Labor court dismissed union claim that single-party administrative rules violated collective employment agreement terms.

Siinä vaiheessa kun rajavartiolaitoksen virkamiesten palvelussuhteen ehtoja koskeva virkaehtosopimus oli hyväksytty, osapuolten välillä oli vallinnut erimielisyys passintarkastajien oikeudesta virkaehtosopimuksessa sovittuun partiointia suorittaville viranhaltijoille maksettavaan ateriakorvaukseen.

Tämän jälkeen ennen virkaehtosopimuksen uudistamista oli Rajavartioliiton edustajien ja rajavartiolaitoksen esikunnan edustajien välillä käyty keskusteluja, joiden perusteella liiton edustajat olivat perustellusti voineet saada sen käsityksen, että ateriakorvausta maksetaan myös keskusteluissa esille tulleilla passintarkastuspaikoilla passintarkastusta suorittaville viranhaltijoille. Kysymyksessä olevaa virkaehtosopimusta, jossa oli rajavartijoita edustavan järjestön lisäksi myös muita osapuolia, ei ollut kuitenkaan vastaavasti muutettu, vaan virkaehtosopimus oli hyväksytty entisen sisältöisenä ja kysymys passintarkastajien oikeudesta ateriakorvaukseen oli jätetty soveltamisohjeiden varaan.

Rajavartiolaitoksen esikunta oli virkaehtosopimuksen allekirjoittamisen jälkeen antanut yksipuoliset soveltamisohjeet, joissa ennen virkaehtosopimuksen allekirjoittamista käydyissä keskusteluissa esillä olleet passintarkastuspaikat oli jätetty ateriakorvauksen maksuvelvollisuuden ulkopuolelle. Koska passintarkastajien oikeudesta ateriakorvaukseen ei ollut sovittu virkaehtosopimuksella, ei rajavartiolaitoksen esikunta soveltamisohjeet antaessaan ollut tietensä rikkonut virkaehtosopimusta.

Pääsopimus ei edellyttänyt neuvottelujen käymistä, milloin kysymys oli virkaehtosopimuksen tieten rikkomista koskevasta asiasta. Kanteen tutkimista vastaan tällä perusteella esitetty väite hylätty.

Kantaja STTK-J ry Vastaaja Valtiovarainministeriö

TUOMIO

VIRKAEHTOSOPIMUKSEN MÄÄRÄYKSET

Rajavartiolaitoksen virkamiesten palvelussuhteen ehtoja koskevassa 27.6.1995 tehdyssä ja 22.9.1995 uudistetussa tarkentavassa virkaehtosopimuksessa on muun ohella seuraava määräys:

= = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = =

5 § Matkakustannusten korvaaminen laivapalveluksessa vartiovuorolla sekä partioinnissa vartioaseman ulkopuolella

= = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = =

Vartioaseman ulkopuolella raja- tai merialueella partiointia suorittavalle virkamiehelle suoritetaan osapäivärahaa tai kokopäivärahaa partioinnin ajalta matkakustannusten korvaamista koskevien sopimusmääräysten 8 §:n estämättä silloin, kun partiomatkan pituus on yhteensä yli 15 kilometriä ja ateriakorvausta sanottujen sopimusmääräysten 13 §:n estämättä myös edellytyksin, että partiointiaika yhdenjaksoisesti kesti vähintään 4 tuntia riippumatta partiomatkan pituudesta.

= = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = =

KANNE

Vaatimukset

STTK-J on vaatinut työtuomioistuinta vahvistamaan, että Rajajoosepin rajavartioasemalla palveleville virkamiehille, jotka suorittavat vartioaseman ulkopuolella sijaitsevalla Rajajoosepin passintarkastuspaikalla passintarkastusta, tulee suorittaa rajavartiolaitoksen virkamiesten palvelussuhteen ehdoista tehdyn tarkentavan virkaehtosopimuksen 5 §:n 2 momentin mukaiset ateriakorvaukset vuoden 1995 lokakuun alusta alkaen neljä tuntia kestäneistä tai jaksotetuista partioista.

STTK-J on edelleen vaatinut vahvistettavaksi, että valtio on rikkonut valtion virkaehtosopimuslain 19 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla edellä mainitun virkaehtosopimuksen määräyksiä, koska rajavartiolaitoksen esikunnan yksipuolisesti antamien soveltamismääräysten vuoksi ei Imatran (Pelkola), Niiralan, Nuijamaan, Rajajoosepin, Vaalimaan, Vainikkalan eikä Vartiuksen passintarkastuspaikoilla päivittäin passintarkastusta suorittaville virkamiehille ole suoritettu sopimusosapuolten yhteisesti sopimalla tavalla virkaehtosopimuksen 5 §:n 2 momentissa tarkoitettuja ateriakorvauksia rajavartioaseman ja passintarkastuspaikan välisiltä partiomatkoilta eikä myöskään sovitun poikkeusmääräyksen mukaisesti ateriakorvauksia Helsingin satamapassintarkastuspaikalla passintarkastusta suorittaville virkamiehille.

STTK-J on lisäksi vaatinut valtion tuomitsemista virkaehtosopimuslain 19 §:n 1 momentin ja 20 §:n nojalla maksamaan virkaehtosopimuksen rikkomisesta hyvityssakkoa STTKJ:lle.

