Constitutional Court dismisses part of a municipality's challenge to income tax law as exceeding its standing.

374/5/B/2014 POSTANOWIENIE z dnia 17 września 2014 r. Sygn. akt Tw 10/14 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Małgorzata Pyziak-Szafnicka, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Rady Gminy Siedlisko o zbadanie zgodności: art. 4 ust. 2 i 3, art. 7 ust. 1 oraz art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526, ze zm.) z art. 2 i art. 167 ust. 1 i 4 w związku z art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 9 ust. 2 i 4 w związku z art. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz.

U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, ze zm.); art. 3 pkt 3 i 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm.) w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675) z art. 2 i art. 167 ust. 1 i 4 w związku z art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 9 ust. 2 i 4 w związku z art. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r.

Nr 124, poz. 607, ze zm.); art. 17 ust. 1, art. 77 ust. 1 oraz art. 247 ust. 4 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 135, ze zm.) z art. 2 i art. 167 ust. 1 i 4 w związku z art. 16 ust. 2 i art. 165 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 9 ust. 2 i 4 w związku z art. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, ze zm.); art. 11a ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.

U. z 2013 r. poz. 856) w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt oraz ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 230, poz. 1373) z art. 2 i art. 167 ust. 1 i 4 w związku z art. 16 ust. 2 i art. 165 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 9 ust. 2 i 4 w związku z art. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, ze zm.); art. 16 ust. 1b ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.

U. z 2013 r. poz. 1442, ze zm.) w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 21 grudnia 2011 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 291, poz. 1706) z art. 2 i art. 167 ust. 1 i 4 w związku z art. 16 ust. 2 i art. 165 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 9 ust. 2 i 4 w związku z art. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, ze zm.); art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz.

U. z 2012 r. poz. 361, ze zm.) w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 28 lit. a ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 217, poz. 1588) z art. 2 i art. 167 ust. 1 i 4 w związku z art. 16 ust. 2 i art. 165 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 9 ust. 2 i 4 w związku z art. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, ze zm.), p o s t a n a w i a: odmówić nadania wnioskowi dalszego biegu w zakresie zbadania zgodności: art. 3 pkt 3 i 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.

– Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm.) w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675) z art. 2 i art. 167 ust. 1 i 4 w związku z art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 9 ust. 2 i 4 w związku z art. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, ze zm.), art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz.

U. z 2012 r. poz. 361, ze zm.) w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 28 lit. a ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 217, poz. 1588) z art. 2 i art. 167 ust. 1 i 4 w związku z art. 16 ust. 2 i art. 165 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 9 ust. 2 i 4 w związku z art. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, ze zm.).

UZASADNIENIE

W dniu 16 kwietnia 2014 r. Rada Gminy Siedlisko skierowała do Trybunału Konstytucyjnego wniosek (dalej także: wnioskodawca, Rada) o zbadanie zgodności: po pierwsze, art. 4 ust. 2 i 3, art. 7 ust. 1 oraz art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526, ze zm.; dalej: ustawa o dochodach) w zakresie, w jakim nie uwzględnia mechanizmów kompensujących utracone dochody i koszty dodatkowych zadań jednostek samorządu terytorialnego; po drugie, art. 3 pkt 3 i 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.

– Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm.; dalej: prawo budowlane) w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675; dalej: ustawa z 2010 r.) w zakresie, w jakim skutki zmiany ustawowej ograniczają dochody gminy bez ich rekompensaty – z art. 2 i art. 167 ust. 1 i 4 w związku z art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji oraz art. 9 ust. 2 i 4 w związku z art. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz.

U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, ze zm.; dalej: EKSL); po trzecie, art. 17 ust. 1, art. 77 ust. 1 oraz art. 247 ust. 4 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 135, ze zm.) w zakresie, w jakim rozszerza zakres zadań własnych gmin bez zapewnienia środków kompensujących wynikające stąd dodatkowe wydatki; po czwarte, art. 11a ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r. poz. 856) w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt oraz ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.

U. Nr 230, poz. 1373) w zakresie, w jakim nakładają na gminę nowe zadania bez zapewnienia środków na ich realizację; po piąte, art. 16 ust. 1b ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1442, ze zm.) w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 21 grudnia 2011 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 291, poz. 1706) w zakresie, w jakim zwiększa obciążenia finansowe gmin bez zapewnienia środków kompensujących powstały w ten sposób uszczerbek; po szóste, art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz.

