Labour court dismisses union claim that municipality lacked mandatory cost-cutting grounds to furlough staff under collective agreement.

Kuntayhtymällä oli ollut talousarvion käyttötalouden määrärahoihin liittyvä pakottava tarve vähentää henkilöstön palkkaukseen liittyviä kustannuksia.

Kuntayhtymällä oli ollut virkaehtosopimuksen mukainen peruste lomauttaa viranhaltijat.

Kantaja AKAVAn julkisen sektorin neuvottelujärjestö AKAVA-JS ry Vastaaja Kunnallinen työmarkkinalaitos Kuultava Ylä-Savon ammatillisen koulutuksen kuntayhtymä

TUOMIO

VIRKAEHTOSOPIMUKSEN MÄÄRÄYKSET

Kunnallisen työmarkkinalaitoksen ja AKAVAn julkisen sektorin neuvottelujärjestö AKAVAJS:n edeltäjän Akava ry välillä solmitussa kunnallisen opetusalan virka ja työehtosopimuksessa 1994 on muun muassa seuraavat määräykset:

= = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = =

Noudatetaan kunnallisen opetusalan virkaehtosopimuksen 1992 - 1993 31.10.1993 voimassa olleita määräyksiä sekä kunnallisen opetusalan työehtosopimukseen kuuluvien osalta heidän palvelussuhteisiinsa 31.10.1993 voimassa olleita määräyksiä, jollei tämän sopimuksen allekirjoituspöytäkirjassa tai jäljempänä ole erikseen toisin määrätty. Muuttuneita määräyksiä sovelletaan 1.1.1994 lukien, jollei toisin ole erikseen määrätty.

= = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = =

Tammikuun 13. päivänä 1993 allekirjoitetussa virkaehtosopimuksessa kunnallisen opetusalan virkaehtosopimuksen 1992 - 1993 muuttamisesta 18.1.1993 lukien on muun muassa seuraavat määräykset:

= = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = =

1 § Soveltamisala

2 mom. Kunnallisen yleisen virka- ja työehtosopimuksen 143 §:n määräyksiä sovelletaan koulujen ja oppilaitosten opettajien ja rehtoreiden palvelussuhteeseen.

= = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = =

Edellä mainitussa kunnallisessa yleisessä virka- ja työehtosopimuksessa on muun muassa seuraavat määräykset:

= = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = =

143 § Viranhaltijan lomauttaminen

Kunnallinen viranhaltija voidaan lomauttaa noudattaen soveltuvin osin työsopimuslain lomauttamista koskevia säännöksiä sekä 138 ja 141 §:n määräyksiä siten täydennettynä, että lomautus voi koskea myös määräaikaista virkasuhdetta, joka on jatkunut keskeytymättä vähintään kuusi kuukautta.

Soveltamisohje

Sekä viranhaltijan että työntekijän määräaikaisen tai toistaiseksi tapahtuvan lomautuksen perusteena voi olla mm. kunnan tai kuntayhtymän taikka sen kyseisen toimintayksikön kustannusten pakottava vähentämistarve.

= = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = =

KANNE

Vaatimukset

AKAVAn julkisen sektorin neuvottelujärjestö AKAVA-JS on vaatinut työtuomioistuinta vahvistamaan, että Ylä-Savon ammatillisen koulutuksen kuntayhtymällä ei ole ollut kunnallisen opetusalan virka- ja työehtosopimuksen ja kunnallisen yleisen virka- ja työehtosopimuksen mukaista lomautusperustetta lomauttaa kuntayhtymän akavalaiset viranhaltijat 11 päiväksi vuonna 1994 ja osin vuonna 1995.

AKAVAn julkisen sektorin neuvottelujärjestö AKAVA-JS on vaatinut Kunnallisen työmarkkinalaitoksen velvoittamista korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut.

Perustelut

Ylä-Savon ammatillisen koulutuksen kuntayhtymä oli päättänyt kokouksessaan 2.6.1994, että kuntayhtymän akavalainen henkilöstö lomautetaan elo-joulukuussa 1994 11 päiväksi. Lomautukset oli toteutettu valtaosin marras- ja joulukuussa 1994, ja vähäisiltä osin tammikuussa 1995. Lomauttamispäätös oli perustunut käytännössä yksinomaan siihen, että kuntayhtymä oli vuoden 1994 talousarviossa päättänyt palkkamenot voimassa olevien sopimusten mukaan vähennettynä 10 prosentilla.

Kunnallisen yleisen virka- ja työehtosopimuksen 143 §:n mukaan viranhaltija voidaan lomauttaa noudattaen soveltuvin osin työsopimuslain lomauttamista koskevia säännöksiä sekä sanotun sopimuksen 138 ja 141 §:n määräyksiä. Pykälän soveltamisohjeen mukaan sekä viranhaltijan että työntekijän määräaikaisen tai toistaiseksi tapahtuvan lomautuksen perusteena voi olla muun muassa kunnan tai kuntainyhtymän taikka kyseisen toimintayksikön kustannusten pakottava vähentämistarve.

Kunnallisen yleisen virka- ja työehtosopimuksen 143 §:n sopimusmääräyksestä neuvoteltaessa oli esillä ollut Kunnallisen työmarkkinalaitoksen ehdotus soveltamisohjeeksi, jonka mukaan lomautuksen perusteena oleva kustannusten pakottava vähentämistarve olisi voinut olla se, että esimerkiksi talousarvion rajoissa pysyminen edellytti lomautuksia tai irtisanomisia. Tämän sisältöinen soveltamisohje oli kuitenkin torjuttu neuvotteluissa. Järjestöjen lähtökohtana oli nimenomaan ollut se, että lomautusperustetta ei voitu arvioida pelkästään talousarvion kautta, koska tällöin hyvässäkin taloudellisessa asemassa oleva työnantaja voisi pelkästään omilla päätöksillään aikaansaada lomauttamisen perusteen.

Kunnallisen yleisen virka- ja työehtosopimuksen 143 §:n soveltamisohjeella ei ollut sovittu siitä, että kunta tai kuntayhtymä voisi sen taloudellisesta asemasta ja muista olosuhteista riippumatta lomauttaa viranhaltijoita pelkästään vähentämällä talousarvioon varattuja henkilöstömenoja.

Kunnallinen työmarkkinalaitos oli 14.1.1993 päivätyssä yleiskirjeessään A 3/1993 todennut, että viranhaltijan lomautusperusteet olivat samat kuin työntekijällä työsopimuslain mukaan. Yleiskirjeessä oli vielä kustannusten pakottavan vähentämistarpeen osalta todettu, että lausumalla, joka koski myös työntekijöitä, oli pyritty selventämään työsopimuslain lomautussäännösten tulkintaa kunnissa ja kuntayhtymissä.

Kunnallisessa yleisessä virka- ja työehtosopimuksessa ei ollut sovittu työsuhteiden osalta lomautusperusteista, vaan lomautusperusteet määräytyivät yksinomaan työsopimuslain mukaan. Kuitenkin virka- ja työehtosopimuksen soveltamisohjeet ja edellä mainittu yleiskirje A 3/1993 koskivat kustannusten pakottavan vähentämistarpeen osalta niin työntekijöitä kuin viranhaltijoitakin. Viranhaltijoiden osalta ei siis ollut sovittu mistään itsenäisestä puhtaasti talousarvioperusteisesta lomautusperusteesta.

Työsopimuslain 30 §:n 1 momentin mukaan työntekijä voitiin lomauttaa, jos työnantajalla oli oikeus irtisanoa tai purkaa työsopimus taikka jos työ oli tilapäisesti vähentynyt. Työ Ylä-Savon ammatillisen koulutuksen kuntayhtymässä ei ollut vähentynyt vuonna 1994. Näin ollen lomauttamisperustetta oli tarkasteltava työsopimuslain 37 a §:n 2 momentin 4 kohdan ja kunnallisen yleisen virka- ja työehtosopimuksen 143 §:n soveltamisohjeen "kustannusten pakottava vähentämistarve" -sanonnan suhteessa.

Riittävänä lomautusperusteena ei voitu pitää sitä, että Ylä-Savon ammatillisen koulutuksen kuntayhtymän talousarvioon oli tietoisesti varattu vähemmän rahaa palkkamenoihin kuin mitä henkilöstön virka- ja työehtosopimusten mukaiset palkkausmenot olisivat edellyttäneet. Ylä-Savon ammatillisen koulutuksen kuntayhtymässä ei ollut vallinnut vuonna 1994 mitään erityisiä taloudellisia ongelmia. Palkkamenojen 10 prosentin vähentäminen oli perustunut ainoastaan siihen, että kuntayhtymän jäsenkunnat olivat tätä toivoneet. Tämän jäsenkuntien toivomuksen mukaisesti kuntayhtymän valtuusto oli talousarvion laatinut. Kun talousarvio oli palkkamenojen osalta edellä sanotuista syistä ollut vajaa, oli kuntayhtymä katsonut, että sen akavalainen henkilöstö voitiin lomauttaa.

Kuntayhtymän talous oli kokonaisuudessaan ollut hyvässä tilassa. Kuntayhtymä oli vuonna 1994 perussopimuksensa nojalla palauttanut jäsenilleen vuoden 1993 jäsenmaksuennakoista yhteensä miltei 3,3 miljoonaa markkaa. Perussopimuksen mukaan jäsenkuntien maksettavat kustannusosuudet perustuivat varainhoitovuoden menojen ja tulojen erotukseen. Kun perussopimuksen mukaan ennakkojen perusteena olivat varainhoitovuoden hyväksytyn talousarvion mukaiset menot ja tulot, kuvasti ennakkojen palauttaminen talousarvioon nähden hyvää taloudellista tulosta.

Ylä-Savon ammatillisen koulutuksen kuntayhtymän ylläpitämät oppilaitokset olivat kustannusrakenteeltaan hyvin taloudellisia. Opetushallituksen mm. ammatillisen koulutuksen käyttömenoista tehty selvitys osoitti, että Ylä-Savon ammatillisen koulutuksen kuntayhtymän kaikki ammatilliset oppilaitokset olivat kustannuksiltaan huomattavasti valtakunnallista keskitasoa halvempia oppilasta kohti. Näin ollen ei ainakaan tältä kannalta katsoen pakottavaa kustannusten vähentämistarvetta ollut voinut vallita.

Kuntayhtymän vuoden 1994 tilinpäätöksestä kävi ilmi, ettei kuntayhtymän talouden tasapainossa pitäminen ollut missään tapauksessa edellyttänyt lomautuksia. Kuntayhtymän oppilaitosten talousarvion mukaiset menot olivat noin 67,8 miljoonaa markkaa ja tulot noin 31,0 miljoonaa markkaa. Toteutuneet menot puolestaan olivat olleet noin 67,1 miljoonaa markkaa ja tulot noin 34,2 miljoonaa markkaa. Oppilaitosten käyttötalouden toteutuneet menot tuloihin nähden olivat siis vuonna 1994 olleet noin 4 miljoonaa markkaa talousarviossa arvioitua pienemmät.

