Labour court dismissed union claim that city violated public service agreement by dismissing staff for cost savings.

Kaupunki oli solminut paikallisen virka- ja työehtosopimuksen henkilöstön palkkakustannusten pienentämiseksi ja työllisyyden turvaamiseksi vuonna 1994. Toimihenkilöjärjestön jäätyä sopimuksen ulkopuolelle kaupunki oli sopimuksen edellyttämän palkkakustannusten säästön aikaansaamiseksi lomauttanut järjestön jäsenjärjestöjen jäsenet kunkin 10 kalenteripäivän ajaksi.

Jutussa oli kysymys siitä, oliko kaupunki lomautukset toteuttaessaan rikkonut virkaehtosopimuslain tarkoittamalla tavalla tietensä virkaehtosopimuksen lomauttamista koskevaa määräystä.

Kantaja Toimihenkilöiden Neuvottelujärjestö TNJ ry Vastaaja Lapuan kaupunki

TUOMIO

VIRKAEHTOSOPIMUKSEN MÄÄRÄYKSET

Kunnallista työmarkkinalaitosta ja Toimihenkilöiden Neuvottelujärjestö TNJ:tä (jäljempänä TNJ) sitovassa vuoden 1994 kunnallisessa yleisessä virka ja työehtosopimuksessa on muun muassa seuraavat määräykset:

= = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = =

IX LUKU LOMAUTTAMINEN JA TYÖSUHTEEN PÄÄTTYMINEN

= = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = =

143 § Viranhaltijan lomauttaminen

Kunnallinen viranhaltija voidaan lomauttaa noudattaen soveltuvin osin työsopimuslain lomauttamista koskevia säännöksiä sekä 138 ja 141 §:n määräyksiä siten täydennettynä, että lomautus voi koskea myös määräaikaista virkasuhdetta, joka on jatkunut keskeytymättä vähintään kuusi kuukautta.

Soveltamisohje

Sekä viranhaltijan että työntekijän määräai-kaisen tai toistaiseksi tapahtuvan lomautuksen perusteena voi olla mm. kunnan tai kuntayhtymän taikka sen kyseisen toimintayksikön kustannusten pakottava vähentämistarve. Viranhaltijoiden lomauttaminen merkitsee virantoimituksen palkatonta keskeyttämistä.=

= = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = =

KANNE

Vaatimukset

Sen jälkeen kun työtuomioistuin on välituomiolla nro 1997-32 hylännyt TNJ:n kanteen Kunnallista työmarkkinalaitosta kohtaan ja jättänyt tutkimatta Lapuan kaupunkia kohtaan esitetyn vahvistusvaatimuksen TNJ on vaatinut työtuomioistuinta tuomitsemaan Lapuan kaupungin virkaehtosopimuslain 20 §:n nojalla virkaehtosopimuksen tieten rikkomisesta hyvityssakkoon.

TNJ on lisäksi vaatinut Lapuan kaupungin velvoittamista korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut laillisine korkoineen.

Perustelut

Lapuan kaupungin talousarvio vuodelle 1994 oli vahvistettu siten, että talousarviossa henkilöstömenoihin varattu määräraha ei ollut riittänyt palkkausmenojen kattamiseen. Kaupunki oli tehnyt joidenkin pääsopijajärjestöjen kanssa paikallisen säästösopimuksen palkkojen leikkaamisesta 2,5 prosentilla. Paikallisella sopimuksella ja sitä vastaavilla lomautuksilla oli tavoiteltu yhteensä 2,65 miljoonan markan säästöä kaupungin käyttömenoissa. Säästösopimuksessa kaupunki oli sitoutunut kohdistamaan säästösopimuksen ulkopuolelle jääviin henkilöstöryhmiin yksipuolisin toimenpitein säästösopimusta vastaavat säästöt. TNJ ei ollut ollut osallisena kyseisessä säästösopimuksessa.

Kaupunki oli 6.6.1994 antanut TNJ:n pääluottamusmiehelle lomautuksen ennakkoilmoituksen. Ennakkoilmoituksen mukaisesti työnantaja oli 1.9. ja 31.12.1994 välisenä aikana lomauttanut yhteensä 90 Toimihenkilöiden Neuvottelujärjestö TNJ:hin kuuluvien Tehy ry:n ja Suomen lähi- ja perushoitajaliitto SuPer ry:n jäsentä kunkin 10 kalenteripäivän ajaksi. TNJ:n jäsenten lomauttamisella oli tavoiteltu enimmillään 400 000 markan palkkasäästöä.

TNJ:n jäsenet oli lomautettu kunnallisen yleisen virka- ja työehtosopimuksen 143 §:n vastaisesti. Kaupungilla ei ollut ollut sopimuksen edellyttämää lomauttamisperustetta, koska kustannusten pakottavaa säästötarvetta ei ollut ollut vuoden 1994 talousarviota laadittaessa eikä lomautuksia toteutettaessa. Sopimuksen vastaisesti suoritettu lomautus oli aiheuttanut kaupungin palveluksessa oleville TNJ:n jäsenille 10 päivän palkan menetyksen.

