Constitutional Court dismisses appeal regarding road transport law restrictions on occasional carriers versus taxi operators.

467/6/B/2010 POSTANOWIENIE z dnia 2 grudnia 2010 r. Sygn. akt Ts 24/10 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Mirosław Wyrzykowski – przewodniczący Wojciech Hermeliński – sprawozdawca Teresa Liszcz, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 czerwca 2010 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej Adart sp. z o.o., p o s t a n a w i a: nie uwzględnić zażalenia.

UZASADNIENIE

W skardze konstytucyjnej z 26 stycznia 2010 r. skarżąca zakwestionowała zgodność art. 18 ust. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874, ze zm.; dalej: u.t.d.) z art. 2, art. 20 i art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Pod adresem zakwestionowanych przepisów skarżąca sformułowała szereg zarzutów. I tak, treść zaskarżonych regulacji prowadzi do naruszenia swobody działalności gospodarczej, gdyż nie istnieje – zdaniem skarżącej – interes publiczny, który uzasadniałby wprowadzenie w odniesieniu do przedsiębiorców wykonujących tzw. przewozy okazjonalne zakazów wynikających z art. 18 ust. 5 u.t.d.

Skarżąca podkreśla, że interes publiczny, który mógłby uzasadniać wprowadzenie ograniczeń wolności działalności gospodarczej, nie może być utożsamiany z interesem określonej grupy przedsiębiorców. Naruszenie zasady proporcjonalności ograniczeń wolności działalności gospodarczej (art. 20 i art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji) wynika także z nadmiernej (a przez to nieadekwatnej) wysokości kary administracyjnej przewidzianej za naruszenie zakazów wynikających z art. 18 ust. 5 u.t.d. W skardze wskazano również, że art. 18 ust. 5 u.t.d. narusza zasadę równości przedsiębiorców-przewoźników wymusza bowiem „prowadzenie przez skarżących (…) działalności gospodarczej w warunkach oczywistego braku równości (…) w porównaniu nie tylko z innymi przewoźnikami, ale ogółem przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą”.

W dalszej kolejności skarżąca dostrzega niezgodność art. 18 ust. 5 u.t.d. z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą prawidłowej legislacji. Postanowieniem z 8 czerwca 2010 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. W uzasadnieniu wskazano, że część z zarzutów skargi miała charakter oczywiście bezzasadny, ponieważ – wbrew twierdzeniom skarżącej spółki – nie można uznać, iż nie istnieje ważny interes publiczny przemawiający za ograniczeniem działalności gospodarczej podmiotów wykonujących przewozy okazjonalne.

Odmowa nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu wynikała także z nieprawidłowego określenia sposobu naruszenia konstytucyjnych wolności spółki (art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł pełnomocnik skarżącej, wywodząc, że: (1) Trybunał Konstytucyjny dokonał błędnej wykładni art. 18 ust. 5 lit. a-c przez przyjęcie nieuprawnionego rozróżnienia przewozu okazjonalnego oraz wykonywania transportu drogowego taksówką, (2) art. 18 ust. 5 u.t.d. wielokrotnie prowadził do „rozbieżności w orzecznictwie sądów”, (3) zakwestionowany przepis jest niezgodny z zasadami prawidłowej legislacji z uwagi na niedookreśloność i nieprecyzyjność pojęć w nim zawartych (w szczególności pojęć „urządzenie techniczne” oraz „taksometr”), (4) ustawa o transporcie drogowym nie zawiera pojęcia „przewozu okazjonalnego” oraz pojęcia „przewozu taksówkowego”, a tym samym skoro ustawodawca nie uznał przewozu taksówką za odrębny rodzaj przewozu, to należy uznać, że jest on rodzajem przewozu okazjonalnego.

Zdaniem skarżącej, uprawniony jest wniosek o braku przesłanek uzasadniających różnicowanie przedsiębiorców wykonujących przewóz okazjonalny. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a złożone zażalenie nie może zostać uwzględnione. W pierwszej części środka odwoławczego skarżąca zawarła rozważania o ewolucji regulacji prawnej dotyczącej transportu drogowego, odwołując się do wykładni gramatycznej, historycznej i funkcjonalnej. Jej zdaniem, ustawa o transporcie drogowym nie pozwala na wyprowadzenie dychotomicznego podziału w krajowym transporcie drogowym na przewóz okazjonalny oraz transport drogowy taksówką.