Ylä-Savon ammatillisen koulutuksen kuntayhtymä oli tehnyt Kunta-alan unionin kanssa paikallisen säästösopimuksen, jonka perusteella oli alennettu kuntayhtymän muun henkilöstön lomarahaa. Sanottu sopimus oli vähentänyt palkkamenoja 2,1 prosenttia. Akavalaisten lomauttaminen 11 päiväksi oli puolestaan vähentänyt palkkamenoja 2,9 prosenttia. Lomautusten ja tehtyjen säästösopimusten kautta aikaansaatu kuntayhtymän käyttömenojen säästö oli ollut noin 900 000 markkaa. Näin kuntayhtymän oppilaitosten toteutuneet käyttötalouden menot tuloihin nähden olisivat olleet talousarvioon verrattuna noin 3,1 miljoonaa markkaa pienemmät, vaikka lomautuksia ja säästösopimuksia ei olisi toteutettukaan.

Kun kuntayhtymän oppilaitosten toiminnasta olisi säästösopimusten ja lomautusten toteutumisen jälkeen jäänyt yli 4 miljoonan markan ylijäämä, kuntayhtymä oli tasapainottanut tilannetta kasvattamalla investointimenoja yli miljoonalla markalla talousarviossa suunniteltuun nähden. Talousarviolainoja oli lyhennetty yli 2 miljoonalla markalla eli lähes kaksinkertainen määrä verrattuna vuoteen 1993 tai vuoden 1994 hyväksyttyyn talousarvioon. Edelleen talousarvion mukaan rahastoista oli jätetty siirtämättä talousarviossa suunnitellut noin 1,8 miljoonaa markkaa ja rahastoihin oli siirretty noin 0,2 miljoonaa markkaa suunniteltua enemmän. Myös kuntayhtymän rahastot osoittivat kuntayhtymän toiminnan hyvää tulosta.

Edellä mainittujen toimenpiteiden jälkeen kuntayhtymä oli palauttanut jäsenkunnilleen niiden maksamista jäsenmaksuosuuksista noin 2,4 miljoonaa markkaa. Talousarvion maksu-osuuksiin nähden palautus oli ollut noin 1,9 miljoonaa markkaa.

Kuntayhtymän tase ei millään muotoa osoittanut ylivelkaantuneisuutta. Päinvastoin kuntayhtymän hyvää taloudellista asemaa kuvasi se, että siirtomäärärahat olivat kasvaneet yli 3,5 miljoonalla markalla.

Ylä-Savon ammatillisen koulutuksen kuntayhtymän on täytynyt jo vuoden 1994 talousarviota laadittaessa ymmärtää, että kuntayhtymän oppilaitosten tulot menoihin nähden tulivat olemaan huomattavasti arvioitua suuremmat. Näin ollen kuntayhtymällä ei missään vaiheessa ollut ollut perustetta lomauttaa henkilöstöä. Kun vielä otettiin huomioon, että lomautukset oli valtaosin toteutettu joulukuussa ja osa jopa talousarviovuoden 1995 puolella, todellinen taloudellinen tilanne oli ollut kuntayhtymän tiedossa lomauttamisten aikana. Näin ollen kuntayhtymällä ei ollut ollut kunnallisen yleisen virka- ja työehtosopimuksen 143 §:n tarkoittamaa perustetta lomauttaa akavalaisia viranhaltijoita vuosina 1994 - 1995. Lomauttaessaan viranhaltijat kuntayhtymä oli menetellyt sanotun sopimuksen määräysten vastaisesti.

Kunnallisen pääsopimuksen 13 §:n 1 momentin mukaan paikallisesti voitiin sopia poikettavaksi valtakunnallisen virka- tai työehtosopimuksen määräyksistä, jos siihen oli olemassa paikallisista erityisolosuhteista aiheutuva perusteltu syy. Pääsopimuksen 13 §:n 2 momentin mukaan paikallisesta sopimuksesta neuvoteltiin ja sovittiin asianomaisen viranomaisen ja niiden pääsopijajärjestöjen tai niiden alayhdistysten kanssa, joiden jäseniä asia koski. Paikallisen sopimuksen edellytykseksi ei siis ollut sovittu lomauttamisperusteen olemassaoloa. Pääsopimuksen mukaan oli mahdollista tehdä paikallinen niin sanottu säästösopimus, vaikka ei väitettäisikään lomauttamisperusteen olevan olemassa.

Yhdenvertaisuusperiaatteesta ei voitu johtaa sellaista lomauttamisoikeutta, että enemmistöä edustavat henkilöstöjärjestöt tai niiden alayhdistykset solmisivat niin sanotun säästösopimuksen. Myöskään vähemmistöä edustavan pääsopijajärjestön tai sen alayhdistyksen säästösopimus ei antanut lomauttamisoikeutta enemmistön osalle.

VASTAUS

Vaatimukset

Kunnallinen työmarkkinalaitos, jonka lausumaan Ylä-Savon ammatillisen koulutuksen kuntayhtymä on osaltaan yhtynyt, on vaatinut kanteen hylkäämistä ja AKAVAn julkisen sektorin neuvottelujärjestö AKAVA-JS:n velvoittamista korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut.

Perustelut

Ylä-Savon ammatillisen koulutuksen kuntayhtymän vuonna 1994 toimeenpanemien lomautusten peruste oli ollut työsopimuslain 30 §:n 1 momentin toisen virkkeen mukainen taloudellinen syy eli kuntayhtymän pakottavasta säästötarpeesta aiheutunut tilapäinen työn vähyys. Työsopimuslain tarkoittama vain lomautusperusteeksi kelpaava tilapäinen työn vähyys saattoi johtua mistä tahansa syystä.