Perustelut

Tarkentavan virkaehtosopimuksen tekemistä oli edeltänyt noin puolitoista vuotta kestänyt valmistelu- ja neuvotteluvaihe. Rajavartiolaitoksen esikunnan ja rajavartiolaitoksen virkamiehiä edustavien järjestöjen väliset neuvottelut olivat johtaneet neuvottelutuloksen syntymiseen 17.2.1995. Käytyjen jatkoneuvottelujen pohjalta rajavartiolaitoksen esikunta ja rajavartiolaitoksen virkamiehiä edustavat henkilöstöjärjestöt olivat allekirjoittaneet uuden neuvottelutuloksen 6.4.1995. Rajavartiolaitoksen esikunta oli toimittanut neuvottelutuloksen valtiovarainministeriölle tarkastettavaksi ja hyväksyttäväksi 19.5.1995 päivätyllä kirjeellä ja tarkentava virkaehtosopimus oli allekirjoitettu 27.6.1995.

Siinä vaiheessa kun edellä mainittu virkaehtosopimus oli allekirjoitettu, osapuolten välillä oli edelleen vallinnut erimielisyys virkaehtosopimuksen 5 §:n 2 momentin soveltamisesta passintarkastajiin. Kysymys oli tuolloin jäänyt soveltamiskäytännön varaan. Osapuolten tarkoituksena oli kuitenkin ollut neuvotella soveltamismääräyksistä ja pyrkiä sopimaan avoimena olevat asiat.

Virkaehtosopimuksen allekirjoittamisen jälkeen rajavartiolaitoksen pääluottamusmies oli puhelimitse tiedustellut rajavartiolaitoksen esikunnan hallinnolliselta osastolta, miten tarkentavan virkaehtosopimuksen 5 §:n 2 momenttia tuli soveltaa passintarkastajiin. Osaston apulaispäällikkö oli todennut, ettei partioinnin ja passintarkastuksen välillä ollut eroa ja että määräystä tuli soveltaa passintarkastajiin samoin kuin muuhunkin partiointiin.

Tarkentavan virkaehtosopimuksen tekemisen jälkeen soveltamismääräyksiä oli päätetty tarkistaa tarpeellisin osin. Tämän vuoksi osapuolten kesken oli sovittu, että soveltamismääräyksistä käytäisiin rajavartiolaitoksen esikunnan ja virkamiehiä edustavien henkilöstöjärjestöjen välillä neuvottelut, joissa pyritään pääsemään yksimielisyyteen tarkentavan virkaehtosopimuksen soveltamisesta.

Neuvottelut tarkentavien virkaehtosopimusten uudistamiseksi vuosiksi 1996 - 1997 tarkoitetun talous-, työllisyys- ja työmarkkinapoliittisen sopimuksen johdosta oli käyty syyskuussa 1995.

Koska osapuolet olivat edelleenkin olleet eri mieltä tarkentavan virkaehtosopimuksen 5 §:n 2 momentin tulkinnasta, Rajavartioliiton puheenjohtaja ja pääluottamusmies olivat 19.9.1995 tavanneet rajavartiolaitoksen apulaispäällikön, jonka kanssa he olivat keskustelleet passintarkastajille suoritettavasta ateriakorvauksesta. Apulaispäällikkö oli neuvottelujen loppuvaiheessa todennut, että ateriakorvaus maksettaisiin ainakin keskeisimmillä rajanylityspaikoilla ja maininnut tällaisina Etelä- ja Kaakkois-Suomen rajanylityspaikoista Vaalimaan, Nuijamaan, Pelkolan ja Helsingin. Rajavartioliiton taholta oli todettu tuolloin, ettei Rajajooseppia, Vartiusta eikä Värtsilää ollut perusteltua jättää ateriakorvauksen ulkopuolelle.

Rajavartioliiton pääluottamusmies oli 21.9.1995 soittanut rajavartiolaitoksen esikunnan hallinnollisen osaston osastopäällikölle tiedustellen tältä valmisteilla olevasta soveltamisalamääräyksestä. Osastopäällikkö oli tuossa yhteydessä muun muassa ilmoittanut saaneensa apulaispäälliköltä määräyksen valmistella soveltamismääräystä siten kuin apulaispäällikön ja liiton edustajien välisessä tapaamisessa 19.9.1995 oli puhuttu. Pääluottamusmies oli samassa yhteydessä erikseen kysynyt ateriakorvauksen maksamisesta kaikilla rajanylityspaikoilla. Tähän hän oli saanut osastopäälliköltä myöntävän vastauksen.

Rajavartioliiton hallitus oli käsitellyt neuvottelutilannetta 21. - 22.9.1995 pitämässään kokouksessa. Liiton puheenjohtaja ja pääluottamusmies olivat selvittäneet hallitukselle apulaispäällikön ja osastopäällikön kanssa käytyjä keskusteluja. Selvityksen perusteella liiton hallitus oli valtuuttanut liiton edustajan allekirjoittamaan tarkentavan virkaehtosopimuksen STTK-J:n nimissä.

Ennen virkaehtosopimuksen allekirjoittamista 22.9.1995 pääluottamusmies oli vielä tiedustellut hallinnollisen osaston osastopäälliköltä passintarkastajille maksettavasta ateriakorvauksesta ja saanut tähän myöntävän vastauksen.

