Labour court dismisses appeal; government followed collective agreement consultation rules despite incomplete staff impact data.

Valtioneuvoston päätöksestä kihlakuntien virastotyypistä ja kielellisestä jaotuksesta oli käyty valtion neuvotteluviranomaisten ja asianomaisten henkilöjärjestöjen väliset yhteistoimintasopimusten mukaiset yhteistoimintaneuvottelut. Neuvottelut oli käyty tuolloin käytettävissä olleiden tietojen perusteella, eivätkä valtion neuvotteluviranomaiset olleet menetelleet yhteistoimintasopimusten vastaisesti.

Kantajat Akava r.y. STTK-J ry Valtion yhteisjärjestö VTY ry Vastaaja Valtiovarainministeriö Kuultavat Sisäasiainministeriö Oikeusministeriö

TUOMIO

VIRKAEHTOSOPIMUKSEN MÄÄRÄYKSET

Asianosaisten välillä voimassa olevassa, 1.3.1990 tehdyssä sopimuksessa yhteistoiminnasta valtionhallintoa ja hallinnonalaa koskevissa henkilöstöasioissa on muun muassa seuraavat määräykset:

= = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = =

Hallinnon yleiset kehittämistoimenpiteet

3 §. Kun ministeriö valmistelee henkilöstön asemaan olennaisesti vaikuttavia, koko valtionhallintoa tai useamman kuin yhden hallinnonalan virastoja tai laitoksia koskevia hallinnon yleisiä kehittämistoimenpiteitä, sen on annettava henkilöstön edustajille tietoja valmisteltavina olevista toimenpiteistä ja niiden vaikutuksista henkilöstöön sekä kuultava niistä henkilöstön edustajia.

= = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = =

Henkilöstöhallinnon yleisiä säännöksiä, määräyksiä ja ohjeita ja hallinnonalan kehittämishankkeita koskevat asiat

5 §. Tämän sopimuksen 6-8 §:n mukaista menettelyä noudatetaan, kun ministeriö 1) valmistelee koko valtionhallintoa tai hallinnonalaansa koskevia säännöksiä, määräyksiä ja ohjeita, jotka pääsääntöisesti tai olennaisesti koskevat valtion henkilöstöä, 2) valmistelee tai toteuttaa hallinnonalaansa koskevia hallinnon kehittämishankkeita, joilla on olennaista vaikutusta hallinnonalan henkilöstön asemaan, 3) valmistelee päätöksiä tai asetuksia, joilla on tarkoitus toteuttaa virkajärjestelyjä virastojen tai laitosten kesken tai valmistelee useampaa kuin yhtä virastoa koskevia virka- ja tehtävärakenteen muutoksia alaisessaan hallinnossa.

6 §. Ministeriön on ennen 5 §:ssä tarkoitetun asian ratkaisemista neuvoteltava valmisteilla olevan toimenpiteen perusteista, vaikutuksista ja vaihtoehdoista 2 §:ssä tarkoitettujen henkilöstön edustajien kanssa.

Neuvottelumenettely aloitetaan asian sellaisessa suunnittelu- ja valmisteluvaiheessa, jossa yhteistoiminnan tarkoituksena oleva vuorovaikutus sekä vaihtoehtoihin ja asiaan vaikuttaminen voi myös käytännössä toteutua. Menettelyn tarkoituksena on lisätä osapuolten tietoja sekä yhteneviä käsityksiä asiasta ja edistää yhteisymmärrykseen pääsyä.

7 §. Ministeriön tulee ennen 6 §:ssä tarkoitettua yhteistoimintamenettelyä antaa henkilöstön edustajille asian käsittelyn kannalta tarpeelliset tiedot. Nämä tulee antaa sellaisessa vaiheessa ja siinä muodossa, että niihin perehtyminen ja 6 §:ssä tarkoitettu asiaan vaikuttaminen on mahdollista.

= = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = =

Toiselta puolen oikeusministeriön ja toisaalta muun muassa Akavan kesken 20.6.1990 allekirjoitetussa sopimuksessa yhteistoiminnasta oikeusministeriön hallinnonalaa ja oikeushallintoa koskevissa henkilöstöasioissa on muun muassa seuraavat määräykset:

= = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = =

1 § Soveltamisala

Tämä sopimus koskee yhteistoiminnasta valtionhallintoa ja hallinnonalaa koskevissa henkilöstöasioissa 1.3.1990 allekirjoitetun sopimuksen 2 §:ssä tarkoitettua sopimista henkilöstön edustajien määrästä ja nimeämisestä mainitun sopimuksen 5 §:ssä ja 9 §:n 1 momentin mukaisissa yhteistoiminta-asioissa, jotka koskevat oikeusministeriön hallinnonalaa kokonaisuudessaan tai oikeushallintoa.