Ylä-Savon ammatillisen koulutuksen kuntayhtymän talousarvio vuodelle 1994 oli laadittu laatimishetken taloudellisen tilanteen pohjalta. Valtioneuvosto oli tuolloin tehnyt periaatepäätökset valtionosuuksien leikkaamisesta 9 prosentilla ja julkisen sektorin palkkakehityksestä. Kuntayhtymän jäsenkunnat olivat edellyttäneet kuntayhtymän menojen vähentämistä 7 - 10,5 prosentilla vuoden 1993 tasosta. Kuntayhtymän valtuusto oli puolestaan edellyttänyt nimenomaan henkilöstömenojen leikkaamista.

Kuntayhtymällä oli työnantajana toimiessaan samat työsopimuslain mukaiset oikeudet ja velvollisuuden kuin yksityisoikeudellisella yhteisöllä tai yrityksillä. Kuntayhtymän päättävillä elimillä oli oikeus supistaa tai laajentaa kuntayhtymän toimintaa samalla tavoin kuin yksityisellä yritykselläkin. Kuntayhtymä voi vähentää annettavaa koulutusta siinä määrin kuin se oli yhtymän toiminnan kannalta tarpeellista ja voimassa olevan kyseisiä palveluja koskevan erityislainsäädännön mukaista. Kuntayhtymän valtuustolla oli myös oikeus muuttaa esimerkiksi palkkausmäärärahojen suuruutta, mikäli muutosta pidettiin kuntayhtymän toiminnan ja taloudenpidon kannalta tarpeellisena. Mikäli palkkausmäärärahojen supistaminen aiheutti sen, ettei kuntayhtymä voinut maksaa henkilöstölle koko vuodelta voimassa olevien kunnallisen virka- ja työehtosopimuksen mukaisia palkkoja, yhtymällä oli oikeus käyttää erilaisia säästötoimenpiteitä talousarvionsa tasapainottamisessa.

Ylä-Savon ammatillisen koulutuksen kuntayhtymän perussopimuksen mukaan yhtymähallituksen ehdotus seuraavan vuoden talousarvioksi oli toimitettava yhtymävaltuustolle syyskuun loppuun mennessä. Tästä johtui, että seuraavan vuoden oppilasmäärät ja ulkokuntien sekä jäsenkuntien maksuosuudet jouduttiin arvioimaan syyskuun tietojen perusteella, sillä opetusministeriö päätti seuraavan vuoden oppilaitoskohtaisista yksikköhinnoista ja edellä mainituille kaikille oppilaitoksille yhteisestä kotikuntien maksuperusteesta vasta marras- tai joulukuussa.

Koska jäsenkuntien maksuosuudet saattoivat poiketa ministeriön vahvistamasta oppilaitoskohtaisesta yksikköhinnasta, osuudet oli arvioitu kuntayhtymän talousarviossa. Jäsenkunnat laativat omat talousarvionsa käyttämällä näitä kuntayhtymän talousarvion mukaisia maksuosuuksia. Vuoden 1994 aikana jäsenkuntien maksuosuuksien tarkka toteutumisarviointi oli ollut vaikeaa, koska muuttuvia tekijöitä oli ollut paljon.

Ylä-Savon ammatillisen koulutuksen kuntayhtymän jäsenkuntien maksuosuudet olivat vuonna 1994 jääneet talousarviossa ennakoitua pienemmiksi. Pääasiallisena syynä oli ollut se, että ammattioppilaitoksessa oli ollut vähemmän opiskelijoita kuin oli arvioitu. Jäsenkuntien maksuosuus opiskelijaa kohti oli toteutunut talousarvion mukaisesti. Kun opiskelijoita oli ollut vähemmän, oli jäsenkunnille tullut kustannuksia 3,5 miljoonaa markkaa vähemmän. Kustannusten määrän alittuminen ei oikeuttanut varojen käyttämiseen muihin tarkoituksiin, kuten esimerkiksi henkilöstömenojen kattamiseen.

Ylä-Savon ammatillisen koulutuksen kuntayhtymän talousarviossa arvioidut käyttötalousmenot olivat vuonna 1994 alittuneet yli 4 miljoonalla markalla. Maksuosuuksien palautus kunnille oli suoritettu maksuvalmiuden turvaamiseksi varovaisesti siten, että lopulliseksi palautuseräksi oli jäänyt 2,4 miljoonaa markkaa eli 6,4 prosenttia maksuosuuksien lopullisesta määrästä.

Ylä-Savon ammatillisen koulutuksen kuntayhtymälle oli palautettu vuonna 1994 arvonlisäveroa yhteensä noin 1,7 miljoonaa markkaa, jota ei ollut otettu huomioon talousarviossa. Tämä oli johtunut lähinnä siitä, että verohallitus ei vielä syksyllä 1993 ollut kyennyt antamaan riittäviä ohjeita verouudistuksen vaikutuksista julkisyhteisöjen laskentatoimeen. Arvonlisäveron palautus ei tietenkään ollut ollut ylimääräistä tuloa kuntayhtymälle, vaan sen oli tullut siirtää vastaava määrä jäsenkunnilleen vähentämällä veron määrällä näiden maksuosuuksia. Arvonlisäverolain vuoksi vuoden 1994 jäsenkuntien maksuosuuksien oli tullut muodostua noin 1,7 miljoonaa markkaa talousarvion mukaisia maksuosuuksia pienemmiksi.

Jäsenmaksuosuuksien palautusosasta noin 2,3 miljoonaa markkaa oli muodostunut pääosin erosta, mikä oli opetusministeriön vahvistaman kalliin oppilaitoskohtaisen yksikköhinnan ja kuntayhtymän halvan oppilaitoskohtaisen kustannuksen välillä.

