Constitutional Court dismisses county council's challenge to R&D unit tax exemptions as procedurally premature.

218/6/B/2008 POSTANOWIENIE z dnia 25 lutego 2008 r. Sygn. akt Tw 45/07 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Andrzej Rzepliński, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Rady Gminy Stare Czarnowo w sprawie zgodności: art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo-rozwojowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 33, poz. 388, ze zm.) z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi.

UZASADNIENIE

Wnioskiem z 16 listopada 2007 r. Rada Gminy Stare Czarnowo zwróciła się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo-rozwojowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 33, poz. 388, ze zm.; dalej: ustawa o jednostkach badawczo-rozwojowych) z art. 32 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Stosownie do art. 36 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) wniosek pochodzący od organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego podlega wstępnemu rozpoznaniu przez jednego sędziego Trybunału na posiedzeniu niejawnym. W postępowaniu tym Trybunał Konstytucyjny bada, czy wniosek odpowiada wymogom formalnym i czy nie jest oczywiście bezzasadny. W procedurze kontroli wstępnej Trybunał rozstrzyga również, czy wniosek został złożony przez uprawniony podmiot.

2. Wnioskodawca kwestionuje konstytucyjność art. 18 ust. 1 ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych w brzmieniu: „jednostka badawczo-rozwojowa jest zwolniona z podatków na zasadach określonych w odrębnych przepisach”. Zwolnienie tych podmiotów z podatków, stanowiących w myśl art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 203, poz. 1966, ze zm.; dalej: ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego) dochody własne gminy, następuje na podstawie: art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.

U. z 2006 r. Nr 121, poz. 844, ze zm.), art. 12 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2006 r. Nr 136, poz. 969, ze zm.) oraz art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o podatku leśnym (Dz. U. Nr 200, poz. 1682, ze zm.). Rada Gminy Stare Czarnowo wskazuje, iż w ustawie z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2003 (Dz. U. Nr 150, poz. 983, ze zm.; dalej: ustawa o dochodach w latach 1999-2003) przewidywano rekompensatę utraconych przez gminy dochodów z powodu przyznanych jednostkom badawczo-rozwojowym zwolnień podatkowych, podczas gdy – w myśl obowiązującej ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego – rekompensata taka nie przysługuje.

Wnioskodawca podnosi, iż obecny system wyrównywania dochodów „jedynie w niewielkim stopniu zapewnia odzyskanie przez te jednostki samorządu terytorialnego, na których obszarach położone są jednostki badawczo-rozwojowe, utraconych dochodów, które mogłyby uzyskać z tytułu podatku od nieruchomości, podatku rolnego oraz leśnego”. Zdaniem Rady Gminy Stare Czarnowo „zastosowane przez ustawodawcę kryteria przyznawania w szczególności części wyrównawczej subwencji ogólnej [...] nie gwarantują jednostkom samorządu terytorialnego, w których położone są jednostki badawczo-rozwojowe odzyskania utraconych wpływów z podatków”.

W konsekwencji wnioskodawca wskazuje, iż wobec faktu położenia jednostek badawczo-rozwojowych jedynie w niektórych gminach, tytko te gminy pozbawione są wpływów z podatku rolnego, który byłby należny od innych podmiotów, co pozostaje w sprzeczności z zagwarantowaną w art. 32 ust. 1 Konstytucji zasadą równości. Zróżnicowanie, w ocenie wnioskodawcy, polega ponadto na przenoszeniu na niektóre gminy ciężaru funkcjonowania jednostek badawczo-rozwojowych, podczas gdy finansowanie tych podmiotów należy – co do zasady – do zadań państwowych.

3. Status prawny jednostek badawczo-rozwojowych i kwestia zwolnienia ich z podatków była już przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 3 listopada 1998 r. (K 12/98, OTK ZU nr 6/1998, poz. 98). W orzeczeniu tym Trybunał podkreślił, iż ustawodawca jest wolny w kreowaniu kategorii podmiotów zwolnionych z podatku, jeżeli przyświecają temu wyjątkowi od zasady powszechności obciążenia podatkowego cele społeczno-gospodarcze, wyrażające wartości chronione konstytucyjnie. Celem takim, zdaniem Trybunału, jest prowadzenie badań naukowych i prac badawczo-rozwojowych.

Konsekwencją powyższego stanowiska było uznanie, iż Trybunał Konstytucyjny nie jest uprawniony do formułowania ocen odnośnie do celowości poszczególnych rozwiązań podatkowych przyjętych przez ustawodawcę. Swoboda ustawodawcy w wyborze między różnymi konstrukcjami zobowiązań podatkowych może w pewnych sytuacjach prowadzić do dysproporcji w dochodach własnych jednostek samorządu terytorialnego. Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż w takich wypadkach system finansowy gmin zawiera mechanizmy, służące rekompensowaniu owych nierówności.

Należy podkreślić, iż podstawowe tezy wyroku wydanego w sprawie o sygnaturze K. 12/98 z dnia 3 listopada 1998 r., zachowują swoją aktualność na gruncie obowiązującego stanu prawnego.

4. Ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego przyjęła odmienny system finansowy gmin od obowiązującego w latach 1999-2003. Nie przewiduje pokrycia utraconych dochodów z tytułu konkretnych ustawowych ulg i zwolnień, lecz przyznaje możliwość uzyskania subwencji ogólnej (rozdział 4 ustawy), na którą składa się część wyrównawcza oraz część równoważąca. Przy podziale kwot pochodzących z budżetu państwa bierze się pod uwagę m.in. wskaźnik dochodów podatkowych na jednego mieszkańca (art. 20 ust. 2), gęstość zaludnienia w gminie (art. 20 ust.

7) oraz sytuację finansową gmin (art. 21 ust. 3). Ponadto, § 6 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 15 września 2006 r. w sprawie podziału części równoważącej subwencji ogólnej dla gmin na rok 2007 (Dz. U. Nr 169, poz. 1205) przewiduje dodatkowe środki finansowe dla gmin wiejskich i gmin miejsko-wiejskich. Otrzymują je podstawowe jednostki podziału terytorialnego kraju, w których suma dochodów – zrealizowanych w 2005 r. z tytułu udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych oraz dochodów, jakie gmina mogła uzyskać w 2005 r. z podatku rolnego i z podatku leśnego (stosując do ich obliczenia odpowiednio:

średnią cenę skupu żyta i średnią cenę sprzedaży drewna, ogłoszone przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego) bez ulg, zwolnień, odroczeń, umorzeń, w przeliczeniu na jednego mieszkańca gminy – jest niższa od 80% średnich dochodów z tych samych tytułów we wszystkich gminach wiejskich i miejsko-wiejskich, w przeliczeniu na jednego mieszkańca tych gmin. Ustawodawca, korzystając z szerokiego marginesu uznania, wybiera między różnymi konstrukcjami zobowiązań podatkowych i w rozmaity sposób realizuje politykę gospodarczą państwa, stworzył taki system finansowy jednostek samorządu terytorialnego, który – w jego ocenie – zapewnia odpowiednie wyrównywanie dysproporcji w dochodach własnych gmin.

Trybunał Konstytucyjny zwraca w tym miejscu uwagę, iż – w konsekwencji ustanowienia konstytucyjnej zasady podziału władz (art. 10) – nie jest jego zadaniem badanie celowości takiego rozwiązania ustawowego.

5. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, Rada Gminy Stare Czarnowo w rzeczywistości przedmiotem swojego wniosku uczyniła przepisy ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. To w stosunku do regulacji dotyczących systemu wyrównywania i rekompensowania utraconych przez gminy dochodów jest kierowana większość zarzutów wnioskodawcy. Co więcej, Rada Gminy Stare Czarnowo podnosi, iż w związku z przysługującym jednostkom badawczo-rozwojowym zwolnieniom podatkowym, ustawa o dochodach w latach 1999-2003, zapewniała jednostkom samorządu terytorialnego pokrycie utraconych dochodów z otrzymywanej części rekompensującej subwencji ogólnej, co gwarantował art. 24 pkt 2 tejże ustawy. Wnioskodawca uznaje tym samym, iż zwolnienie z podatków jednostek badawczo-rozwojowych, w stanie prawnym pod rządami ustawy o dochodach w latach 1999-2003, było rozwiązaniem zgodnym z Konstytucją, podczas gdy wprowadzony ustawą o dochodach jednostek samorządu terytorialnego inny system finansowy gmin, powoduje niezgodność przedmiotowego zwolnienia z art. 32 Konstytucji.

6. Na marginesie powyższych rozważań, Trybunał Konstytucyjny podkreśla oczywistą bezzasadność zarzutu wnioskodawcy, iż ustawodawca przenosi tylko na niektóre jednostki samorządu terytorialnego ciężar finansowania jednostek badawczo-rozwojowych. Finansowanie tych podmiotów opiera się na zasadach określonych w ustawie o jednostkach badawczo-rozwojowych. Przepis art. 14 ust. 2 tej ustawy zawiera ogólną zasadę, zgodnie z którą jednostka taka pokrywa koszty bieżącej działalności z uzyskiwanych przychodów. Przychody natomiast są osiągane z tytułu wdrażania i wyników działalności oraz uczestnictwa w efektach ekonomicznych powstałych z tego tytułu.

Ponadto, zgodnie z art. 14 ust. 6 tej ustawy jednostka badawczo-rozwojowa może uzyskiwać przychody z dotacji budżetowej, a na mocy ust. 7 tego artykułu, państwowy instytut badawczy otrzymuje dotację celową na dofinansowanie realizacji zadań określonych w ustawie. Jednostki badawczo-rozwojowe mogą również, w celu komercjalizacji badań naukowych, tworzyć spółki kapitałowe, obejmować lub nabywać udziały lub akcje w takich spółkach oraz osiągać przychody z tego tytułu (art. 14 ust. 8). Żadne z postanowień rzeczonej ustawy – w sposób pośredni lub bezpośredni – nie nakłada na gminy obowiązku finansowania działalności jednostek badawczo-rozwojowych.

Nie można, tak jak czyni to wnioskodawca, utożsamiać zwolnienia z podatków na zasadach określonych w odrębnych przepisach z sytuacją, gdy „niektóre jednostki samorządu terytorialnego zmuszone są do finansowania zadań państwowych, do których zalicza się utrzymywanie jednostek badawczo-rozwojowych”. Z powyższych względów, na podstawie art. 36 ust. 3 ustawy o TK, należało odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi.