Labor court dismisses claim against municipality for dismissing teachers during school closure under collective agreement rules.

Virkaehtosopimuksen määräysten mukaan opettajien lomautus voitiin toteuttaa vain opetustyön keskeytyksenä.

Asian tulkinnanvaraisuuden vuoksi kunta ei kuitenkaan ollut rikkonut virkaehtosopimuksen määräyksiä kunnallisen virkaehtosopimuslain 20 §:ssä tarkoitetulla tavalla, kun se oli lomauttanut opettajia koulutyön keskeytysaikana, eikä Kunnallinen työmarkkinalaitos ollut laiminlyönyt valvontavelvollisuuttaan.

Kysymys myös kanteen tutkimisesta tietyiltä osin.

Kantaja Akava ry Vastaajat Kunnallinen työmarkkinalaitos Inarin kunta

TUOMIO

VIRKAEHTOSOPIMUKSEN MÄÄRÄYKSET

Kunnallisen työmarkkinalaitoksen ja Akavan välillä voimassa olleessa kunnallisen opetusalan virkaehtosopimuksessa 1992 1993, jota on muutettu 13.1.1993 sovituin virkaehtosopimuksin 18.1.1993 lukien, on muun muassa seuraavat määräykset:

= = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = =

1 § Soveltamisala

= = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = =

2 mom. Kunnallisen yleisen virka- ja työehtosopimuksen 143 §:n määräyksiä sovelletaan koulujen ja oppilaitosten opettajien ja rehtoreiden palvelussuhteeseen.

= = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = =

Edellä mainitussa kunnallisessa yleisessä virka- ja työehtosopimuksessa 1992 - 1993 sellaisena kuin se on muutettu 13.1.1993 sovituin virka- ja työehtosopimuksin 18.1.1993 lukien on muun muassa seuraavat määräykset:

= = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = =

IX LUKU LOMAUTTAMINEN JA TYÖSUHTEEN PÄÄTTYMINEN

= = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = =

143 § Viranhaltijan lomauttaminen

Kunnallinen viranhaltija voidaan lomauttaa noudattaen soveltuvin osin työsopimuslain lomauttamista koskevia säännöksiä sekä 138 ja 141 §:n määräyksiä siten täydennettynä, että lomautus voi koskea myös määräaikaista virkasuhdetta, joka on jatkunut keskeytymättä vähintään kuusi kuukautta.

Soveltamisohje

= = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = =

KANNE

Kanteen perustelut

Akava on Kunnallista työmarkkinalaitosta ja Inarin kuntaa vastaan ajamassaan kanteessa lausunut, että Inarin kunta oli rikkonut kunnallisen opetusalan virkaehtosopimuksen sekä kunnallisen yleisen virka- ja työehtosopimuksen viranhaltijoiden lomauttamista koskevia määräyksiä lomauttaessaan opettajia koulutyön keskeytysaikana.

Kun hallitus jätti eduskunnalle käsiteltäväksi esityksensä laiksi kunnan ja kuntainliiton viranhaltijoiden virantoimituksen ja työntekijöiden työnteon palkattomasta keskeyttämisestä määräajaksi (laki 1239/1992, HE 139/1992), kunnan viranhaltijoiden osalta ei ollut sovittu virkaehtosopimuksin lomauttamisesta, kun taas kunnan työntekijöiden osalta työehtosopimuksessa oli lomauttamista koskevia määräyksiä. Hallituksen esityksessä katsottiin kuitenkin, että "Lakiehdotuksen sisältämä sääntely ei siten suoranaisesti kohdistu sellaiseen seikkaan, josta olisi sovittu voimassa olevin virka- tai työehtosopimuksin". Hallituksen esitys ei siten sisältänyt voimaantulleen lain 7 §:n 2 momentin mukaista määräystä lain suhteesta virka- ja työehtosopimuksiin.

Lakiesityksen eduskuntakäsittelyssä eduskunnan perustuslakivaliokunta oli katsonut lausunnossaan, että lakiesitys oli ristiriidassa voimassa olevan työehtosopimuksen kanssa. Perustuslakivaliokunta lausuikin, että "Valiokunnan mielestä ehdotetun lain aikaansaama puuttuminen työehtosopimuksessa jo sovittuihin lomauttamisperusteisiin olisi vakiintuneen lainsäädäntökäytännön valossa hyvin poikkeuksellinen toimenpide".

Perustuslakivaliokunta oli ehdottanut harkittavaksi, että lakiin lisättäisiin voimaantulosäännös, joka osoittaisi lain suhteen voimassa oleviin työehtosopimuksiin. Perustuslakivaliokunnan kannanoton mukaisesti eduskunnan hallintovaliokunta totesi mietinnössään, että "Kun valiokunnan tarkoituksena ei ole, että nyt säädettävällä lailla olisi vaikutusta voimassa oleviin työehtosopimuksiin, valiokunta ehdottaa voimaantulosäännöksen täydentämistä siten, että mikäli palkatonta lomaa koskeva laki on ristiriidassa ennen lain voimaantuloa tehdyn työehtosopimuksen kanssa, ovat työehtosopimuksen määräykset noudatettavina tämän lain säännösten estämättä."

Perustuslakivaliokunnan ja hallintovaliokunnan kannanotot olivat syntyneet tilanteessa, jossa lomauttamisesta oli sovittu työehtosopimuksin, mutta ei virkaehtosopimuksin.

Perustuslakivaliokunnan ja hallintovaliokunnan annettua mietintönsä syntyi tulopoliittinen kokonaisratkaisu, jonka yhteydessä sovittiin muun ohella viranhaltijoiden lomauttamisesta. Asiaa eduskunnan suuressa valiokunnassa käsiteltäessä lomauttamisesta oli siten sovittu työsuhteisten osalta työehtosopimuksessa ja virkasuhteisten osalta tulopoliittisen kokonaisratkaisun yhteydessä. Suuri valiokunta yhtyi kannattamaan mietinnössään hallintovaliokunnan ehdotuksia, kuitenkin muutettuna niin, että lain voimaantulosäännös kuuluisi siten kuin voimassa olevassa laissa.

Lakiehdotuksen valmistelu ja käsittely eduskunnassa osoittivat selkeästi ja kiistattomasti, että lain 7 §:n 2 momentilla oli tarkoitettu ainoastaan osoittaa, ettei lailla tarkoiteta puuttua tehtyihin virka- ja työehtosopimuksiin, kuten sen sanamuotokin ilmaisi. Asian missään käsittelyvaiheessa ei ollut tullut esiin, että kunnallisen virkaehtosopimuslain mukainen sopimusvapaus tietystä palvelussuhteen ehdosta olisi tarkoitettu poistaa.

Lain 1239/1992 7 §:n 2 momentti oli rakenteeltaan aivan vastaava kuin työoikeudellisessa normistossa yleensäkin omaksuttu voimaantulon säännöstäminen suhteessa kollektiivisopimuksiin. Lähtökohta oli, että voimaantulosäännös otti kantaa ainoastaan voimassa oleviin sopimuksiin, kun lain pakottavuudesta esimerkiksi työsopimukseen tai työehtosopimukseen säädettiin erikseen.

Kunnallinen virkaehtosopimuslaki oli säädetty valtiopäiväjärjestyksen 67 §:ssä tarkoitetussa järjestyksessä, mutta erillislaki sensijaan tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Kuntien ja kuntayhtymien itsehallintoa sopimuksenvaraisissa asioissa oli siten rajoitettu ja sopimiskompetenssi siirretty virkaehtosopimukseen osallisille perustuslain tasoisella kunnallisella virkaehtosopimuslailla. Näin ollen ei sopimuksenvaraisten asioiden piirin supistaminen voinut tulla kysymykseen tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.

