Court dismisses appeal against administrative regulation change, ruling it is not an appealable decision.

Rechtbank Arnhem Sector bestuursrecht Reg.nr.: Awb 01/2305 UITSPRAAK ingevolge artikel 8:77 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in het geding tussen: A, wonende te B, eiser, en Het College van burgemeester en wethouders van de gemeente B, verweerder.

1. Aanduiding bestreden besluiten Besluiten van verweerder van 5 november 2001 en 7 november 2001 (beide verzonden op 9 november 2001).

2. Procesverloop Op 3 april 2001 heeft verweerder de Regeling dienstreizen gemeente B (hierna: de Regeling) gewijzigd. Bij brieven van 28 mei 2001 heeft verweerder deze aanpassing aan de betrokken ambtenaren bekendgemaakt. Tegen de tot hem gerichte beslissing van 28 mei 2001 heeft eiser op 3 juli 2001 bezwaar gemaakt. Het bezwaar is tezamen met een aantal bezwaren van anderen behandeld door de Commissie voor de bezwaarschriften van verweerders gemeente. Deze commissie heeft op 17 september 2001 advies aan verweerder uitgebracht. Bij het in rubriek 1 aangeduide besluit van 5 november 2001 heeft verweerder het bezwaar gegrond verklaard.

Voor de motivering van dat besluit heeft verweerder verwezen naar het advies van voormelde commissie, waarin een voorstel voor een nieuwe versie van de regeling is opgenomen. Bij besluit van 7 november 2001 heeft verweerder eiser medegedeeld dat het besluit van 28 mei 2001 is ingetrokken en daarbij tevens de inhoud van de nieuwe regeling bekendgemaakt. Tegen de besluiten van 5 en 7 november 2001 heeft eiser op 21 december 2001 beroep bij de rechtbank ingesteld, waarna de gronden van het beroep zijn uiteengezet in een aanvullend beroepschrift van 19 februari 2002.

Verweerder heeft op 21 maart 2002 een verweerschrift ingediend. Het beroep is behandeld ter zitting van de rechtbank van 11 oktober 2002. Eiser is aldaar in persoon verschenen. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door A.J. Roes en mr. J. Heijsman.

3. Overwegingen Eiser is werkzaam als ambtenaar bij de gemeente B. Samen met ongeveer dertig anderen is hij een zogenoemde functionele rijder: een ambtenaar die zijn eigen auto gebruikt voor de aan hem opgedragen werkzaamheden. Met deze ambtenaren is bij hun aanstelling (dan wel nadien) overeengekomen dat zij daarvoor een vergoeding krijgen. Bij een aantal ambtenaren (waaronder eiser) werd de vergoeding vastgesteld aan de hand van een blokindeling, waarbij geen registratie van het aantal gereden kilometers werd gehanteerd maar uitgegaan werd van een vast bedrag per jaar.

Bij anderen werd wel vergoed aan de hand van declaraties. Voor een aantal medewerkers uit beide categorieën gold daarnaast een vergoeding bestaande uit een vast bedrag per maand. Deze afspraken zijn (deels) gebaseerd op de Regeling. Op 3 april 2001 heeft verweerder de Regeling gewijzigd, hetgeen bij schrijven van 28 mei 2001 aan eiser is bekendgemaakt. Bij het thans bestreden besluit van 7 november 2001 heeft verweerder de wijziging van de Regeling nader gemotiveerd, de ingangsdatum bepaald op 1 juli 2001, alsmede een overgangsregeling vastgesteld tot 1 januari 2003.

In dit geding moet worden beoordeeld of het bestreden besluit de rechterlijke toetsing kan doorstaan. De rechtbank overweegt hieromtrent als volgt. Ingevolge artikel 8:2, aanhef en sub a, van de Awb, kan geen beroep worden ingesteld tegen een besluit, inhoudende een algemeen verbindend voorschrift. De onderhavige Regeling maakt deel uit van de CAO B 1995. Blijkens de delegatieverordening heeft de raad aan verweerder de bevoegdheid gedelegeerd tot het vaststellen en wijzigen van deze CAO. De rechtbank is in dit verband van oordeel dat de Regeling als een algemeen verbindend voorschrift moet worden beschouwd, zodat ingevolge artikel 8:2 van de Awb tegen de wijziging van deze Regeling, waartoe verweerder op 3 april 2002 heeft besloten, geen beroep kan worden ingesteld.

De rechtbank dient ambtshalve te beoordelen of de brief van 28 mei 2001 een besluit betreft dat vatbaar is voor bezwaar en beroep ingevolge de Awb. In het bijzonder moet, gelet op de jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep (CRvB), worden beoordeeld of het gaat om de enkele mededeling en toelichting van een wijziging van een algemeen verbindend voorschrift, dan wel de geïndividualiseerde toepassing van een algemene regel in een concreet geval (o.m. CRvB 12 december 1996, TAR 1997/28; CRvB 1 februari 2001, TAR 2001/42 en CRvB 27 december 2001, TAR 2002/81).

