Constitutional complaint dismissed for failing to challenge specific judicial interpretation of social security laws.

POSTANOWIENIE z dnia 18 kwietnia 2011 r. Sygn. akt Ts 230/09 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Mirosław Granat, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Hanny K. w sprawie zgodności: art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 267, ze zm.) oraz art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353, ze zm.) rozumianych w ten sposób, że nie przewidują prawa do zabezpieczenia społecznego osób, które po wyczerpaniu okresu zasiłkowego nadal pozostają niezdolne do pracy z innych przyczyn niż te, które stanowiły o przyznaniu świadczenia z ubezpieczenia chorobowego, a niezdolność ta nie ma charakteru trwałego lub długotrwałego, uzasadniającego przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy, z art. 32 ust. 1 oraz art. 67 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

UZASADNIENIE

W sporządzonej przez adwokata skardze konstytucyjnej Hanny K. (dalej: skarżąca), wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 29 września 2009 r. (data nadania), zarzucono niezgodność art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 267, ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniach) oraz art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353, ze zm.; dalej: ustawa emerytalno-rentowa) – rozumianych w ten sposób, że nie przewidują prawa do zabezpieczenia społecznego osób, które po wyczerpaniu okresu zasiłkowego nadal pozostają niezdolne do pracy z innych przyczyn niż te, które stanowiły o przyznaniu świadczenia z ubezpieczenia chorobowego, a niezdolność ta nie ma charakteru trwałego lub długotrwałego, uzasadniającego przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy – z art. 32 ust. 1 oraz art. 67 ust. 1 Konstytucji.

Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującym stanem faktycznym: Decyzją z 12 maja 2006 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych – Oddział w Łodzi (dalej: ZUS lub organ rentowy) odmówił skarżącej prawa do zasiłku chorobowego za okres od 27 lutego 2006 r. do 7 maja 2006 r. i za cały okres nieprzerwanej niezdolności do pracy z powodu choroby z uwagi na to, że z dniem 4 marca 2005 r. skarżąca wyczerpała 270-dniowy okres zasiłkowy, zaś w okresie od 5 marca 2005 r. do 27 lutego 2006 r. pobierała świadczenia rehabilitacyjne.

Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, które zostało oddalone wyrokiem Sądu Rejonowego dla Łodzi-Śródmieścia w Łodzi – XI Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 28 września 2006 r. (sygn. akt XI U 463/06). W uzasadnieniu orzeczenia Sąd, powołując się na art. 8 i art. 9 ustawy o świadczeniach, uznał, że „okresem zasiłkowym” jest okres pobierania zasiłku chorobowego w związku z niezdolnością do pracy z powodu choroby i do jednego okresu zasiłkowego zalicza się wszystkie okresy nieprzerwanej niezdolności do pracy, a nadto wlicza się poprzednią i kolejną niezdolność do pracy, jeżeli są spowodowane tą samą chorobą, a przerwa pomiędzy nimi nie przekracza 60 dni.

W badanym przez Sąd Rejonowy stanie faktycznym skarżąca wyczerpała 270-dniowy okres zasiłkowy, ponieważ do jednego okresu zasiłkowego wlicza się wszystkie nieprzerwane okresy niezdolności do pracy, bez względu na ich przyczynę. Wyrokiem z 19 grudnia 2006 r. (sygn. akt VII Ua 119/06) Sąd Okręgowy w Łodzi – VII Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych oddalił apelację skarżącej, która wskazanemu wyżej orzeczeniu sądu pierwszej instancji zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 8 oraz art. 9 ustawy o świadczeniach.

Z kolei decyzją z 22 czerwca 2006 r. ZUS odmówił skarżącej prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy, gdyż orzeczeniem komisji lekarskiej organu rentowego została ona uznana za zdolną do pracy. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, które Sąd Okręgowy w Łodzi – VIII Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych oddalił wyrokiem z 20 listopada 2007 r. (sygn. akt VIII U 2036/06). W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że w odniesieniu do skarżącej nie został spełniony warunek niezdolności do pracy, o którym mowa w art. 57 ust. 1 oraz art. 12 i art. 13 ustawy emerytalno-rentowej.

