Constitutional Court dismisses claim that unemployment benefit rules violate constitutional equality and social security rights.

195/5/B/2008 POSTANOWIENIE z dnia 19 listopada 2007 r. Sygn. akt Ts 152/06 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Marian Grzybowski, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Jerzego Borzęckiego w sprawie zgodności: art. 37j, art. 37l, art. 37m, art. 23 ust. 2 pkt 4 oraz art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56, ze zm.) z art. 2, art. 32 oraz art. 67 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

UZASADNIENIE

W skardze konstytucyjnej złożonej do Trybunału Konstytucyjnego 19 czerwca 2006 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o stwierdzenie, iż art. 37j, art. 37l, art. 37m, art. 23 ust. 2 pkt 4 oraz art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56, ze zm.) w zakresie, w jakim nie uwzględniają wszystkich okresów pobierania zasiłku dla bezrobotnych do okresu uprawniającego do zasiłku przedemerytalnego i świadczenia przedemerytalnego są niezgodne z art. 2 oraz art. 32 Konstytucji.

Działając w oparciu o zaskarżone przepisy, decyzją z 29 grudnia 2001 r. (nr 2969/S112006/3133) odmówiono skarżącemu przyznania zasiłku przedemerytalnego, uznając, iż nie legitymuje się on wymaganym 30-letnim stażem pracy, a nadto nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy. Wojewoda Dolnośląski decyzją z 26 lutego 2002 r. (nr Or.XII-9114-73/JG/02) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Odwołanie wniesione na powyższą decyzję zostało oddalone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2005 r. (sygn. akt 4 II SA/Wr 770/02).

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 5 stycznia 2006 r., doręczonym skarżącemu 24 kwietnia 2006 r. (sygn. akt I OKS 735/05), oddalił skargę wniesioną na orzeczenie sądu I instancji. Kwestionowane w skardze przepisy, ze względu na swą niejasność i niejednoznaczność, naruszają – zdaniem skarżącego – zasadę prawidłowej legislacji wynikającej z art. 2 Konstytucji. Naruszenia zasady równości dopatruje się skarżący w istniejącym zróżnicowaniu przepisami art. 37j, art. 37l, art. 23 ust. 2 pkt 4 i 24 ust. 4 zaskarżonej ustawy sytuacji osób bezrobotnych uprawnionych do zasiłku przedemerytalnego oraz oczekujących na spełnienie warunków uprawniających ich do tych zasiłków.

Skarżący wskazuje na odmienne uregulowania w zakresie zaliczania okresu pobierania zasiłków – zgodnie z art. 37l zaliczeniu podlegają tylko okresy aktualnie pobieranego zasiłku i jedynie w pewnych okresach obowiązywania wskazanego przepisu. Zdaniem skarżącego art. 37j, art. 37l uprzywilejowują grupę bezrobotnych aktualnie pobierających zasiłek. Skarżący podkreśla, iż „rodzaje aktywności zawodowej uprawniającej do zasiłku dla bezrobotnych zostały szczegółowo określone w art. 32 ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu.

Brak jest uzasadnienia dla różnicowania w zakresie zaliczalności okresów pobierania zasiłku dla bezrobotnych i to poprzez zaliczanie tylko okresów aktualnie pobieranego zasiłku dla bezrobotnych, skoro okres pobierania zasiłków jest traktowany jednakowo dla celów emerytalno-rentowych”. Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 3 października 2006 r. wezwano pełnomocnika skarżącego do uzupełnienia braków formalnych skargi konstytucyjnej m.in. poprzez wskazanie, które z przysługujących skarżącemu konstytucyjnych praw lub wolności zostało naruszone poprzez wydanie wskazanego w skardze rozstrzygnięcia oraz określenie sposobu tego naruszenia.