Lakia 1239/1992 ei voitu pitää erityislakina suhteessa kunnalliseen virkaehtosopimuslakiin. Laki oli eittämättä työsopimussuhteisten työntekijöiden osalta erityislaki työsopimuslain lomautusmääräyksiin nähden. Kunnallisessa virkaehtosopimuslaissa ei ollut säädetty viranhaltijoiden lomauttamisesta tai palvelussuhteen materiaalisista ehdoista. Myöskään muussa laissa ei ollut säädetty viranhaltijoiden lomauttamisesta. Laissa 1239/92 oli säädetty tietystä materiaalisesta palvelussuhteen ehdosta, lomauttamisesta, ei kollektiivisopimuskompetenssista. Se ei ollut viranhaltijoiden osalta erityislaki mihinkään lainsäännökseen nähden.

Lain 1239/1992 mukainen työnantajan määräämä yksipuolinen "palkaton loma" oli asiallisesti ja oikeudellisesti lomauttamista. Tämän kannan olivat ottaneet myös muun muassa eduskunnan perustuslakivaliokunta ja hallintovaliokunta. Eduskunnan perustuslakivaliokunnan kannanotossa todettiin nimenomaisesti seuraavaa: "Valiokunnan käsityksen mukaan ehdotetunlaisessa virantoimituksen ja työnteon keskeyttämisessä on oikeudelliselta kannalta kysymys lomauttamisesta. Valiokunta on perustanut valtiosääntöoikeudellisen arvionsa tähän seikkaan."

Lain eduskuntakäsittely ilmaisi kokonaisuudessaan muutoinkin, että lailla oli säädetty, ja tarkoitettu säätää lomauttamisesta.

Myöskin kunnallisen yleisen virka- ja työehtosopimuksen 143 §:n soveltamisohjeessa oli virka- ja työehtosopimuksin sovittu lomauttaminen nimenomaan rinnastettu virantoimituksen palkattomaan keskeyttämiseen.

Vaikka katsottaisiin, että erillislaissa olisi säädetty jostain muusta asiasta kuin lomauttamisesta, oli virkaja työehtosopimuksessa joka tapauksessa sovittu ja tarkoitettu sopia samasta asiasta kuin mistä lailla oli säädetty.

Virkaehtosopimuksella oli laissa säädetty ensisijainen, pakottava vaikutus, josta osallisten ei sinänsä tarvinnut erikseen sopia. Tässä tapauksessa virkaehtosopimuksen substanssista oli tosiasiassa sovittu tulopoliittisen kokonaisratkaisun yhteydessä. Koska tulopoliittisen kokonaisratkaisun jälkeen oli hyväksytty laki 1239/1992, käsiteltiin kunta-alan neuvotteluissa mainitun lain ja virkaehtosopimuksen prioriteettijärjestystä.

Järjestöjen ja Kunnallisen työmarkkinalaitoksen välisissä neuvotteluissa Akava, kuten muutkin palkansaajajärjestöt, olivat edellyttäneet yksiselitteisesti selkeyttä sopijaosapuolten tarkoituksesta, toisin sanoen siitä, että virka- ja työehtosopimusmääräykset tulivat lain 1239/1992 sijaan sovellettaviksi.

Käytyjen neuvottelujen seurauksena asiasta oli saavutettu yksimielisyys, jota lopullisesti vielä selkeytettiin allekirjoitetulla neuvottelutuloksella. Neuvottelutuloksen toinen kappale kuului seuraavasti: "Kun mainitun lain antamisen jälkeen on tehty lomauttamista koskeva virka- ja työehtosopimus, niin osapuolet toteavat, että sopijaosapuolten tarkoituksena on ollut se, että mikäli lomautuksiin joudutaan turvautumaan kustannussäästöjen aikaansaamiseksi, noudatetaan lomauttamista koskevia kunnallisen yleisen virka- ja työehtosopimuksen määräyksiä. Tällä ohjeella tarkennetaan sitä, mitä KT:n 11.1.1993 lähettämässä yleiskirjeessä A 1/1993 on todettu." Neuvottelutuloksessa viitatussa Kunnallisen työmarkkinalaitoksen yleiskirjeessä A 1/1993 oli jossain määrin tulkinnanvaraisesti todettu, että lomauttamista koskevia kunnallisen työehtosopimuslain määräyksiä käytetään lakiin 1239/1992 nähden ensisijaisesti.

Neuvotteluissa oli Kunnalliselle työmarkkinalaitokselle ollut täysin selvää, että Akava ja Opettajien Ammattijärjestö OAJ:lle oli niin sanottu kynnyskysymys se seikka, että tulopoliittisen kokonaisratkaisun yhteydessä substanssin osalta sovittu yksiselitteisesti sitoo niin sopijapuolia kuin kuntia ja kuntayhtymiäkin.

Toisaalta ei Akavan ja Opettajien Ammattijärjestö OAJ:n neuvottelijoilla ollut mitään syytä epäillä virka- ja työehtosopimusta, kunnallisen alan pääsopimusta tai tulopoliittista kokonaisratkaisua allekirjoittaessaan, etteivätkö syntyneet neuvottelutulokset ja sitä myötä virkaja työehtosopimus vastaisi keskeisiltä osiltaan Akavan ja Opettajien Ammattijärjestö OAJ:n esittämiä vaatimuksia ja tavoitteita. Tämä ei ollut myöskään voinut jäädä epäselväksi Kunnalliselle työmarkkinalaitokselle.

Syksyllä 1992 oli aloitettu neuvottelut virkaehtosopimuksesta kunnan viranhaltijoiden lomauttamisesta. Keskeiseksi neuvotteluissa oli noussut kysymys opettajien lomauttamisesta aikoina, jolloin koulutyö on keskeytynyt. Asiasta oli käyty ensin neuvotteluja virkaehtosopimuksen osapuolten kesken. Näissä neuvotteluissa ei ollut saavutettu yksimielisyyttä ja kysymys siirtyi Akavan ja Opettajien Ammattijärjestö OAJ:n vaatimuksesta ratkaistavaksi tulopoliittisten neuvottelujen yhteydessä.

Kun tulopoliittisissa neuvotteluissa oli saavutettu yksimielisyys muista kokonaisratkaisun osista, oli opettajien lomautuskysymys ollut edelleen ratkaisematta. Asian ratkaiseminen Akavan ja Opettajien Ammattijärjestö OAJ:n edellyttämällä tavalla oli ollut Akavan ja Opettajien Ammattijärjestö OAJ:n asettama ehto neuvottelutuloksen syntymiselle tulopoliittiseksi kokonaisratkaisuksi. Myös muiden palkansaajajärjestöjen neuvottelijat olivat ilmoittaneet, että opettajien lomautuskysymys oli ratkaistava, koska muussa tapauksessa tulopoliittista kokonaisratkaisua ei syntyisi.

Edellä oleva soveltamisohje ei ollut tyydyttänyt Akavan ja Opettajien Ammattijärjestö OAJ:n neuvottelijoita ja useiden vaiheiden jälkeen Kunnallisen työmarkkinalaitoksen edustajat olivat esittäneet soveltamisohjeeksi edellä lainattua tekstiä siten muutettuna, että sana "myös" oli poistettu ja sanonnan "palkanalennus" sijaan oli esitetty sanontaa "säästö palkkausmenoista".

Huolimatta siitä, että soveltamisohje näin saavutti kielellisen muodon, joka mahdollisti opettajien lomautuksen ainoastaan opetustyön keskeytyksenä, olivat Akavan ja Opettajien Ammattijärjestö OAJ:n neuvottelijat edellyttäneet varmuuden vuoksi sanonnallisesti vieläkin selkeämpää soveltamisohjetta tai asian muuta selkeyttämistä.