Virkaehtosopimuksen allekirjoitustilaisuudessa osastopäällikkö oli puhunut ylimalkaisesti ateriakorvauksen maksamisesta rajanylityspaikoilla. Pääluottamusmies ei ollut enää puuttunut asiaan muun muassa siitä syystä, että hän oli aikaisempien keskustelujen perusteella tullut vakuuttuneeksi ateriakorvauksen maksamisesta.

Rajavartioliiton hallitus oli 22.9.1995 pitämässään kokouksessa päättänyt tiedottaa neuvottelutilanteesta ja hyväksymistään tarkentavista virkaehtosopimuksista. Tätä ennen pääluottamusmies oli kuitenkin soittanut rajavartiolaitoksen hallinnollisen osaston osastopäällikölle ja tiedustellut, voitiinko passintarkastajille suoritettavasta ateriakorvauksesta tiedottaa jäsenille. Osastopäällikön mukaan tähän ei ollut estettä. Liitto oli sitten 23.9.1995 antamassaan jäsentiedotteessa todennut muun muassa, että maarajojen passintarkastuspaikoilla maksetaan ateriakorvausta partiointisäännösten perusteella ja että Eteläsatamassa maksetaan kokopäivärahaa, puolipäivärahaa tai ateriakorvausta matkakustannusten korvaussopimuksen mukaan.

Rajavartioliiton tiedotteessa oli ollut virhe, koska rajavartiolaitoksen esikunnassa luonnostellun soveltamismääräyksen mukaan tarkoituksena oli ollut maksaa tarkentavan virkaehtosopimuksen 5 §:n 2 momentin mukaiset korvaukset myös Helsingin passintarkastusosaston sekä Nauvon ja Valgrundin merivartioston passintarkastusosastojen virkamiehille. Valmisteilla ollut soveltamismääräys ei tiedotetta laadittaessa ollut ollut kirjallisena järjestön käytettävissä.

Sopimuksen allekirjoittamista seuranneella viikolla rajavartiolaitoksen esikunta oli muuttanut yksipuolisesti jo sovittuja ateriakorvauksen maksuperusteita antamalla 29.9.1995 soveltamismääräyksen. Soveltamismääräyksestä kävi ilmi, että rajavartiolaitos oli rajannut tarkentavan virkaehtosopimuksen 5 §:n 2 momentin mukaisen ateriakorvauksen ulkopuolelle Niiralan, Nuijamaan, Vaalimaan, Vainikkalan ja Vartiuksen passintarkastuspaikat sekä tilapäisistä passintarkastuspaikoista Imatran (Pelkola).

Soveltamismääräyksen sähköpostisaatteessa hallinnollisen osaston osastopäällikkö oli muun muassa todennut, että nyt annettu määräys poikkesi oleellisesti siitä luonnoksesta, joka sähköpostina oli lähetetty 25.9.1995, minkä vuoksi aikaisempi luonnos tuli hävittää. Edelleen sähköpostisaatteessa oli todettu, että esillä olleet ajatukset siitä, että passintarkastus- ja muissa maahantulon ja maastalähdön valvontaa koskevissa tehtävissä voitaisiin maksaa verotonta ateriakorvausta, romuttuivat muun muassa siihen, ettei ole keksitty mitään vero-oikeudellisesti kestävää perustetta tällaiselle järjestelylle.

Mainitusta sähköpostisaatteestakin kävi siten selvästi ilmi, että rajavartiolaitoksen esikunta oli toimittanut rajavartiolaitoksen hallintoyksiköille luonnoksen soveltamismääräykseksi, joka sisällöltään oli vastannut STTKJ:n neuvottelijoiden kanssa sovittua. Tässä aikaisemmassa luonnoksessa oli muun muassa todettu, että tarkentavan virkaehtosopimuksen 5 §:n 2 momentissa tarkoitettua partiointia ovat raja- tai merivartioaseman ulkopuolella suoritettavat ne tehtävät, jotka sisältävät yksinomaan tai pääasiassa liikkuvaa valvontaa valtakunnan rajalla tai sen läheisyydessä taikka merialueella sekä maahantulon ja maastalähdön valvontaa vartioasemalta alkavan ja vartioasemalle päättyvän partiomatkan aikana.

Rajavartiolaitoksen 29.9.1995 antaman soveltamismääräyksen mukaan ateriakorvausta voitiin maksaa Rajajoosepin varsinaisella passintarkastuspaikalla sekä Kelloselän ja Kortesalmen tilapäisillä passintarkastuspaikoilla. Rajavartiolaitoksen esikunta oli kuitenkin 27.3.1996 antamallaan soveltamismääräyksellä rajannut tarkentavan virkaehtosopimuksen 5 §:n 2 momentin soveltamisen ulkopuolelle myös Rajajoosepin rajavartioaseman ja sen passintarkastuspaikan väliset matkat. Rajavartiolaitoksen 29.9.1995 antamasta soveltamismääräyksestä oli jätetty kokonaan pois neuvottelutulosta vastannut partiomatkojen alkamista ja päättymistä koskeva poikkeusmääräys, joka oli koskenut Helsingin passintarkastusosaston sekä Nauvon ja Valgrundin merivartioasemien passintarkastusosastojen virkamiehiä.