W piśmie procesowym z 23 października 2006 r. nadesłanym w odpowiedzi na powyższe zarządzenie skarżący wskazuje jeszcze raz na naruszenie zasady równości wynikającej z art. 32 Konstytucji. W uzasadnieniu skarżący wskazuje na odmienne traktowanie osób bezrobotnych uprawnionych do zasiłku dla bezrobotnych, w zależności od tego, czy pobierały one w momencie ubiegania się o prawo do zasiłku przedemerytalnego zasiłek czy też nie oraz w zależności od aktualnego brzmienia kwestionowanej regulacji. W tym zróżnicowaniu sytuacji podmiotów podobnych skarżący upatruje także naruszenia prawa do zabezpieczenia społecznego, o którym mowa w art. 67 ust. 2 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: W świetle art. 79 ust. 1 Konstytucji skarga konstytucyjna przysługuje wyłącznie podmiotom, których konstytucyjne wolności lub prawa o charakterze podmiotowym zostały naruszone na skutek wydania ostatecznego rozstrzygnięcia opartego na przepisach, których konstytucyjność się kwestionuje. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego badanie w trybie skargi konstytucyjnej zgodności z Konstytucją określonego przepisu dopuszczalne jest tylko w takiej sytuacji, w której z jednej strony przepis ten będzie stanowił podstawę rozstrzygnięcia, z którego wydaniem wiąże skarżący naruszenie przysługujących mu praw konstytucyjnych, a z drugiej jego treść normatywna stanowić będzie źródło tego naruszenia, determinując w tym zakresie wydane na jego podstawie rozstrzygnięcie.

Zarzut niekonstytucyjności kieruje skarżący przeciwko kilku przepisom ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56, ze zm.): art. 37j, art. 37l, art. 37m, art. 23 ust. 2 pkt 4 oraz art. 24 ust.

4. Naruszenia przysługujących mu praw konstytucyjnych upatruje skarżący w niemożności zaliczenia do okresu, od którego zależy uzyskanie prawa do zasiłku przedemerytalnego, okresów pobierania zasiłku, o którym mowa w art. 23 kwestionowanej ustawy. Nie budzi wątpliwości, iż ograniczenie powyższe może wynikać z art. 37j ust. 1, 37l ust. 1 i 2 oraz art. 23 ust. 2 pkt 4 zaskarżonej ustawy. W pozostałym zakresie kwestionowane w skardze przepisy, tj. art. 37j ust. 2-5 – określające zasady ustalania wysokości zasiłku przedemerytalnego, art. 37l ust. 3 – wprowadzający zasadę waloryzacji zasiłków; art. 37m – określający m.in. jakie przepisy stosuje się do osób pobierających zasiłek przedemerytalny oraz określające komu i kiedy przysługuje prawo do zasiłku pogrzebowego oraz art. 24 ust. 4 – określający jakie okresy wlicza się do okresu uprawniającego do zasiłku, od którego zależy wysokość i okres pobierania zasiłku, nie stanowiły podstawy wskazanego w skardze rozstrzygnięcia.

Jest to jednoznaczne z niemożnością zbadania ich konstytucyjności w trybie wniesionej skargi konstytucyjnej i stanowi podstawę odmowy nadania skardze w tym zakresie dalszego biegu. Uprawnienia do wniesienia skargi konstytucyjnej upatruje skarżący w naruszeniu zasady prawidłowej legislacji, zasady równości oraz prawa do zabezpieczenia społecznego, o którym mowa w art. 67 ust. 2 Konstytucji. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż wywodzona z art. 2 konstytucyjna zasada prawidłowej legislacji tylko warunkowo stanowić może podstawę wnoszonej skargi konstytucyjnej (zob. przede wszystkim postanowienia z 12 grudnia 2000 r. i z 23 stycznia 2002 r., Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 59 i poz. 60).

Za pomocą skargi konstytucyjnej można dochodzić ochrony konstytucyjnych wolności i praw o charakterze podmiotowym. Wymóg prawidłowej legislacji jest zasadą przedmiotową, w związku z czym powoływanie się na nią jako podstawę skargi dopuszczalne jest tylko w sytuacji doprecyzowania prawa podmiotowego, w zakresie którego zasada ta doznała naruszenia. Innymi słowy, zarówno wymóg prawidłowej legislacji, jak i inne zasady wywodzone z treści art. 2 Konstytucji nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi konstytucyjnej (zob. postanowienie TK z 23 listopada 2005 r., Ts 7/05, OTK ZU nr 6/B/2005, poz. 244).