Kunnallisen työmarkkinalaitoksen neuvottelijat olivat ilmoittaneet tämän olevan tarpeetonta, koska Kunnallisen työmarkkinalaitoksen viimeinen esitys soveltamisohjeeksi oli tarkoittanut Akavan ja Opettajien Ammattijärjestö OAJ:n vaatimuksen toteutumista sen jälkeen, kun sana "myös" oli poistettu. Tällöin Akavan ja muiden palkansaajajärjestöjen neuvottelijat olivat erikseen todenneet pitävänsä sopimuksen sisältönä sitä, että opettajien lomauttaminen oli mahdollista ainoastaan opetustyön keskeytyksenä, eivätkä Kunnallisen työmarkkinalaitoksen neuvottelijat olleet ilmoittaneet muuta tulkintaa. He eivät olleet myöskään vastustaneet tätä tulkintaa, vaikka heitä oli pyydetty vielä ilmoittamaan, mikäli heidän laatimansa teksti tarkoittaisi muuta kuin mitä Akava, Opettajien Ammattijärjestö OAJ ja muu palkansaajapuoli oli vaatinut.

Kunnallisen työmarkkinalaitoksen edustajat olivat tienneet Akavan ja Opettajien Ammattijärjestö OAJ:n tavoitteet opettajien lomautuskysymyksessä. Kunnallinen työmarkkinalaitos oli laatinut sopimus- ja soveltamisohjetekstit, jotka kielellisesti johtivat Akavan ja Opettajien Ammattijärjestö OAJ:n vaatimaan ratkaisuun. Neuvotteluissa Kunnallisen työmarkkinalaitoksen edustajat eivät kysyttäessä olleet kiistäneet sitä, etteikö olisi sovittu siten, kuin Akava ja Opettajien Ammattijärjestö OAJ asiassa olivat edellyttäneet.

Opettajien työaikajärjestelmä rakentui siten, että vuotuinen työaika rytmittyi koulun työpäivien mukaisesti. Opettajien virkatehtävien hoito keskeytyi määräajaksi, kuten kunnallisen yleisen virka- ja työehtosopimuksen 107 §:n 4 momentin soveltamisohjeessa todettiin: "Viranhaltijoita, joiden virkatehtävien hoito viran luonteesta johtuen keskeytyy määräajaksi ovat esimerkiksi peruskoulun opettajat. Opettajien virkatehtävien hoito keskeytyy koulutyön luonteesta johtuen koulun kesäloman, joululoman, urheiluloman ja pääsiäisloman ajaksi."

Mikäli opettaja lomautettaisiin koulutyön keskeytysajaksi, lomautukseen ei liittyisi minkäänlaista työn vähenemistä. Tällainen lomauttaminen ei olisi työsopimuslain lomauttamista koskevien säännösten mukainen. Koulutyön keskeytysaikana opettajan virkatehtävien hoito oli muutoinkin keskeytynyt, joten lomautus olisi tästäkin syystä kunnallisen yleisen virka- ja työehtosopimuksen 143 §:n soveltamisohjeen vastainen.

Kunnallisen yleisen virka- ja työehtosopimuksen 143 §:n soveltamisohjeella oli sen sanamuodonkin mukaisesti nimenomaisesti täsmennetty, että opettajien lomautus voitiin toteuttaa opetustyön keskeytyksenä. Määräys "lomautuksen sijasta" ei käsitteellisesti voinut tarkoittaa lomauttamista koulutyön keskeytysaikana.

Kunnallisen virkaehtosopimuslain 11 §:n mukaan Kunnallisen työmarkkinalaitoksen asiana oli valvoa, että kunnat ja kuntainliitot noudattavat virkaehtosopimuksen määräyksiä. Kunnallinen työmarkkinalaitos oli useissa eri yhteyksissä julkisesti väittänyt, ettei virkaehtosopimuksin ollut sovittu siitä, ettei opettajia voisi lomauttaa koulutyön keskeytysaikoina. Kunnallinen työmarkkinalaitos ei siis ainoastaan ollut laiminlyönyt valvontavelvollisuuttaan, vaan suorastaan kehottanut kuntia ja kuntayhtymiä rikkomaan tekemänsä virkaehtosopimuksen määräyksiä. Kunnallinen työmarkkinalaitos ei ole myöskään ryhtynyt mihinkään oikaisutoimiin siitäkään huolimatta, että Akava ja Opettajien Ammattijärjestö OAJ olivat huomauttaneet asiasta suullisesti ja myöskin kirjallisesti 15.2.1993. Kunnallisen työmarkkinalaitoksen menettely on otettava huomioon kunnallisen virkaehtosopimuslain 21 §:n 1 momentin tarkoittamin tavoin hyvityssakon määrää harkittaessa.

Tulkinnanvaraisen sopimusmääräyksen kyseessä ollessa voitiin yleensä katsoa, että mikäli kunta tai kuntayhtymä oli noudattanut Kunnallisen työmarkkinalaitoksen ohjeita, se ei ollut syyllistynyt kunnallisen virkaehtosopimuslain 20 §:n 1 momentin rikkomiseen. Tässä tapauksessa Inarin kunnalla oli kuitenkin ollut hyvin tiedossaan Akavan ja Opettajien Ammattijärjestö OAJ:n Kunnallisen työmarkkinalaitoksen kannasta jyrkästi poikkeava kanta virkaehtosopimuksen tulkinnasta. Inarin kunnan olisi tullut tarkemmin pyrkiä selvittämään virkaehtosopimuksen oikea tulkinta. Näin ei Inarin kunta ollut kuitenkaan pyrkinyt menettelemään, vaan Inarin kunnan työnantajaa edustavat viranhaltijat olivat ilmoittaneet, ettei Inarin kuntaa kiinnostanut mikä oli virkaehtosopimuksen oikea tulkinta, vaan että Inarin kunta menetteli virkaehtosopimusmääräyksistä riippumatta haluamallaan tavalla. Näin menettelemällä oli Inarin kunta rikkonut kunnallisen virkaehtosopimuslain 20 §:n 1 momentin määräyksiä.

Akava on ilmoittanut, että kanne ei koskenut rehtorinviran haltijoita.

Kanteessa esitetyt vaatimukset

Akava on pyytänyt työtuomioistuinta vahvistamaan, että Inarin kunta on rikkonut kunnallisen opetusalan virkaehtosopimuksen sekä kunnallisen yleisen virka- ja työehtosopimuksen viranhaltijoiden lomauttamista koskevia määräyksiä lomauttaessaan opettajia koulutyön keskeytysaikana.

Lisäksi Akava on vaatinut työtuomioistuinta tuomitsemaan Kunnallisen työmarkkinalaitoksen hyvityssakkoon kunnallisen virkaehtosopimuslain 11 §:n mukaisen valvontavelvollisuutensa laiminlyömisestä, kun se on ohjannut ja opastanut kuntia väittein, joiden mukaan virkaehtosopimusmääräykset eivät estäisi opettajien lomauttamista koulutyön keskeytysaikoina ja että kunnan harkinnassa olisi, sovelletaanko lomautettaessa virkaehtosopimusmääräyksiä vai lain 1239/1992 määräyksiä.

Akava on edelleen vaatinut työtuomioistuinta tuomitsemaan Inarin kunnan hyvityssakkoon, koska sen olisi pitänyt virkaehtosopimukseen sidottuna perustellusti tietää rikkovansa virkaehtosopimuksen määräyksiä lomauttaessaan opettajia koulutyön keskeytysaikana.

VASTAUS

Vastauksen perustelut

Kunnallinen työmarkkinalaitos ja Inarin kunta ovat Akavan kanteeseen vastatessaan lausuneet, että työtuomioistuimesta annetun lain 1 §:n säännökset huomioon ottaen Inarin kunnan keväällä 1993 tekemien peruskoulun ja lukion opettajien lomautuksia koskevien päätösten tutkiminen kuului työtuomioistuimen toimivaltaan vain siltä osin kuin oli kysymys siitä, oliko kunnallisessa opetusalan virkaehtosopimuksessa 1992 - 1993 tai kunnallisessa yleisessä virka- tai työehtosopimuksessa 1992 - 1993 määräys, joka esti Inarin kuntaa soveltamasta lakia 1239/1992 ja jos tällainen määräys oli otettu, oliko se pätevästi voitu ottaa edellä mainittuihin virkaehtosopimuksiin.

