ECLI:FI:KKO:2020:7 · Korkein oikeus

Valtion virasto oli antanut henkilöstön edustajille neuvotteluesityksen yhteistoimintaneuvotteluiden käynnistämiseksi. Esityksen mukaan neuvottelut koskivat koko viraston henkilöstöä ja irtisanottavien sekä osa-aikaistettavien määrä oli enintään 60 henkilöä. Mahdollisten toimenpiteiden kohteena olevat virkamiehet määräytyivät esityksen viitteessä mainittujen normien mukaisesti. Esityksen liitteessä oli lisäksi mainittu, että irtisanomisjärjestys oli lainsäädännön mukainen ja että perusteet eivät saaneet olla syrjiviä tai tasa-arvolain vastaisia.

Korkein oikeus katsoi, että virasto oli laiminlyönyt antaa virkamiesten edustajille kirjallisesti käytettävissään olevat riittävät tiedot periaatteista, joiden mukaan toimenpiteiden kohteiksi joutuvat virkamiehet valitaan. Valtio velvoitettiin maksamaan irtisanotulle virkamiehelle hyvitystä.

L yhteistoiminnasta valtion virastoissa ja laitoksissa 23 § 1 mom 3 kohta, 23 § 2 mom, 43 §

Asian käsittely alemmissa oikeuksissa

Kanne ja vastaus Helsingin käräjäoikeudessa

A vaati, että Suomen valtio velvoitetaan suorittamaan hänelle yhteistoiminnasta valtion virastoissa ja laitoksissa annetun lain 43 §:n mukaisena hyvityksenä 18 000 euroa. A:n mukaan hänen työnantajanaan toimineen valtion viraston, Opetushallituksen, antama esitys yhteistoimintaneuvottelujen käynnistämiseksi ei ollut sisältänyt lain edellyttämiä tietoja periaatteista, joiden mukaan irtisanomisen tai osa-aikaistamisen kohteeksi joutuvat virkamiehet valitaan, eikä näitä tietoja ollut annettu myöskään ensimmäisessä yhteistoimintaneuvottelussa.

Valtio vaati, että kanne hylätään tai että vaadittu hyvitys jätetään tuomitsematta. Määrän osalta valtio hyväksyi enintään 1 707 euroa. Valtio katsoi viraston antaneen neuvotteluesityksessä kirjallisesti sen käytettävissä olleet riittävät tiedot niistä periaatteista, joiden mukaan toimenpiteiden kohteeksi joutuvat virkamiehet valittiin.

Käräjäoikeuden tuomio 22.8.2017 nro 42786

Käräjäoikeus katsoi, että valtion virasto oli näin menettelemällä laiminlyönyt yhteistoiminnasta valtion virastoissa ja laitoksissa annetun lain 23 §:ssä säädetyn tiedonantovelvollisuutensa.

Käräjäoikeus katsoi viraston menetelleen asiassa huolimattomasti. Kysymys ei ollut erityisen vakavasta menettelyrikkomuksesta. Neuvotteluvelvoitetta ei ollut pyritty laiminlyömään, eikä työnantaja ollut tehnyt ratkaisuja ennen yhteistoimintamenettelyn aloittamista. Laiminlyöntiä ei toisaalta voitu pitää niin vähäisenä, että hyvitys voitaisiin jättää kokonaan tuomitsematta. Kysymys oli ollut pitkään viraston palveluksessa olleen A:n virkasuhteen päättämisestä. Mainitsemansa seikat huomioon ottaen käräjäoikeus piti kohtuullisena hyvityksen määränä 8 500 euroa.

Asian on ratkaissut käräjätuomari Pekka Päivänsalo.

Helsingin hovioikeuden tuomio 21.9.2018 nro 1204

Hovioikeus katsoi, ettei tietojen antamisen oikea-aikaisuuden ja riittävyyden voitu käsillä olevassa tilanteessa katsoa toteutuneen lainsäätäjän tarkoituksen mukaisella tavalla. Tiedonantovelvollisuuden sisällölle ei hovioikeuden mukaan voitu asettaa vähäisempiä vaatimuksia riippuen siitä, mistä syystä vähentämistoimenpiteisiin oli jouduttu ryhtymään. Myöskään yhteistoimintaneuvottelujen päättyessä annetut lisätiedot eivät poistaneet neuvottelujen alkuvaiheessa tapahtunutta tiedonantovelvollisuuden laiminlyöntiä.

Hovioikeus katsoi, että syytä käräjäoikeuden tuomion muuttamiseen ei ollut.

