Court annuls provincial approval of zoning plan due to violation of legal certainty regarding undisclosed environmental rights threshold.

200203573/1. Datum uitspraak: 18 december 2002 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak in het geding tussen: [appellant], wonend te [woonplaats], en gedeputeerde staten van Noord-Brabant, verweerders.

1. Procesverloop Bij besluit van 31 januari 2002 heeft de gemeenteraad van Veghel, op voorstel van burgemeester en wethouders van 22 januari 2002, vastgesteld het bestemmingsplan "Herziening buitengebied, Vorstenbosscheweg 6". Het besluit van de gemeenteraad en het voorstel van burgemeester en wethouders zijn aan deze uitspraak gehecht. Verweerders hebben bij hun besluit van 23 april 2002, nr. 815354, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan. Het besluit van verweerders is aangehecht. Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 3 juli 2002, bij de Raad van State ingekomen op 4 juli 2002, beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 oktober 2002, waar appellant, in persoon en bijgestaan door mr. J.A.J.M. van Houtum, gemachtigde, en verweerders, vertegenwoordigd door mr. A.C.H.A. Tulkens, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen. De gemeenteraad is, zonder kennisgeving, niet verschenen.

2. Overwegingen 2.1. Het plan vormt een gedeeltelijke herziening van het bestemmingsplan “Buitengebied” en voorziet in de bouw van een tweede woning op de gronden van een voormalig agrarisch bedrijf. Het plan is gebaseerd op de “Ruimte voor ruimte-regeling”. Verweerders hebben bij hun bestreden besluit aan het plan goedkeuring onthouden. 2.2. Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerders de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.

Daarbij dienen zij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast hebben verweerders er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht. De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerders de aan hen toekomende beoordelingsmarges hebben overschreden, dan wel dat zij het recht anderszins onjuist hebben toegepast. 2.3.

Appellant stelt dat verweerders ten onrechte goedkeuring aan het plan hebben onthouden. Hij voert daartoe aan dat het plan aan alle voorwaarden voldoet die het streekplan stelt voor toepassing van de “Ruimte voor ruimte-regeling”. Deze regeling is in het streekplan uitputtend neergelegd en kan derhalve, aldus appellant, niet worden aangevuld, dan wel gewijzigd in de vorm van een door verweerders aan de gemeenten gezonden brief. Bovendien kan een dergelijke brief geen beleid vormen nu de regels niet overeenkomstig de artikelen 4:81 tot en met 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht zijn bekendgemaakt.

Verweerders miskennen, volgens appellant, dat met de verwezenlijking van het plan een aanzienlijke milieuwinst wordt behaald, ook al wordt geen 3500 kilogram aan mestproductie- en/of varkensrechten, dan wel vergelijkbare rechten ingeleverd. 2.3.1. Verweerders hebben zich op het standpunt gesteld dat als voorwaarde voor toepassing van het “Ruimte voor ruimte-beleid” geldt dat een substantiële milieuwinst met het plan wordt behaald en dat daartoe de milieurechten moeten zijn ingeleverd. Nu niet van een doorhaling van genoemde rechten en het behalen van een dergelijke milieuwinst is gebleken, is niet aan bovengenoemde voorwaarde voldaan.

Derhalve kan geen toepassing worden gegeven aan het “Ruimte voor ruimte-beleid”. 2.3.2. Het voormalige agrarische bedrijf van appellant is gelegen ten noorden van Veghel en bestaat onder meer uit een bedrijfswoning, een klein bijgebouw alsmede varkensstallen. In het plan is de nieuw te bouwen woning direct gelegen naast de reeds bestaande (bedrijfs)woning. Het streekplan “Brabant in balans” (hierna: het streekplan), vastgesteld op 22 februari 2002, voorziet in een zogenoemde “Ruimte voor ruimte-regeling”. Deze regeling houdt in dat de ruimtelijke kwaliteit wordt verbeterd door de bouw van kwalitatief hoogwaardige woningen toe te staan op passende locaties in ruil voor de sloop van bestaande agrarische bedrijfsgebouwen die in gebruik zijn of waren voor de intensieve veehouderij.

