Constitutional Court dismisses appeal regarding election law restrictions on passive voting rights for convicted persons.

186/5/B/2007 POSTANOWIENIE z dnia 3 października 2007 r. Sygn. akt Tw 4/07 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Teresa Liszcz – przewodniczący Zbigniew Cieślak – sprawozdawca Marek Kotlinowski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 maja 2007 r. o odmowie nadania dalszego biegu wnioskowi Rady Miejskiej w Piasecznie, p o s t a n a w i a: nie uwzględnić zażalenia.

UZASADNIENIE

W skierowanym do Trybunału Konstytucyjnego wniosku z 27 lutego 2007 r. Rada Miejska w Piasecznie, domaga się stwierdzenia niezgodności art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. 2003 r. Nr 159, poz. 1547, ze zm.) z art. 62 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wnioskodawca stawia zarzut niekonstytucyjności przepisów ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, w których określono przesłanki ograniczające bierne prawo wyborcze.

Ustawa ogranicza to prawo m.in. w stosunku do osób, wobec których wydano prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego. Skarżący twierdzi, iż art. 62 ust. 2 Konstytucji wyczerpuje w sposób zupełny możliwe przesłanki utraty lub ograniczenia biernego prawa wyborczego, wyłączając możliwość ograniczania tego prawa w ustawodawstwie zwykłym. Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego wnioskodawca został wezwany do usunięcia braków formalnych wniosku.

Postanowieniem z 15 maja 2007 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu wnioskowi. Trybunał wskazał, iż dokonane przez wnioskodawcę w uzasadnieniu wniosku, rozciągnięcie wprost zakresu konstytucyjnych regulacji czynnego prawa wyborczego, ustanowionego w art. 62 Konstytucji na instytucję biernego prawa wyborczego nie jest trafne. Dnia 1 czerwca 2007 r. wpłynęło do Trybunału Konstytucyjnego zażalenie, w którym pełnomocnik wnioskodawcy wnosi o uwzględnienie zażalenia, uchylenie postanowienia i skierowanie sprawy do rozpoznania na rozprawie.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. W kwestionowanym przez Radę Miejską w Piasecznie postanowieniu z 15 maja 2007 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania wnioskowi dalszego biegu, ze względu na jego oczywistą bezzasadność. Wynika ona, zdaniem Trybunału, z nietrafnego uczynienia art. 62 ust. 2 Konstytucji wzorcem kontroli. W zażaleniu wnioskodawca, kwestionując postanowienie Trybunału, przywołuje wyrok TK z 20 lutego 2006 r. (K 9/05, OTK ZU nr 2/A/2006, poz. 17). W cytowanym wyroku Trybunał wskazał na niekonstytucyjność kontrolowanego przepisu „w zakresie, w jakim pozbawia czynnego prawa wyborczego oraz biernego prawa wyborczego do rady gminy i na stanowisko wójta (burmistrza, prezydenta miasta) obywateli polskich wpisanych do prowadzonego w gminie stałego rejestru wyborców w okresie krótszym niż 12 miesięcy przed dniem wyborów (…)”.

Ponadto wnioskodawca wskazuje na dalsze tezy uzasadnienia wyroku, traktujące o braku możliwości ograniczania czynnego prawa wyborczego w drodze regulacji ustawowych, jeżeli nie są one przewidziane w ustawie zasadniczej. Wnioskodawca twierdzi, iż w świetle powyższego wyroku, a także wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 10 listopada 1998 r. (K. 39/97, OTK ZU nr 6/1998, poz. 99), art. 62 ust. 2 Konstytucji jest adekwatnym wzorcem kontroli dla skarżonych przez Radę Miejską w Piasecznie przepisów. Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie podkreśla, iż oba cytowane w zażaleniu wyroki TK odnoszą się bezpośrednio do przesłanek ograniczania czynnego prawa wyborczego.

