Court allows union claim for penalty against ministry for ordering vacation cancellations during strike threat.

Valtiovarainministeriö oli uhkaavan virkamieslakon vuoksi antanut virkasuhteista henkilöstöä koskevat ohjeet. Niiden mukaan ei vuosilomia tullut ilmoitetun lakon piirissä olevien töiden osalta myöntää ennen kuin lakko olisi päättynyt tai peruuntunut. Ohjeiden mukaan oli myönnetyt lomat peruutettava. Näyttämättä oli jäänyt, että valtiovarainministeriö olisi jossain määrin sisällöltään tulkinnanvaraisiksi jääneet ohjeet antaessaan tuottamuksellisestikaan rikkonut työrauhavelvollisuutta. (Ään.)

Kantaja Virkamiesliitto r.y. Vastaaja Valtiovarainministeriö

TUOMIO

KANNE

Kanteen perustelu

Virkamiesliitto on lausunut, että Valtion työmarkkinalaitos oli liiton 2.4.1986 alkavaksi ilmoitetun lakon johdosta vastatoimenpiteenä kehottanut valtion virastoja ja laitoksia peruuttamaan jo myönnetyt vuosilomat Virkamiesliittoon järjestäytyneitten virkamiesten osalta. Työmarkkinalaitos oli kehottanut lomien peruuttamiseen nimenomaan vastatoimena uhkaamassa olleelle lakolle ilman, että niiden peruuttamiselle olisi edes väitetty olleen asiallisia syitä. Näin ollen työmarkkinalaitoksen toimenpiteellä oli selvä painostusluonne. Se oli valtion virkaehtosopimuslain 8 §:n 1 momentin nojalla kielletty työtaistelutoimenpide.

Virkamiesliitto oli Valtion työmarkkinalaitokselle 21.3.1986 toimitetussa kirjeessä ilmoittanut pitävänsä vuosilomien peruuttamista koskevaa ohjeistusta virkaehtosopimuslain nojalla kiellettynä työtaistelutoimenpiteenä. Työmarkkinalaitos ei ollut kuitenkaan tämänkään jälkeen peruuttanut tai muuttanut virastoille antamiaan ohjeita.

Kanteessa esitetyt vaatimukset

Virkamiesliitto on vaatinut työtuomioistuinta vahvistamaan, että valtion työmarkkinalaitoksen virastoille ja laitoksille antamat ohjeet Virkamiesliiton jäsenten maalis-huhtikuulle 1986 vahvistettujen vuosilomien peruuttamisesta sisälsivät valtion virkaehtosopimuslain 8 §:n 1 momentin mukaan kielletyn työtaistelutoimenpiteen sekä velvoittamaan valtiovarainministeriön maksamaan valtion virkaehtosopimuslain 19 §:n 2 momentin perusteella Virkamiesliitolle hyvityssakkoa virkaehtosopimuslain vastaiseen työtaistelutoimenpiteeseen ryhtymisestä.

VASTINE

Vastineen perustelut

Valtiovarainministeriö on lausunut, että sen taholta oli annettu ohje vuosilomien peruuttamisesta. Ohje sisältyi valtiovarainministeriön 24.3.1986 ministeriöille sekä niiden alaisille virastoille ja laitoksille lähettämään kirjeeseen. Siinä lausuttiin muun muassa, että koska jo toteutuneet työnseisaukset ja ilmoitettu lakko haittaisivat virastojen toimintaa, ei vuosilomaa tulisi ilmoitetun lakon piirissä olevien töiden osalta myöntää ennen kuin lakko olisi päättynyt tai uhka peruuntunut. Samoin oli jo myönnetyt lomat peruutettava. Vielä ohjeessa oli sanottu, että vuosiloma-asetuksen 15 §:n 2 momentissa mainittu kahden viikon määräaika ei koskenut loman peruuttamista.

Kysymyksessä oli kiistattomasti lakosta johtunut toimenpide, mutta se ei ollut vastatyötaistelutoimenpide, jolla olisi kollektiivinen painostustarkoitus.

Vastineessa esitetyt vaatimukset

Valtiovarainministeriö on vaatinut kanteen hylkäämistä.

OIKEUDENKÄYNTIKULUVAATIMUKSET

Asianosaiset ovat vaatineet korvausta oikeudenkäyntikuluistaan.

