Constitutional complaint dismissed for lack of specific constitutional rights violated by planning law provisions.

492/5/B/2014 POSTANOWIENIE z dnia 1 października 2014 r. Sygn. akt Ts 84/14 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej G. P.-L. w sprawie zgodności: art. 37 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, ze zm.) z art. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 i w zw. z art. 84 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

UZASADNIENIE

W skardze konstytucyjnej z 30 marca 2014 r. (data nadania w urzędzie pocztowym), sporządzonej przez pełnomocnika, G. P.-L. (dalej: skarżąca) zakwestionowała zgodność z Konstytucją art. 37 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, ze zm.; dalej: u.p.z.p.). Skarżąca zarzuciła, że przepisy u.p.z.p. w zakresie, w jakim nie przewidują przedawnienia roszczenia, są niezgodne z art. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 i w zw. z art. 84 Konstytucji. Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującą sprawą.

Decyzją z 15 kwietnia 2011 r. (nr GKZPiR.672.21D.2011 su) Wójt Gminy Jeżów Sudecki ustalił dla skarżącej jednorazową opłatę z tytułu zbycia nieruchomości, której wartość wzrosła wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W wyniku odwołania się przez skarżącą od tego rozstrzygnięcia zostało ono utrzymane w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z 16 czerwca 2011 r. (nr SKO/41/GP-35/2011). Organ odwoławczy podkreślił, że zarzut skarżącej dotyczący przedawnienia zobowiązania do zapłaty był bezzasadny, ponieważ do ustalenia jednorazowej opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 3 u.p.z.p. nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r.

– Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, ze zm.; dalej: o.p.). Skargę, którą skarżąca wniosła na decyzję organu II instancji oddalił Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 11 stycznia 2012 r. (sygn. akt II SA/Wr 634/11). W uzasadnieniu orzeczenia sąd wyjaśnił w szczególności, że kwestia zgodności z Konstytucją unormowań u.p.z.p. dotyczących jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości była już przedmiotem orzeczeń Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego. Wynika z nich bezwzględnie akceptowane stanowisko, zgodnie z którym pięcioletni termin przyznany organom samorządowym do zgłoszenia roszczenia o uiszczenie opłaty planistycznej jest legalny, a czynności podejmowane przez te organy są obligatoryjne.

Skargę kasacyjną, która skarżąca złożyła od wyroku sądu I instancji, oddalił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 października 2013 r. (sygn. akt II OSK 1156/12). W uzasadnieniu tego orzeczenia sąd podkreślił, że opłata planistyczna – pomimo pewnych cech typowych dla pieniężnego zobowiązania publicznoprawnego – nie jest podatkiem, nie wynika bowiem z ustawy podatkowej. Następstwem takiej kwalifikacji jest zastosowanie do tej instytucji przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.

U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.; dalej: k.p.a.), a nie unormowań o.p. W odniesieniu do sformułowanego przez skarżącą zarzutu dotyczącego niekonstytucyjności przepisów u.p.z.p. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że Trybunał Konstytucyjny dotychczas nie poddał kontroli przepisów stanowiących o wysokości opłaty planistycznej oraz terminie, w jakim opłata ta może być pobierana. Uzasadniając zarzuty skargi konstytucyjnej skarżąca podkreśliła, że pięcioletni termin do „zgłoszenia roszczenia” o uiszczenie opłaty planistycznej jest sprzeczny z art. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 i w zw. z art. 84 Konstytucji.

Zdaniem skarżącej regulacja u.p.z.p. godzi w szczególności w zasadę zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Ponadto, przez nieokreślenie granic czasowych, do których organy gminy są uprawnione do wydania decyzji o obowiązku uiszczenia opłaty planistycznej, ustawodawca doprowadził do wynaturzenia relacji gmina – właściciel, stawiając właściciela w sytuacji stałej niepewności. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo wnieść skargę konstytucyjną w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach, prawach lub obowiązkach określonych w Konstytucji.