Lapuan kaupunginvaltuuston 13.12.1993 hyväksymä vuoden 1994 talousarvio oli talousarvioasiakirjassa perusteltu hyvin suppeasti. Verotulojen perustana olevan äyrimäärän oli ennakoitu laskevan 5 prosenttia vuoden 1993 tuloista. Hyväksyessään talousarvion vuodelle 1994 valtuustolla oli ollut käytettävissään ennakkotiedot vuoden 1993 toteutuneesta tilanteesta. Verotulojen määrä vuonna 1993 oli ollut yli 110 miljoonaa markkaa. Siitä huolimatta vuodelle 1994 verotulot oli arvioitu yli 4 miljoonaa markkaa pienemmiksi.

Lisäksi valtuustolla oli pitänyt olla tiedossaan niin sanotun perhetukiuudistuksen vaikutus ja kansantalouden palkkasumman kasvun vaikutus, joita ei ollut otettu huomioon vuoden 1994 verotuloja arvioitaessa. Edellä mainituilla perusteilla kaupunginvaltuusto oli talousarviota päättäessään tietoisesti arvioinut verotulot todennäköisiä verotuloja pienemmiksi. Lisäksi talousarvio oli hyväksytty siten, että käyttötalouden menot oli ilman erityisperusteluja arvioitu 6 miljoonaa markkaa suuremmiksi kuin vuoden 1993 toteutunut tilanne.

Suomen Kuntaliiton tammikuussa 1994 kuntien ja kuntayhtymien rahoituksesta vuonna 1994 tekemän selvityksen mukaan kuntien ja kuntayhtymien budjettien tuloarviot oli laadittu ilmeisen varovaisesti. Lomautuksen selvittelymenettelyn aikana kaupungilla oli ollut käytettävissään rahoituslaskelman toteutumavertailut 1.1. - 31.3.1994 ja 1.1. - 30.6.1994. Jo ensimmäisen vuosineljänneksen toteutumavertailusta oli nähtävissä, että kaupunki oli lyhentänyt talousarviolainoja 3,96 miljoonaa markkaa, vaikka talousarviossa valtuuston päätöksen mukaan oli varauduttu 0,5 miljoonan markan lisälainanottoon.

Kahden ensimmäisen vuosineljänneksen toteutumavertailu osoitti, että valtuuston hyväksymästä talousarviosta poiketen lainojen lyhennyksiä oli jatkettu siten, että kesäkuun lopussa lainoja oli lyhennetty 4,42 miljoonaa markkaa talousarvion 0,5 miljoonan markan lisälainanoton sijasta. Lisäksi kesäkuun loppuun mennessä käyttötalouden nettomenoissa oli syntynyt säästöä jo 6,92 miljoonaa markkaa.

Kolmen ensimmäisen vuosineljänneksen toteutumavertailu osoitti, että kaupungin verotulot olivat toteutuneet talousarvion mukaisesti. Toisaalta verotuloista oli puuttunut tässä vaiheessa kiinteistöveron tilitys. Käyttötalouden nettomenoissa oli tässä vaiheessa syntynyt 9 miljoonan markan säästö talousarvioon verrattuna ja talousarviolainoja oli lyhennetty 4,89 miljoonaa markkaa valtuuston hyväksymästä talousarviosta poikkeavasti.

Edellä olevan perusteella syyskuun lopussa, jolloin lomautuksia oli toteutettu ja tavoitteena oli ollut 2,65 miljoonan markan säästö palkkamenoissa, toteutumaraportit olivat osoittaneet jo 9,5 miljoonan markan syntynyttä säästöä ja 4,39 miljoonan markan käyttöä lainojen lyhennyksiin, jota ei ollut päätetty talousarviosta valtuustossa päätettäessä 13.12.1993. Lisäksi kaupunki oli kyllä toteuttanut talousarvion mukaisen 2,9 miljoonan markan siirron rahastoihin, mutta sen ei ollut tarvinnut ottaa käyttöön budjetoitua 2,5 miljoonaa markkaa rahastosta.

Kun otettiin huomioon syyskuun loppuun mennessä käyttömenoissa syntynyt säästö, vahvistetusta talousarviosta poikkeava lainojen lyhennys, rahastosiirrot ja lomautuksilla saavutettava 400 000 markan palkkasäästö, oli kaupungin pitänyt viimeistään lomautushetkellä tietää, että kunnallisessa yleisessä virka- ja työehtosopimuksessa tarkoitettua kustannusten pakottavaa vähentämistarvetta lomautusten perusteeksi ei ollut.

VASTAUS

Vaatimukset

Lapuan kaupunki on kiistänyt kanteen ja vaatinut sen hylkäämistä.

Lapuan kaupunki on lisäksi vaatinut TNJ:n velvoittamista korvaamaan Lapuan kaupungin oikeudenkäyntikulut laillisine korkoineen.

Kiistämisen perusteet

Lapuan kaupungin vuoden 1994 lomautusten perusteena oli ollut työsopimuslain 30 §:n 1 momentin toisen virkkeen mukainen, taloudellisesta syystä eli kaupungin pakottavasta kustannusten vähentämistarpeesta aiheutunut tilapäinen työn vähyys. Työsopimuslaki ei sen paremmin kuin sen esityötkään määritelleet tarkemmin, mistä lainkohdassa tarkoitettu tilapäinen työn vähyys aiheutui. Se voi johtua mistä tahansa syystä. Työsopimuslain 30 §:n hallituksen esityksen perusteluista, oikeuskirjallisuudesta ja oikeuskäytännöstä ilmeni, että työn väheneminen voi johtua paitsi työnantajasta riippumattomista seikoista, myös työnantajan omista toimenpiteistä.

Lapuan kaupungin vuoden 1994 talousarviota laadittaessa ja talouden tasapainottamista pitkällä tähtäimellä mietittäessä oli kiinnitetty huomiota erityisesti työllisyyden ja sitä kautta verotulojen kehitykseen, vuoden 1994 ja tulevien vuosien valtionosuuksien leikkauksiin, tulevan valtionosuusuudistuksen aiheuttamiin muutoksiin kaupungin tulorakenteessa ja käyttötalousmenokehitykseen. Kaikki edellä mainitut asiat olivat aiheuttaneet epävarmuutta ja kustannusten sopeuttamispaineita tulorakenteen mukaiseksi.

Lapuan kaupunki oli velkaantunut voimakkaasti vuodesta 1989 lähtien, jolloin lainamäärä oli ollut 47,5 miljoonaa markkaa. Vuoden 1992 lopussa se oli ollut jo 74,3 miljoonaa markkaa. Lainamäärä oli siten kolmessa vuodessa kasvanut lähes 27 miljoonaa markkaa. Tästä syystä lainamäärän alentaminen oli otettu tavoitteeksi. Tavoitteeseen oli pyritty muun muassa perustamalla vuoden 1993 lopulla kaupungin noin 30 miljoonan markan bullet-lainakannan lyhennyksiä varten lainanhoitorahasto.

Vuodesta 1992 lähtien talousarvioiden tasapainottamiskeinoina oli käytetty muiden muassa investointien alasajoa. Vuoden 1993 talousarvion nettoinvestointien määrä oli laskenut 9,5 miljoonaan markkaan edellisen vuoden tilinpäätöksen noin 23,7 miljoonan markan nettoinvestointien määrästä. Vuoden 1994 talousarvion tavoitteeksi oli asetettu lainakannan pysyttäminen lähes ennallaan, veroäyrin hinnan pitäminen entisen suuruisena, palvelujen säilyttäminen lähes entisellä tasolla ja käyttömenojen alentaminen.

Kunnallislain 82 §:n mukaan kunnanhallituksen oli laadittava ja toimitettava talousarvioehdotus kunnanvaltuustolle viimeistään 15.11. Talousarvio oli hyväksyttävä viimeistään joulukuussa. Kun talousarvion valmistelemisen aikataulu oli tällainen, oli jouduttu seuraavan vuoden talousarvio varsin pitkälle valmistelemaan kuluvan vuoden talousarvion pohjalta.

Vuoden 1994 talousarviota laadittaessa oli arvioitu, että valtionosuuksien määrä tulisi pienenemään noin 12 miljoonalla markalla. Valtionosuuksien määrällä oli Lapuan kaupungille erityinen merkitys, koska ne muodostivat verotuloja suuremman osan kaupungin tuloista.

Verotulojen arvioinnin perusteena vuodelle 1994 oli käytetty vuoden 1993 talousarvion verotuloarviota ja verotulojen tilitysten kertymiä vuodelta 1993 verrattuna vastaaviin kertymiin vuodelta 1992. Marraskuuhun 1993 mennessä verotuloja oli tilitetty noin 9 prosenttia eli 8 miljoonaa markkaa vähemmän kuin vastaavana ajankohtana vuonna 1992. Lisäksi oli tarkasteltu yleisiä arvioita verotulojen kehittymisestä. Verotulot oli arvioitu noin 3 miljoonaa markkaa suuremmiksi kuin vuoden 1993 talousarvion verotulot muun muassa huomioiden perhetukiuudistuksen verotuloja lisäävä vaikutus. Perhetukiuudistuksen verotuloja lisäävä vaikutus oli huomioitu toisaalta valtionosuuksia vähentävänä tekijänä. Vuoden 1994 talousarvion verotulokantaa ei siten ollut kanteessa väitetyllä tavalla tietoisesti arvioitu todennäköisiä verotuloja pienemmäksi.

Vuoden 1994 talousarvion käyttömenot olivat laadintavaiheessa olleet 261,3 miljoonaa markkaa eli 6,6 miljoonaa markkaa pienemmät kuin vuoden 1993 talousarviossa. Näistä menoista oli arvonlisäveron takaisinperintää varten varattu 2,2 miljoonaa markkaa, eli todellisuudessa vähennys oli ollut 8,8 miljoonaa markkaa. Talousarvion laadintavaiheessa arvonlisäveron takaisinperintäkohtaan oli varattu vain 1,5 miljoonaa markkaa, kun Suomen Kuntaliiton ilmoituksen mukaan varaus tuli olla 456 markkaa asukasta kohden eli Lapuan osalta noin 6,7 miljoonaa markkaa. Näin ollen budjetissa oli laadintavaiheessa ollut noin 3 miljoonan markan vajaus, mikä oli katettava vuoden 1994 aikana joko menosäästöillä/katesiirroilla muualta käyttötaloudesta tai verotulokohdan mahdollisella ylittymisellä.

Talousarvion 1994 laadintavaiheessa lainanhoitorahastoon oli voitu siirtää vain 1 miljoona markkaa. Täysimääräinen bullet-lainojen lyhennyksiin varautuminen olisi edellyttänyt rahastossa olevan vuoden 1994 lopulla noin 9 miljoonaa markkaa, mikä olisi vaatinut vielä 4 miljoonan markan lisäsiirtoa rahastoon. Käyttörahaston sääntöjen mukaista 30 prosentin rahastosiirtoa vuoden 1992 ylijäämästä ei myöskään ollut tehty vuoden 1994 talousarviossa.

Vuoden 1994 talousarvion yhdeksi tasapainottamiskeinoksi oli päätetty ottaa myös henkilöstömenot, koska käyttötalousmenojen rakenteellisten selvitysten kautta saatavat kustannussäästöt vaikuttivat menojen alenemiseen hitaasti ja myös siksi, että henkilöstömenot olivat muodostaneet noin 50 prosenttia käyttömenoista, jolloin niihin kohdistuvat toimenpiteet olivat vaikuttaneet nopeasti taloudelliseen tilanteeseen.

Henkilöstömenojen leikkauksista päätettäessä oli huomioitu myös Suomen Kuntaliiton syyskuussa 1993 lähettämä yleiskirje kuntien ja kuntayhtymien vuoden 1994 talousarvion laadinnan pohjaksi. Yleiskirjeessä oli annettu hyvin negatiivinen kuva kuntien taloudellisesta kehityksestä. Yleiskirjeessä oli epäsuorasti suositeltu henkilöstömenojen supistamista.

Paikallisen virka- ja työehtosopimuksen allekirjoittamishetkellä 31.5.1994 taloudellinen tilanne oli muuttunut talous-arvion vahvistamisajankohtaan verrattuna siten, että uusiin kunta-alan virka- ja työehtosopimuksiin liittyen valtion-osuuksien leikkausta oli pienennetty. Tämä oli huomioitu paikallista virka- ja työehtosopimusta tehtäessä niin, että säästötavoitetta oli pienennetty 1,7 miljoonalla markalla.

Pyrkimyksenä oli ollut saada henkilöstömenojen säästöt aikaan mahdollisimman suurelta osin muilla tavoin kuin palkkoja leikkaamalla ja lomautuksilla. Suoraan palkoista tehtäväksi säästöjen määräksi oli jäänyt yhteensä 2,65 miljoonaa markkaa eli palkansaajakohtaisesti toteutettuna 2,5 prosenttia verrattuna voimassa olevien palkkataulukoiden mukaisiin palkkoihin. Käytännössä se oli merkinnyt kuukausipalkkaisella 10 kalenteripäivän palkkaa vastaavaa määrää ja tuntipalkkaisella 8 työpäivän keskituntiansiota vastaavaa palkan määrää.

Paikallisen virka- ja työehtosopimuksen 10 §:ssä kaupunki oli sitoutunut siihen, että mikäli joku henkilöstöryhmä ei tulisi kyseessä olevan sopimuksen piiriin, kaupunki tulisi ryhtymään sellaisiin toimiin, jotka toteuttaisivat vastaavat säästöt kuin sopimuksen piirissä olevan henkilöstön osalta syntyivät kyseessä olevassa sopimuksella.

Syynä tällaisen sopimuskohdan ottamiseen oli ollut pyrkimys kaupungin henkilöstön yhdenvertaiseen kohteluun. Periaate, että osan kunnan henkilöstöstä osallistuttua palkkausmenojen säästöihin paikallisen säästösopimuksen kautta kunnalla oli oikeus kohdistaa yksipuolisia säästötoimenpiteitä säästösopimuksen ulkopuolelle jääneiden järjestöjen jäseniin, oli hyväksytty muun muassa korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä 12.9.1994 t. 4113. Vuonna 1994 oli tehty paikallinen työehtosopimus myös kuukausipalkkaisten maatalouslomittajien osalta. Vastaavat säästöt oli ulotettu myös järjestäytymättömiin viranhaltijoihin ja työntekijöihin.

Lomautuksen ennakkoilmoitus oli annettu vasta kesäkuussa 1994, koska viimeiseen asti oli pyritty sopimusteitse säästöjen aikaansaamiseen eikä neuvotteluosapuolia ollut haluttu painostaa. Tästä syystä lomautusten toteuttaminen oli jäänyt syksyyn 1994.