2 § Oikeushallintoa koskevien yhteistoimintaasioiden käsittely

Oikeushallintoa koskevat, edellä 1 §:ssä mainitussa sopimuksessa tarkoitetut henkilöstöasiat käsitellään oikeushallinnon yhteistyötoimikunnassa.

= = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = =

KANNE

Kanteen perustelut

Yhteistoiminnasta valtionhallintoa ja hallinnonalaa koskevissa henkilöstöasioissa 1.3.1990 tehdyn sopimuksen 6 ja 7 §:n sekä yhteistoiminnasta oikeusministeriön hallinnonalaa ja oikeushallintoa koskevissa henkilöstöasioissa 20.6.1990 tehdyn sopimuksen mukaan ei ole ollut oikeudellisia edellytyksiä asianmukaisiin, työnantajan ja henkilöstöjärjestöjen välisiin yhteistoimintaneuvotteluihin kihlakuntien virastotyypistä.

Edellä mainitut yhteistoimintasopimusten määräykset edellyttivät, että asianomainen valtion neuvotteluviranomainen hyvissä ajoin ennen asian käsittelyä antaa henkilöstöjärjestöille asian käsittelyn kannalta tarpeelliset tiedot. Virastotyyppiasian neuvottelussa valtion neuvotteluviranomaisten olisi tullut antaa järjestöille tiedot paitsi virastotyyppipäätöstä koskevasta ehdotuksesta myös ehdotuksen perusteista, vaikutuksista ja vaihtoehdoista. Yhteistoimintasäännösten mukaan neuvottelumenettely henkilöstön kanssa oli aloitettava asian sellaisessa suunnittelu- ja valmisteluvaiheessa, jossa henkilöstöllä oli mahdollisuus vaikuttaa asiaan.

Jotta henkilöstöjärjestöt olisivat voineet ottaa kantaa kihlakunnan virastotyyppiin, sen perusteisiin, vaikutuksiin ja vaihtoehtoihin, olisi neuvottelevien henkilöstöjärjestöjen tullut saada valtion neuvotteluviranomaiselta tiedot siitä, minkä ministeriön hallinnonalalle kihlakuntien erilliset virastot, kihlakunnanviraston ulosotto- ja syyttäjäyksiköt sekä ulosotto- ja syyttäjäntoimen tehtäviä hoitava henkilöstö tulevat kuulumaan. Virastotyyppiasian käsittelemiseksi välttämättömiä olisivat olleet myös tiedot erillisten ulosotto- ja syyttäjävirastojen samoin kuin kihlakunnanviraston ulosotto- ja syyttäjäyksiköiden johtosuhteista, ulosottoviranomaisten ja syyttäjäviranomaisten järjestysmuodosta, toimivallasta, virkanimikkeistä, kelpoisuusehdoista, nimittämisestä, henkilöstömäärästä ja nykyisen henkilöstön sijoittamisesta.

Valtion neuvotteluviranomaisen esityksissä ei ollut esitetty edellä mainittuja yhteistoimintaneuvottelun käymiseksi välttämättömiä perustietoja.

Ulosotto- ja syyttäjäviranomaiset olivat lainkäyttöviranomaisia. Lainkäyttöviranomaisten järjestelyistä oli säädettävä lailla. Siten kihlakunnan virastotyyppiasian käsittelyssä käytettävien tietojen tuli perustua laintasoisiin säännöksiin. Vaiheessa, jolloin tarvittavat lainsäännökset puuttuivat, lopulliseen ratkaisuun tähtäävälle yhteistoimintaneuvottelulle oli oikeudellinen este, joka poistui aikaisintaan silloin, kun ulosottotoimen ja syyttäjäntoimen järjestämistä koskevat toimialalait oli vahvistettu ja toimiala-asetukset annettu.

Oikeusministeriössä valmistellut paikallishallintohankkeeseen liittyvät lakiesitykset ulosotto- ja syyttäjäntoimen hallinnon järjestämiseksi oli annettu eduskunnalle 18.3.1994. Eduskunnan hallintovaliokunnan 23.11.1993 sisäasiainministeriölle antamassa lausunnossa lakiesitysten sisältö oli kuitenkin kaikissa olennaisissa kohdissa asetettu kyseenalaiseksi. Lakiesityksiä ei sinänsä voitu käyttää yhteistoimintaneuvottelujen tietojen pohjana.

Oikeusministeriö oli 1.12.1992 antanut kirjallisen kannanoton, jonka mukaan se piti yhteistoimintamenettelyä ennenaikaisena ennen toimialalakien vahvistamista ja toimiala-asetusten antamista. Asiaan ei ollut tullut oikeudellisia muutoksia mainitun ajankohdan jälkeen.