U. z 2012 r. poz. 361, ze zm.; dalej: ustawa o podatku dochodowym od osób fizycznych) w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 28 lit. a ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 217, poz. 1588; dalej: ustawa zmieniająca z 2006 r.) w zakresie, w jakim prowadzi do istotnego obniżenia przychodów podatkowych gminy bez jednoczesnego ograniczenia nałożonych na nią zadań – z art. 2 i art. 167 ust. 1 i 4 w związku z art. 16 ust. 2 i art. 165 Konstytucji oraz art. 9 ust. 2 i 4 w związku z art. 1 EKSL.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) wniosek przedstawiony przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. W postępowaniu tym Trybunał Konstytucyjny w składzie jednego sędziego bada, czy wniosek odpowiada wymogom formalnym (art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o TK), czy nie jest oczywiście bezzasadny (art. 36 ust. 3 ustawy o TK), a w szczególności, czy pochodzi od uprawnionego podmiotu (art. 191 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 191 ust. 2 Konstytucji).

Ponadto, wstępne rozpoznanie zapobiega nadaniu biegu wnioskowi w sytuacji, gdy postępowanie wszczęte przed Trybunałem Konstytucyjnym podlegałoby umorzeniu z powodu zbędności lub niedopuszczalności wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK), a także, jeżeli akt normatywny w zakwestionowanym zakresie utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK). Tym samym wstępne rozpoznanie wniosku umożliwia – już w początkowej fazie postępowania – wyeliminowanie spraw, które nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozstrzygania.

2. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie zgodności aktów normatywnych (ich części) z aktami normatywnymi mającymi wyższą rangę w hierarchicznie zbudowanym systemie źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Jednakże legitymacja tych podmiotów została – w porównaniu z uprawnieniami przysługującymi podmiotom wymienionym w art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji – ograniczona przez ustrojodawcę w ten sposób, że przedmiotem wniosku mogą być tylko takie przepisy, które dotyczą spraw objętych „zakresem działania wnioskodawcy” (art. 191 ust. 2 Konstytucji). Zakres działania samorządu terytorialnego wyznaczają przepisy Konstytucji i ustaw.

3. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego rozpatrywany wniosek dotknięty jest dwoma uchybieniami formalnymi: po pierwsze – w odniesieniu do zarzutu niezgodności art. 3 pkt 3 i 3a prawa budowlanego w brzmieniu nadanym przez ustawę z 2010 r., w zakresie, w jakim skutki zmiany ustawowej ograniczają dochody gminy bez ich rekompensaty, z art. 2 i art. 167 ust. 1 i 4 w związku z art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji oraz art. 9 ust. 2 i 4 w związku z art. 1 EKSL; po drugie – w odniesieniu do zarzutu niezgodności art. 27 ust. 1 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 28 lit. a ustawy zmieniającej z 2006 r., w zakresie, w jakim prowadzi do istotnego obniżenia przychodów podatkowych gminy bez jednoczesnego ograniczenia nałożonych na nią zadań, z art. 2 i art. 167 ust. 1 i 4 w związku z art. 16 ust. 2 i art. 165 Konstytucji oraz art. 9 ust. 2 i 4 w związku z art. 1 EKSL.

4. Po analizie dopuszczalności kontroli kwestionowanych przepisów prawa budowlanego Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że wskazany we wniosku przedmiot kontroli wykracza poza zakres ograniczonej rzeczowo legitymacji (art. 191 ust. 2 Konstytucji), która w niniejszej sprawie przysługuje Radzie Gminy Siedlisko. 4.1. Wnioskodawca zaskarżył art. 3 pkt 3 i 3a prawa budowlanego, zgodnie z którym budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową; oraz określający, że obiekt liniowy to obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga wraz ze zjazdami, linia kolejowa, wodociąg, kanał, gazociąg, ciepłociąg, rurociąg, linia i trakcja elektroenergetyczna, linia kablowa nadziemna i, umieszczona bezpośrednio w ziemi, podziemna, wał przeciwpowodziowy oraz kanalizacja kablowa, przy czym kable w niej zainstalowane nie stanowią obiektu budowlanego lub jego części ani urządzenia budowlanego.

Wnioskodawca podkreśla, że skoro kable zainstalowane w kanalizacji kablowej nie stanowią obiektu budowlanego lub jego części ani urządzenia budowlanego, to w konsekwencji nie podlegają opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości stanowiącym dochód podatkowy gminy, co z kolei prowadzi do strat w budżetach jednostek samorządu terytorialnego. 4.2. Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że art. 3 pkt 3 i 3a prawa budowlanego nie jest przepisem, który określa zasady opodatkowania kabli (kanalizacji kablowej). Te bowiem są przedmiotem unormowania zawartego (co przyznaje sam wnioskodawca) w art. 2 ust. 1 w związku z art. 1a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.

U. z 2014 r. poz. 849; dalej: ustawa o podatkach i opłatach lokalnych). Przywołane przepisy ustawy o podatkach i opłatach lokalnych stanowią, że opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości podlegają m.in. budynki lub ich części oraz budowle lub ich części związane z prowadzeniem działalności gospodarczej, przy czym budynkiem jest obiekt budowlany w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach; a budowlą – obiekt budowlany w rozumieniu przepisów prawa budowlanego niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, a także urządzenie budowlane w rozumieniu przepisów prawa budowlanego związane z obiektem budowlanym, które zapewnia możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem.

