Constitutional complaint dismissed due to lack of actual rights violation and non-final administrative proceedings.

187/2/B/2013 POSTANOWIENIE z dnia 6 listopada 2012 r. Sygn. akt Ts 292/11 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Leon Kieres, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Romana M. w sprawie zgodności: art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) z art. 2, art. 7, art. 8, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 w związku z art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

UZASADNIENIE

W skardze konstytucyjnej z 5 października 2011 r. Roman M. (dalej: skarżący) wniósł o zbadanie zgodności art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: k.p.a.) z art. 2, art. 7, art. 8, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 w związku z art. 64 Konstytucji. Skarga została sformułowana na tle następującego stanu faktycznego. Wojewoda Poznański decyzją z 20 lipca 1992 r., nr PK-III-7252/33/189/92, działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

– Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.; dalej: przepisy wprowadzające), stwierdził nabycie przez Gminę Września z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 3783. Decyzją z 14 grudnia 2007 r., znak: RR.IX1.77175/2002, Wojewoda Wielkopolski stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość nie należała do nieruchomości objętych dekretem PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, na mocy którego została przejęta przez Skarb Państwa.

Skarżący wszczął postępowanie przed Sądem Rejonowym we Wrześni o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Sąd Rejonowy we Wrześni – I Wydział Cywilny zawiesił postepowanie na czas przeprowadzenia postępowania administracyjnego w trybie art. 156 § 1 k.p.a. Skarżący wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody Poznańskiego z 1992 r. Decyzją z 9 czerwca 2009 r., nr 375, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że decyzja Wojewody Poznańskiego z 20 lipca 1992 r. została wydana z naruszeniem prawa.

Minister nie stwierdził jej nieważności z powodu wywołania przez nią nieodwracalnych skutków prawnych – nieruchomość po wydaniu decyzji komunalizacyjnej została oddana odpłatnie w użytkowanie wieczyste. Decyzją z 22 września 2009 r., nr 683 po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z 9 czerwca 2009 r. Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: WSA), która została oddalona w wyroku z 26 lutego 2010 r. (sygn. akt I SA/Wa 1984/09).

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) oddalił wyrokiem z 26 maja 2011 r. skargę kasacyjną od orzeczenia WSA (sygn. akt I OSK 1110/10). W skardze konstytucyjnej zarzucono, że art. 156 § 2 k.p.a. narusza prawo do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) oraz zakaz zamykania drogi sądowej, uniemożliwiając tym samym skuteczną ochronę prawa własności (art. 77 ust. 2 w związku z art. 64 Konstytucji). Zdaniem skarżącego, w wyniku powszechnej, jednolitej i utrwalonej wykładni art. 156 § 2 k.p.a., doszło do ukształtowania się niekonstytucyjnego rozumienia zakwestionowanego przepisu, zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Brak stwierdzenia nieważności powoduje, że decyzja, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa – jak miało to miejsce w sprawie skarżącego –pozostaje w obiegu prawnym. Skutkiem tego jest wyłączenie możliwości dochodzenia przez skarżącego w trybie postępowania cywilnego przed właściwym sądem powszechnym uzgodnienia stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. W myśl uchwały Sądu Najwyższego z 9 października 2007 r., sygn. akt III CZP 46/07, w sprawie o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej zgodnie z art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 przepisów wprowadzających z rzeczywistym stanem prawnym sądy powszechne są związane tą decyzją.

Zdaniem skarżącego brak stwierdzenia nieważności oznaczający pozostawienie decyzji w obrocie prawnym zamyka drogę sądową do dochodzenia swoich praw, przede wszystkim prawa własności, przed sądami cywilnymi, naruszając tym samym art. 77 ust. 2 w związku z art. 64 Konstytucji. W skardze podkreślono również, że zakwestionowana regulacja jest niezgodna z art. 45 ust. 1 Konstytucji i wyrażonym w nim prawem do sądu w aspekcie prawa do uzyskania sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy. W opinii skarżącego nie można bowiem uznać za sprawiedliwe orzeczenia, które mimo stwierdzenia wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa pozostawia ją w obrocie prawnym.

Skarżący podniósł ponadto, że naruszenie wskazanych powyżej praw konstytucyjnych pozostaje w związku z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 ustawy zasadniczej) – „w zakresie, w jakim dopuszcza podejmowanie działań przez organy (…) państwa bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa oraz dopuszcza do trwałości takich działań” – zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji) oraz zasadą bezpośredniego stosowania Konstytucji (art. 8 Konstytucji). Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 22 sierpnia 2012 r. skarżący został wezwany do usunięcia braków formalnych skargi konstytucyjnej: po pierwsze, przez wskazanie, jakie konstytucyjne prawa lub wolności wyrażone w art. 2, art. 7, art. 8, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 w związku z art. 64 Konstytucji, i w jaki sposób zostały naruszone przez art. 156 § 2 k.p.a.; po drugie, przez wyjaśnienie czy postępowanie przed Sądem Rejonowym we Wrześni w przedmiocie uzgodnienia stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym zostało podjęte, i na jakim jest obecnie etapie; po trzecie, przez wyjaśnienie, czy – w związku z decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 22 września 2009 r. nr 683 w przedmiocie stwierdzenia, że decyzja Wojewody Poznańskiego z 20 lipca 1992 r. o komunalizacji na rzecz Gminy Września z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości została wydana z naruszeniem prawa – skarżący wystąpił z roszczeniem na podstawie art. 160 k.p.a.; po czwarte, przez doręczenie 5 kopii decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 czerwca 2009 r. nr 375 oraz z 22 września 2009 r. nr 683.

Pismem z 17 września 2012 r., skarżący odniósł się do powyższego zarządzenia, powtarzając w zasadniczej części tezy zawarte w uzasadnieniu skargi. Skarżący wskazał, że naruszenie art. 45 ust. 1 Konstytucji polegało na pozostawieniu w obrocie prawnym decyzji spełniającej przesłankę art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ograniczenie się przez organ administracji publicznej jedynie do stwierdzenia, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa, zamiast rozstrzygnięcia w sprawie jej nieważności powoduje, że sąd powszechny jest związany tą decyzją.

Pozostawienie decyzji w obrocie prawnym zamyka zatem – w ocenie skarżącego – cywilną drogę sądową do dochodzenia prawa własności. W piśmie wskazano ponadto, że naruszenie art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji polega na stworzeniu „dwóch kompetencyjnych przesłanek negatywnych tj. organ administracji nie może stwierdzić nieważności decyzji i wyeliminować ją z obrotu prawnego z powodu wywarcia przez nią skutków cywilnoprawnych, niemożliwych do odwrócenia z punktu widzenia kompetencji organu administracyjnego (…) zaś sąd cywilny nie może odwrócić tych cywilnoprawnych skutków, ani dokonać jakichkolwiek w tej materii ocen, gdyż wciąż zostaje związany pozostawioną w obrocie prawnym decyzją”.

W praktyce dochodzi do sytuacji, w której skarżący zostaje de facto pozbawiony prawa własności. Mimo uznania bowiem, że decyzja komunalizacyjna wydana została z rażącym naruszeniem prawa, co nie budzi wątpliwości organów, skarżący nie ma możliwości odzyskania nieruchomości, ponieważ została ona przekazana w użytkowanie wieczyste innemu podmiotowi. W ocenie skarżącego zakwestionowana regulacja zapewnia w takiej sytuacji ochronę prawa własności wyłącznie beneficjentom wadliwego działania organów administracji publicznej i w tym zakresie narusza art. 64 ust. 2 Konstytucji.

