Constitutional complaint dismissed for failure to identify specific constitutional rights violated by the regulation.

476/5/B/2014 POSTANOWIENIE z dnia 25 czerwca 2014 r. Sygn. akt Ts 19/14 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Teresa Liszcz, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Ośrodka Hodowli Zarodowej „Garzyn” Sp. z o.o. w sprawie zgodności: § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51, ze zm.) z art. 21 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3; art. 10 w związku z art. 173, w związku z art. 175; art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

UZASADNIENIE

W skardze konstytucyjnej z 22 stycznia 2014 r. Ośrodek Hodowli Zarodowej „Garzyn” Sp. z o.o. (dalej: skarżąca) wystąpiła o stwierdzenie, że § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51, ze zm.; dalej: rozporządzenie) – w zakresie, w jakim, będąc przepisem rangi podustawowej, przekazuje wojewodom i Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi kompetencje do rozstrzygnięcia tego, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.

U. Nr 3, poz. 12, ze zm.; dalej: dekret PKWN), i tym samym pozbawia prawa własności – jest niezgodny z art. 21 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji; a ponadto – w zakresie, „w jakim przekazuje kompetencje do wykonywania zadań z zakresu sprawowania wymiaru sprawiedliwości organom administracji publicznej (wojewodom i Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi) i powoduje wkraczanie władzy wykonawczej w kompetencje zastrzeżone dla władzy sądowniczej oraz stwarza niebezpieczeństwo potencjalnie sprzecznych wzajemnie rozstrzygnięć sądowych lub administracyjnych” – jest niezgodny z art. 10 w związku z art. 173 w związku z art. 175 Konstytucji.

Skarżąca wystąpiła także o stwierdzenie, że § 5 rozporządzenia „poprzez przyznanie wojewodom i Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi kompetencji do rozstrzygania tego, czy dana nieruchomość podpada pod działanie (…) art. 2 ust. 1 lit. e dekretu (…), a w następstwie czego zapewnia sądową kontrolę tych decyzji sądom administracyjnym”, jest niezgodny z art. 184 Konstytucji. Poza tym – na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) – skarżąca wystąpiła o wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody Wielkopolskiego z 12 maja 2005 r. (znak:

RR.Le-15.7718/12/04). Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującą sprawą. W dniu 18 kwietnia 2001 r. Augustyn Teodor Ponikiewski (następca prawny byłego właściciela nieruchomości) złożył wniosek do Wojewody Wielkopolskiego o uznanie, że nieruchomość obejmująca zespół pałacowo-parkowy, położona we wsi Drobin, nie podpada pod działanie przepisów dekretu PKWN. Decyzją z 15 maja 2002 r. (znak: RR.Le-IX/18/7718/5/2002) Wojewoda Wielkopolski orzekł, że nieruchomość objęta wnioskiem podlega pod działanie tego dekretu.

Organ pierwszej instancji wskazał, że zespół pałacowo-parkowy stanowił integralną część ośrodka gospodarczego majątku Drobin. Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, decyzją z 18 września 2002 r. (znak: GZrn-057-625-318/02), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wyrokiem z 17 marca 2004 r. (sygn. akt IV SA 4253/02) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję z 18 września 2002 r. i poprzedzającą ją decyzję z 15 maja 2002 r., uznawszy, że organ pierwszej instancji wadliwie przeprowadził postępowanie dowodowe.

Sąd zobowiązał ten organ do przeprowadzenia rozprawy połączonej z oględzinami. Decyzją z 12 maja 2005 r. (znak: RR.Le-15.7718/12/04) Wojewoda Wielkopolski stwierdził, że nieruchomość nie podpadała pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. Nie miała bowiem charakteru nieruchomości ziemskiej i nie pozostawała w związku funkcjonalnym z nieruchomością rolną przejętą na cele reformy rolnej od Stefana Ponikiewskiego. Decyzją z 30 czerwca 2005 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi – po rozpoznaniu odwołania skarżącej i Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Poznaniu (dalej:

Agencja Nieruchomości Rolnych) – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. W jego ocenie orzekanie o części nieruchomości ziemskiej nie ma umocowania w normie kompetencyjnej przepisów administracyjnego prawa materialnego. Wyrokiem z 10 stycznia 2006 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1877/05) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję z 30 czerwca 2005 r. W uzasadnieniu podniósł, że w sprawie tej organ związany jest oceną prawną wyrażoną w wyroku z 17 marca 2004 r., w którym wskazano właściwość Wojewody Wielkopolskiego (w pierwszej instancji) oraz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (w drugiej instancji) do orzekania o przedmiotowej sprawie.

Decyzją z 14 września 2006 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 12 maja 2005 r. i orzekł, że nieruchomość objęta wnioskiem podpadała pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. Podniósł jednocześnie, że z materiału dowodowego zebranego w sprawie bezspornie wynika, że pomiędzy tą nieruchomością a resztą majątku ziemskiego położonego w Drobinie zachodził związek funkcjonalny. Wyrokiem z 29 marca 2007 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2128/06) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję z 14 września 2006 r. ponownie wskazawszy na niezbędność przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w celu prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne, które Agencja Nieruchomości Rolnych oraz skarżąca złożyły od tego wyroku. Decyzją z 4 sierpnia 2009 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 12 maja 2005 r., natomiast wyrokiem z 14 listopada 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił powyższą decyzję, wskazawszy, że rozstrzygnięcie sprawy nie wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części. Decyzją z 27 maja 2011 r. (znak:

GZ.rn-057-625-198/10) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 12 maja 2005 r. Wyrokiem z 29 listopada 2011 r. (sygn. akt IV SA/Wa1147/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi, które skarżąca i Agencja Nieruchomości Rolnych złożyły na powyższą decyzję. Wyrokiem z 4 września 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił natomiast skargę kasacyjną skarżącej. Orzeczenie to, wraz z uzasadnieniem, zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącej 22 października 2013 r.

Postanowieniem z 1 marca 2010 r. (P 107/08, OTK ZU nr 3/A/2010, poz.

27) Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie w sprawie pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (zadanego w związku z inną rozpatrywaną skargą), „czy § 5 ust. 1 rozporządzenia (…) w zakresie, w jakim na jego mocy orzekanie w przedmiocie podpadania nieruchomości ziemskich pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu (…) przekazano do kompetencji organu administracji publicznej, jest zgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji”. Podstawą rozstrzygnięcia Trybunału była utrata mocy obowiązującej rozporządzenia .

Zdaniem Trybunału, „[p]rawodawca określił zakres czasowy obowiązywania rozporządzenia w sposób dorozumiany: mogło ono obowiązywać wyłącznie w celu wykonania dekretu, a zatem również wyłącznie w okresie, w którym przeprowadzona była reforma rolna (…) w aktualnym stanie prawnym do orzekania o prawach rzeczowych osób pozbawionych nieruchomości w ramach reformy rolnej właściwe są sądy powszechne zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 1 k.p.c. Zakwestionowany przepis rozporządzenia z 1945 r. nie ma mocy obowiązującej, a w związku z tym nie stanowi szczegółowej regulacji, o jakiej mowa w art. 2 § 3 k.p.c., na podstawie której orzekanie w przedmiocie podpadania nieruchomości pod działanie dekretu o reformie rolnej mogłoby zostać przekazane organom administracji publicznej”.

Zdaniem skarżącej § 5 ust. 1 rozporządzenia może być przedmiotem wniesionej skargi konstytucyjnej, ponieważ został zastosowany w jej sprawie i był podstawą ostatecznego orzeczenia. Skarżąca stwierdziła, że zakwestionowany przepis rozporządzenia, który in casu pozbawił ją własności, jest niezgodny z art. 21 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, wbrew bowiem konstytucyjnym przesłankom, wywłaszczenia dokonano na podstawie normy rozporządzenia, a nie ustawy. Jej zdaniem przepis ten narusza również art. 10 w związku z art. 173 i art. 175 Konstytucji, ponieważ stwarza niebezpieczeństwo dokonywania wzajemnie sprzecznych rozstrzygnięć sądowych lub administracyjnych.

Skarżąca, wskazawszy na uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2011 r. (sygn. akt I OPS 3/10), zgodnie z którą „[p]aragraf 5 rozporządzenia (…) może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu (…)”, zarzuciła, że orzeczenia organów administracji publicznej i sądów administracyjnych mogą kolidować z orzeczeniami sądów powszechnych w tej samej sprawie.

Według skarżącej ponieważ zakwestionowany przepis powierza sądom administracyjnym kontrolę rozstrzygnięć o charakterze cywilnoprawnym, więc jest niezgodny także z art. 184 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Skarga konstytucyjna jest sformalizowanym środkiem ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Jej merytoryczne rozpoznanie jest uzależnione od spełnienia warunków wynikających zarówno z art. 79 ust. 1 Konstytucji, jak i z art. 46-47 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK).