Valtionosuuksien vähentyminen oli täsmentynyt noin 12,4 miljoonaan markkaan vuonna 1994. Tämä oli huomioitu paikallisessa virka- ja työehtosopimuksessa ja se oli vaikuttanut myös lomautusten pituutta vähentävästi.

Vuoden 1993 verouudistuksen ja vuoden 1994 vähennysjärjestelmän muutosten vuoksi kunnittaisten jako-osuuksien oikeellisuus oli epävarmalla pohjalla. Vuoden 1993 äyrimäärän ja verotulojen tilitysten oikeellisuuden arvioiminen oli vaikeaa, koska vuoden 1993 verotus oli valmistunut vasta 30.12.1994.

Verottajalta 14.9.1994 saadun ennakkotiedon mukaan vuoden 1993 äyrimäärä oli laskenut 8,5 prosenttia edellisestä vuodesta eli maksuunpano oli pienentynyt noin 10 miljoonaa markkaa. Kunnallisveroennakkoja oli arvioitu tilitetyn kaupungille huomattavasti liikaa. Lapuan äyrimäärä oli laskenut enemmän kuin keskimäärin koko maassa, jossa ennakkotiedon mukaan lasku oli ollut 7,5 prosenttia. Verotulojen kertymään oli suhtauduttu edellä olevan johdosta varovaisuuden periaatteen mukaisesti.

Vuoden 1994 käyttö- ja rahoitusmenojen toteutumaa verrattaessa oli otettava huomioon arvonlisäveron palautuksiin varatussa määrärahassa oleva noin 3 miljoonan markan vajaus, jonka kattamisen mahdollisuus oli selvinnyt lopullisesti vasta lokakuussa 1994. Syyskuun 1994 rahoituslaskelma oli sisältänyt arvonlisäveron perintäjärjestelmästä johtuen vasta kesä- ja heinäkuun takaisinperinnät samoin Kelan asumistukiosuudet olivat ylittymässä noin 300 000 markalla. Arvonlisäveron takaisinperinnän marras-joulukuun erien perimättä jättäminen oli saatu tiedoksi vasta joulukuun 1994 alkupuolella.

Syyskuun loppuun mennessä oli tiedossa ollut noin 1,4 miljoonan markan määrärahojen ylitysoikeudet välttämättömiin menoihin, jotka oli katettava.

Vuoden 1994 käyttötalouden nettomenot olisivat toteutuneet lähes budjetin mukaisesti, ellei kuntayhtymiltä olisi tullut maksuosuuksien palautuksia nettona noin 2,9 miljoonaa markkaa, mikä summa oli selvinnyt vuoden 1995 aikana kuntayhtymien tilinpäätösten valmistuttua. Kanteessa esitetty väite syyskuun 1994 loppuun mennessä käyttötalouden nettomenoissa syntyneestä 9 miljoonan markan säästöstä ei edellä mainitut seikat huomioon ottaen pitänyt paikkaansa.

Rahastosiirroista oli syyskuun 1994 loppuun mennessä tehty verontasausrahaston säästöjen mukainen siirto kyseessä olevaan rahastoon sekä talousarvion mukainen siirto bullet-rahastoon. Lisäksi käyttörahastoon oli siirretty arvioiduista käyttörahaston koroista noin 700 000 markkaa, joka siirto oli ollut talousarvion mukainen. Sen sijaan käyttörahaston sääntöjen mukaista 30 prosentin rahastosiirtoa vuoden 1992 ylijäämästä ei ollut tehty eikä siihen ollut talousarviossa varauduttu.

Siirtoja rahastoista ei ollut vielä syyskuun 1994 loppuun mennessä tehty, koska oli haluttu katsoa aivan vuoden loppuun asti taloudellisen tilanteen kehittyminen. Olennaista oli ollut huomata se, että rahastosiirtojen kirjanpidollisella toteuttamisajankohdalla ei ollut ollut merkitystä talousarvion toteutumiseen.

Kanteessa esitetty väite siitä, että lainoja olisi lyhennetty talousarvion vastaisesti, ei pitänyt paikkaansa. Syyskuussa 1994 oli lainoja lyhennetty velkakirjaehtojen mukaisesti noin 4,3 miljoonalla markalla. Sen sijaan uusia lainoja ei vielä syyskuuhun 1994 mennessä ollut tuloutettu, koska maksuvalmius ei ollut ollut sitä vielä vaatinut.

Henkilöstömenot olivat olleet suurin yksittäinen menoerä kaupungin budjetissa. Esimerkiksi vuoden 1994 palkat ja sosiaalikustannukset olivat olleet yhteensä noin 50 prosenttia käyttömenoista, joten oli luonnollista, ettei säästöjä voinut aikaansaada puuttumatta myös näihin menoihin.