Na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności opinii biegłych lekarzy różnych specjalności oraz opinii zbiorczej Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Łodzi, Sąd ustalił bowiem, że występujące u skarżącej schorzenia nie ograniczają zdolności do wykonywania pracy zgodnej z kwalifikacjami zawodowymi skarżącej. Ponadto, Sąd Okręgowy stwierdził, że stan zdrowia skarżącej wymaga, co prawda, wielopłaszczyznowego leczenia, jednak nie daje to podstaw do uznania jej za choćby częściowo niezdolną do pracy; krótkotrwałe pogorszenia stanu zdrowia mogą być w przypadku skarżącej leczone w ramach zwolnień lekarskich.

Od powyższego orzeczenia skarżąca wniosła apelację, zarzucając sądowi pierwszej instancji m.in. „naruszenie prawa materialnego, tj. art. 12 w zw. z art. 57 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że wnioskodawczyni [skarżąca] jest zdolna do pracy i wobec tego nie służy jej prawo do renty, podczas gdy jest ona osobą częściowo niezdolną do pracy, albowiem w znacznym stopniu utraciła zdolność do pracy zgodnej z poziomem posiadanych kwalifikacji i z tego tytułu spełnia wymogi do przyznania jej renty w rozumieniu art. 57 ww. ustawy”.

Wyrokiem z 3 czerwca 2009 r. (sygn. akt III AUa 172/08) Sąd Apelacyjny w Łodzi – III Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych oddalił apelację skarżącej, podzielając ustalenia sądu pierwszej instancji. Skarżąca w uzasadnieniu skargi konstytucyjnej wskazuje, że „nie może być wątpliwości, że naruszeniem istoty konstytucyjnego prawa do zabezpieczenia społecznego jest takie ukształtowanie przepisów (bądź taki sposób ich interpretowania) (…), w których obywatel, w okresie niezdolności do pracy spowodowanej chorobą, zostaje pozbawiony tej ochrony w ogóle.

W sprawie niniejszej, prawomocne rozstrzygnięcia wydane przez Sądy w sprawach o sygn. akt VII Ua 119/06 i III AUa 172/08 w sposób niebudzący wątpliwości pokazują, iż uregulowanie ochrony ubezpieczeniowej (…) osób niezdolnych do pracy zarobkowej, a podlegających tym ubezpieczeniom przymusowo lub dobrowolnie – nie ma charakteru kompleksowego”. Wadliwa – zdaniem skarżącej – interpretacja art. 57 ust. 1 ustawy emerytalno-rentowej oraz art. 9 ust. 1 ustawy o świadczeniach „prowadzi do wyłączenia z kręgu osób korzystających z ochrony ubezpieczeniowej tych, którzy po wyczerpaniu świadczeń z ubezpieczenia chorobowego nie spełniają przesłanki trwałości lub długotrwałości niezdolności do pracy, co pozostawia ich bez jakiejkolwiek ochrony”.

Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 1 grudnia 2009 r. (doręczonym pełnomocnikowi skarżącej 10 grudnia 2009 r.) wezwano skarżącą do wskazania, z którym ze wskazanych w sprawie rozstrzygnięć skarżąca wiąże naruszenie prawa do zabezpieczenia społecznego, a także do określenia sposobu, w jaki zaskarżone przepisy naruszyły prawo do zabezpieczenia społecznego. W piśmie procesowym sporządzonym przez adwokata i wniesionym do Trybunału Konstytucyjnego 17 grudnia 2009 r. (data nadania) skarżąca wskazała, że wiąże naruszenie jej konstytucyjnych praw z wydaniem zarówno wyroku Sądu Okręgowego w Łodzi – VII Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 19 grudnia 2006 r. (sygn. akt VII Ua 119/06), jak i wyroku Sądu Apelacyjnego w Łodzi – III Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 3 czerwca 2009 r. (sygn. akt III AUa 172/08), a także odniosła się do sposobu, w jaki kwestionowane przepisy naruszyły prawo do zabezpieczenia społecznego.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 36 ust. 1 w związku z art. 49 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), skarga konstytucyjna podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, podczas którego Trybunał Konstytucyjny bada, czy skarga odpowiada określonym prawem wymogom. Procedura ta umożliwia, już w początkowej fazie postępowania, eliminację spraw, które nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny ze względu na konieczność umorzenia postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK.