TYÖTUOMIOISTUIMEN RATKAISU

Perustelut

Selvityksen mukaan Virkamiesliitto on toimeenpannut eräissä valtion virastoissa ja laitoksissa työnseisauksia 18.-19.3.1986 välisenä aikana. Liitto on ilmoittanut Valtion työmarkkinalaitokselle lähettämässään, 17.3.1986 päivätyssä kirjeessään aloittavansa lakon 2.4.1986 eräin poikkeuksin kaikissa Helsingin, Espoon, Vantaan ja Kauniaisten kaupungeissa sijaitsevissa valtion virastoissa ja laitoksissa ja sen jälkeen laajentavansa 16.4.1986 alkaen lakon koskemaan koko maan valtion virastoja ja laitoksia, lukuun ottamatta työtaistelutoimenpiteiden ulkopuolelle nimenomaan jätettyjä liiton jäseniä ja hallinnonaloja. Sen jälkeen liitto on 18.3.1986 päivätyssä kirjeessään vielä tarkentanut suunnittelemiensa lakkojen toimeenpanemista. Työnseisauksien ja lakkojen avulla on pyritty sellaisen virkaehtosopimuksen aikaansaamiseen, jossa olisi otettu huomioon liiton palkkausta ja työaikoja koskevat tavoitteet.

Valtiovarainministeriön palkkaosastolla on ilmoitettujen lakkojen johdosta 19.3.1986 pidetty virastojen palkkaneuvottelukunnan kokous. Siihen on osallistunut noin 50 työmarkkinalaitoksen sekä ministeriöiden, virastojen ja laitosten johtavaa virkamiestä. Neuvottelukunnan tehtävänä on avustaa Valtion työmarkkinalaitosta virkaehtosopimuksiin liittyvissä asioissa.

Valtiovarainministeriö on 24.3.1986 ministeriölle ja niiden alaisille virastoille ja laitoksille lähettämässään kirjeessä, jonka ovat allekirjoittaneet valtion työmarkkinajohtaja ja ministeriön hallitusneuvos, antanut Virkamiesliiton seuranneessa huhtikuussa toimeenpantaviksi ilmoitettujen lakkojen johdosta valtion virkasuhteista henkilöstöä koskevat ohjeet. Niissä on sanottu, että kun jo toteutuneet työnseisaukset ja ilmoitettu lakko haittaavat virastojen toimintaa, ei vuosilomia tule ilmoitetun lakon piirissä olevien töiden osalta myöntää ennen kuin lakko olisi päättynyt tai sen uhka peruuntunut. Ohjeiden mukaan myönnetyt lomat on peruutettava. Selityksenä on vielä todettu, ettei valtion virkamiesten vuosilomasta annetun asetuksen 15 §:n 2 momentissa säädetty kahden viikon määräaika koske loman peruuttamista.

Edellä mainittu asetuksen 15 §:n 2 momentissa oleva kahden viikon määräaika loman ajankohdan saattamisesta asianomaisen tietoon lasketaan vuosiloman alkamisesta taaksepäin. Sanamuodon mukaisesti säännös voidaan ymmärtää niin, että loman peruuttamisesta ei tarvitsisi ilmoittaa asetetussa määräajassa, kunhan siirretyn vuosiloman uusi ajankohta saatetaan asianomaisen tietoon riittävän ajoissa. Riippumatta siitä, onko ohjeessa esitettyä käsitystä säännöksen soveltamista pidettävä oikeana vai ei, sen sisällyttämistä ohjeeseen ei säännöksen tulkinnanvaraisuuden vuoksi voida pitää osoituksena kiellettyyn työtaistelutoimenpiteeseen ryhtymisestä.

Toteutettavaksi ilmoitettujen lakkojen laajuuteen nähden valtiovarainministeriöllä on ollut perusteltua aihetta ryhtyä toimiin virastojen ja laitosten toiminnan järjestämiseksi poikkeuksellisena pidettävän tilanteen varalta. Työtuomioistuin katsoo edellä esittämillään perusteilla jääneen näyttämättä, että valtiovarainministeriö olisi lomien myöntämisestä pidäyttäytymistä ja niiden peruuttamista koskevilla ohjeilla tarkoittanut painostaa Virkamiesliittoa vastatoimenpiteenä uhkaamassa olevien lakkojen johdosta.

Edellä sanotun perusteella työtuomioistuimen mielestä ei ole näytetty, että valtiovarainministeriö olisi jossain määrin sisällöltään tulkinnanvaraisiksi jääneet ohjeet antaessaan tuottamuksellisestikaan rikkonut työrauhavelvollisuutta.

Tuomiolauselma

Kanne hylätään.

Asian laatuun nähden valtiovarainministeriö saa kärsiä kulunsa vahinkonaan.

Jäsenet: Pelkonen puheenjohtaja, Tiitinen, Vihma, Juurinen, Leivo ja Rannisto.

Eri mieltä olevan jäsen Leivon lausunto:

Valtiovarainministeriö on antanut eri ministeriöille ja niiden alaisille virastoille ja laitoksille ohjeet siitä, ettei lomia tule antaa ennen kuin lakko on päättynyt tai uhka on peruuntunut. Samoin se on kehottanut peruuttamaan myönnetyt lomat. Ohjeissa ei loman antamista ole kytketty millään tavoin käytännön työjärjestelyihin tai viraston tai laitoksen säännönmukaisen toiminnan ylläpitämiseen. Tältä osin ei ole kehotettu virasto- tai laitoskohtaiseen harkintaan. Ohjeen mukaan jo lakon uhka edellyttää lomien peruuttamista. Ohjeiden sanamuodon mukaan ne koskevat lakon piirissä olevaa työtä.

Eri hallinnonhaaroilla on annettu valtiovarainministeriön ohjeiden nojalla eri sisältöisiä määräyksiä ja kehotuksia lomien peruuttamisesta. Työtuomioistuimelle on selvitetty, että Virkamiesliiton jäsenten lomia on peruutettu ohjeiden mukaisesti ainakin rautatiehallinnon, posti- ja telehallinnon, oikeushallinnon sekä sosiaalihallinnon piirissä. Ohjeiden sisällöstä on kehotettu pitämään kiinni siitä huolimatta, että lomien antamiselle ei ole ollut työjärjestelyyn liittyviä esteitä. Joillakin hallinnon aloilla, kuten maatilahallituksessa ei ole peruutettu Virkamiesliittoon kuuluvien virkamiesten lomia.

Virkamieslakon uhatessa tai toteutuessa valtiovallan tehtävänä on pyrkiä edelleenkin ylläpitämään säännönmukaista toimintaa ja laillista yhteiskuntajärjestystä. Tältä pohjalta toteutettavia toimenpiteitä ei voida pitää vastapuoleen kohdistuvina kiellettyinä painostustoimenpiteinä. Toisaalta virkaehtosopimuslainsäädäntö kieltää valtiovaltaa työnantajana ryhtymästä muihin työtaistelutoimenpiteisiin kuin työsulkuun.

Harkittaessa valtiovarainministeriön menettelyn laillisuutta joudutaan huomiota kiinnittämään paitsi sen antamien ohjeiden sisältöön myös siihen, mitä näiden ohjeiden perusteella käytännössä on tapahtunut. Virkaehtosopimuslainsäädännön mukaan valtiovarainministeriö on vastuussa myöskin niistä toimenpiteistä, joihin eri hallinnonhaaroilla on ryhdytty sen ohjeiden perusteella.

Vuosiloma-asetuksen mukaan voidaan loman peruutusta pitää perusteltuna lakkotilanteissa, mikäli viraston tai laitoksen työn säännönmukainen ylläpito sitä yksittäistapauksissa vaatii. Kollektiivista lomien peruutusta, johon liittyy vastapuolen painostustarkoitusta, ei kuitenkaan voida pitää tällaisena vuosiloma-asetuksen mukaisena loman peruutuksena.

Toimenpiteet ovat ensi sijassa kohdistuneet Virkamiesliiton jäseniin. Siitä seikasta, että joissain tapauksissa lomia on peruutettu muiltakin kuin Virkamiesliiton jäseniltä, ei sinänsä voida tehdä sitä johtopäätöstä, että valtiovarainministeriön menettely olisi ollut kaikilta osin asianmukainen.

Arvioitaessa sitä seikkaa, onko valtiovarainministeriö syyllistynyt kiellettyyn työtaistelutoimenpiteeseen, on tilannetta arvioitava samoilla perusteilla kuin työehtosopimusjärjestelmänkin puitteissa. Työtaistelutoimenpide-käsite on ymmärrettävä samalla tavoin kuin työehtosopimuslaissa. Työehtosopimuslakia sovellettaessa on jo uhkaaminen katsottu työtaistelutoimenpiteeksi. Uhkaaminen lain tai sopimuksen vastaisella menettelyllä on saatettu katsoa työtaistelutoimenpiteeksi, jolloin on kiinnitetty huomiota myös siihen, miten työntekijät tai heidän järjestönsä on asian kokenut.

Valtiovarainministeriö on vastuussa ohjeidensa perusteella myös niistä toimenpiteistä, joihin näiden perusteella eri hallinnonhaaroilla on ryhdytty.

Lakkotilanteessa osapuolten neuvottelusuhteet pakostakin kärjistyvät. Valtiovarainministeriöllä on mahdollisuus laissa säädetyssä järjestyksessä ryhtyä vastatoimenpiteenä työsulkuun. Valtiovarainministeriö voi myös antaa ohjeita, joilla pyritään mahdollisimman pitkälle turvaamaan yhteiskuntaelämän säännönmukainen kulku.

Tämän vuoksi tuomitsen valtiovarainministeriön maksamaan Virkamiesliitolle hyvityssakkoa työrauhavelvollisuuden rikkomisesta virkaehtosopimuslain 19 §:n perusteella 10 000 markkaa ja korvaamaan Virkamiesliiton oikeudenkäyntikulut 2 000 markalla.