Mikäli työtuomioistuin katsoi, ettei tällaista määräystä ollut edellä mainitussa sopimuksissa eikä sellaista olisi voitu pätevästi mainittuihin virkaehtosopimuksiin ottaakaan, tuli Inarin kunnan päätös, jolla se oli määrännyt peruskoulun ja lukion opettajien virantoimituksen keskeytettäväksi oppilaiden kesäloman aikana 10 päivän ajaksi, jättää enemmälti työtuomioistuimen toimivaltaan kuulumattomana tutkimatta, koska Inarin kunnan päätös oli perustunut lain 1239/1992 soveltamiseen.

Inarin kunta oli päättänyt 19.2. sekä 5. ja 26.4.1993 tehdyillä kunnanhallituksen päätöksillä lomauttaa peruskoulun ja lukion opettajat koulun työaikana yhdeksän palkallisen päivän ajaksi. Lomautus oli tältä osin tapahtunut kunnallisen yleisen virka- ja työehtosopimuksen 143 §:n ja kunnallisen opetusalan virkaehtosopimuksen 1 §:n 2 momentin mukaisesti. Koska pitempi lomautus koulun työaikana olisi heikentänyt olennaisesti oppilaiden lainsäädännöllistä oikeutta täysipainoiseen opetukseen, Inarin kunta oli päättänyt keskeyttää opettajien virantoimituksen 10 päivän ajaksi oppilaiden kesäloman aikana lain 1239/1992 säännöksiä noudattaen. Tätä ennen Inarin kunta oli kaikin käytettävissään olevin keinoin yrittänyt saada aikaan vastaavat välttämättömät säästöt myös opettajien palkkausmenoista. Tässä ei kuitenkaan ollut onnistuttu.

Kaikkien muiden Inarin kunnan viranhaltijoiden ja työntekijöiden osalta oli toteutettu 19 päivän mittainen lomautus tai palkaton loma lain 1239/1992 mukaisesti. Inarin kunta oli pyrkinyt myös sitkeästi neuvottelemalla saamaan aikaan ratkaisun, joka olisi tyydyttänyt opettajia ja ollut oikeudenmukainen kohdellen opettajia tasavertaisesti muiden henkilöstöryhmien kanssa ja ottanut huomioon opettajien erityisen työaikajärjestelyn, johon sisältyi muun muassa pitkä palkallinen kesäaika, jolloin opettajat kuitenkin olivat virantoimituksessa.

Laki 1239/1992 koski palkatonta lomaa, ei lomautusta, mikä oli johdettavissa lain sanamuodosta, työsopimuslain tarkoittamasta lomautuksesta poikkeavista palkattomalle lomalle määräämisen perusteista ja menettelytavoista sekä lain 4 ja 5 §:ien sisällöstä.

Lain 1239/93 mukaan palkaton loma toteutettiin viranhaltijoiden virantoimituksen tai työntekijöiden työnteon keskeytyksenä. Lakitekstissä ei missään kohdassa puhuttu lomautuksesta. Myöskään hallituksen esityksen perusteluissa ei käytetty sanaa "lomautus" lain tarkoittamasta lomasta. Myöskään edellä mainitun hallituksen esityksen johdosta annetussa hallintovaliokunnan mietinnössä ei lakiesityksen tarkoittamasta virantoimituksen tai työssäolon keskeytyksestä käytetty termiä "lomautus", vaan johdonmukaisesti aina "palkaton loma".

Päätöksen lain tarkoittamalle palkattomalle lomalle määräämisestä teki kunnanvaltuusto tai sen määräämänä kunnanhallitus, kun lomauttamista koskevat päätökset eivät yleensä menneet kunnanvaltuustoon asti. Myös palkattoman loman kesto oli toisella tavoin rajattu kuin työsopimuslain tarkoittamassa lomautuksessa. Palkattomalle lomalle määrääminen koski myös niin määräaikaisessa kuin toistaiseksi voimassa olevassa palvelussuhteessa olevaa henkilöstöä.

Jos laissa 1239/1992 olisi kysymys lomautuksesta, ei olisi tarvittu lain 4 ja 5 §:ien säännöksiä oikeudesta ottaa keskeytyksen ajaksi muuta työtä, lukea vuosilomaa määrättäessä palkattoman loman ajalta työssäolon keskeytyspäivät työssäolopäivien veroisiksi, oikeudesta työttömyysturvaan eikä säännöksiä asuntoedun säilyttämisestä, koska lomautuksen osalta tällaiset säännökset olivat jo voimassa työsopimuslaissa, vuosilomalaissa ja työttömyysturvalaissa.

Ainoastaan perustuslakivaliokunta oli lakiesityksen johdosta antamassaan lausunnossa ilmoittanut käsityksenään, että kysymyksessä oli oikeudelliselta kannalta lomauttaminen. Perustuslakivaliokunnan tehtävä oli kuitenkin ottaa kantaa lähinnä käsiteltävänä olevan lain lainsäätämisjärjestykseen, ei niinkään sen työoikeudelliseen luonteeseen. Perustuslakivaliokunnan tiedot tässä suhteessa näyttäisivät olevan puutteelliset, koska perustuslakivaliokunta katsoi muun muassa, että "kunnallisten työntekijöiden lomauttamisperusteet ovat tulleet voimassa olevassa työehtosopimuksessa sovituiksi sellaisiksi kuin työsopimuslaissa on säädetty... Lakiehdotus on näin ollen ristiriidassa voimassa olevan työehtosopimuksen kanssa".

Kunnallisen yleisen virka- ja työehtosopimuksen 138 §:ssä ja sen soveltamisohjeissa oli todettu, ettei lomauttamista koskevia työsopimuslain säännöksiä ole otettu mainitun sopimuksen osaksi. Tätä peruslakivaliokunta ei kuitenkaan ollut ymmärtänyt. Vastaava pelkästään viittaussäännös oli kuntien ja kuntainliittojen tuntipalkkaisia työntekijöitä koskevassa työehtosopimuksessa.

Peruslakivaliokunta ja hallintovaliokunta eivät olleet omaksuneet kanteessa esitettyä kantaa, että lain 1239/1992 mukainen palkaton loma olisi asiallisesti ja oikeudellisesti ottaen lomauttamista, ja perustuslakivaliokunnan näkemys oli pohjautunut ainakin osittain virheellisiin käsityksiin.

Suomen lainsäädäntö rakentui siten, että perustuslain luonteen omaavien lakien loppusäännöksissä laki itse julisti itsensä perustuslaiksi. Mikäli lailla oli vain poikettu voimassa olevasta perustuslaista, tällaisen lain johtolauseena oli valtiopäiväjärjestyksen 67 §:n mukaista säätämisjärjestyksen noudattamista osoittava relatiivilause, mutta laki ei kuitenkaan loppusäännöksissään julistanut itseään perustuslaiksi. Poikkeaminen laista, joka oli säädetty valtiopäiväjärjestyksen 67 §:ssä säädetyssä järjestyksessä, mutta joka kuitenkaan ei ollut perustuslaki, ei vaatinut perustuslain säätämisjärjestystä, ellei laki ollut edelleen ristiriidassa perustuslain kanssa.

Hallituksen esityksen perusteluissa oli todettu, ettei "kunnallisessa virkaehtosopimuksessa tai työehtosopimuksessa ole määräyksiä, jotka oikeuttaisivat tai rajoittaisivat päättämistä ehdotetun kaltaisesta virantoimituksen keskeyttämisestä. Lakiehdotuksen sisältämä sääntely ei siten suoranaisesti kohdistu sellaiseen seikkaan, josta olisi sovittu voimassa olevin virka- ja työehtosopimuksin". Tästäkin ilmeni, että hallituksen esityksessä oli katsottu kysymyksessä olevan palkaton loma, ei lomautus.

Lain 1239/1992 säännökset eivät olleet ristiriidassa kunnallisen yleisen virka- ja työehtosopimuksen ja kunnallisen opetusalan virkaehtosopimuksen lomauttamista koskevien määräysten kanssa, koska laissa ei ollut säädetty lomauttamisesta vaan taloudellisiin syihin perustuvista palkattomista lomista. Näin ollen kunnallisen virkaehtosopimuslain 2 §:n 4 momentin säännöksenkin huomioon ottaen kunnat ja kuntayhtymät voivat soveltaa tämän lain 2 §:n 1 momentin estämättä erityislakia 1239/1992.

Mikäli katsottaisiin, että kunnallisen yleisen virka- ja työehtosopimuksen ja kunnallisen opetusalan virkaehtosopimuksen viranhaltijoiden lomauttamista koskevat määräykset koskisivat samaa asiaa kuin laissa 1239/1992 säädetty palkaton loma, oli kysymyksessä kuitenkin sellainen erityislaki, jota kunnat ja kuntayhtymät voivat noudattaa kunnallisen virkaehtosopimuslain 2 §:n 1 momentin säännöksen estämättä.

Lain 1239/1992 7 §:n 2 momentissa oli säännös, että "mikäli tämä laki on ristiriidassa ennen lain voimaantuloa tehdyn työ- tai virkaehtosopimuksen kanssa, ovat työ- tai virkaehtosopimuksen määräykset noudatettavina sopimuksen voimassaoloaikana tämän lain säännösten estämättä". Laissa oli siis nimenomaisesti otettu kantaa kyseisen lain ja virkaehtosopimuksen määräysten keskinäiseen suhteeseen siinä tapauksessa, että laki oli ristiriidassa ennen lain voimaan tuloa tehdyn virkaehtosopimuksen määräyksen kanssa. Virkaehtosopimus ei ollut lain soveltamisen esteenä, mikäli se on tehty lain voimaantulon jälkeen.

Tässä tapauksessa virkaehtosopimus viranhaltijoiden lomauttamisesta oli tehty lain voimaantulon jälkeen. Lomauttamista koskeva virkaehtosopimus oli allekirjoitettu 13.1.1993 ja laki oli tullut voimaan 15.12.1992. Kunnallisen virkaehtosopimuslain 2 §:n 1 momentin säännöksiä lain ja virkaehtosopimuksen keskinäisistä suhteista ei sovellettu tässä tapauksessa, koska virkaehtosopimuslain säätämisen jälkeen annetussa laissa 1239/1992 oli nimenomaisesti säännökset tämän lain ja virkaehtosopimusten määräysten keskinäisistä suhteista.

Virka- ja työehtosopimusten määräysten sekä lain soveltamisjärjestykseen viittasi myös lain 1239/1992 5 §:n 1 momentti, jossa todettiin, että "sen estämättä, mitä virkaehtosopimuksessa tai työehtosopimuksessa on sovittu, lasketaan vuosilomaa määrättäessä ne päivät, joina viranhaltijan virantoimitus tai työntekijän työnteko on palkattoman loman vuoksi ollut keskeytynyt, virassaolopäivien tai työssäolopäivien veroisiksi".

Hallituksen esitykseen ei ollut sisältynyt varsinaisen lain 7 §:n 2 momenttia vastaavaa säännöstä, koska hallituksen esityksessä katsottiin, ettei kunnallisessa virkaehtosopimuksessa tai työehtosopimuksessa ollut määräyksiä, jotka estäisivät tai rajoittaisivat päättämästä ehdotetun kaltaisista virantoimituksen tai työnteon keskeytyksistä. Hallituksen esityksessä oli todettu lakiesityksen sanamuodon ja tarkoituksen nojalla kysymyksessä olevan palkaton loma, ei lomautus. Hallintovaliokunta ei ollut ottanut kantaa siihen, oliko kunnallisessa yleisessä virka- ja työehtosopimuksessa samaa asiaa koskevia määräyksiä, vaan totesi ainoastaan, että "mikäli palkatonta lomaa koskeva laki on ristiriidassa ennen lain voimaan tuloa tehdyn työehtosopimuksen kanssa, ovat työehtosopimuksen määräykset noudatettavina tämän lain säännösten estämättä".

Lain 1239/1992 7 §:n 2 momentin ja 5 §:n 1 momentin säännöksillä oli otettu kantaa nimenomaan myös lain säätämisen jälkeen tehtyjen virka- ja työehtosopimusten suhteesta tähän lakiin eli kunnat ja kuntayhtymät voivat lain 1239/1992 määräyksiä noudattaen päättää viranhaltijoidensa ja työntekijöidensä määräämisestä palkattomalle lomalle lain voimaantulon jälkeen tehtyjen virka- ja työehtosopimusten estämättä.

Samoin erityislain tarkoituksesta ilmeni, että siinä oli tarkoitus antaa kunnille yksi lisäkeino välttämättömien säästötoimenpiteiden toteuttamiseen. Esimerkiksi hallintovaliokunta lausui, että "Valiokunta on lausunnossaan valtion talousarvioesityksestä 1993 edellyttänyt, että kunnilla tulee olla käytettävissään entistä enemmän todellisia keinoja välttämättömien lama-ajan säästötoimien toteuttamiseen. Ehdotettu lainsäädäntö merkitsee yhtä uutta lisäkeinoa".

Tässä tapauksessa ei ollut kysymys virkaehtosopimuslain 2 §:n 1 momenttia laajentavasta tai supistavasta tulkinnasta, vaan nimenomaisesta uudesta lainsäädännöstä ja lain 1239/92 tarkoituksesta ja tulkinnasta.

Kunnallisessa yleisessä virka- ja työehtosopimuksessa tai kunnallisessa opetusalan virkaehtosopimuksessa ei ollut määräyksiä, jotka estäisivät tai rajoittaisivat kuntaa tai kuntayhtymää soveltamasta lakia 1239/1992.

Lain 1239/1992 ja lomautusta koskevan virkaehtosopimuksen keskinäistä suhdetta oli käsitelty lukuisia kertoja kunnallisen alan pääneuvotteluryhmässä, johon kuului muun muassa Opettajien Ammattijärjestö OAJ:n puheenjohtaja. Näissä neuvotteluissa oli Kunnallisen työmarkkinalaitoksen neuvottelijoiden toimesta tehty täysin selväksi, että Kunnallinen työmarkkinalaitos ei tulisi tekemään virkaehtosopimusta eikä sen soveltamisohjetta, joka estäisi kuntia käyttämästä lakia 1239/1992. Kunnallinen työmarkkinalaitos oli esittänyt selvästi kantanaan, että sopijapuolet eivät Kunnallisen työmarkkinalaitoksen käsityksen mukaan edes voineet kuntia sitovasti sopia lain soveltamisesta tai soveltamatta jättämisestä ja että, jos tällainen sopimus tehtäisiin, se ei lainvastaisena olisi kuntia velvoittava.

Kunnallisen työmarkkinalaitoksen edustajat olivat katsoneet mahdolliseksi suositella ja ohjata lomauttamissopimuksen ensisijaiseen soveltamiseen lakiin nähden. Tässä tarkoituksessa oli lähetetty 11.1.1993 kunnille ja kuntayhtymille Kunnallisen työmarkkinalaitoksen yleiskirje A 1/1993.

Lomautus oli tapahtunut noudattaen soveltuvin osin työsopimuslain lomauttamista koskevia säännöksiä. Kunnallisten viranhaltijoiden lomauttamisperusteita oli sopimusmääräyksen soveltamisohjeessa nimenomaan sovittu tulkittavaksi laajentavasti siten, että lomautuksen perusteena saattoi olla muun muassa kunnan tai kuntayhtymän tai sen kyseisen toimintayksikön kustannusten pakottava vähentämistarve. Syy tähän laajentamisperusteeseen oli tehty Kunnallisen työmarkkinalaitoksen taholta sopimusosapuolille selväksi. Syynä olivat olleet käytännön vaikeudet osoittaa työn väheneminen ja sen määrä. Vaikeaa tällaisen osoittaminen olisi ollut muun muassa opettajanviranhaltijoiden osalta heidän erikoisista työaikajärjestelyistään johtuen.

Virantoimituksen keskeytys oli määritelty kunnallisen yleisen virka- ja työehtosopimuksen 10 §:n 4 momentissa, josta ilmeni, että viranhaltija oli virantoimituksessa virkasuhteensa alettua kaikkina vuorokausina palvelussuhteen lakkaamiseen saakka, lukuun ottamatta aikaa, jonka hän oli vuosilomalla, virkavapaana, virantoimituksesta pidätettynä tai hänen virantoimituksensa oli muutoin todettu keskeytyneeksi. Viranhaltija oli virantoimituksessa vapaapäivinäänkin, vaikka hänen virkatehtäviensä hoitaminen olisi keskeytynyt. Näin ollen myös opettajien kohdalla vaikka heidän virkatehtäviensä hoito olisi keskeytynyt, virantoimitus ei ollut keskeytynyt oppilaiden kesäloman aikana.

Vaikka kunnallisen yleisen virka- ja työehtosopimuksen 143 §:n soveltamisohjeissa oli todettu, että viranhaltijoiden lomauttaminen merkitsi virantoimituksen palkatonta keskeyttämistä, ei se tarkoittanut, että kaikki virantoimituksen palkaton keskeyttäminen oli yhtä kuin lomautus. Viranhaltijoiden virantoimitus oli voitu palkattomasti keskeyttää myös esimerkiksi kurinpitomenettelyn johdosta.

Opettajien lomauttamista koskeva soveltamisohje oli tehty ennen kuin viranhaltijoiden lomauttamisesta oli ollut olemassa lopullisesti hyväksytyt sopimusmääräykset, joihin soveltamisohje oli tarkoitettu liitettäväksi. Tästä soveltamisohjeesta oli neuvoteltu tulopoliittisen ratkaisun yhteydessä Kunnallisen työmarkkinalaitoksen edustajien ja pääsopijajärjestöjen, lähinnä Akavan, välillä. Sen sijaan niin viranhaltijoiden lomauttamismääräykset kuin myös kunta-alan pääsopimus, joiden hyväksymiset olivat sidoksissa toisiinsa, tulivat lopullisesti hyväksytyiksi vasta 13.1.1993.

Tulopoliittista kokonaisratkaisua valmistelleissa, 24. 25.11.1992 välisen yön neuvotteluissa oli ollut esillä ehdotus soveltamisohjeen tekstiksi, joka olisi kuulunut: "Opettajien lomautus voidaan toteuttaa vain opetustyön keskeytyksenä..." Kunnallisen työmarkkinalaitoksen vastaehdotuksessa vain-sana oli korvattu myös-sanalla. Samalla Kunnallisen työmarkkinalaitoksen taholta oli ilmoitettu, että kaikki erilaiset vaihtoehdot kustannusten vähennysten aikaansaamiseksi tulisi olla käytössä ja tähän myös-sana olisi sopivasti ohjannut. Neuvottelun tuloksena oli sekä Akavan vaatima vain-sana että Kunnallisen työmarkkinalaitoksen esittämä myös-sana poistettu. Tämän jälkeen Opettajien Ammattijärjestö OAJ:n puheenjohtaja oli kysynyt Kunnallisen työmarkkinalaitoksen edustajilta, tarkoittiko tämä sitä, ettei opettajia voitu lomauttaa kesäaikana. Tähän Kunnallisen työmarkkinalaitoksen edustaja oli vastannut: "Ei, se tarkoittaa mitä siinä lukee."

Edellä kerrotussa tilaisuudessa olivat Akavan edustajat painostamalla yrittäneet saada haluamaansa tulkintaa soveltamisohjeen sisällöstä. Kunnallisen työmarkkinalaitoksen johtaja oli toistanut useamman kerran Kunnallisen työmarkkinalaitoksen kannan, jolla ei suinkaan ollut myönnetty Akavan tulkintaa oikeaksi, vaan oli ilmoitettu tiukasti pysyttävän soveltamisohjeen tekstissä.

Soveltamisohjetekstin voidaan-sanalla oli haluttu korostaa sitä, että kysymyksessä oli vaihtoehtoinen tapa aikaansaada tarvittavat kustannussäästöt. Sopimustekstissä oleva määräys lomautuksen sijasta viittasi samassa virkkeessä aiemmin mainittuun järjestelyyn eli opetustyön keskeytyksenä suoritettavaan lomautukseen. Lomautuksen sijasta siis tarkoitti juuri tämän lomautuksen sijasta suoritettavia toimenpiteitä.

Kunnallinen työmarkkinalaitos oli neuvoteltaessa virkaehtosopimuksiin otettavista viranhaltijan lomauttamista koskevista määräyksistä ilmoittanut, ettei se ollut pitänyt edes mahdollisena, saati että se olisi ollut halukas sopimaan siitä, ettei kunnilla ja kuntayhtymillä olisi oikeutta soveltaa 15.12.1992 voimaan tullutta määräaikaista lakia 1239/1992. Kunnallinen työmarkkinalaitos oli neuvotteluissa ja välittömästi niiden jälkeen johdonmukaisesti edustanut kantaa, että opettajien lomautus oli viime kädessä mahdollista myös oppilaiden kesäloman aikana virkaehtosopimuksen määräyksiä noudattaenkin, mikäli lomautusta ei voitu toteuttaa tarkoituksenmukaisella tavalla opetustyön keskeytyksenä eikä sopimuksessa tarkoitettua säästöä palkkausmenoista, joka kuitenkin oli voitava suorittaa, muulla tavalla ollut mahdollista saada aikaan.

Kunnallinen työmarkkinalaitos ei ollut pyrkinyt salaamaan kantaansa Akavalta. Kunnallinen työmarkkanalaitos oli myös yrittänyt ohjata kuntia ja kuntayhtymiä suorittamaan opettajien lomautukset tai palkattomat lomat siten, että ne niin pitkälti kuin mahdollista voitaisiin toteuttaa Akavan pyrkimykset huomioon ottaen. Kunnallinen työmarkkinalaitos oli koko ajan toiminut siten kuin se on katsonut neuvotteluissa sovitun opettajien lomautuksesta.

Ottaen huomioon erillislain sanamuodon ja viranhaltijoita koskevat lomauttamismääräykset ja niiden soveltamisohjeet kuin myös Kunnallisen työmarkkinalaitoksen asiasta lähettämät yleiskirjeet, ei Inarin kunta ollut toiminut eikä ole voinut mitenkään ymmärtää toimineensa kunnallisen yleisen virka- ja työehtosopimuksen tai opetusalan virkaehtosopimuksen määräysten vastaisesti. Inarin kunnan ei voitu katsoa tietensä rikkoneen eikä edes perustellusti pitäneen tietää rikkoneensa sopimuksen määräyksiä.

Vastauksessa esitetyt vaatimukset

Kunnallinen työmarkkinalaitos on vaatinut, että kanne kaikilta niiltä osin kuin sitä ei jätetä tutkimatta, oli perusteettomana hylättävä.

OIKEUDENKÄYNTIKULUVAATIMUKSET

Akava on vaatinut oikeudenkäyntikulujaan korvattavaksi. Samoin Kunnallinen työmarkkinalaitos ja Inarin kunta ovat vaatineet korvausta oikeudenkäyntikuluistaan 16 prosentin korkoineen tuomion antopäivästä lukien.

TYÖTUOMIOISTUIMEN RATKAISU

Käsittelyratkaisu

Inarin kunta on lomauttanut keväällä 1993 tekemillään päätöksillä peruskoulun ja lukion opettajat koulun työaikana yhdeksän päivän ajaksi ja koulun työajan ulkopuolella 10 päivän ajaksi. Lomautusilmoituksen mukaan koulun työaikana tapahtuva lomautus on ollut kunnallisen yleisen virka- ja työehtosopimuksen mukaista lomautusta ja koulun työajan ulkopuolella tapahtuva lomautus kunnan ja kuntainliiton viranhaltijoiden virantoimituksen ja työntekijöiden työnteon palkattomasta keskeyttämisestä määräajaksi annetun lain (1239/1992) mukaista lomautusta.

