Constitutional complaint dismissed due to lack of procedural connection and prior constitutional review of cited laws.

118/2/B/2009 POSTANOWIENIE z dnia 10 marca 2009 r. Sygn. akt Ts 199/07 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Adam Jamróz, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Wiesława Maksjana, w sprawie zgodności:

1) art. 160 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.);

2) art. 73 ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.);

3) art. 93 ust. 3 i art. 130 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) z art. 7 art. 21, art. 64 oraz art. 77 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

UZASADNIENIE

W skardze konstytucyjnej sporządzonej przez pełnomocnika skarżącego – Wiesława Maksjana, zakwestionowana została zgodność z Konstytucją przepisów zamieszczonych w trzech ustawach: art. 160 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: k.p.a.), art. 73 ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.; dalej: p.w.) oraz art. 93 ust. 3 i art. 130 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.

U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.; dalej: u.g.n.) skarżący zarzucił niezgodność z art. 7, art. 21, art. 64 oraz art. 77 Konstytucji. Skarga konstytucyjna skarżącego została złożona w związku z następującą sprawą. Decyzją Starosty Powiatowego w Płońsku z 31 marca 2003 r. (nr GG 6013-5/1/2001) ustalone zostało na rzecz skarżącego odszkodowanie za udział w nieruchomości stanowiącej część drogi krajowej, przejętej na rzecz Skarbu Państwa z mocy prawa w dniu 1 stycznia 1999 r. W wyniku odwołania skarżącego od tego rozstrzygnięcia Wojewoda Mazowiecki, decyzją z 16 lipca 2003 r. (nr SPW.X-C.77244-2/03), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że ustalenie wysokości odszkodowania należnego skarżącemu odbyło się zgodnie z art. 73 p.w. oraz przepisami u.g.n. Wniesiona przez skarżącego skarga na tę decyzję została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 grudnia 2004 r. (sygn. akt I SA 1893/03). Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił w uzasadnieniu brak podstaw prawnych do żądania przez skarżącego wypłaty odsetek od ustalonej kwoty odszkodowania, w związku z tym, że wcześniej złożony przez niego wniosek okazał się bezskuteczny z uwagi na treść art. 73 ust. 4 p.w.

Niezależnie od opisanego wyżej postępowania i podjętych w jego toku rozstrzygnięć, skarżący dołączył do skargi konstytucyjnej orzeczenia wydane w ramach dwóch odrębnych postępowań sądowych. Po pierwsze, wyrok Sądu Okręgowego w Warszawie z 21 kwietnia 2006 r. (sygn. akt II C 586/06), którym oddalono powództwo skarżącego przeciwko Skarbowi Państwa o odszkodowanie za niezgodne z prawem działanie organów władzy publicznej oraz bezprawne wywłaszczenie nieruchomości. Apelacja skarżącego od tego orzeczenia została następnie oddalona wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 24 maja 2007 r. (sygn. akt I ACa 41/07).

Sąd II instancji podzielił w całości ustalenia poczynione w zaskarżonym wyroku odnośnie do niemożności potraktowania wniosku skarżącego do organów administracji jako wniosku o przyznanie, w trybie art. 160 k.p.a., odszkodowania za szkodę spowodowaną wydaniem decyzji administracyjnych, których nieważność została następnie stwierdzona decyzją Ministra Przemysłu i Handlu z 18 września 1996 r. Ponadto Sąd Apelacyjny stwierdził, że samo powództwo o przyznanie odszkodowania jest niezasadne. Brak bowiem adekwatnego związku przyczynowego między wydaniem decyzji nacjonalizacyjnej a zajęciem części nieruchomości pod drogę publiczną i podziałem działki.

Po drugie, skarżący przedłożył także wyrok Sądu Rejonowego w Płońsku z 18 października 2006 r. (sygn. akt I C 33/06), którym oddalono powództwo skarżącego przeciwko Skarbowi Państwa o wykup gruntu. Sąd Rejonowy stwierdził w uzasadnieniu, że okoliczności faktyczne sprawy realizują hipotezę art. 231 Kodeksu cywilnego. Roszczenia skarżącego w tym zakresie zostały jednak zaspokojone w postępowaniu administracyjnym. Apelacja skarżącego od tego wyroku została oddalona wyrokiem Sądu Okręgowego w Płocku z 30 kwietnia 2007 r. (sygn. akt IV Ca 258/07).