Asian ovat ratkaisseet hovioikeuden jäsenet Risto Jalanko, Ari Kyllönen ja Virva Nyman.

Muutoksenhaku Korkeimmassa oikeudessa

Valituslupa myönnettiin.

Suomen valtio vaati valituksessaan, että hovioikeuden tuomio kumotaan, kanne hylätään ja korvausvelvollisuus poistetaan. Valtio vaati toissijaisesti, että hyvitys jätetään tuomitsematta, ja viimesijaisesti, että hyvityksen määrä alennetaan 1 707 euroon.

A vaati vastauksessaan, että valitus hylätään.

Korkeimman oikeuden ratkaisu

Perustelut

Asian tausta ja kysymyksenasettelu

1. Valtion virasto oli antanut 20.5.2014 viraston henkilöstön edustajille kirjallisen neuvotteluesityksen yhteistoimintaneuvottelujen käynnistämiseksi. Esityksen mukaan neuvottelut koskivat koko viraston henkilöstöä, ja irtisanottavien sekä osa-aikaistettavien määrä oli yhteensä enintään 60 henkilöä. Esityksessä oli todettu, että mahdollisten toimenpiteiden kohteena olevat virkamiehet määräytyivät viitteessä mainittujen normien mukaisesti ja että toimenpiteet ja niiden kohteena olevat henkilöt tarkentuivat sen jälkeen, kun neuvottelut vaihtoehdoista vaikutusten aikaansaamiseksi oli käyty. Viitteessä oli mainittu valtion virkamieslaki, laki yhteistoiminnasta valtion virastoissa ja laitoksissa sekä valtiovarainministeriön päätös muutosten johtamisesta ja muutosturvasta valtionhallinnossa.

2. Neuvotteluesityksen liitteenä olleessa diasarjassa oli todettu, että irtisanomisjärjestys on lainsäädännön mukainen (perusteet eivät saa olla syrjiviä tai tasa-arvolain vastaisia) ja että luottamushenkilöillä ja perhevapailla olevilla on irtisanomissuoja. Lisäksi oli mainittu, että viraston toiminnot myös neuvottelujen aikana ja osaamisen säilyminen ja kehittyminen virastossa oli turvattava. Henkilöstölle oli viimeisessä yhteistoimintaneuvottelussa 26.9.2014 ilmoitettu, että viimeisenä irtisanotaan viraston toiminnan kannalta tärkeimmät henkilöt. Irtisanomisten kohdistumisen oli tällöin kerrottu perustuvan siihen, että yksiköiden tehtäviä järjestellään uudelleen, mikä johtaa joidenkin henkilöiden tehtävien lakkaamiseen.

3. Yhteistoimintaneuvottelut olivat päättyneet 26.9.2014. Tämän jälkeen virasto oli irtisanonut muiden ohella A:n virkasuhteen päättymään taloudellisilla ja tuotannollisilla perusteilla.

4. Korkeimmassa oikeudessa on kysymys siitä, onko virasto antanut neuvotteluesityksessään virkamiesten edustajille yhteistoiminnasta valtion virastoissa ja laitoksissa annetussa laissa (valtion yhteistoimintalaki) tarkoitetut riittävät tiedot niistä periaatteista, joiden mukaan yhteistoimintaneuvotteluissa käsiteltävien toimenpiteiden, irtisanomisen ja osa-aikaistamisen, kohteiksi joutuvat virkamiehet valitaan. Mikäli viraston ei katsota antaneen riittäviä tietoja, kysymys on myös viraston velvollisuudesta suorittaa A:lle hyvitystä valtion yhteistoimintalain nojalla sekä hyvityksen määrästä.

Sovellettavat säännökset

5. Valtion yhteistoimintalain 1 §:n mukaan lailla edistetään viraston ja sen henkilöstön vuorovaikutuksellista yhteistoimintaa, joka perustuu henkilöstölle oikea-aikaisesti annettuihin riittäviin tietoihin viraston toiminnasta ja sitä koskevista suunnitelmista. Tavoitteena on yhteisymmärryksessä kehittää viraston toimintaa ja henkilöstön mahdollisuuksia vaikuttaa virastossa tehtäviin päätöksiin, jotka koskevat työtä, työoloja ja henkilöstön asemaa virastossa.