Lapuan kaupungin taloudellista asemaa oli luontevinta verrata Vaasan läänin saman kokoisiin ja palvelutasoltaan samanlaisiin kuntiin. Lapuan kaupungin taloudellinen asema tässä ryhmässä oli ollut varsin heikko. Erityisesti vuosikatteen, joka kuvasi sitä rahamäärää, joka kunnalle jäi vuoden tuloista vuoden käyttömenojen maksamisen jälkeen lainojen lyhentämiseen ja investointien rahoittamiseen eli pitempiaikaisten erien maksamiseen, puolittuminen yhden vuoden aikana oli ollut erittäin huolestuttavaa. Edellä mainitussa ryhmässä Lapuan kaupungin vuosikate oli ollut heikoin.

Lapuan kaupungilla oli ollut vuoden 1994 talousarvion laatimisen aikana ja lomautusten toteuttamisen aikana sellainen kunnan kustannusten pakottava vähentämistarve, jota lomautusten toteuttaminen oli edellyttänyt. Tilanne ei ollut ollut lomautusten toteuttamisaikana muuttunut talousarvion vahvistamishetkestä niin olennaisesti, että lomautusten toteuttamisen edellytykset olisivat muuttuneet.

TYÖTUOMIOISTUIMEN RATKAISU

Perustelut

Erimielisyys

Lapuan kaupungissa on 31.5.1994 allekirjoitettu kaupungin ja sen palveluksessa olevia henkilöstöryhmiä edustavien järjestöjen välillä paikallinen virka- ja työehtosopimus palkkakustannusten pienentämiseksi ja työllisyyden turvaamiseksi vuonna 1994. Sopimisen lähtökohdat ovat sopimuksen mukaan olleet seuraavat:

Kuntien vuoden 1994 valtionosuuksien leikkaaminen merkitsee Lapuan kaupungin tulojen vähentymistä noin 11 miljoonalla markalla vuonna 1994, jolloin on jo huomioitu uusiin kunta-alan virka- ja työehtosopimuksiin liittyvä valtionosuuksien leikkausten pienentäminen.

Lapuan kaupungin talousarvio vuodelle 1994 on laadittu ja tasapainotettu siten, että palkat talousarvioon on otettu 1.5.1991 voimaan tulleiden palkkataulukoiden ja laadintahetken palkkaluokkien mukaisina ja näin saaduista palkoista on alennettu 6 % eli yhteensä noin 6,3 milj. markkaa.

Valtionosuuksien leikkausten pienentämisestä saadusta hyödystä kohdistetaan 1,7 milj. markkaa 6,3 milj. markan säästötavoitteeseen. Muiden toimenpiteiden, joihin luetaan vapautuvien virkojen/toimien täyttämättä jättämiset, virkajärjestelyt, lomautukset ja palkattomat lomat sekä tästä sopimuksesta erikseen ilmenevällä tavalla palkattomat virkavapaat/työlomat, avulla arvioidaan vuonna 1994 saatavan noin 1,95 miljoonan markan säästö. Suoraan palkoista tehtäväksi säästön määräksi jää yhteensä 2,65 milj. markkaa eli palkansaajakohtaisesti toteutettuna 2,5 % verrattuna voimassa olevien palkkataulukoiden mukaisiin palkkoihin.

Kaupunki on sopimuksen mukaan sitoutunut siihen, että mikäli joku henkilöstöryhmä ei tule sopimuksen piiriin, kaupunki tulee ryhtymään sellaisiin toimiin, jotka toteuttavat vastaavat säästöt kuin sopimuksen piirissä olevan henkilöstön osalta sopimuksella syntyvät. Jos säästö ei kuitenkaan tällä tavoin toteudu, kaupunki on sitoutunut palauttamaan sopimuksen piiriin kuuluville palkansaajakohtaisesti toteutetusta säästöstä vastaavan osuuden kuin säästöstä jää toteutumatta sopimuksen ulkopuolelle jääneiden osalta. Palauttamisvelvollisuus sitoo kaupunkia, kunnes asia on lopullisesti selvinnyt.

TNJ on jäänyt sopimuksen ulkopuolelle. Tämän vuoksi kaupunki on sopimuksen edellyttämän palkkakustannusten säästön aikaansaamiseksi 6.6.1994 antamansa ennakkoilmoituksen mukaisesti 1.9. - 31.12.1994 lomauttanut yhteensä 90 TNJ:hin kuuluvien Tehy ry:n ja Suomen lähi- ja perushoitajaliitto SuPer ry:n jäsentä kunkin 10 kalenteripäivän ajaksi.

Erimielisyydessä on kysymys siitä, onko Lapuan kaupunki lomautukset toteuttaessaan rikkonut virkaehtosopimuslain 20 §:n tarkoittamalla tavalla tietensä kunnallisen yleisen virka- ja työehtosopimuksen lomauttamista koskevaa 143 §:n määräystä.

Lapuan kaupungin taloudellinen tilanne

TNJ:n mukaan Lapuan kaupungilla ei ole ollut vuoden 1994 talousarviota laadittaessa tai lomautuksia toteutettaessa kustannusten pakottavaa vähentämistarvetta.