Valtioneuvoston oikeuskansleri oli 26.3.1993 antanut päätöksen, jossa oli käsitelty kihlakunnan virastotyyppipäätöksen yhteistoimintaneuvotteluja ja henkilöstöjärjestöjen käytössä ollut oikeusturvatietä.

Valtioneuvosto oli 14.4.1994 antanut kihlakuntien virastotyyppiä ja kielellistä jaotusta koskevan päätöksen, jonka oli tarkoitus tulla voimaan 1.1.1995. Päätöksellä osoitettiin kihlakunnat, joihin oli tarkoitus perustaa erilliset virastot ja kihlakunnanvirastot. Päätöksen antamisella valtioneuvosto ilmeisesti edellytti, että eduskunta tulee hyväksymään ja tasavallan presidentti vahvistamaan lait, joiden perusteella 20 kaupunginviskaalinvirastoa ja 20 kaupunginvoudinvirastoa lakkautetaan.

Valtioneuvoston antaman päätöksen jälkeen sisäasiainministeriö oli käynnistänyt toimet kihlakunnanvirastosta annettavan asetuksen sekä kihlakunnanvirastojen tulo- ja menoarvion valmistelemiseksi. Sekä asetusluonnoksessa että tulo- ja menoarviota koskevassa asiakirjaluonnoksessa kihlakunnanvirastojen koko toimistohenkilöstö luettiin viraston yhteiseksi henkilökunnaksi, joka kuuluisi sisäasiainministeriön hallinnonalaan. Eduskunnan käsiteltävinä olevissa ulosottotointa ja syyttäjäntointa koskevissa lakiesityksissä ulosottotoimen ja syyttäjäntoimen koko henkilökunta, toimistohenkilöstö mukaan lukien, luettiin kuuluvaksi oikeusministeriön hallinnonalaan.

Asiakirjojen mukaan yksimielisinä annetuista hallituksen esityksistä huolimatta valtion neuvotteluviranomaisten omassa piirissä oli vielä tuossa vaiheessa ollut eri suuntiin meneviä tavoitteita ulosottotoimen ja syyttäjäntoimen henkilöstön tulevasta asemasta kihlakunnanvirastossa. Tilanne oli ollut sama yhteistoimintaneuvottelujen kaikissa vaiheissa. Yhteistoimintaneuvotteluissa valtion neuvotteluviranomaiset olivat järjestelmällisesti pidättäytyneet ottamasta kantaa henkilöstön tulevaa asemaa koskeviin keskeisiin kysymyksiin.

Hallitusmuodon 36 §:n 3 momentin, ministeriölain ja valtioneuvoston ohjesäännön mukaan oikeushallinto kuului kokonaan oikeusministeriön hallinnonalaan. Oikeushallintoon sisältyivät ulosottotoimen ja syyttäjäntoimen hallinnoinnin kaikki osa-alueet eli organisaatio, rekrytointi ja resurssit.

Virastotyyppipäätöstä edeltävän yhteistoimintamenettelyn yhteydessä valtion neuvotteluviranomaisen oli tullut selvittää, miten edellä sanotut oikeushallinnon perustekijät toimivat erillisissä ulosotto- ja syyttäjävirastoissa sekä vastaavasti kihlakunnan ulosotto- ja syyttäjäyksiköissä.

Virastotyyppipäätöksen valmisteluasiakirjojen joukossa ei ollut asiakirjaa tai mainintaa, josta ilmenisi, että sisäasiainministeriö valtioneuvoston ohjesäännön 45 §:n mukaisesti olisi nimenomaisesti kuullut oikeusministeriötä virastotyyppipäätöksestä. Oikeusministeriön kannanotto oli virastotyyppipäätöksen yksi edellytys.

Sisäasiainministeriössä oli valmistelu asetusluonnos kihlakunnanvirastosta. Luonnoksessa asetuksen voimaantuloajaksi oli määrätty 1.1.1995. Sisäasiainministerin 9.6.1994 antaman ilmoituksen mukaan paikallishallintohankkeen voimaantulopäiväksi tuli aiemmista suunnitelmista poiketen 1.1.1996. Ministerin mukaan asetus kihlakunnanvirastosta annettaisiin vasta sen jälkeen, kun toimialalakien sisältö oli vahvistettu. Näin oli tarkoitus menetellä sen vuoksi, että asetus olisi toimialalakien mukainen.

Virastotyyppipäätöstä edeltävä yhteistoimintaneuvottelu voitiin käydä loppuun vasta sen jälkeen, kun edellä mainitut toimialalait oli vahvistettu ja tarvittavat toimiala-asetukset annettu. Vasta tuolloin asianomaiset ministeriöt saattoivat yhteistoimintaneuvottelussa henkilöstön edustajille antaa yhteistoimintasopimusten edellyttämät tiedot virastotyyppipäätöksen perusteista, vaikutuksista ja vaihtoehdoista.

Suomen Kaupunginvoutien Yhdistys r.y., Suomen Kaupunginviskaaliyhdistys r.y. sekä eräät kaupunginvoudit ja kaupunginviskaalit olivat tehneet 27.4.1994 valituksen korkeimpaan hallinto-oikeuteen valtioneuvoston virastotyyppipäätöksen kumoamiseksi sekä kyseisen päätöksen täytäntöönpanon kieltämiseksi ja jo aloitettujen täytäntöönpanotoimien keskeyttämiseksi.

Kanteessa esitetyt vaatimukset

Kantajat ovat vaatineet työtuomioistuinta vahvistamaan, että yhteistoiminnasta valtionhallintoa ja hallinnonalaa koskevissa henkilöstöasioissa 1.3.1990 tehdyn sopimuksen 3, 5, 6 ja 7 §:n sekä yhteistoiminnasta oikeusministeriön hallinnonalaa ja oikeushallintoa koskevissa henkilöstöasioissa 20.6.1990 tehdyn sopimuksen mukaan asianomaiset valtion neuvotteluviranomaiset ja viime kädessä valtiovarainministeriö laiminlyömällä yhteistoimintaneuvottelussa antaa valmisteilla olleen paikallishallinnon virastotyyppipäätöksen perusteista, vaikutuksista ja vaihtoehdoista henkilöstöedustajille heidän pyytämiään asian käsittelyn kannalta tarpeellisia tietoja ovat rikkoneet sitoviksi sovittujen yhteistoimintasopimusten määräyksiä.

VASTAUS

Vastauksen perustelut

Valtiovarainministeriö on kanteeseen vastatessaan muun ohella lausunut, että laki valtion paikallishallinnon kehittämisen perusteista oli tullut voimaan 1.3.1992 ja sitä sovellettiin poliisitoimen, syyttäjäntoimen, ulosottotoimen ja yleishallintotehtävien, sekä sen mukaan kuin erikseen säädettiin, muiden valtion paikallishallintotehtävien järjestämiseen.

Valtion paikallishallinnon kehittämisen perusteista annetun lain 3 §:n 1 momentin mukaan valtion paikallishallinto järjestettiin kihlakunnittain. Läänin alue jaettiin kihlakuntiin kuntien rajoja noudattaen ja jaosta päätti valtioneuvosto.

Valtioneuvosto oli tehnyt 23.12.1992 päätöksen valtion paikallishallinnon perusjaoksi otettavasta uudesta kihlakuntajaosta. Päätöksen mukaan maa jaetaan 95 kihlakuntaan ja kihlakuntajärjestelmään siirryttäisiin vuoden 1995 alusta.

Paikallishallintolain 4 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvosto päätti siitä, perustetaanko kihlakuntaan kihlakunnanvirasto tai erilliset virastot. Pääsääntönä oli yhtenäisjärjestelmän mukainen kihlakunnanvirasto.

Sisäasiainministeriö oli antanut paikallishallintolain 9 §:n 4 momentin nojalla lääninhallituksille 28.2.1992 ohjeet kihlakuntajaon ja samalla virastotyyppipäätöksen valmistelusta. Kirje oli lähetetty myös henkilöstöjärjestöille tiedoksi. Lääninhallitukset olivat laatineet paikallishallintoviranomaisia ja kuntia kuultuaan esityksen kihlakuntajaosta ja kihlakuntien virastotyypistä.

Valtion yhteistoimintalain 15 §:n nojalla valtiovarainministeriö ja asianomaiset keskusjärjestöt olivat tehneet sopimuksen yhteistoiminnasta valtionhallintoa ja hallinnonalaa koskevissa henkilöstöasioissa eli ministeriötason yhteistoimintasopimuksen. Yhteistoimintalain 15 §:n nojalla virastot saattoivat tehdä virasto- tai hallinnonalakohtaisen sopimuksen yhteistoiminnasta.

