Labour court dismisses union claim that municipal employment office violated supervisory duty by enabling pay cuts.

Kanteessa on vaadittu kunnallisen työmarkkinalaitoksen tuomitsemista hyvityssakkoon valvontavelvollisuuden laiminlyönnistä sillä perusteella, että kunnallinen työmarkkinalaitos on sallinut kuntien henkilöstömenojen säästämiseen tähtäävät työtaisteluluontoiset painostustoimenpiteet sekä opastanut ja kehottanut kuntia ryhtymään menettelyyn, jonka tuloksena muun muassa kunnallisen virkaehtosopimuksen palkkamääräyksiä tullaan rikkomaan. Kanne hylätty.

Kantajat Akava r.y. Kunta-alan unioni r.y. STTK:n Julkisten alojen ammattijärjestö STTK-J r.y. TVK:n Virkamiesjärjestöt TVK-V r.y. Vastaaja Kunnallinen työmarkkinalaitos

TUOMIO

VIRKAEHTOSOPIMUKSEN MÄÄRÄYKSET

Asianosaisten välillä 1.3.1990 29.2.1992 voimassa olleessa kunnallisessa yleisessä virkaehtosopimuksessa, jonka voimassaoloa on jatkettu 31.10.1993 asti, on muun ohella seuraavat määräykset:

= = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = =

2. l u k u

PALKKAUS

= = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = =

54 § Viranhaltijan oikeus palkkaan ja palkan laskeminen kalenterikuukautta lyhyemmältä ajalta

1 mom. Viranhaltijalla on, sitten kun hänet on otettu kunnan tai kuntainliiton palvelukseen, oikeus saada palkka siitä päivästä alkaen, jona hän on ryhtynyt virantoimitukseen.

Pöytäkirjamerkintä:

Viranhaltijan katsotaan olleen virantoimituksessa siitä lukien, kun hän virkasuhteen alettua oli ensi kerran ryhtynyt virkaansa hoitamaan, kaikkina kalenterivuorokausina virkasuhteen lakkaamiseen saakka, lukuun ottamatta niitä aikoja, joina hän on ollut vuosilomalla, virkavapaana tai virantoimituksesta pidätettynä taikka joina hänen virantoimituksensa muutoin on päätöksen mukaan todettavissa keskeytyneeksi.

= = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = =

KANNE

Kanteen perustelut

Akava, Kunta-alan unioni, STTK:n Julkisten alojen ammattijärjestö STTK-J ja TVK:n Virkamiesjärjestöt TVK-V ovat kunnallista työmarkkinalaitosta vastaan ajamassaan kanteessa lausuneet, ettei virkasäännössä eikä kunnallisessa yleisessä virkaehtosopimuksessa ollut tehty mahdolliseksi eikä myöskään sovittu viranhaltijain lomauttamisesta. Virkaehtosopimuksen mukaan viranhaltijalla oli oikeus saada palkkansa virantoimituksen ajalta. Virkaehtosopimuksen 54 §:n pöytäkirjamerkinnässä oli sovittu siitä, milloin viranhaltija oli virantoimituksessa. Viranhaltija voi jäädä ilman palkkaa virantoimituksen keskeytyessä ilman virkasuhteen katkeamista vain niissä tapauksissa, jotka oli mainittu edellä tarkoitetussa pöytäkirjamerkinnässä. Tässä sopimuskohdassa ei ollut mainittu lomautusta.

Pöytäkirjamerkinnässä oli todettu, että viranhaltijalle ei maksettu palkkaa, kun "hänen virantoimituksensa muutoin on päätöksen mukaan todettavissa keskeytyneeksi". Tässä sopimuskohdassa ei ollut tarkoitettu lomautusta, koska viranhaltijan lomauttaminen ei ollut ollut mahdollista siihen aikaan, kun määräyksestä oli sovittu eikä myöskään sen jälkeen. Virkaehtosopimusneuvotteluissa ei tässä yhteydessä ollut edes keskusteltu lomauttamisesta. Virantoimituksen keskeyttämisen mahdollisuudella ei ollut siten tarkoitettu lomauttamista. Sanottu virkaehtosopimuksen kohta oli sisältynyt sopimukseen jo ainakin vuodesta 1972.

Työtuomioistuin oli useissa tuomioissaan todennut sen periaatteen, että työehto- ja virkaehtosopimusten työrauhamääräyksiä ja muitakin määräyksiä voitiin rikkoa jo pelkällä uhalla, mikäli siihen sisältyi painostusta.