Skargom konstytucyjnym niespełniającym tych warunków oraz skargom oczywiście bezzasadnym Trybunał Konstytucyjny odmawia nadania dalszego biegu. Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji skargę konstytucyjną może wnieść „każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone”. Oznacza to, że warunkiem złożenia skargi nie jest każde naruszenie Konstytucji, ale tylko to, które dotyczy wyrażonych w niej norm regulujących wolności lub prawa człowieka i obywatela. W skardze konstytucyjnej trzeba zatem wskazać zarówno konkretną osobę, której wolności lub prawa naruszono, jak i te naruszone, określone (poręczone, zapewnione, gwarantowane, chronione) w Konstytucji wolności lub prawa, a także określić sposób tego naruszenia (art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK).

Jako podstawę skargi konstytucyjnej skarżąca wskazała art. 21 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3; art. 10 w związku z art. 173 i art. 175 oraz art. 184 Konstytucji. Trybunał zwraca uwagę na to, że art. 21 ust. 2 Konstytucji określa konstytucyjne warunki dopuszczalności wywłaszczenia, rozumianego jako ingerencja w sferę praw majątkowych określonych podmiotów (zob. wyrok TK z 13 grudnia 2012 r., P 12/11, OTK ZU nr 11/A/2012, poz. 135). Z tego powodu wolności i prawa jednostki konkretyzowane są przez art. 64 Konstytucji (zob. postanowienia TK z 16 października 2006 r., Ts 132/06, OTK ZU nr 1/B/2008, poz. 11 oraz 29 czerwca 2011 r., Ts 214/10, OTK ZU nr 3/B/2011, poz. 259).

Oznacza to, że art. 21 ust. 2 Konstytucji może być przywoływany w sprawach skargowych wyłącznie jako tzw. wzorzec związkowy – przede wszystkim w związku z art. 64 Konstytucji (zob. L. Garlicki, uwaga 18 in medio do art. 21, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 1999-2007). Trybunał zwraca także uwagę na to, że art. 21 ust. 2 Konstytucji statuuje tylko dwie przesłanki wywłaszczenia: niezbędności realizacji celów publicznych i słusznego odszkodowania. Nie dotyczy zatem – co przyjęła skarżąca – podstaw prawnych wywłaszczenia.

Ponadto skoro przywoływany w skardze art. 21 ust. 2 Konstytucji nie ma charakteru prawa chronionego za pomocą skargi konstytucyjnej, to zarzutów jego naruszenia nie można łączyć z art. 31 ust. 3 Konstytucji, który dotyczy tylko konstytucyjnych wolności lub praw. Odnośnie do zarzutów naruszenia art. 10 w związku z art. 173 i art. 175 Konstytucji Trybunał zauważa, że postanowienia te wyrażają zasady ustrojowe i z tego względu nie mogą być wzorcami kontroli w postępowaniu zainicjowanym wniesieniem skargi konstytucyjnej. Artykuł 10 Konstytucji wyraża zasadę trójpodziału władz, będącą jedną z podstaw ustroju Rzeczypospolitej Polskiej.

Artykuł 173 Konstytucji statuuje zasadę odrębności i niezależności władzy sądowniczej od innych władz. Z kolei art. 175 Konstytucji wyraża zasadę sądowego wymiaru sprawiedliwości (zob. postanowienie TK z 26 września 2013 r., Ts 275/12, OTK ZU nr 5/B/2013, poz. 523). Wzorcem kontroli w sprawie zainicjowanej wniesieniem skargi do Trybunału nie może być także – mający charakter wyłącznie przedmiotowy – art. 184 Konstytucji (zob. np. postanowienie TK z 12 kwietnia 2012 r., Ts 139/09, OTK ZU nr 5/B/2012 r., poz. 395). W związku z powyższym, Trybunał stwierdza, że skarżąca nie wskazała naruszonych praw, a w konsekwencji nie określiła sposobu ich naruszenia.

Analizowana skarga nie spełnia zatem podstawowej przesłanki określonej w art. 79 ust. 1 Konstytucji. Okoliczność ta jest – w myśl art. 49 w związku z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK – samoistną podstawą odmowy nadania analizowanej skardze dalszego biegu. Z powodu odmowy nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej na uwzględnienie nie zasługuje wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody Wielkopolskiego z 12 maja 2005 r. W tym stanie rzeczy Trybunał postanowił jak na wstępie.