Constitutional complaint dismissed for seeking compensation for lawful state actions, which constitutes a legislative gap not reviewable by the court.

483/5/B/2014 POSTANOWIENIE z dnia 27 października 2014 r. Sygn. akt Ts 57/14 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Małgorzata Pyziak-Szafnicka – przewodnicząca Leon Kieres – sprawozdawca Marek Zubik, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 maja 2014 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej I.B., p o s t a n a w i a: nie uwzględnić zażalenia.

UZASADNIENIE

W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 28 lutego 2014 r. (data nadania) I.B. (dalej: skarżąca) zakwestionowała zgodność art. 417 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121; dalej: k.c.) z art. 21, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 50, art. 64, art. 77 ust. 2 w zw. z art. 2 i w zw. z art. 7 Konstytucji. Postanowieniem z 29 maja 2014 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania złożonej skardze dalszego biegu. Stwierdził, że skarżąca nie wykazała należycie związku między zaskarżonym przepisem, zarzucanym naruszeniem konstytucyjnych wolności i praw a wydanymi w jej sprawie orzeczeniami, tym samym wniesiona przez nią skarga nie spełniała przesłanki określonej w art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.

U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Ponadto Trybunał zaznaczył, że skarżąca domagała się naprawienia bezprawnie wyrządzonej szkody, jednak przed sądami pierwszej i drugiej instancji nie udało jej się wykazać bezprawności działań policji i prokuratury (a więc nie dochodziła przed tymi sądami odszkodowania za szkodę wyrządzoną działaniem zgodnym z prawem). W ocenie Trybunału postawiony w skardze zarzut dotyczył w rzeczywistości braku regulacji umożliwiającej uzyskanie odszkodowania za szkodę będącą następstwem legalnego działania władzy publicznej.

Trybunał uznał więc, że przedmiotem skargi nie był istniejący przepis, lecz luka prawna (zaniechanie ustawodawcy), a zatem skarga nie spełniała warunków określonych w art. 79 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK. Zdaniem Trybunału sformułowane w skardze zarzuty charakteryzowała oczywista bezzasadność, ponieważ:

1) z żadnego z przywołanych przez siebie konstytucyjnych wzorców kontroli skarżąca nie wywiodła prawa podmiotowego, które polegałoby na możliwości domagania się odszkodowania za szkodę wyrządzoną działaniem zgodnym z prawem;

2) ze skargi i pisma uzupełniającego jej braki formalne nie wynikało, na czym miało polegać „nierówne traktowanie skarżącej”;

3) zarzut, jakoby art. 417 § 1 k.c. „nie przewidywał (…) możliwości naprawienia szkody wyrządzonej działaniami funkcjonariuszy na mieniu osoby postronnej”, nie miał podstaw ani w stanie faktycznym, na podstawie którego złożono skargę konstytucyjną, ani w zaskarżonym przepisie;

4) wskazany w skardze art. 50 Konstytucji jest nieadekwatnym wzorcem kontroli zaskarżonego przepisu. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca podnosi, że Trybunał nie zbadał „wszelkich istotnych okoliczności sprawy”, w szczególności pominął to, że w majątku skarżącej doszło do powstania szkody, której to Skarb Państwa nie naprawił, mimo że nie wystąpiły okoliczności uzasadniające jej powstanie. Ponadto, w jej przekonaniu, Trybunał pominął przedmiot skargi konstytucyjnej, którym jest „błędna wykładnia art. 417 § 1 k.c., uniemożliwiająca dochodzenie naprawienia szkód spowodowanych przez Skarb Państwa”.