Sąd II instancji podtrzymał w całości argumenty uzasadnienia wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu. Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego pełnomocnik skarżącego został wezwany do uzupełnienia braków formalnych skargi konstytucyjnej, m.in. przez wskazanie, które z orzeczeń dołączonych do skargi uznaje za spełniające wymogi wymienione w art. 79 ust. 1 Konstytucji. Ponadto zaś wezwano go do wskazania sposobu, w jaki zakwestionowane w skardze przepisy k.p.a., p.w. oraz u.g.n. naruszyły konstytucyjne wolności i prawa skarżącego.

W odpowiedzi na to zarządzenie pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że orzeczeniem naruszającym wskazane w skardze konstytucyjnej prawa i wolności jest decyzja Starosty Powiatowego w Płońsku z 31 marca 2003 r. Decyzji tej ponownie zarzucił, że nie uwzględniła ona zapisów art. 160 k.p.a., pominęła unormowania p.w., w szczególności art. 73 ust. 5 p.w., nie uwzględniła także przepisów u.g.n., a zwłaszcza art. 93 ust. 3 oraz art. 130 u.g.n, gdyż dokonany podział nieruchomości był niezgodny z zasadami wywłaszczenia. Kwestionowane w skardze konstytucyjnej unormowania naruszają – zdaniem skarżącego – art. 7, art. 21, art. 64 oraz art. 77 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji, każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo na zasadach określonych w ustawie wnieść skargę konstytucyjną w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji. W świetle powyższego przepisu Konstytucji nie ulega wątpliwości, że jedynym dopuszczalnym przedmiotem skargi konstytucyjnej może być przepis wykazujący szczególną kwalifikację.

Musi być on podstawą prawną ostatecznego orzeczenia, wydanego w sprawie, w związku z którą skarga konstytucyjna została wniesiona. Ponadto, to właśnie w treści kwestionowanego przepisu tkwić winna normatywna przyczyna niedozwolonej konstytucyjnie ingerencji w treść podmiotowych praw skarżącego. Ustawa z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm., dalej: ustawa o TK), precyzująca zasady, na jakich dopuszczalne jest korzystanie ze skargi konstytucyjnej, przewiduje w art. 46 ust. 1, że skarga może być wniesiona przez skarżącego po wyczerpaniu przysługującej w sprawie drogi prawnej, w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia skarżącemu prawomocnego wyroku, ostatecznej decyzji lub innego ostatecznego rozstrzygnięcia.

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie zwracał w związku z tym uwagę na konieczność łącznego spełnienia wskazanych wyżej przesłanek, a więc „wyczerpania przysługującej w sprawie drogi prawnej” oraz uzyskania w danej sprawie orzeczenia, ostatecznego w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji. Z treści skargi konstytucyjnej wynika niezbicie, że zarzut naruszenia konstytucyjnych wolności i praw skarżącego wiąże skarżący z wydaniem przez Starostę Powiatowego w Płońsku decyzji z 31 marca 2003 r. Decyzją tą została ustalona wobec skarżącego wysokość odszkodowania za udział w nieruchomości stanowiącej część drogi przejętej z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa z dniem 1 stycznia 1999 r.

To wobec tej właśnie decyzji skarżący kieruje swoje zarzuty, czego potwierdzeniem jest także treść pisma uzupełniającego braki skargi konstytucyjnej. W orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego w sprawach skargi konstytucyjnej podkreślano w związku z tym wielokrotnie, że w sytuacji, gdy skarżący występuje ze skargą konstytucyjną formułowaną na podstawie decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie kwestionowanych przepisów, ustawowy wymóg wyczerpania przysługującej w sprawie drogi prawnej wiąże się z koniecznością uzyskania merytorycznego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Taki wyrok nadaje dopiero wydanej decyzji niezbędny walor ostateczności, o którym mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji. Wymogu uzyskania prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sanuje natomiast wszczęcie przez skarżącego dalszych postępowań, w wyniku których dochodzi do wydania odrębnych „prawomocnych wyroków”. Nie pozostają one bowiem we wskazanym wyżej związku z „drogą prawną” przysługującą w sprawie, w związku z którą skarga konstytucyjna została wniesiona. Biorąc powyższe pod uwagę, należy zatem stwierdzić, że skarga konstytucyjna odnosząca się do przepisów stanowiących podstawę decyzji Starosty Powiatowego w Płońsku z 31 marca 2003 r. nie spełnia wskazanych wyżej wymogów art. 79 ust. 1 oraz przepisów ustawy o TK.