Pääsopimuksen mukaiset erimielisyysneuvottelut oli asianosaisten välillä käyty Rajajoosepin rajavartioasemalla palvelevien virkamiesten osalta. Sen sijaan pääsopimuksessa tarkoitettuja erimielisyysneuvotteluja ei ollut käyty siltä osin kuin kanteessa oli kysymys väitetystä virkaehtosopimuksen rikkomisesta, koska pääsopimuksen 5 §:n 1 momentin mukaan neuvottelut tuli käydä vain niissä tapauksissa, joissa työnantajan ja virkamiesten välillä oli erimielisyyttä virkaehtosopimuksen pätevyydestä, voimassaolosta, sisällöstä tai laajuudesta taikka tietyn sopimuskohdan oikeasta tulkinnasta.

VASTAUS

Vaatimukset

Valtiovarainministeriö on ensisijaisesti vaatinut kanteen jättämistä tutkimatta muilta kuin Rajajoosepin rajavartioaseman ja raja-aseman välisiä matkoja koskevilta osin ja kanteen hylkäämistä muilta osin.

Toissijaisesti valtiovarainministeriö on vaatinut kanteen hylkäämistä kokonaisuudessaan.

Valtiovarainministeriö on lisäksi vaatinut STTK-J:n velvoittamista korvaamaan valtiovarainministeriön oikeudenkäyntikulut laillisine korkoineen.

Oikeudenkäyntiväite

Kanteessa esitettyjen vaatimusten kohdalla oli kysymys pääsopimuksen 5 §:n mukaisista riita-asioista, jotka olisi tullut käsitellä pääsopimuksen määräysten mukaan. Väitteellä virkaehtosopimuksen tietoisesta rikkomisesta tulkintariita oli pyritty laajentamaan asioihin, jotka eivät olleet olleet neuvottelujen kohteena. Kanteen kohteena olevat soveltamismääräykset oli annettu jo syyskuussa 1995, mutta tästä huolimatta väitettyjä virkaehtosopimusrikkomuksia ei Rajajoosepin rajavartioasemaa lukuun ottamatta ollut käsitelty pääsopimuksen mukaisessa neuvottelumenettelyssä. Kanne tulisi siten jättää tutkimatta siltä osin kuin asiasta ei ollut käyty pääsopimuksen mukaisia neuvotteluja.

Kanteen kiistämisen perusteet

Rajavartiolaitoksen virkamiesten palvelussuhteen ehdoista 27.6.1995 tehtyä virkaehtosopimusta koskeva neuvottelutulos oli saatu aikaan 17.2.1995 rajavartiolaitoksen ja rajavartiolaitoksen virkamiehiä edustavien järjestöjen välillä. Koska kaikkia asioita ei ollut kyetty yksityiskohtaisesti ratkaisemaan virkaehtosopimusta tehtäessä, neuvotteluosapuolten tarkoituksena oli ollut jättää mahdolliset avoimet kysymykset rajavartiolaitoksen esikunnan soveltamismääräyksillään määrittelemän soveltamiskäytännön varaan. Tämä oli ollut perusteltua senkin vuoksi, ettei partiointiin liittyviin vero-oikeudellisiin ongelmiin ollut neuvottelujen aikana löydetty yksiselitteistä vastausta, eivätkä tähän liittyvät kysymykset olleet olleet sopimusosapuolten ratkaistavissa.

Se, että nimenomaan passintarkastajille suoritettavat mahdolliset ateriakorvaukset oli sopimusneuvotteluissa ollut tarkoitus jättää rajavartiolaitoksen yksipuolisen soveltamismääräyskäytännön varaan, kävi ilmi myös kysymyksessä olevan virkaehtosopimuksen 5 §:n 2 momentissa käytetystä "partiointi" -termistä. Rajavartiolaitoksen partioinnilla tarkoitettiin liikkuvaa valvontaa valtakunnan rajan läheisyydessä tai merialueella. Tällaiseen liikkuvaan valvontaan sisältyi usein myös kiinteätä valvontaa erityisissä valvontapisteissä. Sen sijaan passintarkastustehtävät eivät aikaisemmankaan partiointimääritelmän mukaan olleet sisältyneet partiointipalveluun. Kesäkuussa 1995 hyväksytyn virkaehtosopimusratkaisun yhteydessä partiointikäsitettä oli tietyiltä, rajoitetuilta osin laajennettu siten, että aikaisemman sopimuksen mukaan partiointi-käsitteen ulkopuolelle jääneet tehtävät eli etsintä- ja pelastuspalvelu sekä meripelastuspalvelu olivat tulleet partiointipalvelun piiriin.

Sopimusratkaisun yhteydessä partiointitehtäviä suorittavien työaikasääntelyä oli parannettu siten, että partiointiin liittyvästä erityisestä työajan laskennasta oli luovuttu ja sovittu partiointiin käytetyn työajan laskemisesta tunti/tunnista periaatteen mukaisesti. Samalla oli sovittu toimirahamääräysten kumoamisesta. Kesäkuussa 1995 tehdyn tarkentavan virkaehtosopimuksen myötä toimirahamääräysten piirissä olleet virkamiehet olivat tulleet normaalin työaikalaskennan piiriin ja matkakustannukset oli sovittu korvattaviksi matkakustannusten korvaamisesta annettujen sopimusmääräysten mukaisesti. Partioinnin osalta olivat kuitenkin tulleet sovellettaviksi myös uuden tarkentavan virkaehtosopimuksen 5 §:n 2 momentin määräykset.

Koska sopimusneuvotteluissa ei yksiselitteisesti ollut määritelty partiointikäsitteen laajuutta, vaan se oli jätetty soveltamismääräyskäytännön varaan, oli osapuolten kesken sittemmin aiheutunut erimielisyyksiä virkaehtosopimuksen 5 §:n 2 momentin tulkinnasta.

Ennen kesällä tehdyn tarkentavan virkaehtosopimuksen allekirjoittamista 22.9.1995 oli osapuolten välillä käyty kanteessa esitettyjä keskusteluja työnantajan yksipuolisen päätöksen muuttamiseksi järjestöjen esittämällä tavalla. Rajavartiolaitoksen esikunnan tarkoituksena oli näiden keskustelujen aikana ollut, että passintarkastajille voitaisiin eräillä keskeisimmillä rajanylityspaikoilla suorittaa yksipuolisen päätöksen perusteella ateriakorvausta siten kuin virkaehtosopimuksen 5 §:n 2 momentissa oli sovittu.

Rajavartiolaitoksen esikunnan 29.9.1995 antamista soveltamismääräyksistä oli käyty erikseen neuvotteluja rajavartiolaitoksen esikunnan ja henkilöstöjärjestöjen välillä, mutta neuvotteluissa ei ollut saavutettu yksimielisyyttä esillä olleista asioista. Tästä huolimatta rajavartiolaitoksen esikunta oli voinut antaa soveltamismääräykset, koska asia virkaehtosopimusneuvotteluissa oli jätetty sen yksipuolisen päätöksen varaan ja virkaehtosopimuksen teksti oli tältä osin vaatinut myös selkiyttämistä. Näiden 29.9.1995 annettujen soveltamismääräysten 11 §:ssä oli todettu, että partioinnin työajan laskentaa koskenut sopimusmääräys oli mainitun sopimusratkaisun yhteydessä poistettu kokonaisuudessaan virkaehtosopimuksesta. Edelleen soveltamismääräyksessä oli todettu, että partiointikäsitteessä ei tapahtunut jatkossakaan oleellisia muutoksia, vaan sillä edelleenkin tarkoitettiin pääsääntöisesti liikkuvaa valvontaa valtakunnan rajan läheisyydessä tai merialueella.

Rajavartiolaitoksen virkamiesten työaikasopimuksen soveltamismääräyksiä oli muutettu rajavartiolaitoksen 27.3.1996 tekemällä päätöksellä eräiltä osin. Soveltamismääräyksistä oli neuvoteltu asianmukaisesti henkilöstöjärjestöjen kanssa, mutta niiden sisällöstä ei ollut saavutettu yksimielisyyttä. Maaliskuussa 1996 annetuissa soveltamismääräyksissä matkat Rajajoosepin rajavartioaseman ja Rajajoosepin raja-aseman välillä oli rinnastettu niiden lyhyyden perusteella edellä mainittuihin matkoihin. Asia oli jätetty yksipuolisen määräyksen varaan.

Rajajoosepin vartioasemalla palvelevien virkamiesten vartioasemalta Rajajoosepin passintarkastuspaikalle suorittamien matkojen osalta voitiin todeta, että Lapin rajavartiosto oli varannut rajavartiolaitoksen auton Rajajoosepin rajavartioaseman käyttöön. Järjestelyn tarkoituksena oli, että passintarkastustehtävään rajavartioasemalta passintarkastuspaikkana olevalle raja-asemalle määrätty henkilöstö saattoi työvuoron virkistystauon aikana käydä ruokailemassa rajavartioasemalla. Menettely oli tarkoituksenmukainen ottaen huomioon rajavartioaseman ja rajaaseman välinen kuuden kilometrin etäisyys ja muut paikalliset olosuhteet. Rajavartioaseman ulkopuolella näin järjestetyn työskentelyn ajalta ei virkamiehelle syntynyt oikeutta ateriakorvaukseen. Tämä johtui matkaan käytetyn ajan lyhyydestä ja siitä, että virkamiehelle oli varattu mahdollisuus ruokailla virkapaikallaan. Näin oli myös vakiintuneesti menetelty.

Kanteessa tarkoitetuista matkoista muutoinkaan ei ollut syntynyt mitään matkakustannusten korvaamisesta annettujen sopimusmääräysten 2 §:n 1 momentissa tarkoitettuja ylimääräisiä kustannuksia, jotka tulisi korvata virkamiehille ateriakorvauksen muodossa.

Kanteessa tarkoitetuista rajavartioaseman ja passintarkastusaseman välisiltä matkoilta maksettavista etuuksista ei ollut sovittu rajavartiolaitoksen tarkentavan virkaehtosopimuksen 5 §:n 2 momentissa, vaan passintarkastusmatkoista suoritettavat ateriakorvaukset oli määritelty työantajan yksipuolisen määräyksen perusteella. Tältä osin etuuksista päättäminen oli tapahtunut valtion virkaehtosopimuslain 5 §:n 2 momentin 2) kohdassa tarkoitetulla tavalla. Virkaehtosopimuslain 5 §:n 2 momentin 2) kohdan nojalla tehdyt virastojen päätökset eivät olleet virkaehtosopimuksen osia. Koska kanteessa tarkoitetuista ateriakorvauksista ei ollut sovittu virkaehtosopimuksin, tulisi kanne hylätä.

Jos kuitenkin katsottaisiin, että kysymys oli mainitun virkaehtosopimuksen 5 §:n 2 momentin soveltamisesta, tulisi kuitenkin katsoa, että osapuolten tarkoituksena oli ollut jättää rajavartioasemien ja passintarkastuspaikkojen välisistä matkoista suoritettavat ateriakorvaukset soveltamismääräyksin määriteltäväksi. Näin ollen kanne tulisi hylätä.

TYÖTUOMIOISTUIMEN RATKAISU

Käsittelyratkaisu

Valtiovarainministeriö on vaatinut kanteen jättämistä tutkimatta muilta kuin Rajajoosepin rajavartioasemaa koskevilta osin sillä perusteella, että ateriakorvauksen maksuvelvollisuutta koskeneesta erimielisyydestä muiden kanteessa tarkoitettujen rajavartioasemien osalta ei ole käyty valtion virkaehtosopimusasioiden pääsopimuksessa tarkoitettuja neuvotteluja.

Kanteessa on kysymys siitä, onko rajavartiolaitoksen esikunta rikkonut valtion virkaehtosopimuslain 19 §:ssä tarkoitetulla tavalla kysymyksessä olevaa tarkentavaa virkaehtosopimusta.

Pääsopimuksen 5 §:n 1 momentin mukaan neuvottelut on käytävä, jos erimielisyys koskee virkaehtosopimuksen pätevyyttä, voimassaoloa, sisällystä tai laajuutta taikka tietyn sopimuskohdan oikeaa tulkintaa. Pääsopimukseen ei sen sijaan sisälly työtuomioistuimesta annetun lain 11 §:n 2 momentissa tarkoitettua määräystä neuvotteluvelvollisuudesta virkaehtosopimuksen väitettyä rikkomista koskevan erimielisyyden johdosta. Tämän vuoksi työtuomioistuin hylkää kanteen tutkimista vastaan esitetyn oikeudenkäyntiväitteen.

Pääasiaratkaisun perustelut

Rajavartiolaitoksen esikunnan ja muiden ohella STTK-J:n välillä on 27.6.1995 allekirjoitettu rajavartiolaitoksen virkamiesten palvelussuhteen ehtoja koskeva tarkentava virkaehtosopimus. Samassa yhteydessä on hyväksytty rajavartiolaitoksen virkamiesten työaikoja koskeva virkaehtosopimus, jonka voimaantulon ajankohdaksi on sovittu 1.10.1995. Uusilla virkaehtosopimuksen määräyksillä rajavartijoiden työaikamääräyksiä on muutettu olennaisesti aikaisemmasta ja luovuttu toimirahajärjestelmästä. Uusien määräysten seurauksena rajavartiolaitoksen virkamiehet ovat matkakustannusten korvauksia sekä päivärahaa ja ateriakorvauksia koskevilta osin tulleet matkakustannusten korvaamista koskevien yleisten virkaehtosopimusmääräysten piiriin.

Tarkentavan virkaehtosopimuksen 5 §:ään on otettu määräys, joka koskee matkakustannusten korvaamista laivapalveluksessa vartiovuorolla sekä partioinnissa vartioaseman ulkopuolella. Pykälän 2 momentissa on sovittu vartioaseman ulkopuolella raja- tai merialueella partiointia suorittavalle virkamiehelle suoritettavasta osapäivärahasta, kokopäivärahasta ja ateriakorvauksesta partioinnin ajalta. Ateriakorvausten osalta määräyksessä on todettu, että vartioaseman ulkopuolella raja- tai merialueella partiointia suorittavalle virkamiehelle ateriakorvausta suoritetaan matkakustannusten korvaamista koskevien sopimusmääräysten 13 §:n estämättä edellytyksin, että partiointiaika yhdenjaksoisesti kestää vähintään neljä tuntia riippumatta partiomatkan pituudesta.

Ennen virkaehtosopimuksen allekirjoittamista käydyissä rajavartiolaitoksen ja viranhaltijajärjestöjen edustajien välisissä neuvotteluissa on ollut esillä kysymys passintarkastajien oikeudesta ateriakorvaukseen tilanteessa, jossa virkamies joutuu kulkemaan vartioasemalta passintarkastusasemalle ja takaisin vartioasemalle. Siinä vaiheessa kun tarkentava virkaehtosopimus kesäkuussa 1995 on allekirjoitettu, sopimusosapuolten välillä on vallinnut erimielisyys mainitusta kysymyksestä.

Työtuomioistuimessa on kuultu todistajana Rajavartioliiton pääluottamusmiestä, joka on liiton edustajana ollut mukana virkaehtosopimusneuvotteluissa ja joka STTK-J:n puolesta on ollut allekirjoittamassa virkaehtosopimusta. Pääluottamusmiehen mukaan järjestöjen tarkoituksena oli ollut ennen rajavartiolaitoksen työaikasopimuksen voimaantuloa neuvotella rajavartiolaitoksen kanssa niistä kysymyksistä, joista virkaehtosopimuksen allekirjoittamisajankohtana ei ollut vallinnut yksimielisyyttä. Pääluottamusmiehen mukaan näistä kysymyksistä oli ollut tarkoitus sopia virkaehtosopimuksen soveltamisohjemääräyksillä.

Pääluottamusmies on samana päivänä ollut puhelimitse yhteydessä myös rajavartiolaitoksen hallinnollisen osaston osastopäällikköön, joka oli tuossa yhteydessä todennut saaneensa apulaispäälliköltä kehotuksen valmistella ateriakorvauksen maksamista koskevat soveltamismääräykset Rajavartioliiton edustajien ja apulaispäällikön välillä käydyn keskustelun pohjalta. Pääluottamusmiehen mukaan osastopäällikkö oli puhelimessa lukenut laatimiaan soveltamisohjemääräyksiä. Koska ne pääluottamusmiehen mukaan olivat vaikuttaneet vaikeaselkoisilta, oli pääluottamusmies kertomansa mukaan tiedustellut, tarkoittivatko ohjeet sitä, että ateriakorvaus maksetaan kaikilla rajanylityspaikoilla. Tähän osastopäällikkö oli pääluottamusmiehen mukaan vastannut myöntävästi.

Pääluottamusmies on kertonut vielä ennen virkaehtosopimuksen allekirjoittamista 22.9.1995 rajavartiolaitoksen hallinnollisen osaston osastopäällikön kanssa käymänsä keskustelun yhteydessä tiedustelleensa ateriakorvauksen maksamista passintarkastuksessa ja saaneensa siihen myöntävän vastauksen.

Rajavartioliitto on virkaehtosopimuksen allekirjoittamisen jälkeen 23.9.1993 päivätyssä jäsentiedotteessaan selvittänyt solmitun virkaehtosopimuksen sisältöä. Tiedotteessa on muun ohessa todettu, että maarajojen passintarkastuspaikoilla maksetaan ateriakorvausta partiointisäännösten perusteella ja että Eteläsatamassa maksetaan kokopäivärahaa, puolipäivärahaa tai matkakustannusten korvausta matkakustannusten korvaussopimuksen perusteella.

Ennen tiedotteen antamista pääluottamusmies on kertomansa mukaan ollut puhelimitse yhteydessä rajavartiolaitoksen hallinnollisen osaston osastopäällikköön ja tiedustellut, onko esteitä tiedottaa syntyneestä sopimuksesta. Pääluottamusmiehen mukaan osastopäällikkö oli todennut, että tiedottamiselle ei ollut estettä. Epäselväksi on jäänyt, onko tämän puhelinkeskustelun yhteydessä ollut tarkemmin esillä tiedotteen sisältö.

Todistajana kuultu rajavartiolaitoksen hallinnollisen osaston osastopäällikkö on kertonut saattaneensa jossakin vaiheessa puhelimessa lukea Rajavartioliiton pääluottamusmiehelle soveltamisohjeiden luonnosta siinä muodossa, jossa luonnos kysymyksessä olevana ajankohtana on ollut. Osastopäällikkö on kertomansa mukaan saattanut myös todeta, että ateriakorvausta tullaan maksamaan passintarkastustoiminnassa. Tällä hän ei kuitenkaan ole tarkoittanut sitä, että ateriakorvaus maksettaisiin automaattisesti kaikissa passintarkastuspaikoissa. Siinä vaiheessa kun Rajavartioliiton pääluottamusmies on ollut puhelimitse yhteydessä osastopäällikköön liiton tiedotteen johdosta, ei osastopäällikkö kertomansa mukaan ole ottanut kantaa tiedotteen sisältöön.

Laadittu luonnos soveltamismääräyksiksi on toimitettu sähköpostin välityksellä rajavartiolaitoksen hallintoyksiköille kommenttien esittämistä varten. Hallintoyksiköiltä saatujen kommenttien jälkeen rajavartiolaitoksen esikunta on antanut 29.9.1995 päivätyt rajavartiolaitoksen työaikasopimuksen soveltamismääräykset, joissa muun muassa on todettu, että määräysten valmistelua ei ole käytännön syistä ollut mahdollista toteuttaa yhteistoimintamenettelyä koskevan sopimuksen edellyttämällä tavalla, minkä vuoksi määräykset ovat voimassa siihen saakka, kunnes ne on voitu käsitellä yhteistoimintamenettelyssä ja sen sekä mahdollisesti muutoinkin palveluksen järjestelyistä ja niiden vaikutuksesta saatujen kokemusten nojalla tarvittaessa tarkistaa.

Partioinnin osalta annetuissa soveltamismääräyksissä on muun muassa todettu, että tarkentavan virkaehtosopimuksen 5 §:n 2 momentissa tarkoitettuun (verottomaan) korvaukseen oikeuttavaa partiointia on tai voi olla raja- tai merivartioston ulkopuolella suoritettavat tehtävät maahantulon ja maastalähdön valvonnassa vartioasemalta alkavan ja vartioasemalle päättyvän sellaisen matkan aikana, jonka kestäessä virkamies matkan pituuden vuoksi joutuu ruokailemaan tavanomaisen ruokailupaikkansa ulkopuolella. Soveltamisohjemääräyksissä on edelleen todettu, että ateriakorvauksen kannalta eivät matkan lyhyyden vuoksi partiomatkoja ole Vartiuksen rajavartioaseman, Värtsilän rajavartioaseman, Pelkolan rajavartioaseman, Nuijamaan rajavartioaseman, Vaalimaan rajavartioaseman ja Vainikkalan rajavartioaseman ja vastaavien passintarkastuspaikkojen väliset matkat.