6. Harkitessaan vähintään kymmenen virkamiehen irtisanomista, lomauttamista yli 90 päiväksi tai osa-aikaistamista työnantajan on lain 23 §:n 1 momentin mukaan annettava asianomaisten virkamiesten edustajille kirjallisesti käytettävissään olevat tiedot:

1) aiottujen toimenpiteiden perusteista;

2) alustava arvio irtisanottavien, lomautettavien ja osa-aikaistettavien määrästä ja toimenpiteiden kohdistumisesta henkilöstöön;

3) tiedot periaatteista, joiden mukaan toimenpiteiden kohteiksi joutuvat virkamiehet valitaan; sekä

4) arvio ajasta, jonka kuluessa toimenpiteet aiotaan toteuttaa.

7. Mainitun 23 §:n 2 momentin mukaan henkilöstön edustajille annettavat tiedot on liitettävä neuvotteluesitykseen. Työnantajan neuvotteluesityksen jälkeen saamat tiedot voidaan antaa viimeistään yhteistoimintaneuvottelut käynnistävässä neuvottelussa.

8. Lain 43 §:n 1 momentin mukaan työnantaja, joka on irtisanonut, lomauttanut tai osa-aikaistanut virkamiehen jättäen tahallisesti tai huolimattomuudesta noudattamatta, mitä 21-27 §:ssä säädetään, on määrättävä maksamaan irtisanotulle, lomautetulle tai osa-aikaistetulle virkamiehelle hyvitys.

11. Euroopan unionin tuomioistuin on tulkinnut mainittua b alakohtaa siten, että työnantajan velvollisuus ryhtyä harkittua joukkovähentämistä koskeviin neuvotteluihin ei riipu siitä, pystyykö työnantaja jo antamaan työntekijöiden edustajille kaikki alakohdassa vaaditut tiedot. Unionin tuomioistuin katsoi ratkaisussaan, että työnantajan on annettava työntekijöiden edustajille merkitykselliset tiedot koko neuvottelujen ajan ja että uudet merkitykselliset tiedot on annettava neuvottelujen viimeiseen hetkeen saakka (tuomio 10.9.2009, Akavan Erityisalojen Keskusliitto AEK ry ym., C-44/08, EU:C:2009:533, 53 kohta).

Korkeimman oikeuden arviointi

12. Valtion yhteistoimintalain keskeisenä tavoitteena on antaa henkilöstölle mahdollisuus vaikuttaa virastossa tehtäviin, heitä koskeviin päätöksiin (HE 152/2013 vp s. 12). Tavoitetta palvelevan yhteistoiminnan on lain 1 §:stä ilmenevin tavoin tarkoitettu perustuvan henkilöstölle oikea-aikaisesti annettaviin riittäviin tietoihin viraston toimintaa koskevista suunnitelmista.

14. Asiassa sovellettavan valtion yhteistoimintalain 23 §:n 2 momentin mukaan henkilöstön edustajille annettavat tiedot on liitettävä jo neuvotteluesitykseen, kun neuvottelut koskevat irtisanomisia tai muuta työvoiman käytön vähentämistä. Työnantajan on siten jo ennen yhteistoimintamenettelyn aloittamista suunniteltava toimenpiteitä, jotka liittyvät neuvottelujen käynnistymiseen. Esityksen jälkeen työnantajan saamat tiedot on annettava viimeistään yhteistoimintaneuvottelut käynnistävässä neuvottelussa. Kuten edellä selostetusta unionin tuomioistuimen ratkaisustakin ilmenee, työnantaja voi vielä neuvottelujen kuluessa saada uusia, neuvottelujen kannalta työntekijöille merkityksellisiä tietoja. Valtion yhteistoimintalain tavoitteiden ja laista ilmenevien periaatteiden perusteella voidaan edellyttää, että työnantaja ilmoittaa henkilöstön edustajille myös nämä tiedot ensi tilassa ne saatuaan.

16. Korkein oikeus katsoo, että henkilöstölle annettavien tietojen laatua ja laajuutta arvioitaessa on otettava huomioon erityisesti lainsäädännöllä tavoitellut päämäärät. Työnantajalle asetetun tiedonantovelvollisuuden tarkoituksena on mahdollistaa esimerkiksi se, että henkilöstöryhmät voivat tehdä omia ehdotuksia neuvottelujen kohteena olevista kysymyksistä. Lainsäädännön tarkoituksen perusteella työnantajan velvollisuus antaa tietoja neuvotteluesityksessä voidaan yleisesti ottaen ymmärtää suhteellisen laajaksi. Toimenpiteiden kohteeksi joutuvien valinnassa riittäviä voivat olla suhteellisen yleisluontoiset tiedot valintaa ohjaavista periaatteista.