Työtuomioistuimessa todistajana kuultu kantajajärjestön paikallinen pääluottamusmies on kertonut, että TNJ oli ollut mukana säästösopimuksessa vuonna 1993. Myöhemmin oli kuitenkin todettu, ettei taloudellinen tilanne olisi välttämättä edellyttänyt sopimuksen tekemistä. Epäilyksiä säästötarpeiden todenmukaisuudesta vuonna 1994 oli herättänyt myös se, että vuoden 1993 lopulla oli muun muassa todistajan hallintokunnassa kehotettu miettimään ja tekemään tarpeellisia hankintoja, joten ylimääräisiä varoja oli ollut käytettävissä. Ottaen huomioon myös vuoden 1993 tilinpäätöstiedot, jotka olivat ennustettuja paremmat, ammattiosaston hallitus ei ollut nähnyt perustetta sopimuksen tekemiselle tai siinä edellytetyille säästötoimille.

Työtuomioistuimessa kuultu Lapuan kaupunginjohtaja on puolestaan kertonut, että kunnallislaki edellytti kuntien suunnittelevan talouttaan pitkäjänteisesti. Tehtäessä vuotta 1994 koskevia päätöksiä työttömyys Lapualla oli noussut koko maan kekiarvon yläpuolelle. Siitä on ollut seurauksena sosiaalimenojen kasvua ja verotulojen vähentymistä. Palvelu-elinkeinojen ahdinkoa kuvasi kuultavan mukaan muun muassa se, että 40 prosenttia kaupungin keskustan liikekiinteistöistä oli tyhjillään. Kaupungin valtionosuuksia oli merkittävästi leikattu vuodelle 1994 ja kaupunki oli myös saanut tiedon leikkausten jatkumisesta sen jälkeenkin. Lisäksi kaupunki oli vuosina 1989-1992 erittäin nopeasti velkaantunut. Kaupungin taloutta oli 1990-luvun alussa pyritty saamaan kuntoon muun muassa vähentämällä investointimenoja. Näin ei kuitenkaan voitu jatkaa aiheuttamatta vakavaa vahinkoa kaupungin infrastruktuurille, ja tämä kehityssuunta olikin haluttu katkaista.

Kaupunginjohtajan mukaan kaupunki oli tehnyt useita päätöksiä kaupungin käyttömenojen alentamiseksi. Henkilöstömenot ovat käyttömenojen selvästi suurin ryhmä eikä käyttömenojen leikkaamista voitu kaupungin erilaisia toimintoja liikaa vaikeuttamatta kohdistaa yksinomaan käyttömenojen muuhun ryhmään niin voimakkaasti, että henkilöstömenot olisi voitu jättää kokonaan leikkausten ulkopuolelle.

Todistajana kuultu kaupunginkamreeri on vahvistanut Lapuan kaupungin vastauksessa esitettyjen, kaupungin taloudellista asemaa koskevien numerotietojen pitävän paikkansa. Vuoden 1994 talousarvio oli laadittu varovaisuuden periaatetta noudattaen. Tähän oli antanut aiheen erityisesti työttömyys, joka oli syyskuun 1993 18 prosentista kohonnut saman vuoden joulukuussa 22 prosenttiin. Sen kehitystä jatkossa ja vaikutuksia verotulojen kertymään oli vaikea arvioida. Toinen epävarmuutta aiheuttanut seikka oli se, että marraskuun loppuun mennessä kunnallisveron tilityksiä oli kertynyt 8 miljoonaa markkaa vähemmän kuin vastaavana aikana edellisenä vuonna.

Todistajan mukaan valtionosuusleikkaukset vuonna 1994 olivat 12 miljoonaa markkaa, mikä sellaisenaan olisi merkinnyt kahden veroäyripennin korotusta äyrin hintaan. Kunnan menotaloudesta ei hetkessä voida leikata tällaista summaa. Kuitenkin kaupungissa käytiin kaikki mahdolliset säästökohteet läpi ja tehtiin monenlaisia toimenpiteitä. Tässä yhteydessä kiinnitettiin huomiota myös käyttömenoihin, jotka ovat 80 prosenttia kaupungin menoista. Kun henkilöstömenot ovat noin puolet käyttömenoista, jouduttiin ne tässä yhteydessä ottamaan huomioon yhtenä säästökohteista.

Todistajan kertoman mukaan verotus vuodelta 1993 oli myöhässä ja valmistui vasta tammikuussa 1995. Tämän vuoksi lopulliset verotulot ja kunnalta takaisin tilitettävä määrä eivät olleet tiedossa lomautuksia toimeenpantaessa. Kaupungin talouden kehittymistä seurataan kuukausittain, mutta esimerkiksi käyttömenojen lopullinen määrä on todettavissa vasta vuoden lopulla, mihin asti näihin tarkoituksiin varatut varat ovat eri hallintokuntien käytettävissä. Vuoden 1994 talousarviossa vuosikatteeksi oli arvioitu 2 miljoonaa markkaa. Lomautuksia toteutettaessa ei kuitenkaan ollut vielä nähtävissä, että vuosikate tulisi olemaan sittemmin toteutuneet 16,5 miljoonaa markkaa, mikä sekin merkitsi vuosikatteen alentumista noin puoleen edelliseen vuoteen verrattuna.