W piśmie wskazano również, że pozostawienie w obiegu prawnym decyzji organu administracji publicznej, co do której stwierdzono, że wydanie jej nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, jest niezgodne z art. 7 w związku z art. 8 Konstytucji oraz art. 2 i zasadą sprawiedliwości społecznej. Zakwestionowana regulacja prowadzi bowiem do sytuacji, w której najpierw w wyniku wydania z rażącym naruszeniem prawa decyzji następuje bezpodstawne wzbogacenie jednostki samorządu terytorialnego i osoby trzeciej, a następnie kosztami wadliwości decyzji obciążone zostaje całe społeczeństwo poprzez możliwość dochodzenia odszkodowania przez stronę, która poniosła szkodę w wyniku wydania decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a.

Skarżący przedstawił również stanowisko w sprawie nieprawidłowej – w jego ocenie – wykładni art. 156 § 2 k.p.a. dokonywanej przez sądy administracyjne. Skarżący wyjaśnił, że postępowanie przed Sądem Rejonowym we Wrześni – I Wydział Cywilny w przedmiocie uzgodnienia stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, zawieszone na czas przeprowadzenia postępowania administracyjnego, zostało podjęte postanowieniem z 29 maja 2012 r. (sygn. akt I C 94/08). Skarżący wystąpił z roszczeniem na podstawie art. 160 k.p.a., wnioskując jednocześnie o zawieszenie tego postępowania do czasu zakończenia postepowania w sprawie o sygn. akt I C 94/08.

Do pisma dołączono kopie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr 375 i 683. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Skarga konstytucyjna stanowi kwalifikowany środek ochrony konstytucyjnych praw i wolności, którego wniesienie uwarunkowane zostało uprzednim spełnieniem szeregu przesłanek wynikających z art. 79 ust. 1 Konstytucji i doprecyzowanych w przepisach ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Warunkiem merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej jest naruszenie przysługujących skarżącemu praw lub wolności konstytucyjnych przez ostateczne orzeczenie sądu lub organu administracji publicznej wydane na podstawie zakwestionowanego w skardze aktu normatywnego.

Owo naruszenie umożliwia skarżącemu żądanie, aby Trybunał Konstytucyjny zbadał zgodność z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że rozpoznawana skarga nie spełnia powyższego warunku. W rozpoznawanej skardze nie występuje bowiem związek między orzeczeniem wskazanym jako ostateczne rozstrzygnięcie w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji a zarzucanym naruszeniem praw i wolności konstytucyjnych wyrażonych w art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 oraz art. 64 ustawy zasadniczej. Jako ostateczne orzeczenie skarżący wskazał wyrok NSA z 26 maja 2011 r., w którym oddalono skargę kasacyjną od wyroku WSA na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 22 września 2009 r. w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji o komunalizacji.

Postępowanie administracyjne miało charakter prejudycjalny i zostało przeprowadzone w związku z postępowaniem cywilnym dotyczącym uzgodnienia stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Postępowanie przed sądem cywilnym zostało zawieszone, zgodnie z art. 177 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296, ze zm.), na czas przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Postępowanie cywilne – jak wyjaśnił skarżący w piśmie z 17 września 2012 r.

– zostało podjęte postanowieniem z 29 maja 2012 r. Zarówno w skardze konstytucyjnej, jak i piśmie będącym odpowiedzią na zarządzenie sędziego TK wzywające do usunięcia braków formalnych skargi, skarżący konsekwentnie wskazuje, że naruszenie dotyczy postępowania cywilnego – prawa do uzyskania sprawiedliwego rozstrzygnięcia, zakazu zamykania drogi sądowej w postępowaniu cywilnym oraz prawa własności. Również zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji w aspekcie prawa do sprawiedliwego rozstrzygnięcia odnosi się do rozpoznania sprawy przez sąd cywilny.