W pierwszej kolejności Trybunał Konstytucyjny odniósł się do kwestii orzeczeń sądowych, z których wydaniem skarżąca wiąże naruszenie jej konstytucyjnych praw, tj. wyroku Sądu Okręgowego w Łodzi – VII Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 19 grudnia 2006 r. (sygn. akt VII Ua 119/06) oraz wyroku Sądu Apelacyjnego w Łodzi – III Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 3 czerwca 2009 r. (sygn. akt III AUa 172/08). W piśmie procesowym skarżąca wskazała, że „konieczność łącznej, nierozerwalnej oceny przepisów stanowiących podstawę prawną wydania ww. wyroków pod względem zgodności z Konstytucją wynika z tego, że dotyczą one wspólnego problemu »niezdolności do pracy«, która może rodzić albo prawo do renty albo prawo do świadczeń z (…) ustawy z 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa, a stanowiska zaprezentowane przez sądy wydające oba wyroki wzajemnie się wykluczają. (…) Ten brak spójności systemowej w przepisach (…) [obu ustaw] powoduje, że skarga mogła zostać złożona i logicznie sformułowana dopiero po wydaniu obu ww. wyroków i zapoznaniu się z obu (pozostającymi w sprzeczności systemowej) rozstrzygnięciami i uzasadnieniami.

Stąd termin do wniesienia skargi winien być liczony od dnia 29 czerwca 2009 r., tj. od daty doręczenia stronie wyroku Sądu Apelacyjnego wraz z uzasadnieniem. Wówczas bowiem dopiero objawiła się absurdalność obu orzeczeń, ich uzasadnień i ujawniła się niekonstytucyjność przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięć, wobec pozbawienia skarżącej ochrony ubezpieczeniowej. Dopiero wówczas pojawiły się podstawy do złożenia skargi o stwierdzenie niezgodności skarżonych przepisów z Konstytucją”. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że art. 79 ust. 1 Konstytucji stwierdza, iż „każdy (…) ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego”.

Oznacza to, że skarga konstytucyjna winna odpowiadać – z woli ustawodawcy konstytucyjnego – warunkom merytorycznym i formalnym opisanym w ustawie zwykłej, czyli ustawie o Trybunale Konstytucyjnym (por. J. Trzciński, uwaga 10. do art. 79 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 1999-2007). Skarga konstytucyjna stanowi środek prawny służący ochronie konstytucyjnych wolności lub praw o charakterze podmiotowym, do których naruszenia doszło na skutek wydania rozstrzygnięcia na podstawie przepisu, którego konstytucyjność się kwestionuje.

Z art. 46 ust. 1 ustawy o TK wynika obowiązek wniesienia skargi w terminie trzech miesięcy od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia przesądzającego o wyczerpaniu drogi prawnej. Przy czym w orzecznictwie Trybunału przyjmuje się jednomyślnie, że do wyczerpania drogi prawnej dochodzi w momencie uzyskania przez skarżącego prawomocnego orzeczenia w konsekwencji skorzystania z przysługujących mu zwyczajnych środków odwoławczych w ramach danego postępowania. Inicjowanie innych postępowań sądowych, które nie wpływają na prawomocność wydanych już orzeczeń, wykracza poza ramy „drogi prawnej” określonej w art. 46 ust. 1 ustawy o TK.

Przyjęcie odmiennego stanowiska – a zatem dopuszczenie do wnoszenia skargi konstytucyjnej dopiero po zakończeniu (w różnym czasie) dwóch lub więcej postępowań sądowych, w której to skardze niejako „zbiorczo” kwestionowane byłyby wszystkie podstawy normatywne wydanych ostatecznych orzeczeń – nie znajduje podstaw w obowiązujących przepisach prawa. Z powyższego wynika, że termin do wniesienia skargi konstytucyjnej oblicza się od daty doręczenia prawomocnego orzeczenia sądu drugiej instancji bez względu na to, czy skarżący równolegle bądź w późniejszym czasie zainicjował inne postępowanie sądowe, które pod względem formalnym nie wpływa na prawomocność zakończonego wcześniej postępowania.