Kunnallisen työmarkkinalaitoksen toimiston ohjauksella kunnat olivat muuttamassa tai jo muuttaneet virkasääntöjään siten, että myös lomautus oli mahdollista. Tämä sisälsi uhkauksen virkaehtosopimuksen palkkamääräyksien rikkomisesta, koska lomautuksen luonteeseen oleellisena osana kuului palkanmaksun keskeytyminen lomautuksen ajaksi. Nykyisin voimassa olevien palkkausta koskevien määräysten mukaan työnantajalla oli mahdollisuus "lomauttaa" viranhaltijat täydellä palkalla, koska virkaehtosopimuksen mukaan ei ollut mahdollista jättää palkka maksamatta lomautuksen perusteella.

Kunnallisen virkaehtosopimuslain tarkoituksen mukaista ei voinut olla, että kunnat ja kuntainliitot virkavastuulla toimivan kunnallisen työmarkkinalaitoksen toimiston avustuksella tekivät hallinnollisia ja lainvoimaisia päätöksiä, joilla ne sitoutuivat tulevaisuudessa rikkomaan virkaehtosopimuksen palkkamääräyksiä.

Lomautusuhka oli verrattavissa työsulku-uhkaan, joka virkaehtosopimuslain vastaisena painostustoimenpiteenä virkaehtosopimusten voimassa ollessa oli kielletty. Lomautusuhalla kunnat ja kuntainliitot olivat pyrkineet painostamaan viranhaltijoita suostumaan erilaisiin säästötoimenpiteisiin sopimuksenvaraisia palvelussuhteen ehtoja koskevissa asioissa. Tällaisia esitettyjä säästötoimenpiteitä olivat olleet muun muassa kehotukset, jotka olivat koskeneet palkattoman virkavapauden ottamista jyrkempien toimenpiteiden välttämiseksi, lomarahan vaihtamista vastaavaksi vapaa-ajaksi työtahtia kiristämällä, lomien keskittämistä kesäkauteen, joka sisälsi perinteisestä talvilomasta luopumisen, sekä lomien jakamista virkaehtosopimuksen vastaisesti alle yhdeksän päivän jaksoihin ja useampaan kuin kahteen osaan. Uhka kohdistui siis kunnallisen virkaehtosopimuksen useisiin määräyksiin.

Useiden kuntien viranhaltijoilleen ja työntekijöilleen esittämiä "ota tai jätä" papereita voitiin pitää sellaisena uhkaamisena, joka työtuomioistuimen käytännön mukaan voitiin katsoa työtaistelutoimenpiteeksi varsinkin, jos uhkauksen kohteeksi joutuneilla oli ollut perusteltua aihetta ottaa uhkaus vakavalta kannalta painostustoimenpiteenä eikä vain mielenilmaisuna. Näin oli ollut asianlaita kunnissa, joissa edellä mainitun kaltaisia erilaisia säästötoimenpiteitä oli esitetty.

Kunnallisen työmarkkinalaitoksen olisi tullut pidättäytyä virkaehtosopimuksen ja kunnallisen virkaehtosopimuslain rikkomiseen yllyttävästä toiminnasta ja huolehtia valvontavelvollisuudesta, koska kunnallisen työmarkkinalaitoksen tiedossa oli ollut, että kunnat ja kuntainliitot olivat syyllistyneet edellä tarkoitettuihin tuomittaviin tekoihin.

Kanteessa esitetyt vaatimukset

Akava, Kunta-alan unioni, STTK:n Julkisten alojen ammattijärjestö STTK-J ja TVK:n Virkamiesjärjestöt TVK-V ovat vaatineet kunnallisen työmarkkinalaitoksen tuomitsemista hyvityssakkoon kunnallisen virkaehtosopimuslain 11 §:n mukaisen valvontavelvollisuuden rikkomisesta, koska se on sallinut kuntien työtaisteluluontoiset painostustoimenpiteet sekä opastanut ja kehottanut kuntia ryhtymään menettelyyn, jonka tuloksena muun muassa kunnallisen virkaehtosopimuksen palkkamääräyksiä tultaisiin rikkomaan.

Kantajat ovat asian esivalmistelussa luopuneet kanteesta siltä osin, kuin siinä on vaadittu vahvistettavaksi kunnallisen työmarkkinalaitoksen rikkoneen tieten virkaehtosopimuksen määräyksiä ja vaadittu kunnallisen työmarkkinalaitoksen tuomitsemista tämän johdosta hyvityssakkoon.

VASTINE

Vastineen perustelut

Kunnallinen työmarkkinalaitos on kanteeseen vastatessaan todennut sen olevan yksilöimätön ja epämääräinen. Kanteen lähtökohta ilmeisesti oli, että kunnallisen virkasäännön määräykset, jotka mahdollistivat kunnallisen viranhaltijan lomauttamisen, olivat ristiriidassa kunnallisen yleisen virkaehtosopimuksen palkkausmääräysten kanssa ja että palkanmaksua ei voitaisi keskeyttää lomautuksen ajaksi. Tämä lähtökohta oli väärä.

Kunnallislain 75 §:n 1 momentin mukaan viranhaltijoiden palvelussuhteen ehdoista annettiin voimassa olevien säännösten ja virkaehtosopimuksen lisäksi tarpeelliset määräykset virkasäännössä. Virkasääntö oli valtuuston antama pakollinen johtosääntö, jonka sisältö oli kunkin kunnan tai kuntainliiton ratkaistavissa ottaen huomioon kunnallislain 75 §:n ja muut ehdottomat lain säännökset. Kunnallisten viranhaltijoiden palvelussuhteen ehdoista voi siten olla määräyksiä sekä virkaehtosopimuksessa että virkasäännössä. Jos virkasääntö oli ristiriidassa lain tai virkaehtosopimuksen kanssa, sovellettiin ristiriitatilanteissa lain tai virkaehtosopimuksen määräyksiä.

Kunnallisten viranhaltijoiden lomauttamisen edellytyksenä oli, että oli olemassa joko lomauttamista koskevat säännökset tai sen mahdollistavat määräykset virkaehtosopimuksessa tai virkasäännössä. Lomauttamisoikeutta koskevia tai sitä rajoittavia erityissäännöksiä ei ollut missään laissa eikä myöskään virkaehtosopimuksessa. Näin ollen virkasääntöön voitiin ottaa lomauttamista koskevat määräykset. Kunnallisen virkaehtosopimuslain 2 §:n 4 momentissa oli nimenomaisesti todettu, että "asiasta, josta ei ole virkaehtosopimusta ... on voimassa, mitä niistä on erikseen säädetty tai määrätty."

Professori Kari-Pekka Tiitinen oli teoksessaan "Virkaehtosopimusoikeus" käsitellyt viranhaltijoiden lomauttamismahdollisuutta ja todennut, että lomauttamisesta ei ollut määrätty myöskään kunnallisen virkasäännön mallissa. Tästäkin lausumasta kävi epäsuorasti ilmi, että virkasääntöön voitiin ottaa määräykset lomauttamisesta. Virkasäännön lomauttamismääräykset eivät olleet ristiriidassa virkaehtosopimuksen kanssa, koska virkaehtosopimuksessa ei ollut sovittu lomautuksesta mitään.

Lomauttamista koskevat määräykset olivat kiistatta kunnallislain 75 §:n 1 momentissa tarkoitettuja viranhaltijoiden palvelussuhteen ehtoja, joista voitiin määrätä virkasäännössä. Lomautus oli työoikeudessa yleisesti hyväksytty käsite eikä tälläkään perusteella ollut mitään estettä ottaa virkasääntöön lomautusta koskevia määräyksiä. Päinvastoin viranhaltijoiden ja työntekijöiden yhdenmukainen kohtelu edellytti, että myös viranhaltija voitiin tarvittaessa lomauttaa.

Kunnallisen yleisen virkaehtosopimuksen 54 §:n 1 momentissa ja sen pöytäkirjamerkinnässä olivat keskeiset määräykset viranhaltijan oikeudesta palkkaan. Mainitun määräyksen pöytäkirjamerkinnän mukaan viranhaltijalle ei maksettu palkkaa esimerkiksi silloin, kun hänen virantoimituksensa oli muutoin päätöksen mukaan todettavissa keskeytyneeksi. Määräys koski kaikkia virantoimituksen keskeytystapauksia, joita ei ollut erikseen mainittu. Tätä määräystä sovellettiin muun muassa silloin, kun viranhaltijan virantoimitus todettiin keskeytyneeksi virkasäännön lomautusmääräyksen perusteella. Näin ollen lomautus voi olla mainitussa sopimuskohdassa tarkoitettu päätökseen perustuva virantoimituksen keskeytys. Virkaehtosopimusneuvotteluissa ei ollut mainittu sellaisia tapauksia, jotka rajoittaisivat edellä mainitun sopimusmääräyksen soveltamista sanamuotoa suppeammaksi. Näin ollen määräystä oli sovellettava sen sanamuodon mukaisesti, mikä oli myös ollut sopimuksen tarkoitus.

Virantoimituksen keskeytysaika ei oikeuttanut palkkaan, eikä aikaa luettu palveluslisään eikä vuosilomaan oikeuttavaksi, ellei laissa, virkaehtosopimuksessa tai virkasäännössä ollut erikseen toisin määrätty. Tällaisia poikkeusmääräyksiä oli olemassa muun muassa vuosiloman ja eräiden virkavapauksien osalta.

Kunnallinen työmarkkinalaitos oli eräiden kuntien pyynnöstä avustanut niitä virkasääntöön otettavien lomautusmääräysten teknisessä muotoilussa. Kunnallisen työmarkkinalaitoksen tiedossa ei ollut, että kunnat olisivat lomauttaneet viranhaltijoita tai että niiden virkasäännöissä olisi lomauttamista koskevia lainvoimaisia määräyksiä. Kanteessa ei ollut esitetty yhtään tapausta, jossa viranhaltijan palkanmaksu olisi keskeytetty lomautuksen johdosta. Virkaehtosopimuksen palkkausmääräysten rikkominen ja valvontavelvollisuuden laiminlyönti edellyttivät, että työnantaja oli soveltanut väärin virkaehtosopimuksen määräyksiä.

Kanteessa oli vaadittu kunnallisen työmarkkinalaitoksen tuomitsemista hyvityssakkoon valvontavelvollisuuden rikkomisesta sillä perusteella, että se oli sallinut kuntien työtaistelu- ja painostustoimenpiteet, joiden tuloksena virkaehtosopimuksen palkkausmääräyksiä tultaisiin rikkomaan. Väite oli yksilöimätön ja perusteeton. Selvää oli, että lomautusmääräysten ottaminen virkasääntöön ei ollut työtaistelutoimenpide eikä täyttänyt työtaistelutoimenpiteen tunnusmerkkejä.

Vastineessa esitetyt vaatimukset

Kunnallinen työmarkkinalaitos on vaatinut kanteen jättämistä yksilöimättömänä ja epämääräisenä tutkimatta tai sen hylkäämistä.

KANTAJIEN VASTASELITYS

Kiista siitä, voitiinko viranhaltijoita lomauttaa, oli vireillä hallinto-oikeudellisessa menettelyssä. Yhtään asiaa koskevaa ratkaisua ei ollut vielä annettu. Näin ollen oli ennenaikaista väittää, että lomauttamista koskevat määräykset olivat kiistatta palvelussuhteen ehtoja.

Virkasäännön malli ja sen muutokset oli aina tehty yhdessä virkaehtosopimukseen osallisten kanssa. Muutoksista oli myös saavutettu yksimielisyys. Vuonna 1980 kunnallinen sopimusvaltuuskunta oli esittänyt virkasäännön malliin otettavaksi lomautusta koskevia määräyksiä. Näitä ei kuitenkaan ollut otettu mallivirkasääntöön, koska asiasta oli vallinnut erimielisyys.

Kunnallinen työmarkkinalaitos oli viranhaltijoita edustavia järjestöjä kuulematta ryhtynyt viime talvena opastamaan kuntia ja kuntainliittoja viranhaltijoiden lomauttamisessa muun muassa esittämällä valmiin virkasääntömääräyksen mallin. Tätä lomautusta koskevaa määräystä oli käsitelty viranhaltijoita edustavien järjestöjen ja kunnallisen työmarkkinalaitoksen välisissä neuvotteluissa myöhemmin keväällä. Se oli otettu mallivirkasääntöön siitä huolimatta, että asiasta ei ollut päästy yksimielisyyteen. Kunnallisen työmarkkinalaitoksen ja pääsopijajärjestöjen välillä oli 12.2.1992 käyty keskusneuvottelut, joissa oli neuvoteltu siitä, oliko kunnilla oikeus lomauttaa viranhaltijoita virkasääntöön tehdyn muutoksen perusteella.

Kunnallisen yleisen virkaehtosopimuksen 54 §:n 1 momentin pöytäkirjamerkinnässä ei tarkoitettu lomautusta. Määräys oli aikoinaan otettu virkaehtosopimukseen työnantajapuolen aloitteesta, eikä tuolloin 1970-luvun alkupuolella ollut keskusteltu siitä, että määräys sisältäisi myös lomautuksen, jos tällainen mahdollisuus myöhemmin tulisi. Tätä kantaa tukivat muun muassa työtuomioistuimen tuomiosta n:o 166/1988 ilmenevä periaate ja erityisesti yleiset sopimusoikeudelliset periaatteet. Mahdotonta oli, että sopimuksen sisällöksi tulisi automaattisesti jokin sellainen elementti, jota ei sopimuksen solmimisen aikaan ollut ollut olemassa laissa tai muualla taikka jota ei ollut tietoisesti sisällytetty sopimukseen.

Viranhaltijan lomauttaminen saattoi olla laillinen tai laiton toimenpide. Tästä huolimatta sillä uhkaamista voitiin käyttää painostustarkoituksessa ja näin ollen se muodosti työtaistelutoimenpiteen. Virkasäännön muutokset ja siihen liittyneet muut säästötoimenpiteet oli toteutettu ja niitä pyrittiin toteuttamaan tavalla, jonka viranhaltijat olivat ymmärtäneet painostukseksi.

Lomautusuhka oli useissa kunnissa esitetty vaihtoehtona muille työnantajan toimenpiteille, jotka viranhaltijoiden olisi pitänyt hyväksyä. Työnantajat olivat muun muassa käyttäneet kyselylomakkeita, joilla kaikilta oli vaadittu vastauksia suostumisesta erilaisiin toimenpiteisiin. Lomakkeiden sanamuodot "en suostu", "ehdottomasti palautettava", "allekirjoitus" tai "perustelut" olivat saaneet viranhaltijat ajattelemaan suostumista vaihtoehtona joillekin epämääräisille seurauksille ja "mustalle kirjalle" joutumiselle tulevina vuosina.

Kaikkia edellä mainittuja kuntia koskien oli eri lääninoikeuksissa vireillä oikeudenkäyntejä, jotka liittyivät lomautuksiin. Näissä kunnallinen työmarkkinalaitos oli ollut mukana ohjaamassa kuntien menettelyä tai kunnallinen työmarkkinalaitos oli ainakin antanut lääninoikeuksille asiaan liittyviä lausuntoja. Kunnallisen työmarkkinalaitoksen oli siten täytynyt tietää, minkälaisia menettelyjä kunnissa oli ollut vireillä. Edellä tarkoitetuissa helmikuussa 1992 käydyissä keskusneuvotteluissa oli järjestöjen taholta jo esitetty, että eräät kunnat ja kuntainliitot olivat painostaneet viranhaltijoita hakemaan virkavapautta uhkaamalla virkasuhteen osa-aikaistamisella ja lomauttamisella.

Kunnallinen työmarkkinalaitos oli lisäksi julkaisussaan Kuntatyönantaja 3/91 suositellut osa-aikaistamista lomauttamisen vaihtoehtona. Lisäksi se oli opastanut kuntia ja kuntainliittoja lomauttamisten toteuttamisessa. Koska valtakunnallista virkasäännön mallia oli kunnissa ja kuntainliitoissa noudatettu 99-prosenttisesti, oli tämä virkasäännön malli verrattavissa sitovaan määräykseen. Kunnallisen työmarkkinalaitoksen olisi pitänyt olla erityisen varovainen osallistuessaan ohjaamiseen ja tukemiseen edellä mainituissa toimenpiteissä, jotka olivat koskeneet yli 800 työnantajaa eri puolilla maata.

VASTAAJAN LISÄVASTINE

Kunnallinen työmarkkinalaitos on vielä lausunut, että kunnallisen yleisen virkaehtosopimuksen 54 §:n 1 momentin pöytäkirjamerkinnän määräys, jonka mukaan viranhaltijalle ei maksettu palkkaa muun muassa silloin, kun hänen virantoimituksensa oli muutoin päätöksen mukaan todettavissa keskeytyneeksi, koski kaikkia virantoimituksen keskeytystapauksia, kuten hallinnollista virantoimituksesta pidättämistä kunnallislain tai virkasäännön nojalla taikka virkasääntöön perustuvaa lomautusta. Se, oliko virkasäännön perusteella tehty virantoimituksen keskeytys laillinen vai ei, ratkaistiin hallinto-oikeudellisessa järjestyksessä. Jos virantoimitus oli keskeytetty laittomasti, viranhaltijalla oli oikeus saada palkkansa tällaiselta virantoimituksen keskeytysajalta. Jos kunnalla oli sen sijaan ollut oikeus keskeyttää virantoimitus, palkkaa ei maksettu, jollei siitä ollut erikseen toisin määrätty.

Kunnallisen yleisen virkaehtosopimuksen 41 §:n mukaan osa-aikaiselle viranhaltijalle maksettiin sopimuksessa tarkemmin määritelty osa-aikapalkka. Virkaehtosopimuksessa ei ollut otettu kantaa siihen, milloin osa-aikaistaminen oli mahdollista, vaan tämä ratkaistiin muiden määräysten, lähinnä virkasäännön määräysten nojalla. Tällaisen osa-aikaistamista koskevan päätöksen laillisuus ratkaistiin hallinto-oikeudellisessa järjestyksessä.

Kantajat eivät olleet osoittaneet yhtään tapausta, jossa viranhaltijoita olisi lomautettu ja jätetty maksamatta virkaehtosopimuksen mukainen palkkaus. Virkaehtosopimuksen palkkamääräysten rikkominen ja valvontavelvollisuuden laiminlyönti edellyttivät, että työnantaja ei olisi maksanut sopimuksen mukaista palkkaa. Ennen haasteen tiedoksisaantia kunnallinen työmarkkinalaitos ei ollut saanut viranhaltijoita edustavilta yhdistyksiltä minkäänlaista ilmoitusta, jossa asiaa olisi yksilöity eri kuntien osalta. Näin ollen kunnallinen työmarkkinalaitos ei ollut voinut puuttua sittemmin mainittujen kuntien toimiin, koska kunnallisella työmarkkinalaitoksella ei ollut ollut mitään tietoa mahdollisista työtaistelutoimenpiteistä. Jotta kunnallisen työmarkkinalaitoksen voitaisiin katsoa syyllistyneen valvontavelvollisuuden laiminlyöntiin, olisi valvontavelvollisuuden laiminlyönnin tullut tapahtua ennen kanteen vireilletuloa.

Kunnallisen työmarkkinalaitoksen toimivaltaan kuului antaa suosituksia yleisistä palvelussuhdetta koskevista asioista, joista ei voitu sopia virkaehtosopimuksella. Tällainen asia oli muun muassa virkasääntö. Kunnallisen työmarkkinalaitoksen hallitus oli 12.5.1992 antanut suosituksen uudeksi mallivirkasäännöksi, joka sisälsi muun muassa lomautusmääräykset. Näiden määräysten laillisuus ratkaistiin hallinto-oikeudellisessa järjestyksessä. Toistaiseksi kunnallisen työmarkkinalaitoksen tiedossa ei ollut yhtään tapausta, jossa näitä määräyksiä olisi sovellettu.

Kunnallisella työmarkkinalaitoksella ei ollut tietoa vastaselityksessä mainittuja kuntia koskevista tapahtumista muutamaa poikkeusta lukuun ottamatta.

Kuntien toimenpiteet viranhaltijoiden lomauttamisen mahdollistamiseksi olivat perustuneet kuntien vaikeaan taloudelliseen tilanteeseen. Koska kuntien rahat eivät riittäneet palkkojen maksamiseen, oli täytynyt keksiä keinoja ongelman ratkaisemiseksi. Eräs vaihtoehto oli ollut lomautus. Eri kunnissa oli paikallisesti pyritty löytämään myös muita ratkaisuja, joita oli käsitelty muun muassa henkilöstön edustajien kanssa. Tällaiset toimenpiteet eivät olleet painostusta vaan pakon sanelemia välttämättömyyksiä.

OIKEUDENKÄYNTIKULUVAATIMUKSET

Asianosaiset ovat vaatineet oikeudenkäyntikulujensa korvaamista.

TYÖTUOMIOISTUIMEN RATKAISU

Perustelut

Kanteessa on vaadittu kunnallisen työmarkkinalaitoksen tuomitsemista kunnallisen virkaehtosopimuslain 11 §:n nojalla hyvityssakkoon valvontavelvollisuuden laiminlyömisestä sillä perusteella, että kunnallinen työmarkkinalaitos on sallinut kuntien työtaisteluluontoiset painostustoimenpiteet ja opastanut ja kehottanut kuntia ryhtymään menettelyyn, jonka tuloksena muun muassa kunnallisen virkaehtosopimuksen palkkamääräyksiä tullaan rikkomaan.

Kanteessa on katsottu, että muun muassa jäljempänä mainitut kunnat ovat lomautusuhkaa käyttämällä painostaneet viranhaltijoita suostumaan erilaisiin säästötoimenpiteisiin, joilla on puututtu viranhaltijoille kunnallisen virkaehtosopimuksen mukaan kuuluvaan palkkaukseen. Kuntien tässä tarkoituksessa viranhaltijoille esittämät toimenpiteet ovat kanteessa esitetyn mukaan kohdistuneet painostustoimenpiteinä muun muassa virkaehtosopimuksen palkkausta koskeviin määräyksiin. Kanteessa esitetyn mukaan tällaisiin painostustoimenpiteisiin ovat syyllistyneet Pelkosenniemen, Askolan, Alavuden, Alahärmän, Lestijärven, Hollolan, Someron ja Tammelan kunnat sekä Vantaan ja Kouvolan kaupungit.

Askolan kunnanhallitus on esittänyt viranhaltijoille kirjallisen tiedustelun vapaaehtoisten palkattomien lomien käyttämiseksi. Tiedustelussa on selvitetty kunnan huonoa taloudellista tilannetta ja esitetty, että kaikki keinot tulojen ja menojen välisen aukon paikkaamiseksi tulevat harkittaviksi. Kirjeessä on tiedusteltu kunnan palveluksessa olevan henkilöstön valmiutta vapaaehtoisesti pitää vähintään kaksi viikkoa kestävä palkaton opinto- tai muu vapaa, jotta kunnan ei tarvitsisi ottaa käyttöönsä koko henkilökuntaa koskevia lomautuksia ja työajan lyhentämisiä. Vastauksia on pyydetty määräpäivään mennessä ja samalla toivottu henkilöstöltä ideoita kunnan tulojen lisäämiseksi ja menojen hillitsemiseksi.

Alavuden kunnan palveluksessa olevalle henkilöstölle on esitetty lomake, jossa viranhaltijaa on pyydetty antamaan suostumuksensa lomarahan vapaa-aikana ottamiselle, talkootyölle tai virkavapaan ottamiselle. Lomakkeella viranhaltija on voinut myös ilmoittaa, ettei hän suostu esitettyihin vaihtoehtoihin. Lomake on kehotettu ehdottomasti palauttamaan allekirjoitettuna määräpäivään mennessä.

Alahärmän kunnanhallitus on esittänyt kunnan palveluksessa olevalle henkilöstölle kirjeen, jossa on todettu kunnanhallituksen päättäneen henkilöstömenojen supistamisesta taloudellisista syistä. Ensisijaisena vaihtoehtona kirjeessä on esitetty vähintään 12 palkattoman virkavapauspäivän pitämistä. Kirjeeseen on sisältynyt lomake, jolla palkatonta virkavapautta on voitu hakea tai ilmoittaa, ettei henkilö pidä vapaaehtoista palkatonta vapaata. Kirjeessä on todettu, että mikäli vapaaehtoiseen palkattomaan jaksoon ei suostuta, on virkasuhteisilla vaihtoehtona osa-aikaistaminen ja että kirjelmä on samalla virkasuhteisille ennakkoilmoitus mahdollisesta osa-aikaistamisesta.

Lestijärven kunnan palveluksessa olevalle henkilöstölle on jaettu lahjakirjaksi otsikoitu lomake, jossa esitetyn mukaisesti lahjakirjan allekirjoittaja lahjoittaa vapaaehtoisesti kunnan hänelle maksamasta vuoden 1992 lomarahasta käteen jäävän osan enimmillään 50 prosenttia Lestijärven kunnalle talouden tervehdyttämiseksi. Lahjakirjaan merkityn mukaan lahjoitus voidaan periä palkasta lomarahan maksamisen yhteydessä. Lahjakirjat on pyydetty palauttamaan palkanlaskijalle toukokuun aikana.

Someron kunnanhallituksessa on käsitelty vaihtoehtoja henkilöstömenojen karsimiseksi. Kunnanhallituksen jäsenille jaetussa asiaa koskevassa muistiossa on A vaihtoehtona esitetty osa-aikaistamista, lomaltapaluurahasta tehtävää kahden viikon palkkaa vastaavaa pidätystä ja ylimääräisten vapaapäivien pitämistä. Vaihtoehto B:n kohdalla on todettu, että ne, jotka eivät hyväksy vaihtoehtoa A, osa-aikaistetaan virkasäännön mukaisesti. Muistion mukaan kunnanhallitus päättää A ja B vaihtoehtojen mukaisten järjestelmien käyttöönotosta maalis-huhtikuussa, josta lukien tämä astuu voimaan. Muistion mukaan kultakin kuntaan palvelussuhteessa olevalta pyydetään erillinen suostumus A vaihtoehdon mukaiseen osa-aikaistamiseen ja niihin, jotka eivät hyväksi A vaihtoehtoa, sovelletaan vaihtoehtoa B. Selvitystä ei ole esitetty siitä, onko muistiossa esitettyihin toimenpiteisiin ryhdytty ja millä tavoin asia mahdollisesti on esitetty viranhaltijoille.

Tammelan kunta on esittänyt palveluksessaan oleville viranhaltijoille ja työntekijöille kirjeen, jossa on todettu, että kunnallistalouden ahdingosta johtuen on otettu esille ajatus henkilökunnan osallistumisesta vapaaehtoisesti talkoisiin talouden parantamiseksi. Kirjeessä todetun mukaan perimmäisenä tarkoituksena on säästöjen aikaansaaminen siten, että lomauttamiset ja irtisanomiset jäisivät mahdollisimman vähäisiksi. Kirjeessä on todettu, että pakonomaisten ratkaisujen välttämiseksi ja henkilökunnan kannan selvittämiseksi viranhaltijoilta tiedustellaan, mihin kirjeessä mainituista talkoovaihtoehdoista viranhaltija olisi valmis vapaaehtoisesti suostumaan. Kirjeessä on henkilöstön hyväksyttäviksi esitetty seuraavat vaihtoehdot: En missään nimessä suostu talkoisiin, voisin suostua tietyin edellytyksin tai suostun talkoisiin. Kirjeessä on tämän jälkeen esitetty hyväksyttäviksi erilaisia vaihtoehtoja, joiden tarkoituksena on ollut saada aikaan säästöjä palkkakustannuksissa.

Vantaan kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunta on kokouksessaan käsitellyt lomautuksia. Esitetyn pöytäkirjaotteen mukaan kokouksessa on päätetty palauttaa asia käsiteltäväksi lautakunnan varsinaisessa kokouksessa, jossa tulee olla selvitys päätöksessä tarkemmin mainituista seikoista. Muuta selvitystä Vantaan kaupungin osalta ei ole esitetty.

Kouvolan kaupunki on 8.4.1991 päivätyssä henkilökustannusten karsimista koskevassa kiertokirjeessä 11/92 esittänyt, että vaikean taloudellisen tilanteen vuoksi kaupungin on piennettävä myös henkilöstömenojaan. Meneillään olevien säästötoimenpiteiden lisäksi on kirjeessä esitetyn mukaan pakko harkita lisätoimenpiteitä, jotka vaikuttavat olennaisesti henkilöstökustannuksiin ja sen seurauksena myös yksittäisen viranhaltijan ja työntekijän taloudelliseen asemaan. Kirjeeseen on liitetty kyselylomake, jossa on esitetty vaihtoehtoina hyväksyttäviksi palkattoman vapaan pitäminen, palkaton talkootyö, lomarahan muuttaminen vapaaksi, pakkoloma tai irtisanomiset. Kirjeen mukaan saatujen vastausten perusteella harkitaan jatkotoimenpiteitä.

Kunnallisen työmarkkinalaitoksen ei ole selvitetty saaneen tietoa edellä tarkoitetuista Alahärmän ja Hollolan kunnissa viranhaltijoille esitetyistä kirjeistä sellaisessa vaiheessa, että kunnallisella työmarkkinalaitoksella olisi ollut mahdollisuus huolehtia siitä, että säästötoimenpiteisiin tähtääviin toimenpiteisiin ei olisi ryhdytty siinä muodossa kuin on tapahtunut.

Näyttämättä on jäänyt, että edellä mainituissa kunnissa tai muuallakaan olisi palkkausmenojen säästämiseen tähtäävien toimenpiteiden yhteydessä esitetty viranhaltijoille nimenomaisia uhkauksia varsinaisten lomautusten toimeenpanemisesta, elleivät viranhaltijat suostu esitettyihin toimenpiteisiin palkkausmenojen säästämiseksi.

Kunnallinen työmarkkinalaitos on myöntänyt antaneensa eräille kunnille ohjeita virkasääntöjen muuttamiseksi siten, että virkasääntöön sisällytetään myös lomautusta koskevat määräykset. Kunnallisen työmarkkinalaitoksen hallitus on 12.5.1992 hyväksynyt myös suosituksen uudeksi virkasäännöksi, johon on sisältynyt lomautusta koskevat määräykset. Kunnallinen työmarkkinalaitos on myös antamissaan ohjeissa todennut mallivirkasäännön mukaan mahdolliseksi viranhaltijan osa-aikaistamisen ja selvittänyt, että tällä voidaan saavuttaa samat edut kuin lomautuksella. Näyttämättä on jäänyt, että kunnallinen työmarkkinalaitos edellä tarkoitettuja ohjeita antaessaan on tiennyt tai että sen edes olisi pitänyt tietää, että yksittäiset kunnat ohjeita noudattaessaan mahdollisesti syyllistyvät painostustoimenpiteisiin tai että ohjeiden noudattaminen sellaisenaan johtaisi virkaehtosopimuksen määräysten rikkomiseen.

Kanteessa on edelleen katsottu, että toteuttaessaan lomautuksia kunnat ja kuntainliitot syyllistyvät virkaehtosopimuksen palkkamääräysten rikkomiseen pidättäessään viranhaltijoilta palkan lomautusajalta ja katsottu kunnallisen työmarkkinalaitoksen syyllistyvän menettelyllään valvontavelvollisuuden laiminlyömiseen sen tukiessa kuntien ja kuntainliittojen edellä mainittua virkaehtosopimuksen palkkamääräysten rikkomista. Kunnallinen työmarkkinalaitos on ilmoittanut, että sen tiedossa ei ennen kanteen nostamista ole ollut, että yksikään kunta olisi toteuttanut viranhaltijoiden lomautuksia ja pidättänyt viranhaltijoilta palkkoja lomautusajalta. Näin ollen ei myöskään kunnallisen työmarkkinalaitoksen voida katsoa syyllistyneen tältä osin asiassa valvontavelvollisuuden laiminlyöntiin.

Tuomiolauselma

Lausunnon antaminen kanteesta raukeaa siltä osin kuin siitä on luovuttu.

Muilta osin kanne hylätään.

Jutun laatuun katsoen saa kunnallinen työmarkkinalaitos kuitenkin pitää oikeudenkäyntikulunsa omana vahinkonaan.

Asian ratkaisemiseen ovat osallistuneet Huopaniemi puheenjohtajana sekä Tiitinen, Äimälä, Määttänen, Korpela ja Wetterstrand jäseninä.

Tuomio on yksimielinen.