Ylä-Savon ammatillisen koulutuksen kuntayhtymällä oli viisi oppilaitosta. Käsi- ja taideteollisuusoppilaitoksessa jäsenkuntien kustannukset olivat ylittyneet noin 123 000 markalla ja sosiaalialan oppilaitoksessa jäsenkuntien kustannukset olivat jääneen noin 1,4 miljoonaa markkaa arvioitua pienemmiksi. Kuntayhtymälle oli vuonna 1994 aiheutunut lisäkustannuksia noin 1,2 miljoonaa markkaa, kun kuntayhtymän ammattioppilaitoksen Kiuruveden sivutoimipiste ja Kiuruveden kaupungin ylläpitämä maatalousoppilaitos oli yhdistetty. Sanottua kustannusten lisäystä ei ollut voitu sisällyttää varsinaiseen talousarvioon, koska viralliset päätökset yhdistämisestä oli tehty vasta vuoden 1994 aikana.

Kuntayhtymän investoinneissa näkyvä talousarvioon sisältymätön ylimääräinen 2 miljoonan markan siirtomäärärahavaraus oli varaus vuonna 1996 erääntyvän noin 6 miljoonan markan bullet-lainan maksamiseen. Kanteessa esitetty lainojen ylimääräinen 2 miljoonan markan lyhennys ja siirtomäärärahojen lisäys olivat sama asia. Lainaa ei ollut todellisuudessa lyhennetty, mutta sitä varten oli otettu 2 miljoonan markan siirtomäärärahavaraus. Lyhennys toteutui siirtomäärärahalla vuonna 1996.

Rahastosta tuloutukset olivat jääneet talousarviossa arvioitua pienemmiksi, koska suunniteltu aikuiskoulutuskeskuksen kiinteistöjen peruskorjaus ei ollut toteutunut. Rahaston sääntöjen mukaan varojen käyttötarkoitus oli tarkoin säännelty. Varoja ei saanut käyttää esimerkiksi palkkojen maksamiseen.

Oppilaitosten kustannusten valtakunnallinen vertailu ei voinut luotettavasti osoittaa yksittäisen ammatillisen oppilaitoksen kustannusten edullisuutta. Oppilaitosten kustannukset riippuivat opintolinjojen määrästä ja laadusta.

Kuntayhtymän säästötoimenpiteet olivat talousarviovuoden aikanakin perustuneet jäsenkuntien liikkeenjohdolliseen näkemykseen. Paikallisen säästösopimuksen solmiminen oli edellyttänyt yhdenvertaisuusperiaatteen nojalla vastaavansuuruisten säästöjen hankkimiseen myös akavalaisen henkilöstön osalta, eikä muuta riittävän tehokasta säästötapaa kuin lomauttaminen ollut ollut kuntayhtymän käytettävissä vuoden 1994 jälkipuoliskolla.

Kuntayhtymän talousarviossa ei ollut lainkaan sellaista menoerää kuin palkkausmenot. Talousarviossa rahasumma oli jaettu eri oppilaitosten käytettäväksi. Vasta oppilaitosten johtokuntien tekemissä käyttötaloussuunnitelmassa esiintyi palkkausmenot. Valtuusto oli päättänyt talousarviosta ja linjannut oppilaspaikan hinnan. Kuntayhtymän talousarviosta ilmenevän hinnan jäsenkunnat olivat budjetoineet omiin talousarvioihinsa koulutusmenoina.

Kuntayhtymän toimintaan oli asiassa vaikuttanut kaksi liikkeenjohdollista linjausta. Ensimmäinen oli se, että oppilaspaikkakohtainen kustannus ei saanut nousta kuntayhtymän talousarviossa esitetystä ja toinen oli valtuuston päätös 10 prosentin säästövelvoitteesta henkilöstömenoissa.

Ylä-Savon ammatillisen koulutuksen kuntayhtymällä oli ollut kunnallisen yleisen virka- ja työehtosopimuksen 143 §:n ja työsopimuslain 30 §:ssä tarkoitettu lomautusperuste, joka oli taloudellisesta syystä johtuva tilapäinen työn vähyys. Kuntayhtymän palkanmaksukyvyn heikentyminen oli oikeuttanut kuntayhtymän vähentämään tilapäisesti akavalaisen henkilöstön työn määrää.

TYÖTUOMIOISTUIMEN RATKAISU

Perustelut

Ylä-Savon ammatillisen koulutuksen kuntayhtymän vuoden 1994 talousarvion tavoitteena on talousarvioasiakirjan mukaan ollut oppilaitosten nettomenojen pienentäminen 7 prosentilla opiskelijaa kohden vuoden 1992 tilinpäätökseen nähden. Palkkakustannuksiin määrärahoja on vuodelle 1994 talousarvion mukaan varattu 10 prosenttia vähemmän kuin voimassa olleet virka- ja työehtosopimukset olisivat edellyttäneet. Palkkausmenojen näin syntynyt vaje talousarviossa on ainakin osaksi ollut tarkoitus kattaa mahdollisesti aikaan saatavilla säästösopimuksilla. Akava ry:n paikallisen pääluottamusmiehen kieltäydyttyä keväällä 1994 tekemästä säästösopimusta kuntayhtymä on 2.6.1994 päättänyt erään toisen järjestön tekemää paikallista sopimusta vastaavien palkkakustannusten säästöjen aikaan saamiseksi lomauttaa palveluksessaan olleen akavalaisen henkilöstön. Henkilöstö on lomautettu 11 päivän ajaksi ja lomautukset on toteutettu pääosin vuosien 1994 ja 1995 vaihteessa.

