Constitutional Court dismisses local council's challenge to preschool capacity limits due to lack of standing.

552/6/B/2013 POSTANOWIENIE z dnia 30 września 2013 r. Sygn. akt Tw 14/13 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Wojciech Hermeliński, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Rady Miejskiej w Cieszynie o zbadanie zgodności:

1) art. 60 ust. 2 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.) z art. 92 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; 2) § 5 ust. 2 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U Nr 61, poz. 624, ze zm.) w związku z § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola i publicznych szkół (Dz.

U. Nr 61, poz. 624, ze zm.) z art. 60 ust. 2 związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.) w związku z art. 7 Konstytucji; 3) § 5 ust. 2 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U Nr 61, poz. 624, ze zm.) w związku z § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola i publicznych szkół (Dz.

U. Nr 61, poz. 624, ze zm.) z art. 72 ust. 1 zdanie 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 18 ust. 3 w związku z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 Konwencji o prawach dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526, ze zm.); 4) § 5 ust. 2 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U Nr 61, poz. 624, ze zm.) w związku z § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola i publicznych szkół (Dz.

U. Nr 61, poz. 624, ze zm.) z art. 31 ust. 3 w związku z art. 32 ust. 1, a także w związku z art. 72 ust. 1 oraz w związku z art. 2 Konstytucji, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi.

UZASADNIENIE

W dniu 9 lipca 2013 r. do Trybunału Konstytucyjnego wpłynął wniosek Rady Miejskiej w Cieszynie o zbadanie zgodności: po pierwsze, art. 60 ust. 2 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572, ze zm.; dalej: ustawa o systemie oświaty) z art. 92 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji; po drugie, § 5 ust. 2 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz.

U Nr 61, poz. 624, ze zm.; dalej: załącznik nr 1) w związku z § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola i publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624, ze zm.; dalej: rozporządzenie) z art. 60 ust. 2 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy o systemie oświaty w związku z art. 7 Konstytucji; po trzecie, § 5 ust. 2 załącznika nr 1 w związku z § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z art. 72 ust. 1 zdanie 1 Konstytucji oraz art. 18 ust. 3 w związku z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 Konwencji o prawach dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. (Dz.

U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526, ze zm.; dalej: konwencja); po czwarte, § 5 ust. 2 załącznika nr 1 w związku z § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z art. 31 ust. 3 w związku art. 32 ust. 1, a także w związku z art. 72 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) wniosek przedstawiony przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. W postępowaniu tym Trybunał Konstytucyjny, w składzie jednego, sędziego bada, czy wniosek odpowiada warunkom formalnym (art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o TK), czy nie jest oczywiście bezzasadny (art. 36 ust. 3 ustawy o TK), a w szczególności – czy pochodzi od uprawnionego podmiotu (art. 191 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 191 ust. 2 Konstytucji).

Ponadto wstępne rozpoznanie zapobiega nadaniu biegu wnioskowi w sytuacji, gdy postępowanie wszczęte przed Trybunałem Konstytucyjnym podlegałoby umorzeniu z powodu zbędności lub niedopuszczalności wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK), cofnięcia wniosku (art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK) lub utraty mocy obowiązującej przez zakwestionowany akt normatywny (art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK). Celem wstępnego rozpoznania jest eliminacja – już w początkowej fazie postępowania – spraw, które nie mogą być przedmiotem merytorycznej oceny Trybunału Konstytucyjnego.

2. Zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy o TK skuteczne wszczęcie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym na podstawie wniosku jest możliwe jedynie wtedy, gdy wniosek pochodzi od uprawnionego podmiotu. W rozpatrywanej sprawie to, czy podmiot zostanie uznany za uprawniony do inicjowania abstrakcyjnej kontroli norm zależy od spełnienia przesłanki podmiotowej (wniosek musi pochodzić od podmiotu wskazanego w art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji) oraz przedmiotowej (kwestionowany przez wnioskodawcę akt normatywny musi dotyczyć spraw objętych jego zakresem działania [tzw. ograniczona rzeczowo zdolność wnioskowa – art. 191 ust. 2 Konstytucji]). Trybunał Konstytucyjny przypomina, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą powyższe przesłanki należy wykładać ściśle, również w odniesieniu do pojęcia spraw objętych zakresem działania danego podmiotu.

3. Nie ulega wątpliwości, że Rada Miejska w Cieszynie jest podmiotem uprawnionym do inicjowania abstrakcyjnej kontroli norm na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji – spełnia więc przesłankę podmiotową. Aby ocenić, czy w niniejszej sprawie została spełniona przesłanka przedmiotowa trzeba natomiast zbadać treść zaskarżonych przepisów i ustalić, czy sformułowane we wniosku zarzuty dotyczą spraw objętych zakresem działania rady miasta. Trybunał przypomina przy tym, że – jak wynika z utrwalonego orzecznictwa –pojęcie spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy należy rozumieć w sposób zbliżony do pojęcia kompetencji wnioskodawcy, nie zaś ogólnie jego zadań (zob. np. postanowienia TK z: 8 lipca 2008 r., K 40/06, OTK ZU nr 6/A/2008, poz. 113 oraz 15 września 2010 r., Tw 12/10, OTK ZU nr 5/B/2010, poz. 316 i tam cytowane orzecznictwo).