Uprawnienia do wniesienia skargi konstytucyjnej skarżący upatruje także w naruszeniu zasady równości wynikającej z art. 32 Konstytucji. O dopuszczalności powoływania się na powyższy przepis Konstytucji, jako na źródło konstytucyjnych praw lub wolności, których naruszenie legitymuje do wniesienia skargi konstytucyjnej, Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się w postanowieniu z 24 października 2001 r. wydanym w pełnym składzie (SK 10/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 225). Trybunał Konstytucyjny stwierdził w nim, iż wynikająca z art. 32 Konstytucji zasada równości stanowi samodzielnie jedynie zasadę ogólną, mającą charakter niejako prawa „drugiego stopnia”, tzn. przysługującego w związku z konkretnymi normami prawnymi, a nie w oderwaniu od nich – „samoistnie”.

„Zasada ta oznacza przede wszystkim, że wszyscy są równi „w godności, wolności i prawach”, o których w innych przepisach mówi Konstytucja, i że nie jest dopuszczalna dyskryminacja w realizacji tych wolności i praw”. Równość nie ma zatem charakteru abstrakcyjnego i absolutnego, ale „funkcjonuje zawsze w pewnym kontekście sytuacyjnym, odniesiona być musi do zakazów lub nakazów albo nadania uprawnień określonym jednostkom (grupom jednostek) w porównaniu ze statusem innych jednostek (grup)”. W związku z powyższym, dopuszczalność powołania się w skardze konstytucyjnej na naruszenie zasady równości winna zostać ograniczona wyłącznie do przypadków, w których zostanie wskazane konkretne podmiotowe prawo, wolność lub obowiązek o charakterze konstytucyjnym, w zakresie których zasada ta została naruszona.

Niezależnie od powyższych ustaleń wskazać należy na niezasadność przedstawionych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia zasady równości. Naruszenia tej zasady upatruje skarżący m.in. w częstych zmianach regulacji normujących zasady przyznawania zasiłków przedemerytalnych, a w szczególności art. 37l zaskarżonej ustawy. Analiza zmian art. 37l we wskazanym w skardze zakresie daje jednak podstawę do przyjęcia, iż dotyczyły one możliwości zaliczenia okresu aktualnie pobieranego zasiłku do okresu uprawniającego do zasiłku emerytalnego lub odmowy takiego zaliczenia.

Ponieważ skarżący w momencie ubiegania się o zasiłek przedemerytalny nie pobierał zasiłku dla bezrobotnych, kwestionowane przez niego zmiany regulacji nie miały wpływu na zakres przysługującego mu prawa do zabezpieczenia społecznego. Nie można zatem twierdzić, iż wydanie wskazanego w sprawie rozstrzygnięcia doprowadziło do naruszenia tak rozumianej zasady równości wobec prawa. Nie można także zasadnie upatrywać naruszenia zasady równości w zakresie prawa do zabezpieczenia społecznego w fakcie ubiegania się o zasiłek emerytalny w okresie, w którym od prawie 4 lat obowiązywała mniej korzystna dla skarżącego regulacja – określająca okresy, jakie bierze się pod uwagę przy ustalaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych, od którego istnienia zależy prawo do zasiłku przedemerytalnego.

Podkreślić należy, iż Trybunał Konstytucyjny dopuszczał w swym orzecznictwie możliwość modyfikowania przepisów emerytalno-rentowych nawet w sytuacji, w której doprowadziłoby to do naruszenia praw słusznie nabytych (postanowienie z 21 marca 2000 r., K. 4/99, OTK ZU nr 2/2000, poz. 65; wyrok z 22 czerwca 1999 r., K. 5/99, OTK ZU nr 5/1999, poz. 100). Tym bardziej za dopuszczalną należy uznać zmianę zasad przyznawania świadczenia przedemerytalnego w sytuacji, jaka ma miejsce w sprawie, w związku z którą wniesiono skargę konstytucyjną.

W momencie wejścia w życie art. 23 ust. 2 pkt 4 ustawy w kwestionowanym brzmieniu, czyli w dniu 1 lipca 1997 r., nie przysługiwała bowiem skarżącemu żadna ukształtowana dostatecznie ekspektatywa prawa do zasiłku przedemerytalnego, która mogłaby podlegać ochronie. Skarżący w nadesłanym piśmie procesowym wskazuje także na naruszenie prawa do zabezpieczenia społecznego wynikającego z art. 67 ust. 2 Konstytucji „wskutek zróżnicowania obywateli pozostających bez pracy nie z własnej woli i niemających innych środków utrzymania, posiadających zagwarantowane prawo do zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formy określa ustawa”.

Skarżący naruszenia swoich praw upatruje zatem w dyskryminowaniu osób, które pobierały wcześniej zasiłek dla bezrobotnych w porównaniu z osobami, które pobierają aktualnie zasiłek dla bezrobotnych. Tylko tym pierwszym osobom okres aktualnie pobieranego zasiłku wlicza się do okresu uprawniającego do zasiłku przedemerytalnego. Kryterium różnicującym jest zatem moment pobierania zasiłku. Skarżący w uzasadnieniu skargi nie wykazuje jednak, w jaki sposób nierówne traktowanie dwóch różnych kategorii bezrobotnych doprowadziło do naruszenia przysługującego mu prawa do zabezpieczenia społecznego.

Podkreślić należy, iż z Konstytucji nie wynika prawo do konkretnego świadczenia emerytalno-rentownego, w tym prawo do zasiłku przedemerytalnego. Odmowa przyznania obywatelowi konkretnego świadczenia, służącego realizacji obowiązku państwa wynikającego pośrednio z art. 67 ust. 2 Konstytucji, nie uzasadnia jeszcze sama przez się stwierdzenia, iż doszło do naruszenia prawa, o którym mowa w tym przepisie. Jest tak nawet w przypadku, gdy innej kategorii podmiotów, pozostającej zdaniem skarżącego w takiej samej jak on sytuacji, świadczenie takie zostało przyznane.

Wykazanie takiego naruszenia wymaga bowiem sformułowania konkretnych zarzutów wskazujących na to, że konsekwencją niejednakowego potraktowania podmiotów zaliczanych do „porównywanych” kategorii jest pozbawienie jednej z nich możliwości realizacji prawa, określonego w art. 67 ust. 2 Konstytucji. Powyższego wymogu skarżący nie dopełnił, ograniczając się jedynie do postawienia tezy o naruszeniu zasady równości w kontekście prawa do zabezpieczenia społecznego. Zwrócić należy uwagę na to, iż państwo realizuje nałożony na niego obowiązek także poprzez regulacje ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.

U. Nr 64, poz. 593, ze zm.), według której „Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości” (art. 2 ust. 1). Przy czym podkreślić należy, iż bezrobocie jest jedną z sytuacji, których wystąpienie stanowi podstawę do udzielenia pomocy społecznej (art. 7 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej). Przypomnieć także należy podkreślaną w orzecznictwie TK swobodę ustawodawcy w zakresie realizacji prawa do zabezpieczenia społecznego (m.in. wyroki z: 29 sierpnia 2006 r., K 23/05, OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 94; 24 kwietnia 2006 r., P 9/05, OTK ZU nr 4/A/2006, poz. 46; 22 czerwca 1999 r., K. 5/99, OTK ZU nr 5/1999, poz. 100).

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podnosił, także na gruncie prawa ubezpieczeń społecznych, iż „ocena celowości i trafności rozstrzygnięć parlamentu wykracza poza kompetencje sądownictwa konstytucyjnego. Obowiązek wyboru najbardziej trafnych rozstrzygnięć spoczywa na parlamencie, który ponosi odpowiedzialność polityczną za wykorzystywanie kompetencji prawotwórczych” (tak np. w: wyroku z 12 września 2000 r., K. 1/00, OTK ZU nr 6/2000, poz. 185; orzeczeniu z 24 lutego 1997 r., K. 19/96, OTK ZU nr 1/1997, poz. 6; wyroku z 24 października 2005 r., P 13/04, OTK ZU nr 9/A/2005, poz. 102).

Dopuszczalne jest także wprowadzenie modyfikacji uprzednio przyjętych rozwiązań (zob. orzeczenie TK z 11 lutego 1992 r., K. 14/91, OTK ZU z 1992 r., poz. 7; postanowienie z 21 marca 2000 r., K. 4/99; OTK ZU nr 2/2000, poz. 65; wyrok z 22 czerwca 1999 r., K. 5/99, OTK ZU nr 5/1999, poz. 100). Mając powyższe na względzie, stwierdzić należy, iż skarżący nie wykazał, w jaki sposób wydanie wskazanego w skardze rozstrzygnięcia doprowadziło do naruszenia przysługujących mu praw konstytucyjnych o charakterze podmiotowym. Z tego powodu należało orzec jak w sentencji.