Z treści przytoczonych przepisów wynika, że do skonstruowania kwestionowanej przez wnioskodawcę normy prawnej niezbędne jest odniesienie się zarówno do przepisów prawa budowlanego, jak i ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. 4.3. Trybunał Konstytucyjny uznaje za zasadne podkreślić, że podnoszony we wniosku zarzut uszczuplenia dochodów podatkowych gminy powinien również zostać powiązany z treścią art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o dochodach, który stwierdza, że źródłem dochodów gminy są wpływy z podatków od nieruchomości. 4.4.

Z uzasadnienia wniosku wynika, że Rada Gminy Siedlisko domaga się zbadania konstytucyjności samodzielnie art. 3 pkt 3 i 3a prawa budowlanego, jednak bez uwzględnienia treści art. 3 pkt 3 i 3a prawa budowlanego w związku art. 2 ust. 1 w związku z art. 1a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych i w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o dochodach zarzut taki należałoby ocenić jako oczywiście bezzasadny. 4.5. Trybunał Konstytucyjny ustalił przy tym, że art. 2 ust. 1 w związku z art. 1a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o dochodach nie zostały wskazane jako przedmiot zaskarżenia w uchwale nr XXVIII/198/2014 Rady Gminy Siedlisko z dnia 31 stycznia 2014 r.

Oznacza to, że w powyższym zakresie wniosek nie pochodzi od podmiotu uprawnionego w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji. Okoliczność ta uzasadnia odmowę nadania wnioskowi dalszego biegu (art. 36 ust. 3 w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK).

5. Po analizie dopuszczalności kontroli kwestionowanych przepisów ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że wskazany we wniosku przedmiot kontroli wykracza poza zakres ograniczonej rzeczowo legitymacji (art. 191 ust. 2 Konstytucji), która w niniejszej sprawie przysługuje Radzie Gminy Siedlisko. 5.1. Zdaniem wnioskodawcy art. 27 ust. 1 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych w zakresie, w jakim prowadzi do istotnego obniżenia przychodów podatkowych gminy bez jednoczesnego ograniczenia nałożonych na nią zadań, jest niezgodny z Konstytucją i EKSL.

Rada podkreśla, że z uwagi na zaliczkowe wpłacanie podatku dochodowego od osób fizycznych przez pracodawców, wprowadzenie nowych stawek podatkowych (18% i 32%) skutkowało obniżeniem dochodów gminy. 5.2. Kwestionowany art. 27 ust. 1 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych wprowadza dwustopniową skalę podatkową, a nadto reguluje szczegółowo inne wskazane w nim sytuacje, m.in. dotyczące podatników, którzy osiągają przychody wyłącznie z tytułu emerytur i rent niepodlegających podwyższeniu, stosownie do art. 55 ust. 6 tej ustawy. 5.3.

Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że art. 27 ust. 1 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych nie jest przepisem, który reguluje kwestie dochodów własnych jednostki samorządu terytorialnego – udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych. 5.4. Powyższe dowodzi, że Rada domaga się zbadania konstytucyjności nie tyle art. 27 ust. 1 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, ile art. 27 ust. 1 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych w związku art. 3 ust. 2 (stanowiącego, że w rozumieniu ustawy dochodami własnymi jednostek samorządu terytorialnego są również udziały we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych oraz z podatku dochodowego od osób prawnych) w związku z art. 2 pkt 5 ustawy o dochodach (w myśl którego „ilekroć w ustawie jest mowa o ogólnej kwocie wpływów z podatku dochodowego od osób fizycznych – rozumie się przez to 100% wpływów z podatku dochodowego od osób fizycznych, pobieranego na zasadach ogólnych, tj. według skali podatkowej, o której mowa w art. 27 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych [Dz.

U. z 2010 r. Nr 51, poz. 307, Nr 57 poz. 352 i Nr 75, poz. 473], oraz podatku pobieranego od dochodów z pozarolniczej działalności gospodarczej w wysokości 19%; przez wpływy rozumie się wpłaty pomniejszone o dokonane zwroty)”. 5.5. Trybunał Konstytucyjny ustalił, że art. 3 ust. 2 w związku z art. 2 pkt 5 ustawy o dochodach nie zostały wskazane jako przedmiot zaskarżenia w uchwale nr XXVIII/198/2014 Rady Gminy Siedlisko z dnia 31 stycznia 2014 r. Oznacza to, że w powyższym zakresie wniosek nie pochodzi od podmiotu uprawnionego w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji.

Okoliczność ta uzasadnia odmowę nadania wnioskowi dalszego biegu we wskazanym zakresie (art. 36 ust. 3 w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK).

6. W odniesieniu do pozostałych zakwestionowanych przez Radę przepisów wniosek został przekazany do merytorycznego rozpoznania. Z powyższych względów Trybunał postanowił jak w sentencji.