W konsekwencji Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że wymóg wyczerpania drogi prawnej – odnośnie do badania konstytucyjności art. 9 ust. 1 ustawy o świadczeniach – został spełniony przez skarżącą w momencie uzyskania przez nią wyroku Sądu Okręgowego w Łodzi – VII Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 19 grudnia 2006 r. (sygn. akt VII Ua 119/06). Wyrok ten został doręczony skarżącej 30 stycznia 2007 r., skarga konstytucyjna została wniesiona zaś 29 września 2009 r., a zatem fakt wniesienia tego środka prawnego przez skarżącą z wyraźnym przekroczeniem ustawowego terminu, o którym mowa w art. 46 ust. 1 ustawy o TK, nie budzi wątpliwości.

Podkreślić należy, że postępowanie sądowe zakończone wydaniem przez Sąd Apelacyjny w Łodzi – III Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wyroku z 3 czerwca 2009 r. (sygn. akt III AUa 172/08) jest w analizowanej sprawie prawnie irrelewantne dla obliczania biegu trzymiesięcznego terminu wystąpienia ze skargą konstytucyjną w przedmiocie badania konstytucyjności art. 9 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Powyższa okoliczność uzasadnia odmowę nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej w zakresie badania zgodności art. 9 ust. 1 ustawy o świadczeniach z art. 32 ust. 1 oraz art. 67 ust. 1 Konstytucji ze względu na niespełnienie przez skarżącą przesłanki określonej w art. 46 ust. 1 ustawy o TK.

Odnosząc się natomiast do zaskarżonego art. 57 ust. 1 ustawy emerytalno-rentowej, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że – mimo zachowania w tym zakresie ustawowego terminu do wniesienia skargi konstytucyjnej – rozpoznanie merytoryczne skargi byłoby niedopuszczalne ze względu na nieprawidłowe przywołanie art. 32 ust. 1 Konstytucji jako wzorca kontroli. W przypadku tego przepisu konstytucyjnego – powołanego zarówno w petitum skargi, jak i w jej uzasadnieniu jako samodzielny wzorzec kontroli – podkreślenia wymaga, że równość w rozumieniu konstytucyjnym nie ma charakteru abstrakcyjnego i absolutnego.

Zgodnie z powszechnie przyjętym założeniem nie oznacza ona identyczności (tożsamości) praw wszystkich jednostek. Równość (prawo do równego traktowania) funkcjonuje zawsze w pewnym kontekście sytuacyjnym; odniesiona musi być do zakazów lub nakazów albo nadania uprawnień określonym jednostkom (grupom jednostek) w porównaniu ze statusem innych jednostek (grup). Konstytucja nie formułuje zasady równości w rozumieniu uniwersalnego egalitaryzmu jednostek, ale jako równą możliwość realizacji wolności i praw. W postanowieniu pełnego składu z 24 października 2001 r. o sygn.

SK 10/01 Trybunał Konstytucyjny, uznając prawo do równego traktowania za konstytucyjne prawo jednostki, podkreślił, że „ma ono charakter niejako prawa »drugiego stopnia« (»metaprawa«), tzn. przysługuje ono w związku z konkretnymi normami prawnymi lub innymi działaniami organów władzy publicznej, a nie w oderwaniu od nich – niejako »samoistnie«. Jeżeli te normy lub działania nie mają odniesienia do konkretnych określonych w Konstytucji wolności i praw, prawo do równego traktowania nie ma w pełni charakteru prawa konstytucyjnego, a to sprawia, że nie może ono być chronione za pomocą skargi konstytucyjnej” (OTK ZU nr 7/2001, poz. 225).

Oznacza to, że art. 32 Konstytucji wyraża przede wszystkim zasadę ogólną i dlatego winien być odnoszony – jako tzw. „wzorzec związkowy” – do konkretnych przepisów Konstytucji, nawet jeżeli konstytucyjna regulacja danego prawa lub wolności jest niepełna i wymaga konkretyzacji ustawowej. Tym samym należało odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej w zakresie badania zgodności art. 57 ust. 1 ustawy emerytalno-rentowej z art. 32 ust. 1 Konstytucji ze względu na oczywistą bezzasadność (art. 36 ust. 3 w związku z art. 49 ustawy o TK).