Valtionvarainministeriön ja valtion henkilöstön keskusjärjestöjen solmima ministeriötason yhteistoimintasopimus säänteli yhteistoimintaa valtionhallintoa ja tiettyä hallinnonalaa koskevissa kysymyksissä. Valtion yhteistoimintalain 15 §:n 1 momentin nojalla ministeriötason yhteistoimintasopimuksella ja sitä tarkentavalla oikeushallinnon yhteistoimintasopimuksella oli poikettu valtion yhteistoimintalain mukaisesta yhteistoiminnan osapuolista, yhteistoimintamenettelyn piiriin kuuluvista asioista sekä yhteistoimintamenettelystä. Kanteessa oli kysymys ministeriötason yhteistoimintasopimuksen 6 ja 7 §:n ja sitä tarkentavan oikeushallinnon yhteistoimintasopimuksen tulkinnasta.

Ministeriön oli meneteltävä ministeriötason yhteistoimintasopimuksen edellyttämällä tavalla, jos sen valmisteltavana oli koko valtionhallintoa tai kyseistä hallinnonalaa koskeva asia. Kysymys saattoi olla esimerkiksi hallituksen esityksen tai valtioneuvoston päätöksen valmistelusta. Edellä sanotun sopimuksen mukaisen yhteistoiminnan osapuolina olivat työnantajan edustajina kukin ministeriö sekä henkilöstön edustajina valtion henkilöstöä edustavat keskusjärjestöt. Asioissa, jotka koskivat vain kyseisen ministeriön omaa henkilöstöä, oli sen sijaan noudatettava yhteistoiminnasta valtion virastoissa ja laitoksissa annettuja keskustason sopimusmääräyksiä, kyseisen lain säännöksiä sekä mahdollisesti solmittua virastokohtaista yhteistoimintasopimusta.

Valtioneuvoston päätös kihlakuntien virastotyypistä koski kahta hallinnonalaa. Päätös kuului näin ollen yhteistoiminnasta valtionhallintoa ja hallinnonalaa koskevissa henkilöstöasioissa tehdyn sopimuksen eli ministeriötason yhteistoimintasopimuksen 3 §:ssä tarkoitettuihin useamman kuin yhden hallinnonalan virastoja ja laitoksia koskeviin hallinnon yleisiin kehittämistoimenpiteisiin. Lisäksi sopimuksen 5 §:ssä oli määräyksiä henkilöstöhallinnon yleisistä säännöksistä, määräyksistä ja ohjeista sekä hallinnonalan kehittämishankkeita koskevista asioista.

Jotta valtioneuvoston päätöksestä kihlakuntien virastotyypistä olisi pitänyt neuvotella sopimuksen 3 ja 5 §:n mukaisesti valtion henkilöstöä edustavien keskusjärjestöjen kanssa, olisi päätöksellä tullut olla olennaista vaikutusta henkilöstön asemaan. Tämän edellytyksen täyttymistä kyseisessä tapauksessa oli vaikeata arvioida. Näin oli asian laita erityisesti siksi, ettei kyseisellä valtioneuvoston päätöksellä ollut välittömiä vaikutuksia henkilöstön asemaan. Sopimuksessa ei tosin edellytetty sitä, että olisi kysymys nimenomaan henkilöstön aseman säätelystä, vaan kysymys saattoi olla hallinnon kehittämistoimenpiteestä, josta seurasi vaikutuksia henkilöstön asemaan. Hallinnon kehittämistoimenpiteiden vaikutusten olennaisuutta arvioitaessa oli kuitenkin kiinnitettävä huomiota myös siihen, seurasiko kehittämistoimenpiteistä välittömiä vaiko vain välillisiä henkilöstöön kohdistuvia vaikutuksia.

Valtioneuvoston päätöksestä kihlakuntien virastotyypistä ei seurannut ministeriötason yhteistoimintasopimuksen 3 ja 5 §:ssä tarkoitettuja olennaisia vaikutuksia henkilöstön asemaan. Kun henkilöstön aseman järjestäminen edellytti muuta lainsäädäntöä, ministeriötason yhteistoimintasopimuksen tarkoittamat olennaiset vaikutukset henkilöstön asemaan aiheutuivat vasta näistä toimenpiteistä. Tästä huolimatta päätösehdotuksesta oli haluttu neuvotella yhteistoiminnasta tehtyjen sopimusten ja annettujen säännösten mukaisesti. Tämä oli ollut perusteltua, jotta valtion henkilöstöä edustavilla järjestöillä oli ollut asian käsittelystä riittävän varhaisessa vaiheessa kaikki käytettävissä olevat tiedot ja vaikutusmahdollisuudet.