Warunkiem złożenia skargi konstytucyjnej jest uczynienie jej przedmiotem tego przepisu, który był podstawą prawną ostatecznego orzeczenia sądu lub organu administracji publicznej, wydanego w sprawie skarżącego, a który doprowadził do naruszenia konstytucyjnych praw lub wolności wskazanych w skardze. Uprzednie zastosowanie kwestionowanego przepisu wobec skarżącego musi więc prowadzić do wydania orzeczenia, które przyczyniło się do bezpośredniej ingerencji w sferę jego praw podmiotowych. Obowiązkiem skarżącego, wynikającym z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.

U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), jest przy tym wskazanie sposobu, w jaki zakwestionowane unormowanie naruszyło przysługujące mu konstytucyjne prawa lub wolności. Prawidłowe wykonanie powyższego obowiązku nabiera szczególnego znaczenia w związku z zasadą wyrażoną w art. 66 ustawy o TK. Zgodnie z nią Trybunał – orzekając – jest związany granicami skargi konstytucyjnej. Oznacza to, że formułując zarzut niekonstytucyjności kwestionowanych przepisów, skarżący określa – w sposób wiążący dla Trybunału – podstawę skargi, a więc unormowania Konstytucji, które mają być wzorcem kontroli przepisów zaskarżonych w skardze konstytucyjnej.

Wskazując określone prawa lub wolności, skarżący powinien przy tym przedstawić szczegółowe argumenty za niezgodnością przedmiotu skargi z przepisami Konstytucji, które te prawa statuują. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego w analizowanej sprawie wyżej wskazana przesłanka skargi konstytucyjnej nie została spełnione. Jako podstawę skargi skarżąca określiła unormowania wynikające z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 84 Konstytucji. W dotychczasowym orzecznictwie Trybunału dotyczącym skarg konstytucyjnych utrwalił się pogląd wskazujący na ograniczoną jedynie i warunkową dopuszczalność uznania wyżej wymienionych przepisów za wzorce kontroli przepisów kwestionowanych w tym trybie postępowania przed Trybunałem.

Pogląd ten należy w pierwszym rzędzie odnieść do zasad wywodzonych z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji. W tym zakresie podstawowe znaczenie ma stanowisko wyrażone przez pełny skład Trybunału (zob. postanowienia TK z: 23 stycznia 2002 r., Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 60 oraz 24 października 2001 r., SK 10/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 225). Zgodnie z nim powyższe zasady mogą być potraktowane jako podstawa skargi konstytucyjnej dopiero wówczas, gdy skarżący precyzyjnie wskaże, w zakresie jakich wolności lub praw statuowanych w konkretnych przepisach Konstytucji zasady te zostały w niedozwolony sposób naruszone lub ograniczone.

W analizowanej skardze konstytucyjnej skarżąca tego nie zrobiła. W szczególności nie można przyjąć, że wymóg ten został spełniony w wyniku odwołania się przez nią do unormowania art. 84 Konstytucji. Przepis ten nie może być adekwatnym wzorcem kontroli norm prawnych w postępowaniu inicjowanym w trybie art. 79 ust. 1 Konstytucji. Unormowanie zawarte w art. 84 Konstytucji nie wyraża bowiem żadnego prawa ani wolności. Z jego treści wynika jedynie powszechny obowiązek ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie.

Z art. 79 ust. 1 Konstytucji jednoznacznie wynika, że ustrojodawca odróżnia konstytucyjne wolności lub prawa od obowiązków określonych w Konstytucji. Jedynie naruszenie (przez normę prawną dekodowaną z treści przepisu) konstytucyjnej wolności lub prawa uprawnia do wniesienia skargi konstytucyjnej, natomiast istnienie ostatecznego rozstrzygnięcia o prawach, wolnościach albo obowiązkach określonych w Konstytucji, wydanego na podstawie takiej normy, jest koniecznym uzupełnieniem umożliwiającym zbadanie naruszenia wolności lub praw przez zastosowanie kwestionowanego przepisu w konkretnym przypadku (zob. np. postanowienie TK z 10 października 2006 r., Ts 209/06, OTK ZU nr 3/B/2007, poz. 134).

Ponieważ w analizowanej skardze konstytucyjnej skarżąca nie powołała się na przepis Konstytucji, który mógłby być podstawą do konstruowania konkretnych praw podmiotowych jej przysługujących, więc skargi tej nie można – na podstawie art. 49 w związku z art. 36 ust. 3 ustawy i art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK – przekazać do merytorycznego rozpoznania.