Wniosek ten nie pozostaje w bezpośrednim związku z zaskarżonym postanowieniem, gdyż w jego treści Trybunał Konstytucyjny nie zawarł takiej klasyfikacji krajowego transportu drogowego, tym bardziej nie wskazał, że ma on charakter dychotomiczny. W orzeczeniu tym podkreślono jedynie, że w transporcie drogowym „obowiązują odmienne zasady wykonywania przewozów okazjonalnych i przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką”, zwrócono uwagę, że każda z tych usług prowadzona jest w oparciu o inną licencję oraz podkreślono znaczenie regulacji zawartej w art. 12 ust. 1b u.t.d., zgodnie z którym licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką.

Powyższe różnice pozwoliły na wskazanie, że przewóz okazjonalny wykonywany na podstawie licencji, o której mowa art. 5 u.t.d., nie obejmuje przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. W rozpatrywanej sprawie kara administracyjna została nałożona na spółkę, która posiadała – jak wynika z akt postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego – licencję na wykonywanie transportu drogowego. Oznacza to, że w rozumieniu art. 5 ust. 1 u.t.d w związku z art. 4 pkt 11 tej ustawy wykonywała przewóz okazjonalny z ograniczeniami wskazanymi w art. 18 u.t.d.

Wniosek taki jednoznacznie potwierdza orzecznictwo NSA. Przykładowo w wyroku z 16 grudnia 2009 r. wskazano: „zawarta w art. 4 pkt 11 u.t.d. enumeracja negatywna wskazuje, że przewozem okazjonalnym jest przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Z definicji tej (…) nie wynika, że wykonywanie transportu drogowego taksówką polega na wykonywaniu przewozu okazjonalnego. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.t.d. wykonywanie transportu drogowego, który obejmuje także przewóz okazjonalny, wymaga uzyskania odpowiedniej licencji.

Specjalnym rodzajem licencji, innej od przewidzianej w art. 5 ust. 1 u.t.d., jest licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Udzielenie tej licencji wymaga spełnienia przez przedsiębiorcę dodatkowych wymagań określonych w art. 6 u.t.d. Zgodnie z art. 12 ust. 1b licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką. Analiza treści powyższych przepisów wskazuje w sposób jednoznaczny, że przewozy okazjonalne są odrębnym rodzajem przewozów niż transport drogowy taksówką” (wyroki NSA z: 16 grudnia 2009 r., sygn. akt II GSK 202/09; 10 grudnia 2009 r., sygn. akt II GSK 188/09, CBOSA).

Trybunał Konstytucyjny nie podziela poglądu, zgodnie z którym przewóz taksówką jest jednocześnie przewozem okazjonalnym. Ma on wprawdzie charakter okazjonalny, ale w znaczeniu potocznym, nie zaś w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym. Przychylając się do zaprezentowanego wyżej stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego (zwłaszcza że ustawodawca wymaga odrębnych licencji dla przewozów okazjonalnych i przewozów „taksówkowych” – art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.t.d. i rozgranicza uprawnienia z nich wynikające – art. 12 ust. 1b u.t.d.), należy dodatkowo wskazać, że zgodnie z art. 5 ust. 1 u.t.d. podjęcie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób wymaga licencji, a jej wykonywanie powinno odbywać się zgodnie z prawem.

Zakwestionowana ustawa stwarza możliwości uzyskania licencji odpowiadającej potrzebom przedsiębiorcy. Dlatego nie można zaaprobować sytuacji, w której przedsiębiorca występuje o zezwolenie na prowadzenie działalności, uczestniczy w ustaleniu warunków jej prowadzenia, by następnie kwestionować celowość tych warunków i samowolnie od nich odstępować. Na uwzględnienie nie zasługują również argumenty zażalenia, w których skarżąca wskazuje na rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczące kwalifikacji zachowania polegającego na faktycznym wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganej licencji.

Należy bowiem przypomnieć, że skarga konstytucyjna – zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz z art. 46 i art. 47 ustawy o TK – jest zindywidualizowanym środkiem kontroli konstytucyjności prawa, co oznacza, że jej treść nie może abstrahować od stanu faktycznego i prawnego zaistniałego w sprawie, w związku z którą skargę wniesiono. Argumentacja świadcząca o niekonstytucyjności przepisu musi w sposób bezpośredni nawiązywać do sposobu ukształtowania sytuacji prawnej skarżącego orzeczeniem organu władzy publicznej. Z akt sprawy wynika, że skarżąca została ukarana sankcją administracyjną nie za brak jakiejkolwiek licencji, lecz ze względu na naruszenie zakazów, o których mowa w art. 18 ust. 5 u.t.d.