Asianosaisten välillä on syntynyt erimielisyys siitä, onko Ylä-Savon ammatillisen koulutuksen kuntayhtymällä ollut kunnallisen yleisen virka- ja työehtosopimuksen (KVTES) 143 §:n tarkoittama peruste lomauttamiselle.

AKAVA-JS:n mielestä riittävänä lomautusperusteena ei voitu pitää sitä, että Ylä-Savon ammatillisen koulutuksen kuntayhtymän talousarvioon oli tietoisesti varattu vähemmän rahaa palkkamenoihin kuin mitä henkilöstön virka- ja työehtosopimusten mukaiset palkkausmenot olisivat edellyttäneet. AKAVA-JS:n mukaan kuntayhtymän taloudellisessa tilanteessa ei vuonna 1994 ollut vallinnut mitään erityisiä taloudellisia ongelmia eikä niin muodoin kustannusten pakottavaa vähentämistarvetta.

Kunnallinen työmarkkinalaitos on puolestaan katsonut, että Ylä-Savon ammatillisen koulutuksen kuntayhtymällä on ollut KVTES:n 143 §:n ja työsopimuslain 30 §:n toisen virkkeen tarkoittama lomautusperuste, joka on ollut taloudellisesta syystä johtuva tilapäinen työn vähyys. Kuntayhtymän valtuuston palkkakustannusten vähentämistä koskevasta päätöksestä aiheutunut palkanmaksukyvyn heikentyminen on oikeuttanut kuntayhtymän vähentämään tilapäisesti akavalaisen henkilöstön työn määrää.

Kunnallisen työmarkkinalaitoksen ja muiden muassa Akava ry:n kesken 13.1.1993 solmitun opetusalan virkaehtosopimuksen muuttamisesta 18.1.1993 lukien tehdyn virkaehtosopimuksen mukaan KVTES:n 143 §:n määräyksiä sovelletaan koulujen ja oppilaitosten opettajien ja rehtoreiden palvelussuhteeseen. Sanotun KVTES:n 143 §:n mukaan kunnallinen viranhaltija voidaan lomauttaa noudattaen soveltuvin osin työsopimuslain lomauttamista koskevia säännöksiä sekä sopimuksen 138 ja 140 §:n määräyksiä.

Työsopimuslain 30 §:n 1 momentin mukaan jos työnantaja voisi irtisanoa tai purkaa työsopimuksen, hänellä on oikeus 14 päivän ilmoitusaikaa noudattaen lomauttaa työntekijä siten, että työnteko ja palkanmaksu keskeytetään toistaiseksi tai määräajaksi työsuhteen muutoin pysyessä voimassa. Työntekijä voidaan edellä mainitulla tavalla lomauttaa enintään 90 päivän ajaksi, jos työ on tilapäisesti vähentynyt eikä työnantaja voi kohtuudella järjestää muuta työtä tai työnantajan tarpeisiin sopivaa koulutusta.

Edellä mainitun KVTES:n 143 §:n soveltamisohjeen mukaan määräaikaisen tai toistaiseksi tapahtuvan lomautuksen perusteena voi olla muun muassa kunnan tai kuntayhtymän taikka kyseisen toimintayksikön kustannusten pakottava vähentämistarve.

Kunnallinen työmarkkinalaitos on kunnanhallituksille ja kuntayhtymille lähettämässään 14.1.1993 päivätyssä yleiskirjeessä A 3/1993 viitannut edellä mainittuun soveltamisohjeen kohtaan ja todennut, että tuolla lausumalla, joka siis koskee myös työntekijöitä, on pyritty selventämään työsopimuslain lomautussäännösten tulkintaa kunnissa ja kuntayhtymissä. Kirjeessä todetaan vielä, että kustannusten pakottava vähentämistarve voi ilmetä esimerkiksi siten, että talousarvion tulokertymä ei riitä kattamaan menoja.

Kunnallinen työmarkkinalaitos ja AKAVA-JS ovat esittäneet työtuomioistuimelle selvitystä siitä, mitä KVTES:n 143 §:n soveltamisohjeen käsitteellä kustannusten pakottava vähentämistarve tarkoitetaan.

Soveltamisohjetta koskeneisiin neuvotteluihin osallistunut AKAVA-JS:n neuvottelujohtaja on kertonut kustannusten pakottavalla vähentämistarpeella ymmärretyn tilannetta, jossa kunta on niin suuressa taloudellisessa ahdingossa, että se joutuu leikkaamaan kustannuksiaan ja sitä kautta säästötoimenpiteisiin.

Neuvottelujohtajan kertoman mukaan Kunnallinen työmarkkinalaitos on neuvotteluissa esittänyt soveltamisohjeeksi tekstiluonnoksen, jonka mukaan lomautuksen perusteena voisi olla talousarvion rajoissa pysyminen. Palkansaajajärjestöt ovat kuitenkin neuvotteluissa vaatineet sanotun perusteen poistamista. Vaatimustaan palkansaajajärjestöt olivat perustelleet sillä, ettei talousarvio voinut olla lomautusperuste, vaan lomautusperustetta harkittaessa on selvitettävä kunnan taloudellinen tilanne kokonaisuutena. Työnantajapuoli on neuvotteluissa suostunut poistamaan ehdotuksesta määräyksen talousarvion rajoissa pysymisestä. Neuvottelujohtajan käsityksen mukaan tämä oli merkinnyt sitä, että lomautuksen perusteeksi jäi kunnan taloudellista tilannetta koskevaan kokonaistarkasteluun perustuva kustannusten pakottava vähentämistarve.