Is het besluit gericht tot een open, in abstracto omschreven groep van personen, dan is sprake van een algemeen verbindend voorschrift, waartegen ingevolge artikel 8:2, jo. artikel 7:1, eerste lid, van de Awb geen bezwaar en beroep ingesteld kan worden (CRvB 23 mei 2002, JB 2002/193). Voor zover thans van belang bevat de brief van 28 mei 2001 de volgende passage: "Met ingang van 15 april 2001 is de vergoedingsregeling gewijzigd. Dit houdt voor jou het volgende in:

1. De vergoeding op basis van de blokindeling komt te vervallen. De reiskosten worden voortaan vergoed op basis van de werkelijk gereden kilometers. Momenteel bedraagt de maximale onbelaste vergoeding f 0,60 per kilometer.

2. Elke functionele rijder krijgt een vaste vergoeding van f 100,- netto per maand, ongeacht de woonplaats." De rechtbank moet gelet op deze passage vaststellen dat deze brief niet méér omvat dan een mededeling van de nieuwe Regeling aan eiser. Het weergegeven gedeelte heeft immers betrekking op alle functionele rijders van de gemeente B en komt overeen met de passage in de brieven die aan hen zijn gestuurd. Mitsdien moet worden geoordeeld dat deze brief slechts informerend van aard is en naast de wijziging van de Regeling rechtens geen relevante betekenis heeft (vgl. CRvB 12 december 1996, TAR 1997/28).

Niet gesteld kan worden dat de gewijzigde Regeling door de brief van 28 mei 2001 in concreto wordt toegepast op de situatie van eiser. Zulks geschiedt immers pas indien verweerder besluiten neemt omtrent feitelijke vergoedingen aan eiser. Het verloop van de besluitvormingsprocedure bij verweerder ondersteunt deze interpretatie van genoemde brief. Immers, nadat verweerder op 3 april 2001 formeel had besloten tot wijziging van de Regeling, zijn de betrokken medewerkers door een medewerker personeelszaken van verweerders gemeente bij memo van 10 april 2001 en vervolgens bij e-mail van 8 mei 2001 op de hoogte gesteld van de wijziging.

Slechts omdat deze wijze van bekendmaking naar de opvatting van verweerder niet voldeed aan de eisen van de Awb op dit punt, heeft verweerder de brief van 28 mei 2001 verstuurd. Nu verweerder tussentijds geen concretiserende besluiten heeft genomen, moet worden geoordeeld dat deze brief niet meer is dan de bekendmaking van de wijziging van een algemeen verbindend voorschrift. Het voorgaande brengt mee dat verweerder het bezwaar tegen de brief van 28 mei 2001 niet-ontvankelijk had moeten verklaren, nu dit bezwaar niet is gericht tegen een appellabel besluit.

Het beroep is mitsdien gegrond. Het besluit van 5 november 2001 dient te worden vernietigd wegens strijd met de artikelen 7:1 en 8:2 van de Awb. De rechtbank ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb zelf in de zaak te voorzien. Het beroep, voor zover gericht tegen het besluit van 7 november 2001 (zijnde eveneens een algemeen verbindend voorschrift) dient, gezien het vorenoverwogene, niet-ontvankelijk te worden verklaard. De rechtbank acht geen termen aanwezig over te gaan tot een proceskostenveroordeling nu niet is gebleken van kosten die op grond van artikel 8:75 van de Awb voor vergoeding in aanmerking komen.

Het hiervoor overwogene leidt, mede gelet op artikel 8:74 van de Awb, tot de volgende beslissing.

4. Beslissing De rechtbank verklaart het beroep tegen het besluit van 5 november 2001 gegrond; vernietigt dit besluit; verklaart het bezwaar tegen de brief van 28 mei 2001 alsnog niet-ontvankelijk; verklaart het beroep tegen het besluit van 7 november 2001 niet-ontvankelijk; bepaalt dat de gemeente B aan eiser het door hem betaalde griffierecht ad € 109,- dient te vergoeden. Aldus gegeven door mr. F.H. de Vries als rechter en in het openbaar uitgesproken op in tegenwoordigheid van mr. E.M. Vermeulen als griffier. De griffier, De rechter, Tegen deze uitspraak staat voor belanghebbenden, behoudens het bepaalde in artikel 6:24 juncto 6:13 van de Awb, binnen zes weken na de dag van verzending hiervan, hoger beroep open bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht. Verzonden op: Coll: