Constitutional Court dismisses county council's claim as exceeding its limited subject matter standing under Art. 191 Const.

372/5/B/2014 POSTANOWIENIE z dnia 17 września 2014 r. Sygn. akt Tw 8/14 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Małgorzata Pyziak-Szafnicka, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Rady Powiatu Nowosolskiego o zbadanie zgodności: art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526, ze zm.) z art. 2 i art. 167 ust. 1 i 4 w związku z art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 9 ust. 2 i 4 w związku z art. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz.

U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, ze zm.); art. 16 ust. 1b ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1442, ze zm.) w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 21 grudnia 2011 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 291, poz. 1706) z art. 2 i art. 167 ust. 1 i 4 w związku z art. 16 ust. 2 i art. 165 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 9 ust. 2 i 4 w związku z art. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz.

U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, ze zm.); art. 40a ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260, ze zm.) oraz § 3 i § 4 rozporządzenia Rady Ministrów dnia 22 marca 2011 r. w sprawie obliczania maksymalnej stawki opłaty elektronicznej (Dz. U. Nr 77, poz. 417) z art. 2 i art. 167 ust. 1 i 4 w związku z art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 9 ust. 2 i 4 w związku z art. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz.

U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, ze zm.); art. 130a ust. 5f ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137, ze zm.) w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 1018) z art. 2 i art. 167 ust. 1 i 4 w związku z art. 16 ust. 2 i art. 165 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 9 ust. 2 i 4 w związku z art. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz.

U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, ze zm.); art. 180 i art. 247 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 135, ze zm.) z art. 2 i art. 167 ust. 1 i 4 w związku z art. 16 ust. 2 i art. 165 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 9 ust. 2 i 4 w związku z art. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, ze zm.); art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz.

U. z 2012 r. poz. 361, ze zm.) w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 28 lit. a ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 217, poz. 1588) z art. 2 i art. 167 ust. 1 i 4 w związku z art. 16 ust. 2 i art. 165 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 9 ust. 2 i 4 w związku z art. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, ze zm.), p o s t a n a w i a: odmówić nadania wnioskowi dalszego biegu w zakresie zbadania zgodności: art. 40a ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.

U. z 2013 r. poz. 260, ze zm.) oraz § 3 i § 4 rozporządzenia Rady Ministrów dnia 22 marca 2011 r. w sprawie obliczania maksymalnej stawki opłaty elektronicznej (Dz. U. Nr 77, poz. 417) z art. 2 i art. 167 ust. 1 i 4 w związku z art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 9 ust. 2 i 4 w związku z art. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, ze zm.), art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz.

U. z 2012 r. poz. 361, ze zm.) w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 28 lit. a ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 217, poz. 1588) z art. 2 i art. 167 ust. 1 i 4 w związku z art. 16 ust. 2 i art. 165 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 9 ust. 2 i 4 w związku z art. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, ze zm.).

UZASADNIENIE

W dniu 16 kwietnia 2014 r. Rada Powiatu Nowosolskiego skierowała do Trybunału Konstytucyjnego wniosek (dalej także: wnioskodawca, Rada) o zbadanie zgodności: po pierwsze: art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526, ze zm.; dalej: ustawa o dochodach) w zakresie, w jakim nie uwzględnia mechanizmów kompensujących utracone dochody i koszty dodatkowych zadań jednostek samorządu terytorialnego; po drugie, art. 40a ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.

U. z 2013 r. poz. 260, ze zm.; dalej: ustawa o drogach publicznych) oraz § 3 i § 4 rozporządzenia Rady Ministrów dnia 22 marca 2011 r. w sprawie obliczania maksymalnej stawki opłaty elektronicznej (Dz. U. Nr 77, poz. 417; dalej: rozporządzenie) w zakresie, w jakim zwiększają obciążenia finansowe powiatu bez zapewnienia środków kompensujących powstały w ten sposób uszczerbek finansowy – z art. 2 i art. 167 ust. 1 i 4 w związku z art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji oraz art. 9 ust. 2 i 4 w związku z art. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz.