Kunnallisen työmarkkinalaitoksen neuvottelupäällikkö on todistajana kuultuna kertonut, että lomautusmääräys oli otettu virkaehtosopimukseen nimenomaan järjestöjen esityksestä. Neuvottelujen aikaan oli ollut esillä myös mahdollisuus, että kunnat määrätään erityislailla säästämään neljä prosenttia henkilöstömenoistaan. Sopimusneuvotteluissa oli lähdetty siitä, että työsopimuslain säännökset ovat sopimuksen lähtökohtana. Virkasäännössä oli tuolloin ollut työnantajan kannalta työsopimuslain säännöksiä joustavampi lomautusta koskeva määräys. Työnantajapuolen ehdottomana edellytyksenä neuvotteluissa oli ollut, että myös työsopimuslakia tulkittaessa kustannusten pakottava vähentämistarve oli lomauttamisperuste. Syynä tähän oli ollut neuvottelujen aikaan selvästi nähtävissä ollut tilanne, että kuntien rahat eivät riittäisi sillä hetkellä niiden palveluksessa olevan henkilöstön palkkojen täysimääräiseen maksamiseen.

Työtuomioistuimelle esitetyn selvityksen mukaan viranhaltijan lomauttamista koskeva määräys on otettu KVTES:iin palkansaajajärjestöjen aloitteesta tilanteessa, jossa työnantajan oikeus lomauttaa viranhaltija on sisältynyt virkasääntöön. Neuvottelujen kulusta esitetty selvitys työtuomioistuimen mielestä osoittaa, että palkansaajajärjestöjen on täytynyt soveltamisohjetta koskeneissa neuvotteluissa ymmärtää, ettei työnantajapuoli ole talousarvion rajoissa pysymistä koskevan esimerkin poistamisesta huolimatta muuttanut kantaansa talousarvion merkityksestä lomauttamisperusteena. Tämä ei kuitenkaan työtuomioistuimen mielestä merkitse sitä, etteikö talousarvion taustalla olevilla tekijöillä ja taloudellisella tilanteella lomautuksen toteuttamisen aikaan olisi merkitystä ainakin kuntayhtymien kustannusten pakottavaa vähentämistarvetta arvioitaessa.

Työtuomioistuimelle esitetyn selvityksen mukaan kuntayhtymän oppilaitosten opetustoimen rahoitus muodostuu pääasiallisesti valtion maksamasta valtionosuudesta ja oppilaitosten oppilaiden kotikuntien maksuosuudesta, jonka valtio maksaa suoraan kuntayhtymälle ja vähentää kotikuntien osuuden muista kotikuntien valtionosuuksista. Valtionosuuden ja kuntien maksuosuuden laskennallisena perusteena on opetusministeriön seuraavaa vuotta varten vahvistamat valtakunnalliset oppilaskohtaiset yksikköhinnat. Todistajana kuullun opetushallituksen laskentapäällikön kertoman mukaan kunnille myönnettyjen valtionosuuksien käyttöä ei ole sinänsä sidottu määrätarkoitukseen, vaan osuuksien käyttö on oppilaitosten ylläpitäjien ja omistajien asia kuitenkin niin, että oppilaitosten toiminta hoidetaan toimintaa koskevien lainsäännösten velvoitteiden mukaisesti.

Ylä-Savon ammatillisen koulutuksen kuntayhtymän vuoden 1994 talousarvioasiakirjan mukaan talousarvion laadinnassa on otettu huomioon maan hallituksen tekemät periaatepäätökset julkisen talouden tasapainottamiseksi ja säästöjen aikaansaamiseksi. Valtionosuuksien alentamisen opetus- ja kulttuuritoiminnassa on todettu tapahtuvan siten, että valtion-osuuksien pohjana olevia yksikköhintoja alennetaan keskimäärin 9 prosenttia oppilasta kohti. Talousarvioasiakirjassa on todettu vielä, ettei siinä ollut otettu huomioon vuonna 1994 voimaan tulevan arvonlisäverotuksen mahdollisia vaikutuksia. Palkkamenot oli otettu talousarvioon vähentämällä voimassa olleiden perusteiden mukaan määräytyvistä menoista 10 prosenttia. Talousarvion taloudellisia lähtökohtia koskevassa selostuksessa on vielä todettu, että kuntayhtymän liittohallituksen hyväksymän talousarvion valmisteluohjeiden tavoitteiden mukaan oppilaitosten nettomenot opiskelijaa kohti vuonna 1994 olivat 7 prosenttia pienemmät kuin vuoden 1992 tilinpäätöksessä.

Työtuomioistuimessa todistajana kuullun kuntayhtymän talousjohtajan mukaan kuntayhtymän jäsenkunnat olivat edellyttäneet kuntayhtymältä säästöjä taloudenpidossa yleensä ja myös henkilöstön palkkausmenoissa. Kuntayhtymän toiminnot oli talousarviossa jaettu viiteen talousalueeseen, joita olivat neljä oppilaitosta eli ammattioppilaitos, sosiaalialan oppilaitos, käsi- ja taideteollinen oppilaitos sekä aikuiskoulutuskeskus sekä hallinto- ja tukipalvelutoiminnot. Talousjohtajan mukaan kuntayhtymän talousarviota tehtäessä opiskelijakohtaiseksi nettomenoksi oppilaitoksissa eli ammattioppilaitoksessa, sosiaalialan oppilaitoksessa ja käsi- ja taideteollisessa oppilaitoksessa oli arvioitu 32 008 markkaa. Toteutuneen tilinpäätöksen mukaan nettomeno opiskelijaa kohti oli ollut 31 476 markkaa. Sanottuihin oppilaskohtaisiin kustannuksiin talousjohtajan mukaan oli sisällytetty vain ne oppilaitokset, joista tuli valtionosuutta jäsenkunnille.