Zdaniem skarżącej Trybunał naruszył dyspozycję art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, ponieważ dokonał rozszerzającej wykładni normy zawartej w tym przepisie i uznał, że nie zostały spełnione dodatkowe, nieprzewidziane w nim wymogi skargi w postaci „należycie powiązanego przepisu prawa, naruszanych praw i wolności jednostki oraz wydanych w sprawie skarżącej orzeczeń”. Skarżąca zarzuca też Trybunałowi „błąd w ustaleniach (…), jakoby (…) nie przedstawiła [ona] w skardze naruszenia prawa podmiotowego, które polegałoby na możliwości domagania się odszkodowania za szkodę spowodowaną działaniem zgodnym z prawem, podczas gdy prawo własności oraz skorelowane z nim prawo do drogi sądowej jest bezsprzecznie prawem podmiotowym”.

Jak zaznacza skarżąca, „aktualnie jedyną instytucją mogącą posłużyć do dochodzenia naprawienia [takich] szkód (…) jest norma zawarta w art. 417 § 1 k.c.”. Konieczne jest więc – w jej przekonaniu – „orzeczenie przez Trybunał (…) o niezgodności [art. 417 § 1 k.c.] (…) z Konstytucją w zakresie, w jakim nie dopuszcza on do domagania się naprawienia szkody również za legalne działania funkcjonariuszy państwowych”. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 36 ust. 4 w zw. z art. 49 ustawy o TK skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.

Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 25 ust. 1 pkt 3 lit. b in fine w zw. z art. 36 ust. 6 i 7 ustawy o TK). Na etapie rozpoznania zażalenia Trybunał bada przede wszystkim, czy w zaskarżonym postanowieniu prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania skardze dalszego biegu. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego kwestionowane postanowienie jest prawidłowe, a argumenty przytoczone w zażaleniu nie podważają ustaleń przedstawionych w tym orzeczeniu i dlatego nie zasługują na uwzględnienie.

W zażaleniu skarżąca podkreśla, że prawidłowo przedmiotem swojej skargi uczyniła taką interpretację art. 417 § 1 k.c., która uniemożliwia dochodzenie naprawienia szkód spowodowanych zgodnym z prawem działaniem Skarbu Państwa. Zaznacza przy tym, że z art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK nie wynika przywołany przez Trybunał wymóg, by istniał związek pomiędzy kwestionowanym przepisem, wydanymi w sprawie skarżącego orzeczeniami a zarzucanym naruszeniem konstytucyjnych wolności lub praw. Trybunał ponownie zwraca uwagę na to, że przed sądami cywilnymi skarżąca dochodziła naprawienia szkody, którą – jak wtedy podnosiła – wyrządzili jej bezprawnie funkcjonariusze policji i prokuratury.

Aby ustalić, czy wywiedzione przez nią powództwo było zasadne, sądy oparły się na zaskarżonym art. 417 § 1 k.c. Sądy, stwierdziwszy, że działania funkcjonariuszy policji i prokuratury nie nosiły znamion bezprawności, oddaliły powództwo skarżącej, nie zostały bowiem spełnione przesłanki określone w tym przepisie. Niewątpliwie więc przepis ten był podstawą wydanych w jej sprawie orzeczeń. Nie przesądza to jednak jeszcze o tym, że skarga spełniała warunki określone w art. 79 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, a tylko wtedy uzasadnione byłoby nadanie jej dalszego biegu.

Trybunał przypomina, że skarga, o której mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji, przysługuje temu, czyje konstytucyjne prawa i wolności zostały naruszone, i tylko wtedy, gdy na podstawie zakwestionowanego przepisu sąd lub organ administracji publicznej orzekły ostatecznie o przysługujących skarżącemu wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji. Dlatego też skarga powinna – w świetle art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK – zawierać dokładne określenie nie tylko przepisu, w związku z którym skarżący domaga się stwierdzenia niezgodności z Konstytucją, lecz także wydanego na jego podstawie ostatecznego orzeczenia o konstytucyjnych wolnościach lub prawach skarżącego albo o jego obowiązkach.