W analizowanej sprawie nie jest możliwa również kontrola art. 57 ust. 1 ustawy emerytalno-rentowej z art. 67 ust. 1 Konstytucji. W zdaniu drugim wskazany przepis ustawy zasadniczej stanowi, że „zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa ustawa”. Tym samym na naruszenie konstytucyjnego prawa do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji) można się powoływać wyłącznie w sytuacji, w której danemu podmiotowi w ogóle nie przysługuje żadne świadczenie emerytalne lub rentowe lub przysługuje ono w takiej wysokości faktycznie niezapewniającej ubezpieczonemu utrzymania na minimalnym poziomie.

Jak wynika z ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, treścią prawa do zabezpieczenia społecznego jest zagwarantowanie obywatelowi odpowiedniego poziomu życia w warunkach obniżonej zdolności zarobkowania, spowodowanej niezdolnością do pracy (por. wyroki TK z: 12 lutego 2008 r., SK 82/06, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 3; 7 lutego 2006 r., SK 45/04, OTK ZU nr 2/A/2006, poz. 15 oraz 11 grudnia 2006 r., SK 15/06, OTK ZU nr 11/A/2006, poz. 170; por. także L. Garlicki, uwaga 7. do art. 67 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej.

Komentarz, red. L. Garlicki, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 19992007). Zakres ochrony konstytucyjnej dotyczy zatem „minimalnego” standardu wymagań, w pozostałym zakresie mamy zaś do czynienia ze sferą objętą swobodą przysługującą organom władzy ustawodawczej, której kontrola nie mieści się w kompetencjach Trybunału Konstytucyjnego. W rozpatrywanej sprawie skarżąca wprawdzie w sposób prawidłowy odwołała się do art. 67 ust. 1 Konstytucji, lecz wątpliwości Trybunału Konstytucyjnego wzbudziła argumentacja uzasadniająca zarzut naruszenia tego przepisu konstytucyjnego.

Zgodnie bowiem z art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK skarżący powinien poprzeć zarzut niekonstytucyjności kwestionowanego przepisu stosowną argumentacją. Nie można uznać dowodzenia – jak w niniejszej sprawie – o „wadliwej i całkowicie zawężającej interpretacji” podstawy normatywnej rozstrzygnięcia dokonanej w indywidualnej sprawie przez sądy za – wymagane przez ustawę o TK – podważenie domniemania zgodności z Konstytucją określonego przepisu. Podkreślić w tym miejscu należy, że zgodnie przepisami Konstytucji oraz ustawy o TK skarga konstytucyjna dotyczy badania zgodności z Konstytucją przepisów ustaw lub innych aktów normatywnych, nie zaś indywidualnych rozstrzygnięć w konkretnej sprawie.

Trybunał Konstytucyjny nie jest ani sądem faktu, ani tym bardziej sądem orzekającym w sprawie w postępowaniu instancyjnym. Skarga konstytucyjna nie jest też instrumentem kontroli wymierzonym w organy państwa stosujące prawo. Nie może być przedmiotem skargi konstytucyjnej jednostkowe zastosowanie przepisu, nawet jeśli prowadzi ono do naruszenia konstytucyjnych praw lub wolności jednostki (por. wyrok TK z 8 listopada 2000 r., SK 18/99, OTK ZU nr 7/2000, poz. 258). Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że weryfikacja konstytucyjności określonej interpretacji przepisu aktu normatywnego byłaby możliwa jedynie wówczas, gdyby przedmiotem skargi konstytucyjnej uczyniono normę prawną wykreowaną z danego przepisu w drodze wykładni, konsekwentnie stosowaną przez ustabilizowane orzecznictwo sądowe w miejsce normy, którą należałoby odczytywać z literalnego brzmienia tego przepisu.

W skardze konstytucyjnej nie wykazano, iżby taka sytuacja miała miejsce w sprawie skarżącej. Wobec powyższego należało odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej w zakresie badania zgodności art. 57 ust. 1 ustawy emerytalno-rentowej z art. 67 ust. 1 Konstytucji ze względu na niewykonanie dyspozycji art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK oraz oczywistą bezzasadność (art. 36 ust. 3 w związku z art. 49 ustawy o TK). Z przedstawionych powodów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.