Talousjohtajan mukaan Ylä-Savon ammatillisen koulutuksen kuntayhtymän oppilasmäärä oli ollut talousarviossa arvioitua pienempi ja niin ollen myös oppilaitosten keskimääräiset kokonaiskustannukset olivat tästä syystä jääneet talousarviossa arvioitua pienemmiksi.

Sosiaalialan oppilaitoksen osalta jäsenkuntien maksuosuudet olivat talousjohtajan mukaan alittuneet yhteensä noin 1,3 miljoonalla markalla. Alitus oli aiheutunut toisaalta oppilaitoksen tukipalvelutoimintojen menojen alittumisesta ja toisaalta ulkokunnista olleiden oppilaiden kotikuntien valtionosuuksien ylittymisestä talousarviossa arvioidusta määrästä. Kotikuntien valtionosuuksiin oli vuonna 1994 sisältynyt myös oppilaitoksen rakentamisesta valtiolta saatavaa vuokra-arvokorvausta. Sanottua korvausta oli vuoden 1994 tilinpäätöksessä käsitelty oppilaitoksen tulona. Muina vuosina sanottua korvausta oli käsitelty investointitulona, koska sen perusteena ollut meno oli aikoinaan ollut investointimeno.

Talousjohtajan kertoman mukaan kuntayhtymässä oli vuoden 1994 aikana saatu aikaan säästöjä muun muassa eräiden toimintojen yhdistämisellä ja toimintojen uudelleen järjestämisellä sekä korvausperusteiden tiukentamisella. Näiden lisäksi kuntayhtymä oli tehnyt erään järjestön kanssa paikallisen palkkakustannuksia koskevan säästösopimuksen. Talousjohtajan mukaan ilman toteutettuja palkkakustannusten säästötoimenpiteitä kuntayhtymä ei olisi pysynyt talousarvion rajoissa. Talousarvion toteutumista seurattaessa on marraskuussa 1994 käynyt ilmeiseksi, että palkkausmenot ilman säästötoimenpiteitä tulevat eräiden oppilaitosten kohdalla ylittymään.

Työtuomioistuimelle esitetty selvitys osoittaa, että kuntien valtionosuuksia on varainhoitovuodelle vähennetty ja kuntayhtymän jäsenkunnat ovat edellyttäneet kuntayhtymän käyttötalouden kustannusten vähentämistä. Ylä-Savon ammatillisen koulutuksen kuntayhtymä on sopeuttaakseen toimintansa vähennettyjä toimintaedellytyksiä vastaavaksi pitänyt tavoitteena oppilaitosten oppilaskohtaisten nettomenojen alentamista ja vähentänyt henkilöstön palkkaukseen käytettäviä määrärahoja. Työtuomioistuimelle esitetystä selvityksestä päätellen kuntayhtymän taloudellisessa tilanteessa muuten ei ole ollut erityisiä ongelmia.

Kuntayhtymän henkilöstön lomautusedellytyksiä KVTES:n 143 §:n määräyksen valossa arvioitaessa työtuomioistuimen mielestä on otettava huomioon Ylä-Savon ammatillisen koulutuksen kuntayhtymän toiminnan sopeuttamistarve ja toisaalta siihen liittyvä käyttötalouden kustannusten säästämistarve varainhoitovuoden aikana. Arvioitaessa lomautushetkellä vallinneen taloudellisen tilanteen vaikutusta lomautusperusteen olemassaoloon työtuomioistuimen mielestä on otettava huomioon ainakin kuntayhtymän talousarvioon sisältyvän arvonlisäveroerän luonne. Huomioon on otettava myös se, että kuntayhtymän yhden oppilaitoksen osalta tulleen ennakoitua suuremman valtionosuuskorvauksen on selvitetty ainakin osaksi liittyneen sanotun laitoksen rakentamiskustannuksiin. Viranhaltijoiden lomauttamisen perustetta arvioitaessa on työtuomioistuimen mielestä otettava huomioon myös muut kustannuksia säästävät toimenpiteet, joihin kuntayhtymä on ryhtynyt sopeuttaakseen toimintansa olemassaoleviin edellytyksiin.

Esitetty selvitys työtuomioistuimen mielestä osoittaa, että kanteessa tarkoitetusta talousarvion laskennallisesta ylijäämästä huolimatta Ylä-Savon ammatillisen koulutuksen kuntayhtymällä on ollut talousarvion käyttötalouden määrärahoihin liittyvä pakottava tarve vähentää myös henkilöstön palkkaukseen liittyviä kustannuksiaan. Kun kuntayhtymä ei ole saanut näitä tarvittavia säästöjä aikaan säästösopimuksilla, kuntayhtymä on työtuomioistuimen mielestä henkilöstönsä yhdenvertaisen kohtelun periaatekin huomioon ottaen voinut lomauttaa säästösopimuksiin liittymätöntä henkilöstöään. Näillä perusteilla työtuomioistuin katsoo Ylä-Savon ammatillisen koulutuksen kuntayhtymällä olleen KVTES:n 143 §:n tarkoittama peruste lomauttaa kanteessa tarkoitetut akavalaiset viranhaltijat kanteessa tarkoitetuksi ajaksi.

Tuomiolauselma

Kanne hylätään.

Asian laatuun nähden Kunnallinen työmarkkinalaitos saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian ratkaisemiseen ovat osallistuneet Kauppinen puheenjohtajana sekä Kröger, Kontio, Vainio, Ahonen ja Pystynen jäseninä. Esittelijä on ollut Niemitalo.

Tuomio on yksimielinen.