Kunnallinen työmarkkinalaitos ja Inarin kunta ovat vastauksessaan vaatineet sen varalta, että työtuomioistuin toteaa Inarin kunnan voineen virkaehtosopimusten estämättä soveltaa edellä tarkoitettua lakia, kanteen jättämistä enemmälti työtuomioistuimen toimivaltaan kuulumattomana tutkimatta siltä osalta kuin siinä on kysymys opettajien virantoimituksen keskeyttämisestä oppilaiden kesäloman aikana 10 päivän ajaksi.

Työtuomioistuin toteaa, että kanteessa on muun ohella vaadittu vahvistettavaksi, että Inarin kunta on rikkonut kunnallisen opetusalan virkaehtosopimuksen ja kunnallisen yleisen virka- ja työehtosopimuksen viranhaltijoiden lomautusta koskevia määräyksiä lomauttaessaan opettajia koulutyön keskeytysajaksi. Tämän vaatimuksen käsitteleminen ja ratkaiseminen kuuluu työtuomioistuimesta annetun lain 1 §:n mukaan työtuomioistuimen toimivaltaan. Jos vahvistusvaatimus tulee hylätyksi, työtuomioistuimen ei Akavan kanteen perusteella ole tarpeen ottaa kantaa lomautuksiin enemmälti. Tämän vuoksi työtuomioistuin hylkää aiheettomana ja perusteettomana Kunnallisen työmarkkinalaitoksen ja Inarin kunnan vaatimuksen kanteen tutkimatta jättämisestä.

Pääasiaratkaisun perustelut

Kunnallisen virkaehtosopimuslain 2 §:n 1 momentin mukaan viranhaltijan palvelussuhteen ehdoista on sen estämättä, mitä laissa on säädetty, voimassa mitä niistä virkaehtosopimuksilla määrätään.

Kunnan ja kuntainliiton viranhaltijoiden virantoimituksen ja työntekijöiden työnteon palkattomasta keskeyttämisestä määräajaksi annettu laki (1239/1992) on tullut voimaan 15.1.1993. Lain mukaan kunnanvaltuusto tai kuntainliiton liittovaltuusto voi päättää kunnan tai kuntainliiton palveluksessa olevan viranhaltijan virantoimituksen ja työntekijän työnteon keskeytettäväksi enintään kolmeksi viikoksi kalenterivuoden aikana päättämällä virantoimituksen tai työnteon palkattomasta keskeyttämisestä (palkaton loma), jos siihen on kunnan tai kuntainliiton taloudelliseen asemaan liittyvä syy.

Lain 1239/1992 7 §:n 2 momentissa on säännös lain suhteesta virka- ja työehtosopimuksiin. Sen mukaan ennen lain voimaantuloa tehdyn työ- tai virkaehtosopimuksen määräykset ovat noudatettavina sopimuksen voimassaoloaikana lain säännösten estämättä. Tosin kunnallisiin virkaehtosopimuksiin ei lain voimaantullessa ole sisältynyt virantoimituksen palkatonta keskeyttämistä tai lomautusta koskevia määräyksiä. Esitetyn selvityksen mukaan ei hallituksen esitystä valmisteltaessa, kuten ei myöskään lain eduskuntakäsittelyssä, ole käsitelty lain suhdetta sen voimaantulon jälkeen solmittaviin virkaehtosopimuksiin. Kun eräs syy lain säätämiseen oli ollut, ettei lailla tavoitelluista kustannussäästöistä ollut kyetty virka- ja työehtosopimuksin sopimaan, lakia säädettäessä pidettiin tämän vuoksi todennäköisenä, ettei tällaisia sopimuksia myöhemminkään solmita.

Laissa 1239/1992 on edellä todetuin tavoin säädetty työnteon palkattomasta keskeyttämisestä ja siten palvelussuhteen ehdoista. Tähän lakiin ei sisälly nimenomaista virkaehtosopimusosapuolten sopimisoikeutta rajoittavaa määräystä. Tällaista rajoitusta ei työtuomioistuimen mielestä voida johtaa edellä mainitusta lain voimaantulosäännöksestä tai lain muistakaan säännöksistä. Virkaehtosopimusosapuolet ovat siten kunnallisen virkaehtosopimuslain 2 §:n 1 momentin nojalla voineet virkaehtosopimuksin sopia laissa 1239/1992 säädetyistä palvelussuhteen ehdoista.

Virkaehtosopimusten lomautusta koskevat määräykset ovat 13.1.1993 allekirjoitetulla sopimuksella tulleet voimaan 18.1.1993. Lomautuksiin kunta-alalla noudatetaan soveltuvin osin työsopimuslain säännöksiä. Lomautusperusteita on kunnallisen yleisen virka- ja työehtosopimuksen 143 §:n soveltamisohjeessa täsmennetty niin, että lomautuksen perusteena voi olla muun muassa kunnan tai kuntayhtymän taikka sen kyseisen toimintayksikön kustannusten pakottava vähentämistarve. Sekä edellä mainitussa erillislaissa että virkaehtosopimuksessa on siten määräyksiä kunnan taloudelliseen tilanteeseen perustettavasta työnteon palkattomasta keskeyttämisestä.

Neuvotteluun 12.1.1993 palkansaajapuolelta osallistuneet Suomen lähi- ja perushoitajaliitto SuPer ry:n neuvottelupäällikkö, Opettajien Ammattijärjestö OAJ:n puheenjohtaja ja Kunta-alan ammattiliitto KTV ry:n toimialajohtaja ovat työtuomioistuimessa kuultuina kertoneet, että neuvottelun lähtökohta ja tarkoitus oli Kunnallisen työmarkkinalaitoksen yleiskirjeessä ilmaistua selkeämmin sopia lomautussopimuksen suhteesta lakiin 1239/1992 niin, että lomautuksiin sovelletaan ainoastaan kunnallisen yleisen virka- ja työehtosopimuksen määräyksiä. Tämän tarkoituksen mukaiseen sanamuotoon neuvotteluun osallistunut Kunnallisen työmarkkinalaitoksen johtaja oli suostunut ja neuvottelutulos oli vahvistettu siihen osallistuneiden allekirjoituksilla.

Kunnallisen työmarkkinalaitoksen johtaja on todistajana kertonut, että 12.1.1993 käydyissä neuvottelussa ei ollut kysymys minkäänlaisen sopimuksen tekemisestä, vaan tarkoituksena oli ainoastaan muotoilla uudelleen kunnille ja kuntayhtymille osoitettu yleiskirje ja näin saada kunnallinen pääsopimus samoin kuin kunnallisen yleisen virkaja työehtosopimuksen muutos allekirjoituskuntoon. Kun sanamuodosta oli saavutettu yksimielisyys, saapuvilla olleet olivat sen allekirjoittaneet.

Edellä selostettu selvitys yleiskirjetekstin syntyvaiheista ja muotoilusta työtuomioistuimen mielestä osoittaa, että sopijapuolten yhteisenä tarkoituksena on virkaehtosopimuksista 13.1.1993 sopiessaan ollut, että kunnallisen yleisen virka- ja työehtosopimuksen lomauttamista koskevat määräykset syrjäyttävät lain 1239/1992 säännökset.

Kunnallisen virka- ja työehtosopimuksen 143 §:n soveltamisohje on saanut nyt tulkittavana olevan muotoilun 24. - 25.11.1992 käytyjen tulopoliittisten neuvottelujen yhteydessä. Akava oli sitonut mukaantulonsa tulopoliittiseen sopimukseen opettajien lomautuskysymyksen ratkaisemiseen järjestöä tyydyttävällä tavalla. Tämä kysymys oli jäänyt viimeiseksi ratkaistavaksi kysymykseksi tilanteessa, jossa oli mahdollista, että sopimuksen kariutuessa olisi seuraavana päivänä alkanut palkansaajakeskusjärjestöjen laaja yhteislakko.