Skarżący uruchomił wprawdzie tryb sądowej kontroli tej decyzji, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na – utrzymującą ją w mocy – decyzję Wojewody Mazowieckiego z 16 lipca 2003 r. Nie podjął jednak dalszych kroków procesowych po wydaniu wyroku przez sąd administracyjny I instancji, a tym samym nie doprowadził do wydania w sprawie prawomocnego orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak to już podkreślano, wymogu wyczerpania drogi prawnej przysługującej w sprawie wydanej decyzji administracyjnej nie mogło w żaden sposób sanować zainicjowanie kolejnych postępowań sądowych, a nawet uzyskanie w ich efekcie prawomocnych orzeczeń.

Nie pozostawały one w takim związku z decyzją Starosty Powiatowego w Płońsku, aby nadać wymóg ostatecznego jej charakteru, o którym mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji. Niezależnie od powyższego, Trybunał Konstytucyjny stwierdza także, że okoliczność uruchomienia przez skarżącego dalszych postępowań sądowych nie wpływa na dopuszczalność nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej również z innych przyczyn. W odniesieniu do postępowania zainicjowanego powództwem skarżącego o wykup gruntu, a zakończonego wyrokiem Sądu Okręgowego w Płocku z 30 kwietnia 2007 r., stwierdzić należy, że zakwestionowane w skardze przepisy k.p.a., p.w. oraz u.g.n. nie mogą być potraktowane jako podstawa prawna wydanych w jego toku orzeczeń.

Jak to podkreśliły orzekające w toku postępowania sądy, roszczenie skarżącego opierało się na treści przepisów Kodeksu cywilnego, nie zaś unormowań stanowiących przedmiot wniesionej skargi konstytucyjnej. Także odrębne postępowanie sądowe wszczęte przez skarżącego, a zakończone wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 24 maja 2007 r., nie spełnia przesłanek umożliwiających „powiązanie” z nim wniesionej skargi konstytucyjnej. Przedmiotem tego postępowania uczynił skarżący roszczenia o odszkodowanie za niezgodne z prawem działanie władzy publicznej oraz za bezprawne wywłaszczenie nieruchomości.

Należy w związku z tym zauważyć, że oddalenie obydwu z roszczeń skarżącego nie zostało oparte na kwestionowanych w skardze konstytucyjnych przepisach w taki sposób, aby umożliwiło to ich kontrolę w tym trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. W odniesieniu do art. 160 k.p.a. należy zauważyć, że skarga nie precyzuje, którą jednostkę redakcyjną tego artykułu uważa za niezgodną z Konstytucją. Brak też wyjaśnienia, w jaki sposób regulacja zawarta w poszczególnych paragrafach art. 160 k.p.a. naruszyła konstytucyjne prawa skarżącego, wskazane w skardze konstytucyjnej jako jej podstawa.

Okoliczność ta nabiera dodatkowego znaczenia w związku z wydanymi przez Trybunał Konstytucyjny orzeczeniami, w których art. 160 k.p.a. był już przedmiotem kontroli konstytucyjności (zob. wyroki z: 23 września 2003 r., K 20/02, OTK ZU nr 7/A/2003, poz. 76; 5 września 2005 r., P 18/04, OTK ZU nr 8/A/2005, poz. 88). Trzeba jednak przy tej okazji zauważyć, że swoje roszczenia powiązał skarżący z decyzją administracyjną wydaną przed wejściem w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r., co – zgodnie z treścią powołanych wyżej orzeczeń Trybunału – wykluczyłoby sanujące stan konstytucyjności oddziaływanie zawartych w nich rozstrzygnięć.

W odniesieniu natomiast do pozostałych zakwestionowanych w skardze przepisów, należy stwierdzić, że opisane wyżej postępowanie i wydane w jego toku orzeczenia sądowe nie mogą być uznane za oparte na treści art. 73 ust. 5 p.w., art. 93 ust. 3 oraz art. 130 u.g.n. W odniesieniu zaś do art. 73 ust. 5 p.w. trzeba dodatkowo podkreślić okoliczność poddania już tego przepisu kontroli konstytucyjności, w świetle wzorców konstytucyjnych powołanych także w niniejszej skardze konstytucyjnej. W wyroku z 14 marca 1999 r. (P 5/99, OTK ZU nr 2/2000, poz. 60), Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 73 ust. 1 i 5 p.w. jest zgodny z art. 21 ust. 2 i nie jest niezgodny z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji.

Biorąc wszystkie powyższe okoliczności pod uwagę, orzeka się jak w sentencji.