W sprawie K 9/05 za niezgodne z Konstytucją uznano jedynie ograniczanie czynnego prawa wyborczego w związku z przesłankami niewymienionymi w ustawie zasadniczej lub wprowadzanie dalszych ograniczeń w realizacji czynnego prawa wyborczego w ustawodawstwie zwykłym, o ile taka możliwość nie znajduje swojego bezpośredniego uzasadnienia w Konstytucji. Trybunał w obecnym składzie podtrzymuje powyższe stanowisko. Odnosząc się do kwestii ograniczeń biernego prawa wyborczego, należy jednak zwrócić uwagę na fakt, iż wymieniona w uzasadnieniu wyroku K 9/05 kwestia zasad ustanawiania możliwych ograniczeń biernego prawa wyborczego łączy się z przepisem art. 62 ust. 2 Konstytucji jedynie pośrednio, w zakresie, w jakim posiadanie czynnego prawa wyborczego stanowi przesłankę posiadania biernego prawa wyborczego.

Natomiast regulacja art. 62 ust. 2 Konstytucji nie może być odniesiona wprost do możliwości ograniczania biernego prawa wyborczego. Jak zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w zaskarżonym przez wnioskodawcę postanowieniu, gdyby przyjąć, jak chce wnioskodawca, iż art. 62 ust. 2 Konstytucji w takim samym zakresie odnosi się tak do czynnego, jak i biernego prawa wyborczego, ponowne regulowanie tego prawa w innych przepisach ustawy zasadniczej byłoby bezprzedmiotowe. Ustanowienie przez ustrojodawcę dodatkowych ograniczeń w innych przepisach Konstytucji (np. art. 99 Konstytucji) świadczy o intencji pozostawienia możliwości określenia w ustawie (choćby na podstawie art. 169 Konstytucji) dodatkowych przesłanek posiadania biernego prawa wyborczego i dalszego ich doprecyzowywania w odniesieniu do wyborów do poszczególnych organów władzy publicznej.

Ponadto należy zwrócić uwagę na odmienne uregulowanie prawa wybieralności w odniesieniu do różnych organów. Wystarczy przywołać tu choćby odmienne przesłanki w przypadku wyborów do Sejmu, Senatu i do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego. Podobne tezy znajdują się w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Trybunał uznaje, iż ograniczenia praw wyborczych mogą być kształtowane odmiennie dla prawa czynnego i biernego. Co więcej, dopuszczalne jest większe ograniczenie biernego niż czynnego prawa wyborczego (zob. wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie z 16 marca 2006 r.

Ždanoka v. Latvia no. 58278/00), na co także wskazywał Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu postanowienia o odmowie nadania dalszego biegu wnioskowi. Gdyby przyjąć konsekwentnie argumentację wnioskodawcy, należałoby uznać m.in., iż nie jest możliwe ustanowienie w przepisach rangi ustawowej jakichkolwiek, niewymienionych w ustawie zasadniczej przesłanek, precyzujących czy dodatkowo ograniczających bierne prawo wyborcze. Przyjęcie takich założeń prowadzić musiałoby do zakwestionowania konstytucyjności wszelkich przepisów przewidujących takie ograniczenia.

Za niekonstytucyjne należałoby uznać zatem także i te, odnoszące się do wieku kandydata w przypadku bezpośrednich wyborów wójta, burmistrza i prezydenta miasta, ustanowionych w ustawie z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta. (Dz. U. Nr 113, poz. 984, ze zm.). Takich zarzutów jednak sam wnioskodawca nie formułuje. Ponadto, jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 marca 2007 r. (K 8/07, OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 26), bierne prawo wyborcze nie wyczerpuje się w zdolności do bycia wybranym.