Valtioneuvoston oikeuskansleri oli Suomen Kaupunginviskaaliyhdistyksen ja Suomen Kaupunginvoutien Yhdistyksen toimittamien kirjoitusten johdosta lausunut, että oikeudellista ehdotonta estettä tehdä päätös kihlakuntien virastotyypistä ja erityisesti myös siitä, missä kihlakunnissa on niin sanotut erilliset virastot, ennen kihlakunnan virastoasetusta tai paikallishallintouudistukseen liittyvää lainsäädäntöä ei näyttänyt olleen. Kun ministeriötason yhteistoimintasopimuksen ja sitä täydentävän oikeusministeriön yhteistoimintasopimuksen soveltamisesta syntyvät erimielisyydet oli mahdollista saattaa ministeriötason yhteistoimintasopimuksen 10 §:n mukaisesti viime kädessä työtuomioistuimen ratkaistavaksi, ei oikeuskansleri ollut pitänyt tarpeellisena ottaa kantaa yhdistysten kirjoituksissa esitettyyn yhteistoimintaa koskevaan kysymykseen.

Paikallishallinnon kehittämisen perusteista annetun lain 9 §:n 4 momentin mukaisesti valtioneuvoston tuli päättää kihlakuntajaosta vuoden 1993 loppuun mennessä. Sanotun säännöksen mukaan kihlakunnanvirastot ja kihlakuntien erilliset virastot perustettaisiin koko maahan mahdollisimman pian ja viimeistään vuoden 1996 loppuun mennessä. Säännös velvoitti valtioneuvoston huolehtimaan eduskunnan sille antaman kehittämistehtävän suorittamisesta mahdollisimman pian.

Hallitus oli käsitellyt paikallishallintouudistuksen toimeenpanon jatkamista iltakoulussaan 29.9.1993. Iltakoulussa tehdyn kannanoton mukaan uudistus oli toteutettava tehdyn päätöksen mukaisesti 1.1.1995 ja uudistusta vietävä eteenpäin esittelemällä valtioneuvoston päätös viiteen kihlakuntaan muodostettavista erillisista virastoista ja muihin kihlakuntiin perustettavista kihlakunnanvirastoista, sekä kihlakunnanvirastoasetus viipymättä. Myös esitykset aineellisen lainsäädännön muuttamisesta oli tarkoitus valmistella mahdollisimman pikaisesti.

Valtiopäiväjärjestyksen 53 §:n mukaisessa lausunnossaan koskien valtion paikallishallinnon uudistamista eduskunnan hallintovaltiokunta oli todennut edellä selostettujen hallituksen kannanottojen perusteella, ettei sillä ollut huomauttamista selvityksessä esitettyyn koskien kihlakuntien virastotyypistä päättämistä.

Valtioneuvoston päätös virastotyypistä oli täysin eduskunnan ja hallinnon kehittämisen ministerivaliokunnan sekä hallituksen iltakoulun kannanottojen mukainen.

Paikallishallinnon kehittämisen perusteista annetun lain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetulla valtioneuvoston virastotyyppipäätöksellä ei vielä perustettu kihlakunnanvirastoja tai erillisiä virastoja. Kaupunginvoudinvirastoista ja kaupunginviskaalinvirastoista oli säädetty laintasoisilla säännöksillä laissa ulosottotoimesta ja vastaavasti laissa kaupunginviskaaleista, joten näiden virastojen lakkauttaminen edellytti laintasoisia eduskunnan hyväksymiä säännöksiä. Lisäksi uusien virastojen perustaminen edellytti niitä koskevien hallintoasetusten antamista. Valtioneuvoston päätöksellä osoitettiin ainoastaan ne kihlakunnat, joihin tultiin asianmukaisten säännösten perusteella perustamaan joko kihlakunnanvirasto tai erilliset virastot.

Neuvotteluihin osallistuville järjestöille oli ennakkoon sisäasiainministeriön ja oikeusministeriön toimesta toimitettu valtioneuvoston päätösluonnos ja muistio päätöksestä ja sen vaikutuksista. Ehdotuksesta valtioneuvoston virastotyyppipäätökseksi oli neuvoteltu ministeriötason yhteistoimintasopimuksen ja sitä tarkentavan oikeushallinnon yhteistoimintasopimuksen mukaisesti.

Myös henkilöstön edustajien kanssa oli ministeriötason yhteistoimintasopimuksen 6 §:n 1 momentin mukaisesti neuvoteltu valmistellun päätöksen perusteista, vaikutuksista ja vaihtoehdoista. Ennen yhteistoimintamenettelyä oli henkilöstön edustajille annettu valtioneuvoston päätösluonnoksen käsittelyä varten tarpeelliset tiedot.

Ministeriötason yhteistoimintasopimuksen ja sitä tarkentavan oikeushallinnon yhteistoimintasopimuksen mukaisen yhteistoimintamenettelyn tarkoituksena oli lisätä osapuolten tietoja sekä yhteneviä käsityksiä asiasta ja edistää yhteisymmärrykseen pääsyä. Menettelyn edellyttämä tiedotusvelvollisuus oli täyttynyt, kun esillä olleen päätösluonnoksen käsittelyn kannalta tarpeelliset tiedot oli annettu henkilöstön edustajille. Neuvottelumenettelyssä oli käytettävissä olleiden tietojen pohjalta neuvoteltu valmisteilla olleen päätöksen perusteista, vaikutuksista ja vaihtoehdoista.

Useilla säädöksillä tai valtioneuvoston päätöksillä saattoi ainakin välillisesti olla henkilöstön asemaan liittyviä vaikutuksia. Ennen näiden säännösten tai päätösten antamista ei useinkaan ollut mahdollista, että kaikki niihin liittyvä säädösvalmistelu talousarviomuutoksineen olisi seikkaperäisesti valmisteltu. Ministeriötason yhteistoimintasopimuksen ja sitä tarkentavan oikeushallinnon yhteistoimintasopimuksen tarkoituksena ei ole ollut muuttaa tältä osin vallinnutta käytäntöä. Kyseessä olevien sopimusten edellyttämä vuorovaikutus tuli myös turvattua, vaikka kaikkia hallinnon kehittämistehtävään liittyviä osatekijöitä ei käsiteltäisikään samanaikaisesti yhteistoimintamenettelyssä. Sopimusten muunlainen tulkinta estäisi kaiken hallinnon järkevän kehittämistoiminnan.

Vastauksessa esitetyt vaatimukset

Valtiovarainministeriö on vaatinut kanteen hylkäämistä.

Valtiovarainministeriö on lisäksi vaatinut, että kantajat velvoitettaisiin yhteisvastuullisesti korvaamaan ministeriön oikeudenkäyntikulut 16 prosentin korkoineen tuomion antopäivästä lukien.

KUULTAVAT

Sisäasiainministeriö ja oikeusministeriö ovat olleet asiassa kuultavina.

TYÖTUOMIOISTUIMEN RATKAISU

Perustelut

Laki valtion paikallishallinnon kehittämisen perusteista (126/92) on tullut voimaan 1.3.1992. Sitä sovelletaan poliisitoimen, syyttäjäntoimen, ulosottotoimen ja yleishallintotehtävien sekä sen mukaan kuin erikseen säädetään muiden valtion paikallishallintotehtävien järjestämiseen. Lain 3 §:n 1 momentin mukaan valtion paikallishallinto järjestetään kihlakunnittain. Edelleen lain 4 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvosto päättää siitä, perustetaanko kihlakuntaan kihlakunnanvirasto tai erillisiä virastoja. Erilliset virastot voidaan perustaa sellaisiin kihlakuntiin, joihin kuuluvassa suuressa kaupungissa on erilliset virastot lain tullessa voimaan sekä erityisestä syytä myös muihin niihin rinnastettaviin kihlakuntiin. Eduskunnan hallintovaliokunnan mietinnön mukaan suurella kaupungilla tarkoitetaan suuruusluokaltaan 100 000 asukkaan tai sitä suurempaa kaupunkia.

Valtioneuvoston 23.12.1992 antaman päätöksen mukaan maa jaetaan 95 kihlakuntaan. Lisäksi valtioneuvosto on 14.4.1994 päättänyt kihlakuntien virastotyypistä ja kielellisestä jaotuksesta. Tämän päätöksen mukaan erilliset virastot ovat kihlakunnissa, joihin kuuluvat Helsingin kaupunki, Lahden kaupunki, Oulun kaupunki, Tampereen kaupunki ja Turun kaupunki. Muissa kihlakunnissa on kihlakunnanvirasto.

Kantajajärjestöjen käsityksen mukaan virastotyyppipäätöstä edeltävä yhteistoimintaneuvottelu voidaan käydä loppuun vasta sen jälkeen, kun ulosottotoimen ja syyttäjätoimen organisaatiota, henkilöstöä ja rekrytointia säätelevät lait on vahvistettu ja tarvittavat toimiala-asetukset annettu. Vasta sen jälkeen asianomaiset ministeriöt voivat yhteistoimintaneuvottelussa antaa henkilöstön edustajille yhteistoimintalain ja yhteistoimintasopimusten edellyttämät tiedot virastotyyppipäätöksen perusteista, vaikutuksista ja vaihtoehdoista.

Valtioneuvoston päätös kihlakuntien virastotyypistä ja kielellisestä jaotuksesta koskee sekä oikeusministeriön että sisäasiainministeriön hallinnonalaa. Kysymys on siten yhteistoiminnasta valtionhallintoa ja hallinnonalaa koskevissa henkilöstöasioissa tehdyn sopimuksen 3 §:ssä tarkoitetusta kehittämistoimenpiteestä, joka edellyttää sopimuksen mukaisen menettelyn noudattamista, jos sillä on olennaista vaikutusta hallinnonalan henkilöstön asemaan.