Orzeczenie NSA nie dotyczyło kwestii prawa własności, ani nie przesądzało o zamknięciu drogi sądowej do dochodzenia praw w postępowaniu przed sądem cywilnym. Trybunał wskazuje, że ocena spełnienia przesłanki naruszenia praw lub wolności konstytucyjnych nie może abstrahować od orzeczeń wydanych w sprawie. Naruszenie to musi „zaistnieć” w wyniku orzeczenia sądu lub organu administracji publicznej, podjętego na podstawie aktu normatywnego, którego dotyczy zarzut. Nie jest dopuszczalne natomiast przeprowadzenie kontroli zgodności z wolnościami lub prawami, które pozostają w związku z całokształtem sytuacji faktycznej i prawnej skarżącego, ale w sprawie sfinalizowanej wnoszoną skargą nie zostały naruszone w orzeczeniach wydanych w jej toku.

Trybunał Konstytucyjny stwierdza zatem, że nie budzi wątpliwości, iż w rozpoznawanej sprawie nie ma związku między naruszeniem praw i wolności a orzeczeniem wskazanym jako ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie skarżącego, co stanowi samodzielną przesłankę odmowy nadania biegu skardze konstytucyjnej. Ponadto Trybunał stwierdza, że postępowanie cywilne w sprawie uzgodnienia stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, z którym skarżący łączy de facto naruszenie swoich praw i wolności, nie zostało zakończone.

Oznacza to, że skarżący nie posiada orzeczenia, które naruszałoby w chwili wnoszenia skargi jego prawa lub wolności konstytucyjne, a naruszenie podnoszone w skardze ma charakter jedynie potencjalny. Tymczasem jednym z podstawowych wymogów skargi konstytucyjnej, wynikającym z istoty tego środka ochrony prawnej jest wykazanie, że naruszenie ma charakter faktyczny i aktualny (por. W. Wróbel, Skarga konstytucyjna – problemy do rozwiązania, [w:] Księga XX-lecia orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, red. M. Zubik, Warszawa 2006, s. 67).

Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 14 września 2009 r., SK 51/08 (OTK ZU nr 8/A/2009, poz. 127): „Celem kryterium aktualności jest zapobieżenie rozszerzeniu skargi konstytucyjnej, polegającemu na upodobnieniu jej do skargi powszechnej (actio popularis). Wymagane jest więc wykazanie, że naruszenie ma charakter aktualny, a nie potencjalny – konieczne jest istnienie aktualnego interesu prawnego skarżącego w merytorycznym rozstrzygnięciu skargi; niekorzystne oddziaływanie obwiązujących norm prawnych na sytuację prawną skarżącego musi mieć charakter rzeczywisty i realny, ma trwać w chwili wnoszenia skargi (por. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 3 lipca 2007 r., SK 4/07, OTK ZU nr 7/A/2007, poz. 83; podobnie:

Z. Czeszejko-Sochacki, Formy naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw, [w:] Skarga konstytucyjna, red. J. Trzciński, Warszawa 2000, s. 79-81)”. W sprawie skarżącego natomiast postępowanie dotyczące ustalenia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nie zostało jeszcze zakończone w pierwszej instancji. Sytuacja ta przesądza o niedopuszczalności skargi konstytucyjnej – zgodnie z art. 49 w związku z art. 36 ust. 3 i art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK. Jednocześnie Trybunał zwraca uwagę, że sposób sformułowania zarzutów naruszenia art. 2, art. 7 i art. 8 Konstytucji oraz ich uzasadnienie świadczy o tym, że powyższe przepisy ustawy zasadniczej zostały wskazane jako samodzielne wzorce.

Jedynie na marginesie Trybunał przypomina zatem, że zasady wyrażone w tych przepisach Konstytucji nie mogą stanowić samodzielnych wzorców w trybie kontroli zainicjowanym przez wniesienie skargi konstytucyjnej. Rozpoznawane skarga w tym zakresie nie spełnia zatem przesłanki art. 49 w związku z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK. W tym stanie rzeczy należało odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.