Rajavartiolaitoksen esikunta on 27.3.1996 antanut uudet rajavartiolaitoksen virkamiesten työaikasopimuksen soveltamismääräykset, joissa on muun muassa todettu, että ohjeista on käyty pääsopimuksen 4 §:ssä tarkoitetut neuvottelut, joissa ei ole saavutettu yksimielisyyttä, minkä vuoksi rajavartiolaitos antaa soveltamismääräykset yksipuolisena. Soveltamismääräysten partiointia koskevassa kohdassa on todettu, että jäljempänä luetellut matkat eivät matkan lyhyyden vuoksi ole ateriakorvaukseen oikeuttavia partiointimatkoja, kun passintarkastuspaikalla (raja-asemalla) toimiville virkamiehille on tarvittaessa varattu korvauksetta valtion ajoneuvo rajavartioasemalle tapahtuvaa ateriointimatkaa varten. Ateriakorvauksen ulkopuolelle jääneinä matkoina on soveltamisohjemääräyksissä mainittu samat matkat kuin syyskuussa annetuissa määräyksissä, minkä lisäksi ateriakorvauksen maksamisen ulkopuolelle on todettu jäävän myös Rajajoosepin rajavartioaseman ja Rajajoosepin raja-aseman väliset matkat.

Siinä vaiheessa kun tarkentava virkaehtosopimus on kesäkuussa 1995 allekirjoitettu, on Rajavartioliiton ja rajavartiolaitoksen esikunnan edustajien välillä vallinnut erimielisyys tarkentavan virkaehtosopimuksen 5 §:n 2 momentin määräykseen perustuvan ateriakorvauksen suorittamisesta passintarkastuspaikoilla passintarkastusta suorittaville virkamiehille. Rajavartioliiton edustajat ovat tuossa vaiheessa siten olleet tietoisia siitä työnantajapuolen tulkinnasta, että mainitun virkaehtosopimuksen määräyksen perusteella kaikki passintarkastusta suorittavat viranhaltijat eivät kuulu ateriakorvauksen maksamisen piiriin.

Passintarkastajien oikeudesta ateriakorvauksiin on siten tuossa vaiheessa vallinnut eturistiriita, jonka ratkaiseminen on edellyttänyt virkaehtosopimuksen muuttamista.

Syyskuussa 1995 käytyjen neuvottelujen ja keskustelujen perusteella Rajavartioliiton edustajille on perustellusti voinut jäädä käsitys, että rajavartiolaitoksen edustajat olivat suostuneet esitettyihin vaatimuksiin ateriakorvauksen maksamisesta keskusteluissa mainituilla passintarkastuspaikoilla passintarkastusta suorittaville viranhaltijoille. Tarkentavaa virkaehtosopimusta, jossa on ollut myös muita sopijapuolia, ei kuitenkaan ole vastaavasti muutettu, vaan asia on jäänyt myöhemmin annettavien soveltamisohjeiden varaan. Yhteisistä soveltamisohjeistakaan ei ole sovittu, vaan rajavartiolaitoksen esikunta on 29.9.1995 antanut yksipuoliset määräykset 22.9.1995 allekirjoitetun tarkentavan virkaehtosopimuksen soveltamisesta.

Kun ateriakorvauksen maksamisesta passintarkastustyössä kantajaliiton vaatimalla tavalla ei ole sovittu virkaehtosopimuksin, ei rajavartiolaitoksen esikunta ole valtion virkaehtosopimuslain 19 §:n 1 momentissa tarkoitetuin tavoin rikkonut tarkentavan virkaehtosopimuksen määräyksiä antaessaan 29.9.1995 yksipuoliset soveltamismääräykset, joissa kanteessa tarkoitetuilla muilla kuin Rajajoosepin passintarkastuspaikoilla passintarkastusta suorittavat virkamiehet on jätetty ateriakorvauksen maksamisen ulkopuolelle.

Koska viranhaltijoiden oikeus Rajajoosepin rajavartioaseman ja passintarkastuspaikan väliseltä matkalta suoritettavaan ateriakorvaukseen on perustunut rajavartiolaitoksen esikunnan yksipuoliseen soveltamismääräykseen, on rajavartiolaitoksen esikunta virkaehtosopimuksen määräyksen estämättä voinut yksipuolisella määräyksellä muuttaa aikaisempaa määräystään. Kun Rajajoosepin vartioaseman viranhaltijoilla ei ole ollut kysymyksessä olevan virkaehtosopimuksen 5 §:n 2 momentin määräykseen perustuvaa oikeutta ateriakorvaukseen, ei rajavartiolaitoksen esikunta myöskään ole valtion virkaehtosopimuslain 19 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla rikkonut virkaehtosopimuksen määräyksiä antaessaan 26.3.1996 päivätyt soveltamisohjemääräykset.

Tuomiolauselma

Kanne hylätään.

Jutun laatuun katsoen saa valtiovarainministeriö kuitenkin pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian ratkaisemiseen ovat osallistuneet Orasmaa puheenjohtajana sekä Koski, Niskanen, Uotila, Porttila ja Koivistoinen jäseninä. Esittelijä on ollut Laurila.

Tuomio on yksimielinen.