Obejmuje ono także uprawnienie do sprawowania mandatu, powierzonego w drodze wyborów. W związku z tym za ograniczenia biernego prawa wyborczego należy uznać nie tylko pozbawienie czy ograniczenie możliwości bycia wybranym, ale także wszelkie ograniczenia związane z wygaśnięciem czy ograniczeniami w sprawowaniu mandatu już powierzonego. Przyjmując konsekwentnie tezy wnioskodawcy, w zestawieniu z opisaną w orzecznictwie Trybunału treścią biernego prawa wyborczego, należałoby uznać, o czym już wspomniano wyżej, że żadne ograniczenia nie mogą być w tym zakresie ustanowione w ustawie zwykłej.

Należałoby więc bezwzględnie ograniczyć regulację kwestii prawa wybieralności do art. 62 Konstytucji, co redukowałoby znaczenie np. art. 99 Konstytucji. W tym miejscu należy raz jeszcze podkreślić tezę Trybunału, wyrażoną w wyroku K 8/07, iż „jest – co oczywiste – możliwe pozbawienie mandatu na zasadach przewidzianych w ustawie i z przyczyn koniecznych w demokratycznym państwie prawa. Przyczyny te podlegają jednak kontroli konstytucyjności, właśnie m.in. z punktu widzenia proporcjonalności przyczyn decydujących o przekreśleniu wyniku wyborów”.

Możliwość ograniczania biernego prawa wyborczego w drodze ustawy jest więc ujęta restrykcyjnie i ograniczona poprzez przesłankę proporcjonalności. Nie można jednak stwierdzić, iż taka możliwość jest przez Konstytucję bezwzględnie wykluczona czy też ograniczona jedynie do przesłanek przewidzianych w jej art. 62.

2. Trybunał wskazuje, iż ratio legis zarówno skarżonego przez wnioskodawcę przepisu, jak i całego art. 7 ust. 2 ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw jest czytelna. Trudno odmawiać ustawodawcy racjonalności, gdy wprowadza przepis ograniczający bierne prawo wyborcze osób karanych za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego czy też wobec których warunkowo umorzono postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego, czyli w sytuacji, gdy sąd stwierdza, iż „nie budzi wątpliwości sam fakt popełnienia przestępstwa, jak i to, że dopuściła się go osoba, wobec której następuje warunkowe umorzenie postępowania karnego” (por. komentarz do art. 66 k.k. [w:] Kodeks karny.

Komentarz, pod red. Oktawii Górniok, Warszawa 2006). Należy też zwrócić uwagę na brak konstytucyjnej normy ustanawiającej jako zasadę bezpośredni wybór organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego, a więc także wójta, burmistrza czy prezydenta miasta. Tym samym nie jest wykluczone, że art. 62 Konstytucji nie mógłby w ogóle mieć zastosowania do wyborów organów wykonawczych, choćby wówczas, gdyby ustawodawca nadal przewidywał wybory tych organów przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, tak jak to ma miejsce w odniesieniu do wyborów m.in. starosty i zarządu powiatu.

3. Odnosząc się do zarzutu wskazującego na pewne niekonsekwencje w linii orzeczniczej, Trybunał w obecnym składzie pragnie podkreślić, że nie jest jego zamiarem kwestionowanie swoich wcześniejszych orzeczeń. W pełni podzielając stanowisko wyrażone w poprzednich orzeczeniach, zwraca natomiast uwagę na ich bezpośredni związek jedynie z kwestią dopuszczalności ograniczeń czynnego prawa wyborczego. Co za tym idzie, tezy uzasadnień orzeczeń Trybunału, przedstawione w zażaleniu nie mogą zostać bezkrytycznie i wprost odniesione do zarzutu sformułowanego we wniosku. W szczególności prosta kompilacja uzasadnień wyroków TK nie może uzasadniać takiej interpretacji art. 62 Konstytucji, który byłby jednoznacznie sprzeczny z językową i systemową wykładnią tego przepisu. Z tych względów Trybunał Konstytucyjny uznając, że zażalenie nie podważyło zasadności stanowiska zajętego w zaskarżonym postanowieniu, orzekł jak w sentencji.