U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, ze zm.; dalej: EKSL); a ponadto, po trzecie, art. 180 i art. 247 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 135, ze zm.) w zakresie, w jakim zwiększają obciążenia finansowe powiatu bez zapewnienia środków kompensujących powstały w ten sposób uszczerbek finansowy; po czwarte, art. 16 ust. 1b ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1442, ze zm.) w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 21 grudnia 2011 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.

U. Nr 291, poz. 1706) w zakresie, w jakim zwiększa obciążenia finansowe powiatu bez zapewnienia środków kompensujących powstały w ten sposób uszczerbek; po piąte, art. 130a ust. 5f ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137, ze zm.) w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 1018) w zakresie, w jakim zwiększa obciążenia finansowe powiatu bez zapewnienia środków kompensujących powstały w ten sposób uszczerbek finansowy; po szóste, art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz.

U. z 2012 r. poz. 361, ze zm.; dalej: ustawa o podatku od osób fizycznych) w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 28 lit. a ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 217, poz. 1588; dalej: ustawa zmieniająca z 2006 r.) w zakresie, w jakim prowadzi do istotnego obniżenia przychodów podatkowych powiatu bez jednoczesnego ograniczenia nałożonych na nią zadań – z art. 2 i art. 167 ust. 1 i 4 w związku z art. 16 ust. 2 i art. 165 Konstytucji oraz art. 9 ust. 2 i 4 w związku z art. 1 EKSL.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) wniosek przedstawiony przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. W postępowaniu tym Trybunał Konstytucyjny w składzie jednego sędziego bada, czy wniosek odpowiada wymogom formalnym (art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o TK), czy nie jest oczywiście bezzasadny (art. 36 ust. 3 ustawy o TK), a w szczególności, czy pochodzi od uprawnionego podmiotu (art. 191 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 191 ust. 2 Konstytucji).

Ponadto, wstępne rozpoznanie zapobiega nadaniu biegu wnioskowi w sytuacji, gdy postępowanie wszczęte przed Trybunałem Konstytucyjnym podlegałoby umorzeniu z powodu zbędności lub niedopuszczalności wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK), a także, jeżeli akt normatywny w zakwestionowanym zakresie utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK). Tym samym wstępne rozpoznanie wniosku umożliwia – już w początkowej fazie postępowania – wyeliminowanie spraw, które nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozstrzygania.

2. Zdaniem wnioskodawcy art. 40a ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych oraz § 3 i § 4 rozporządzenia w zakresie, w jakim zwiększają obciążenia finansowe powiatu bez zapewnienia środków kompensujących powstały w ten sposób uszczerbek finansowy są niezgodne z art. 2 i art. 167 ust. 1 i 4 w związku z art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji oraz art. 9 ust. 2 i 4 w związku z art. 1 EKSL. Zarzuty niekonstytucyjności Rada wiąże z przyjętym przez siebie założeniem, zgodnie z którym wprowadzenie odpłatności na drogach wojewódzkich i autostradach spowodowało zwiększenie ruchu tranzytowego po drogach powiatowych i gminnych, w konsekwencji ich większą eksploatację i konieczność ponoszenia wyższych kosztów utrzymania i przeprowadzania remontów dróg lokalnych. 2.1.

Zakwestionowane przepisy ustawy o drogach publicznych przewidują, że środki pobierane z opłat elektronicznych są przekazywane na rachunek Krajowego Funduszu Drogowego. Zaskarżone przepisy rozporządzenia precyzują sposób określenia wysokości opłat elektronicznych. Regulacje te nie są więc adresowane do powiatów i nie mieszczą się w zakresie kompetencji tej jednostki samorządu terytorialnego. 2.2. Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że wnioskodawca nie przedstawił żadnych wyliczeń, z których wynikałoby, iż wprowadzenie opłat elektronicznych spowodowało dodatkowe obciążenia finansowe dla powiatów.

Rozważania Rady w tym zakresie są hipotetyczne i opierają się na przyjętym przez nią założeniu, że „wśród kierowców pojazdów ciężarowych dominuje przekonanie, iż bezpłatne drogi powiatowe i gminne stanowią skuteczną, alternatywną trasę tranzytową”. Tak sformułowany zarzut odnosi się do stanu faktycznego a nie prawnego i nie może podlegać rozpoznaniu przez sąd konstytucyjny. 2.3. Trybunał stwierdza, że zarzuty niezgodności art. 40a ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych oraz § 3 i § 4 rozporządzenia z art. 2 i art. 167 ust. 1 i 4 w związku z art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji oraz art. 9 ust. 2 i 4 w związku z art. 1 EKSL są oczywiście bezzasadne.

Okoliczność ta uzasadnia odmowę nadania wnioskowi dalszego biegu we wskazanym zakresie (art. 36 ust. 3 ustawy o TK).

3. Po analizie dopuszczalności zarzutu niezgodności art. 27 ust. 1 ustawy o podatku od osób fizycznych w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 28 lit. a ustawy zmieniającej z 2006 r. w zakresie, w jakim prowadzi do istotnego obniżenia przychodów podatkowych bez jednoczesnego ograniczenia nałożonych na nią zadań, z art. 2 i art. 167 ust. 1 i 4 w związku z art. 16 ust. 2 i art. 165 Konstytucji oraz art. 9 ust. 2 i 4 w związku z art. 1 EKSL. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że tak wyznaczony przedmiot kontroli wykracza poza zakres ograniczonej rzeczowo legitymacji (art. 191 ust. 2 Konstytucji), która w niniejszej sprawie przysługuje Radzie Powiatu Nowosolskiego. 3.1.

Zdaniem wnioskodawcy art. 27 ust. 1 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych w zakresie, w jakim prowadzi do istotnego obniżenia przychodów podatkowych bez jednoczesnego ograniczenia nałożonych na nią zadań, jest niezgodny z Konstytucją i EKSL. Rada podkreśla, że z uwagi na zaliczkowe wpłacanie podatku dochodowego od osób fizycznych przez pracodawców, wprowadzenie nowych stawek podatkowych (18% i 32%) skutkowało obniżeniem dochodów powiatu. 3.2. Kwestionowany art. 27 ust. 1 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych wprowadza dwustopniową skalę podatkową, a nadto reguluje szczegółowo inne wskazane w nim sytuacje, m.in. dotyczące podatników, którzy osiągają przychody wyłącznie z tytułu emerytur i rent niepodlegających podwyższeniu, stosownie do art. 55 ust. 6 tej ustawy. 3.3.

Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że art. 27 ust. 1 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych nie jest przepisem, który reguluje kwestie dochodów własnych jednostki samorządu terytorialnego – udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych. 3.4. Powyższe dowodzi, że Rada domaga się zbadania konstytucyjności nie tyle art. 27 ust. 1 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, ile art. 27 ust. 1 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych w związku art. 3 ust. 2 (stanowiącego, że w rozumieniu ustawy dochodami własnymi jednostek samorządu terytorialnego są również udziały we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych oraz z podatku dochodowego od osób prawnych) w związku z art. 2 pkt 5 ustawy o dochodach (w myśl którego „ilekroć w ustawie jest mowa o ogólnej kwocie wpływów z podatku dochodowego od osób fizycznych – rozumie się przez to 100% wpływów z podatku dochodowego od osób fizycznych, pobieranego na zasadach ogólnych, tj. według skali podatkowej, o której mowa w art. 27 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych [Dz.

U. z 2010 r. Nr 51, poz. 307, Nr 57 poz. 352 i Nr 75, poz. 473], oraz podatku pobieranego od dochodów z pozarolniczej działalności gospodarczej w wysokości 19%; przez wpływy rozumie się wpłaty pomniejszone o dokonane zwroty)”. 3.5. Trybunał Konstytucyjny ustalił, że art. 3 ust. 2 w związku z art. 2 pkt 5 ustawy o dochodach nie zostały wskazane jako przedmiot zaskarżenia w uchwale nr XLVII/301/2014 Rady Powiatu Nowosolskiego z 28 marca 2014 r. Oznacza to, że w powyższym zakresie wniosek nie pochodzi od podmiotu uprawnionego w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji.

Okoliczność ta uzasadnia odmowę nadania wnioskowi dalszego biegu we wskazanym zakresie (art. 36 ust. 3 w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK).

4. W odniesieniu do pozostałych zakwestionowanych przez Radę przepisów wniosek został przekazany do merytorycznego rozpoznania. Z powyższych względów Trybunał postanowił jak w sentencji.