Työtuomioistuimessa on todistajana kuultu sisäasiainministeriön neuvottelevaa virkamiestä, joka on ollut paikallishallintouudistuksen päävalmistelija. Todistajan kertoman mukaan valtioneuvoston päätös kihlakuntien virastotyypistä ja kielellisestä jaotuksesta ratkaisi vain sen seikan, koostuuko valtion paikallishallinto kihlakunnan alueella yhtenäisjärjestelmän mukaisesta kihlakunnanvirastosta vai kullakin toimialalla toimivista erillisistä virastoista. Päätöksessä on todistajan mukaan ollut kysymys lähinnä paikallishallinnon perusrakennetta koskevasta organisaatioratkaisusta. Virastojen perustamiset ja henkilöstöjärjestelyt edellyttivät muun muassa toimialalakien ja asetusten säätämistä ja kihlakunnanvirastojen sijaintipaikkapäätöstä.

Työtuomioistuin toteaa, että valtioneuvoston päätöksellä kihlakuntien virastotyypistä ei ole ollut välittömiä vaikutuksia henkilöstön asemaan. Päätöksellä on ainoastaan osoitettu ne kihlakunnat, joihin asianmukaisten säädösten perusteella tullaan perustamaan joko kihlakunnanvirasto tai erilliset virastot. Kun kuitenkin päätös tosiasiallisesti sisältää sitovan ratkaisun aiemmin itsenäisten 20 kaupunginvoudinviraston ja 20 kaupunginviskaalinviraston siirtämisestä osaksi kihlakunnanvirastoa, päätöksellä jo sellaisenaan on katsottava ainakin viraston johtosuhteiden osalta olevan ministeriötason yhteistoimintasopimuksen 3 ja 5 §:ssä tarkoitettuja olennaisia vaikutuksia henkilöstön asemaan. Ennen kyseisen valtioneuvoston päätöksen antamista on siten ollut käytävä sopimuksen edellyttämä yhteistoimintamenettely.

Paikallishallintouudistushankkeesta on valtiovarainministeriön vastauksesta tarkemmin ilmenevin tavoin annettu eri vaiheissa tietoja henkilöstöä edustaville järjestöille ja siitä on ennen valtioneuvoston virastotyyppipäätöksen antamista käyty yhteistoimintaneuvottelut sekä ministeriötason yhteistoimintasopimuksen että sitä tarkentavan oikeushallinnon yhteistoimintasopimuksen mukaisesti. Asian käsittelyn yhteydessä ei ole väitetty, että tämän menettelyn yhteydessä olisi henkilöstön edustajille jätetty antamatta joitakin tuolloin työnantajapuolen käytettävissä olleita tietoja.

Sovellettavista yhteistoimintasopimuksista ei työtuomioistuimen mielestä voida niihin sisältyvää yhteistoimintavelvoitetta laajemmin johtaa rajoituksia sen suhteen, missä järjestyksessä ja millä tavalla hallinnon kehittämishankkeet voidaan toteuttaa. Sopimuksia ei ole myöskään perusteita tulkita niin, että kehittämishankkeen kaikki henkilöstövaikutukset olisi oltava samalla kertaa tiedossa ja yhteistoimintamenettelyn kohteena siitä riippumatta, missä uudistuksen vaiheessa asiaan vaikuttavat päätökset tehdään.

Edellä lausutuilla perusteilla työtuomioistuin katsoo, että päätös kihlakuntien virastotyypistä on yhteistoimintasopimusten estämättä voitu tehdä siitä huolimatta, että tuolloin ei ole vielä kaikilta osin ollut selvillä henkilöstön asema tulevassa järjestelyssä. Kun ennen virastotyyppipäätöksen antamista on käytettävissä olleiden tietojen pohjalta neuvoteltu päätöksen perusteista, vaikutuksista ja vaihtoehdoista henkilöstön edustajien kanssa sekä ministeriötason että oikeushallinnon yhteistoimintasopimuksen edellyttämällä tavalla, valtion neuvotteluviranomaisten ei ole virastotyyppipäätöstä tehtäessä näytetty menetelleen yhteistoimintasopimusten vastaisesti.

Tuomiolauselma

Kanne hylätään.

Jutun laatuun nähden saa valtiovarainministeriö pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian ratkaisemiseen ovat osallistuneet Orasmaa puheenjohtajana sekä Rihto, Äimälä, Vaheri, Korpela ja LehtoKannisto jäseninä.

Tuomio on yksimielinen.