Bez znaczenia pozostaje zatem podniesiony w zażaleniu problem, gdyż nie pozostaje on w bezpośrednim związku z sytuacją prawną skarżących. Rozpoznanie powyższego zarzutu jest niedopuszczalne, gdyż skarga konstytucyjna w naszym systemie prawnym nie stanowi actio popularis. Rozstrzygnięcie Trybunału zainicjowane skargą konstytucyjną, choć wywiera skutki erga omnes, to w szczególności dotyczy podmiotu, który postępowanie zainicjował. Oznacza to, że w jego sprawie musi dojść, w przypadku zasadnego i skutecznego podważenia kwestionowanego przepisu, do faktycznej ochrony konstytucyjnych praw lub wolności, jak stanowi art. 79 ust. 1 Konstytucji (zob. postanowienie TK z 21 września 2006 r., SK 10/06, OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 117).

Na marginesie jedynie należy stwierdzić, że odróżnienia wymaga sytuacja, w której posiadacz licencji na krajowy transport drogowy prowadzi działalność usługową (przewóz osób taksówką), na którą wymagana jest odrębna licencja, od sytuacji, w której osoba mimo nieposiadania jakiejkolwiek licencji faktycznie wykonuje działalność z zakresu przewozów okazjonalnych. W pierwszym przypadku usługodawca dopuszcza się między innymi naruszenia zakazów wprowadzonych w art. 18 ust. 5 u.t.d., w drugim zaś naraża się na sankcje administracyjne wynikające z tego przepisu, a nadto z regulacji przewidujących kary pieniężne za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji.

Trybunał Konstytucyjny nie podziela również argumentów mających uzasadnić zarzut naruszenia przez art. 18 ust. 5 u.t.d. zasady przyzwoitej legislacji. Skarżąca nie wykazała, by użyte w tym przepisie sformułowania jak „urządzenie techniczne” czy „taksometr”, prowadziły do wątpliwości interpretacyjnych, które skutkują naruszeniem jej praw podmiotowych. Nie spełniła zatem przesłanki dopuszczalności skargi, o której mowa w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK. Zresztą w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżności takie nie istnieją.

Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że „zgodnie (…) z treścią § 3 pkt 20 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 18 grudnia 2006 r., taksometr to przyrząd pomiarowy przeznaczony do pomiaru czasu trwania kursu pojazdu i obliczania długości przebytej drogi na podstawie sygnału dostarczanego przez nadajnik sygnału długości drogi oraz obliczania i wyświetlania opłaty należnej za kurs na podstawie obliczonej długości lub zamierzonego czasu trwania kursu, a dalmierz odpowiada definicji zawartej w tym przepisie (wyrok NSA z 22 września 2009 r., sygn. akt II GSK 25/09, CBOSA).

Odnosząc się do ostatniego zarzutu zażalenia, Trybunał Konstytucyjny za zasadne uznał odwołanie się do orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym sąd nawiązał do ratio legis kwestionowanej regulacji. W wyroku z 1 czerwca 2010 r. NSA stwierdził: „przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. (…) nie odnosi się do przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy taksówką. Przepis ten ma na celu ochronę przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy taksówką, na podstawie licencji, o której mowa w art. 6 u.t.d., przed nieuzasadnioną konkurencją ze strony przedsiębiorcy wykonującego przewozy okazjonalne na podstawie licencji, o której mowa w art. 5 ust. 1 u.t.d., a także ochronę pasażerów przed wprowadzeniem w błąd, co do rodzaju przewozu. (…) Celem zakazów wprowadzonych w zaskarżonej ustawie jest „uniemożliwienie wykonywania transportu drogowego taksówką, przedsiębiorcom nieposiadającym licencji określonej w art. 6 u.t.d.” (sygn. akt II GSK 600/09, CBOSA).

Mając na uwadze powyższe, Trybunał Konstytucyjny, na podstawie art. 36 ust. 7 ustawy o TK, zażalenia nie uwzględnił.