Kunta-alan ammattiliitto KTV:n toimialajohtaja on todistajana kertonut osallistuneensa neuvottelujen loppuvaiheessa lomautusmääräyksen soveltamisohjeen muotoiluun. Todistajan mukaan neuvottelussa laadittiin useita tekstiluonnoksia, joissa viime vaiheessa palkansaajapuolella laaditun tekstiehdotuksen mukaan riidanalainen kohta oli muodossa "Opettajien lomautus voidaan toteuttaa vain opetustyön keskeytyksenä..." Työnantajapuoli ei ollut tätä hyväksynyt, vaan se oli korvannut omassa esityksessään sanan vain sanalla myös. Kompromissina oli sitten sovittu tekstistä, jossa ei ollut vain- eikä myös-sanaa. Määräykseen oli vielä työnantajapuolen esityksestä hyväksytty lisäys siitä, että jos edellä kyseisessä määräyksessä tarkoitettua järjestelyä ei tarkoituksenmukaisella tavalla voida toteuttaa, on lomautuksen sijasta voitava suorittaa lomautusta vastaava säästö palkkamenoista.

Akavan edustajat olivat vielä tekstin hyväksymisen jälkeen pyrkineet suullisesti varmistumaan siitä, että teksti ei mahdollista opettajien lomautusta koulutyön keskeytysaikana. Työnantajien neuvotteluedustajat olivat todistajan mukaan tästä kieltäytyneet tyytyen viittaamaan laadittuun tekstiin. Tilanne oli lauennut sen jälkeen, kun Toimihenkilökeskusjärjestö STTK:n puheenjohtaja oli todeten Akavan kannan kysynyt, oliko toisella sopijapuolella tekstin tulkinnasta toinen käsitys. Kun Kunnallisen työmarkkinalaitoksen neuvotteluedustajat eivät tätä olleet aktiivisesti kiistäneet, yhteisymmärrys katsottiin saavutetuksi ja samalla tulopoliittinen kokonaisratkaisu hyväksytyksi.

Vastaavalla tavalla neuvottelujen loppuvaiheista ovat työtuomioistuimessa kertoneet Opettajien Ammattijärjestö OAJ:n puheenjohtaja, Akavan pääsihteeri, Toimihenkilökeskusjärjestö STTK:n puheenjohtaja ja entisen Toimihenkilöja Virkamiesjärjestöjen Keskusliitto TVK:n jäsenjärjestöjen neuvottelurenkaan puheenjohtaja. Sen sijaan Kunnallisen työmarkkinalaitoksen neuvotteluedustajat ovat työtuomioistuimessa kuultuina kiistäneet missään neuvotteluvaiheessa myöntyneensä Akavan soveltamisohjeesta omaksumaan tulkintaan ja kertoneet pitäytyneensä sen sanamuotoon suostumatta antamaan määräyksestä muuta tulkintaa.

Saavutettu neuvottelutulos on seuraavana aamuna 25.11.1992 vahvistettu tuolloin saapuvilla olleiden neuvottelijoiden allekirjoituksin.

Asiasta on uudelleen neuvoteltu tulopoliittisen sopimuksen allekirjoitustilaisuudessa 30.11.1992. Tuolloin Akava on ilmoittanut kieltäytyvänsä allekirjoittamasta sopimusta, ellei lomautussopimusta aiemmin sovitussa muodossa solmita. Kunnallinen työmarkkinalaitos oli sitonut lomautussopimuksesta sopimisen kunnalliseen pääsopimukseen, jonka tekemisestä Akava oli aiemmin kieltäytynyt. Valtakunnansovittelijan avustuksella käydyissä neuvotteluissa, joissa ei ole käsitelty lomautusmääräyksen soveltamisohjeen sisältöä, on päästy sopimukseen, jonka mukaan lomautussopimus allekirjoitetaan ilman muita tulkintoja aiemmin sovitussa muodossa ja että Akava tulee käsittelemään myöhemmin pääsopimusta. Mahdollisen erillislain vaikutus lomautuksiin on jäänyt riippumaan tulevasta lainsäädännöstä.

Määräyksen rakenne ja sanamuoto tukevat soveltamisohjeen tulkintaa Akavan esittämällä tavalla. Soveltamisohjeessa on ensin sovittu opettajien lomautuksesta opetustyön keskeytyksenä ja siihen liittyvistä järjestelyistä. Tämän jälkeen on todettu, että jos tätä ei voida tarkoituksenmukaisella tavalla toteuttaa, on "lomautuksen sijasta" voitava muutoin saada "lomautusta vastaava" säästö palkkamenoista. Sanamuoto viittaa siihen, että tarkoituksena on tällöin ollut varata työnantajalle lisämahdollisuus saavuttaa tarvittavat säästöt muulla tavoin kuin henkilöstöä lomauttamalla.

Neuvottelutilanteesta esitetyn ristiriitaisen selvityksen valossa on jäänyt jossain määrin epäselväksi, mitä osapuolet ovat lomautusmääräyksen soveltamisohjeesta 24. - 25.11 1992 yöllä sopineet. Kuitenkin Kunnallisen työmarkkinalaitoksen neuvotteluedustajien on täytynyt vallinneissa olosuhteissa käsittää, että Akavan edustajat olivat ymmärtäneet opettajien lomautuksesta sovitun niin, ettei lomautus ole mahdollista koulutyön keskeytysaikana. Tämä Akavan tulkinta soveltamisohjeesta on edellä todetulla tavalla ollut esillä vielä 30.11.1992, jolloin on sovittu lomautussopimuksen solmimisesta aiemmin sovitun soveltamisohjeen mukaisena ilman, että soveltamisohjeen sisällöstä olisi tuolloin enää neuvoteltu. Kun Kunnallinen työmarkkinalaitos on tietoisena Akavan kannasta 13.1.1993 allekirjoittanut lomautussopimuksen 25.11.1992 sovitussa muodossa, sen on katsottava hyväksyneen sen tulkinnan, minkä Akava opettajien lomautusmääräyksistä oli esittänyt.

Edellä lausutuilla perusteilla työtuomioistuin katsoo kunnallisen yleisen virka- ja työehtosopimuksen 143 §:n soveltamisohjeen sanamuotoa ja tarkoitusta parhaiten vastaavaksi tulkinnaksi, että opettajien lomautus voidaan toteuttaa vain opetustyön keskeytyksenä.

Inarin kunta on lomauttaessaan opettajia kanteessa kerrotuin tavoin koulutyön keskeytysaikana rikkonut virkaehtosopimuksen määräyksiä. Asia on kuitenkin ollut siinä määrin tulkinnanvarainen, ettei Inarin kunnan, joka on menetellyt Kunnalliselta työmarkkinalaitokselta saamiensa ohjeiden mukaisesti, voida katsoa rikkoneen virkaehtosopimuksen määräyksiä kunnallisen virkaehtosopimuslain 20 §:ssä tarkoitetulla tavalla.

Kunnallisella työmarkkinalaitoksella on ollut virheellinen käsitys sekä virkaehtosopimuksen lomautusmääräysten suhteesta lakiin 1239/1992 että lomautusmääräysten sisällöstä ja tulkinnasta. Asian tulkinnanvaraisuuteen nähden työmarkkinalaitoksen ei kuitenkaan voida katsoa laiminlyöneen sille kunnallisen virkaehtosopimuslain mukaan kuuluvaa valvontavelvollisuutta.

Tuomiolauselma

Työtuomioistuin vahvistaa, että Inarin kunta on rikkonut kunnallisen opetusalan virkaehtosopimuksen ja kunnallisen yleisen virka- ja työehtosopimuksen lomauttamista koskevia määräyksiä lomauttaessaan opettajia koulutyön keskeytysaikana.

Enemmälti kanne hylätään.

Asian laatu ja lopputulos huomioon ottaen asianosaiset saavat itse vastata oikeudenkäyntikuluistaan.

Asian ratkaisemiseen ovat osallistuneet Orasmaa puheenjohtajana sekä Tiitinen, Määttänen, Tuulensuu, Leivo ja Wetterstrand jäseninä.

Tuomio oli yksimielinen.