Z art. 79 ust. 1 w zw. z art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK jasno więc wynika, że można rozpoznać tylko tę skargę, która – niezależnie od tego, że spełnienia inne przesłanki – łączy trzy elementy: zaskarżony przepis, wydane wobec skarżącego orzeczenie oraz naruszenie jego konstytucyjnych wolności lub praw. Przed sądami cywilnymi skarżąca dochodziła ochrony prawa do wynagrodzenia szkody, która – w jej przekonaniu – została jej wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. Z kolei przed Trybunałem, w skardze konstytucyjnej, zażądała ochrony prawa do wynagrodzenia szkody, która – według niej – została jej wyrządzona przez zgodne z prawem działanie organu władzy publicznej.

Skarżąca nie dochodziła jednak ochrony takiego prawa w postępowaniu sądowym, nie dysponuje więc orzeczeniem, wydanym na podstawie art. 417 § 1 k.c., w którym sąd ostatecznie rozstrzygnąłby o takim prawie. Tym samym – tak jak przyjął Trybunał w postanowieniu o odmowie nadania skardze dalszego biegu – należało uznać, że skarga nie spełniała warunku określonego w art. 79 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK. Trzeba też dodać, że skarżąca upatruje naruszenie swoich praw – w szczególności, co podkreśla w zażaleniu, prawa własności i powiązanego z nim prawa do sądu – w braku możliwości uzyskania odszkodowania za te działania funkcjonariuszy publicznych, które choć wyrządzają szkody, są zgodne z prawem, zatem (wbrew odmiennemu twierdzeniu skarżącej) – „uzasadnione okolicznościami”.

Wśród przepisów Konstytucji nie ma jednak takiego, który komukolwiek przyznawałby prawo do naprawienia szkody wyrządzonej zgodnie z prawem, nawet jeśli do jej powstania doszłoby przy wykonywaniu władzy publicznej. Takie prawo nie wynika z „prawa własności i skorelowanego z nim prawa do sądu”, które skarżąca wywodzi z art 64 w zw. z art. 21 i art. 77 ust. 2 Konstytucji. Wyjątkowo ustawodawca przyznał poszkodowanemu możliwość żądania naprawienia szkody powstałej wskutek zgodnego z prawem wykonywania władzy publicznej, jednak tę możliwość ograniczył wyłącznie do szkód wyrządzonych na osobie, o ile wymagają tego względy słuszności (art. 4172 k.c.).

Przepis ten nie był jednak stosowany w sprawie skarżącej, nie mógł więc też być przedmiotem wniesionej przez nią skargi. Trybunał stwierdza nadto, że nietrafny jest postawiony w zażaleniu zarzut mówiący, że „wykładnia [art. 417 § 1 k.c.] nie dopuszcza ochrony konstytucyjnego prawa własności przed działaniami funkcjonariuszy publicznych”. Przepis ten przyznaje taką ochronę – niezależnie od innych przepisów – w tych przypadkach, w których działania lub zaniechanie funkcjonariuszy są niezgodne z prawem (bezprawne).

Warto ponownie podkreślić, że skarżąca kwestionuje brak pożądanej przez siebie regulacji (lukę prawną), zgodnie z którą w razie wyrządzenia szkody przy wykonywaniu władzy publicznej Skarb Państwa (lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa) ponosiłby odpowiedzialność niezależnie od tego, czy szkoda nastąpiła w wyniku zachowania bezprawnego. Lukę tę mógłby jednak wypełnić wyłącznie ustawodawca, a nie Trybunał Konstytucyjny. Dobrze przy tym przypomnieć, że skarga konstytucyjna nie jest środkiem chroniącym przed zaniechaniem ustawodawcy w zakresie wydania określonych norm, które skarżący uznaje za niezbędne dla ochrony przysługujących mu praw lub wolności konstytucyjnych (zob. postanowienie TK z 8 września 2004 r., SK 55/03, OTK ZU nr 8/A/2004, poz. 86).

Trybunał powtarza, że zarzut skarżącej wykracza poza normatywną treść art. 417 § 1 k.c., traktowany jest więc jako postulat adresowany do ustawodawcy i nie podlega rozpoznaniu w postępowaniu skargowym. Na tej podstawie Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.