie to uchyla wyrok WSA w Rzeszowie i przekazuje sprawę do ponownego merytorycznego rozpoznawania. To oznacza, że w sprawie skarżącej toczy się jeszcze postępowanie, które dopiero doprowadzi do wydania rozstrzygnięcia w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji. Skoro w rozpatrywanej sprawie brak jest ostatecznego orzeczenia, a tym samym zarzuty naruszenia praw skarżącej mają charakter jedynie hipotetyczny, to skarga nie spełnia podstawowej przesłanki określonej w art. 79 ust. 1 Konstytucji.

Wskazana okoliczność jest – zgodnie z art. 49 w związku z art. 46 ust. 1 ustawy o TK – podstawą odmowy nadania analizowanej skardze dalszego biegu. Niezależnie od powyższego Trybunał zauważa, że przedmiotem spraw toczących się przed organem podatkowym i sądami administracyjnymi była pisemna interpretacja zakresu i sposobu zastosowania prawa podatkowego w indywidualnej sprawie podatnika. W swoim orzecznictwie Trybunał konsekwentnie przyjmuje, że interpretacje indywidualne, a także orzeczenia sądów administracyjnych wydane na skutek wniesienia skargi w tym zakresie, nie są ostatecznym orzeczeniem o konstytucyjnych wolnościach, prawach lub obowiązkach skarżącego, lecz jedynie przedstawieniem stanowiska organów podatkowych w sprawie zasadności opinii skarżącego na temat dokonania wykładni przepisów prawa podatkowego (zob. postanowienia TK z: 19 kwietnia 2011 r., Ts 190/10 i Ts 191/10, OTZ ZU, nr 3/B/2011, poz. 254 i 255; 9 maja 2011 r., Ts 308/10, OTZ ZU, nr 5/B/2011, poz. 382; 17 lutego 2012 r., Ts 177/11, OTK ZU nr 1/B/2013, poz. 60 oraz 8 października 2014 r., Ts 163/14, OTK ZU nr 5/B/2014, poz. 514).

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.