O ile więc – jak wykazano we wniosku – prowadzenie szkół i przedszkoli mieści się w zakresie zadań gminy, o tyle w wypadku zakwestionowania przez jej organy poszczególnych przepisów dotyczących tych placówek każdorazowo należy zbadać, czy zaskarżone regulacje dotyczą kompetencji organów gminy. 3.1. Zakwestionowany w punkcie pierwszym wniosku art. 60 ust. 2 ustawy o systemie oświaty jest przepisem upoważniającym ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania oraz ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego do wydania rozporządzeń określających ramowe statuty szkół i placówek publicznych, a także przepisem ustanawiającym wytyczne do wydania takich rozporządzeń.

Natomiast art. 60 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, do którego odsyła wspomniany wyżej przepis upoważniający, wymienia niektóre elementy, które powinien zawierać statut. Adresatem obu wskazanych przepisów są więc ministrowie upoważnieni do wydania aktów wykonawczych do ustawy o systemie oświaty, nie zaś organy jednostek samorządu terytorialnego. W związku z tym należy uznać, że art. 60 ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty nie dotyczą spraw objętych zakresem działania Rady Miejskiej w Cieszynie. Rada ta nie może więc skutecznie kwestionować zgodności tych przepisów z Konstytucją. 3.2.

Powyższe okoliczności przesądzają również o tym, że Rada Miejska w Cieszynie nie ma legitymacji do wnioskowania o zbadanie zgodności § 5 ust. 2 załącznika nr 1 w związku z § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z art. 60 ust. 2 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy o systemie oświaty w związku z art. 7 Konstytucji. Jak wynika z wcześniejszego wywodu zarzut ten dotyczy naruszenia przepisów ustawowych, których adresatem nie jest rada miasta. Nie mieści się więc w zakresie działania wnioskodawcy. 3.3. Z przedstawionych powodów wnioskowi należało odmówić nadania dalszego biegu w zakresie badania zgodności art. 60 ust. 2 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy o systemie oświaty z art. 92 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji oraz w zakresie badania zgodności § 5 ust. 2 załącznika nr 1 w związku z § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z art. 60 ust. 2 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy o systemie oświaty w związku z art. 7 Konstytucji. 4.1.

Wnioskodawca kwestionuje także zgodność § 5 ust. 2 załącznika nr 1 w związku z § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z licznymi przepisami Konstytucji oraz konwencji. Zarzuca, że wprowadzone w zaskarżonych przepisach ograniczenie liczby dzieci w oddziale przedszkolnym do 25 narusza prawa dziecka, a w szczególności – prawo do korzystania z systemu oświaty (w tym wypadku – prawo korzystania z przedszkola, wynikające z art. 72 ust. 1 Konstytucji). Prowadzi tym samym do naruszenia zasad ograniczania konstytucyjnych praw i wolności wyrażonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz zasady demokratycznego państwa prawnego ustanowionej przez art. 2 Konstytucji.

Rada Miejska w Cieszynie twierdzi również, że zakwestionowana regulacja prowadzi do sytuacji, w której część dzieci nie będzie ma dostępu do przedszkoli, a zatem dochodzi do naruszenia zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji). Zdaniem wnioskodawcy ograniczenie liczby dzieci w oddziałach przedszkolnych do 25 narusza również art. 18 ust. 3 w związku z art. 3 ust. 1 i art. 4 konwencji. Artykuł 18 ust. 1 konwencji stanowi, że jej państwa-strony będą podejmowały wszelkie właściwe kroki dla zapewnienia dzieciom pracujących rodziców prawa do korzystania z usług instytucji i zakładów w zakresie opieki nad dziećmi, do których są one uprawnione.

Artykuł 3 ust. 1 i art. 4 konwencji zobowiązują natomiast państwo do podejmowania wszelkich właściwych działań w celu realizacji praw uznanych w tej konwencji (art. 4), a także nakazują wszelkim instytucjom, żeby w działaniach dotyczących dzieci jako sprawę nadrzędną traktowały najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka (art. 3 ust. 1). 4.2. W swoich orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może kwestionować hierarchicznej zgodności norm, powołując się na regulacje mające charakter gwarancyjny w stosunku do obywateli (zob. np. postanowienia TK z 9 października 2002 r., Tw 33/02, OTK ZU nr 4/B/2002, poz. 233 oraz 17 czerwca 2010 r., Tw 7/10, OTK ZU nr 6/B/2010, poz. 400). 4.3.

W ocenie Trybunału, nie ulega wątpliwości, że wnioskodawca, podnosząc powyższe zarzuty występuje w interesie ogólnospołecznym, w szczególności – w interesie dzieci oraz ich pracujących rodziców. Formułuje bowiem zarzuty naruszenia praw dzieci wynikających z Konstytucji oraz konwencji, w szczególności prawa do oświaty, a także prawa do korzystania z usług instytucji i zakładów w zakresie opieki nad dziećmi, zasady równości i zasad ograniczania konstytucyjnych praw i wolności. Rada Miejska w Cieszynie wykracza w ten sposób poza zakres rzeczowo ograniczonej zdolności wnioskowej przyznanej organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego.

Występowanie w interesie ogólnospołecznym wskazuje na generalny charakter legitymacji (art. 191 ust. 1 Konstytucji), która nie przysługuje wnioskodawcy w niniejszej sprawie (art. 191 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 191 ust. 2 Konstytucji). 4.4. Dokonane ustalenia przesądzają o konieczności odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu w zakresie badania zgodności § 5 ust. 2 załącznika nr 1 w związku z § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z art. 72 ust. 1 zdanie 1 Konstytucji oraz art. 18 ust. 3 w związku z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 konwencji oraz w zakresie badania zgodności § 5 ust. 2 załącznika nr 1 w związku z § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z art. 31 ust. 3 w związku art. 32 ust. 1, a także w związku z art. 72 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji.

W tym stanie rzeczy Trybunał postanowił jak w sentencji.