Edelleen todistajana kuullun kamreerin kertoman mukaan joulukuussa 1994, jolloin lomautuksia vielä toimeenpantiin, tuli tieto arvonlisäveron takaisinperinnän pienentymisestä. Tämän johdosta ei kuitenkaan ollut mahdollista luopua silloin mahdollisesti vielä toteuttamatta olleista lomautuksista senkään vuoksi, että se olisi säästösopimuksen ehtojen mukaan purkanut koko säästösopimusjärjestelyn ja kaupunki olisi joutunut maksamaan takaisin koko sopimusjärjestelyillä säästetyn määrän. Säästösopimuksen ja lomautusten toteuttamisen välillä tai lomautusten toteuttamisen aikaan ei todistajan mukaan muutoinkaan ollut kaupungin taloudessa tapahtunut mitään sellaista, mikä olisi antanut aiheen arvioida uudelleen henkilöstömenojen säästötarvetta.

Arviointia

Kunnallisen yleisen virka- ja työehtosopimuksen 143 §:n mukaan kunnallinen viranhaltija voidaan lomauttaa noudattaen soveltuvin osin työsopimuslain lomauttamista koskevia säännöksiä. Määräyksen soveltamisohjeen mukaan sekä viranhaltijan että työntekijän määräaikaisen tai toistaiseksi tapahtuvan lomautuksen perusteena voi olla muun muassa kunnan tai kuntayhtymän taikka sen kyseisen toimintayksikön kustannusten pakottava vähentämistarve.

Virkaehtosopimuksen osana sovellettavan työsopimuslain 30 §:n 1 momentin toisen virkkeen mukaan työntekijä voidaan lomauttaa enintään 90 päivän ajaksi, jos työ on tilapäisesti vähentynyt eikä työnantaja voi kohtuudella järjestää muuta työtä tai työnantajan tarpeisiin sopivaa koulutusta. Korkein oikeus on ratkaisussaan nro 1997:21 tulkitessaan sanontaa "työ on tilapäisesti vähentynyt" katsonut, että se koskee myös säästötarpeista johtuvaa työn tarjoamisen edellytysten tilapäistä vähentymistä.

Lapuan kaupunki on esittänyt varteenotettavaa selvitystä sen tueksi, että kaupungin taloudellisen tilan johdosta säästötoimenpiteet ovat talousarviota vuodelle 1994 laadittaessa olleet tarpeellisia. Kaupungin käyttötaloudessa ei ole myöhemminkään lomautuksia toimeenpantaessa näytetty tapahtuneen oleellisia muutoksia. Kun lisäksi säästösopimuksen solmineet järjestöt, jotka ovat edustaneet noin 90 prosenttia kaupungin henkilöstöstä, ovat olleet kaupungin kanssa samaa mieltä henkilöstömenojen säästötarpeesta, kantajajärjestöltä on edellytettävä vahvaa näyttöä siitä, että kaupunki olisi lomautukset toteuttaessaan rikkonut virkaehtosopimusta kanteessa tarkoitetulla tavalla.

Kanteen tueksi esitetty selvitys ei osoita, että talousarviota laadittaessa verotulot olisi tarkoituksellisesti arvioitu liian pieniksi. Vaikka kaupungin talouden kehitys vuonna 1994 on voinut jälkikäteen arvioiden osoittautua ennustettua paremmaksi, työtuomioistuin katsoo jääneen näyttämättä, että kaupunki olisi TNJ:n jäsenjärjestöjen jäsenet lomauttaessaan tietensä rikkonut kunnallisen yleisen virkaehtosopimuksen lomautusmääräyksiä tai että sen olisi edes perustellusti pitänyt tietää niitä rikkovansa.

Oikeudenkäyntikulut

TNJ on jutun hävitessään velvollinen korvaamaan Lapuan kaupungin oikeudenkäyntikulut. Niiden määräksi on ilmoitettu 32 689,75 markkaa, mitä TNJ on pitänyt liiallisena. Työtuomioistuimessa on tämän asian yhteydessä käsitelty myös toinen Lapuan kaupunkia koskeva asia. Näiden asioiden ajamisesta aiheutuneet kulut ovat olleet osaksi yhteisiä. Ottaen huomioon jutun laadun ja aiheutuneet kustannukset on kohtuullisena kulujen määränä tässä tapauksessa pidettävä 10 000 markkaa.

Tuomiolauselma

Kanne hylätään.

Toimihenkilöiden Neuvottelujärjestö TNJ velvoitetaan korvaamaan Lapuan kaupungin oikeudenkäyntikulut 10 000 markalla, jolle on maksettava viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 3 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut työtuomioistuimen tuomion antopäivästä.

Asian ratkaisemiseen ovat osallistuneet Orasmaa puheenjohtajana sekä Kallio, Määttänen, Tuulensuu, Leivo ja Ahonen jäseninä. Esittelijä on ollut Salonen.

Tuomio on yksimielinen.