Het in dit streekplan neergelegde beleid wijkt inhoudelijk niet af van het beleid zoals dit was verwoord in de partiële herziening van 13 oktober 2000 van het voorgaande streekplan. Ten aanzien van het bezwaar van appellant dat het streekplan uitputtend is, overweegt de Afdeling dat gedeputeerde staten op grond van punt 14 van paragraaf 3.6.2. van het streekplan de in het streekplan gestelde voorwaarden voor de “Ruimte voor ruimte-regeling” in een beleidsbrief nader kunnen invullen en verduidelijken. Derhalve is de Afdeling van oordeel dat het streekplan op dit punt niet beoogt volledig te zijn.

Ten aanzien van het bezwaar van appellant dat geen bekendmaking van de beleidsregels heeft plaatsgevonden en de brief van 26 juni 2001 van verweerders aan de gemeentebesturen derhalve geen beleid vormt, overweegt de Afdeling als volgt. Het door verweerders gehanteerde beleid vormt en beoogt geen beleid te zijn in de zin van de artikelen 4:81 tot en met 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht. Met de brief van 26 juni 2001 hebben verweerders een nadere invulling gegeven aan de voorwaarde zoals neergelegd in het streekplan dat milieuwinst dient te worden behaald.

Gezien deze aard van de brief is de Afdeling van oordeel dat deze met toezending aan alle binnen de provincie Noord-Brabant gelegen gemeenten genoegzaam bekend is gemaakt. Op grond van punt 11 van de in het streekplan opgenomen voorwaarden voor toepassing van de “Ruimte-voor-ruimte-regeling” wordt vereist dat moet zijn zeker gesteld dat de verwezenlijking van de woning samenhangt met de inlevering van de milieurechten van de agrarische activiteit ter plaatse. Tevens moet worden aangetoond dat milieuwinst op de desbetreffende locatie is bereikt.

Uit de beleidsbrief blijkt dat, om in aanmerking te komen voor de “Ruimte voor ruimte-regeling”, met het plan een substantiële milieuwinst moet worden behaald en dat deze milieuwinst ook gekwantificeerd dient te worden. Dit beleid acht de Afdeling in het algemeen niet onredelijk. Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting heeft appellant door afroming 2500 kilo milieurechten ingeleverd. In hun bestreden besluit hebben verweerders echter vermeld dat zij bij het beoordelen van de vraag of sprake is van een substantiële milieuwinst in de praktijk de grens van 3500 kilo mestproductie- en/of varkensrechten, dan wel vergelijkbare rechten hanteren.

Uit de tekst van het streekplan, noch uit de beleidsbrief van 26 juni 2001, blijkt echter dat verweerders deze minimumgrens hanteren. Nu verweerders pas in hun bestreden besluit deze norm hebben geformuleerd, was de drempelwaarde van 3500 kilo milieurechten ten tijde van het inleveren van de milieurechten door appellant niet kenbaar. 2.3.3. Uit het voorgaande volgt dat het bestreden besluit is genomen in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit dient te worden vernietigd. 2.4. Verweerders dienen op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.

3. Beslissing De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State Recht doende in naam der Koningin: I. verklaart het beroep gegrond; II. vernietigt het besluit van gedeputeerde staten van Noord-Brabant van 23 april 2002, nr. 815354; III. veroordeelt gedeputeerde staten van Noord-Brabant in de door appellant in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 768,29, waarvan een gedeelte groot € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het totale bedrag dient door de provincie Noord-Brabant te worden betaald aan appellant; IV. gelast dat de provincie Noord-Brabant aan appellant het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 109,00) vergoedt. Aldus vastgesteld door mr. R.H. Lauwaars, Voorzitter, en mr. J.R. Schaafsma en dr. J.J.C. Voorhoeve, Leden, in tegenwoordigheid van mr. H.E. Troost, ambtenaar van Staat. w.g. Lauwaars w.g. Troost Voorzitter ambtenaar van Staat Uitgesproken in het openbaar op 18 december 2002 234-425.