Onko virasto laiminlyönyt tiedonantovelvollisuutensa

17. Virasto on neuvotteluesityksessään viitannut mahdollisten toimenpiteiden kohteena olevien virkamiesten määräytymisperiaatteina kohdasta 1 ilmeneviin lakeihin ja valtiovarainministeriön päätökseen. Virasto on tässä asiassa kiistämisperusteena vedonnut siihen, että se oli liittänyt esitykseen kaiken tuolloin käytettävissään olleen tiedon.

18. Korkein oikeus toteaa, että työnantajalla on lähtökohtaisesti näyttötaakka siitä, että se on käynyt yhteistoimintaneuvottelut säädetyin tavoin (ks. KKO 2019:66, kohta 32). Näyttötaakkaa arvioitaessa on kuitenkin otettava huomioon asianosaisen mahdollisuudet esittää näyttöä riitaisesta seikasta. Sen näyttäminen, ettei asianosaisella ole ollut käytettävissään jotakin tietoa, voi olla tapauksesta riippuen vaikeaa tai mahdotonta.

19. Tässä tapauksessa A:n työnantaja on ollut Opetushallitus, eli julkista valtaa käyttävä valtion virasto, jonka toiminnan perusteista säädetään lailla. Yhteistoimintaneuvottelujen aikana voimassa olleessa laissa Opetushallituksesta (182/1991) säädettiin muun muassa Opetushallituksen tehtävistä ja organisaatiosta. Toiminnan lakiperusteisuudesta johtuen virastolla on ollut tiedossaan ne tehtävät, joista viraston on huolehdittava yhteistoimintaneuvottelujen kohteena olleiden toimenpiteiden jälkeenkin. Virastolla on ollut tieto myös viraston organisaatiosta ja sen virkamiesten ammatillisesta osaamisesta. Tietojen henkilöstön ammatillisesta osaamisesta on täytynyt käydä ilmi myös siitä henkilöstö- ja koulutussuunnitelmasta, joka viraston on tullut yhteistoimintaneuvottelujen aikana voimassa olleen valtion yhteistoimintalain 14 §:n (1233/2013) nojalla vuosittain vahvistaa.

20. Edellisessä kohdassa lausuttuun nähden ei ole uskottavaa, että virasto ei olisi voinut ilmoittaa neuvotteluesityksessä tarkemmin tietoja niistä periaatteista, joiden mukaan toimenpiteiden kohteeksi joutuvat virkamiehet valikoituvat. Virasto ei siten ole näyttänyt, että se olisi liittänyt neuvotteluesitykseensä kaiken käytettävissään olleen tiedon. Pelkkä viittaus edeltä 1 kohdasta ilmeneviin lakeihin ja päätökseen yhdessä diasarjasta ilmenevien tietojen kanssa ei ole antanut virkamiesten edustajille riittäviä tietoja neuvotteluihin valmistautumista ja tehokasta osallistumista varten irtisanomisen ja osa-aikaistamisen kohteeksi joutuvien valintaperusteiden osalta.

Menettelyn huolimattomuus

21. Hyvityksen määrääminen irtisanotulle virkamiehelle edellyttää valtion yhteistoimintalain 43 §:n mukaan, että työnantaja on tahallisesti tai huolimattomuudesta jättänyt noudattamatta, mitä muun muassa 23 §:ssä säädetään.

22. Valtion yhteistoimintalaista ei tarkemmin ilmene se, mitä lain 23 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitetuilla valintaperiaatteilla tarkoitetaan. Virasto ei kuitenkaan ole voinut perustellusti lähteä siitä, että viittausta esityksessä mainittuihin lakeihin ja valtiovarainministeriön päätökseen sekä diasarjassa esitettyjä muita tietoja voitaisiin pitää riittävinä tietoina mainituista periaatteista, kun otetaan huomioon viraston tehtäviä ja organisaatiota koskevasta sääntelystä ilmenevät seikat. Virasto on siten huolimattomuudesta jättänyt antamatta laissa säädetyt tiedot.

Hyvityksen tuomitseminen ja määrä

23. Valtion yhteistoimintalain 43 §:n 1 momentin mukaan hyvityksen suuruus on enintään 34 140 euroa. Hyvityksen suuruutta määrättäessä on pykälän 2 momentin mukaan otettava huomioon yhteistoimintavelvoitteen laiminlyönnin vakavuus ja työnantajan olot yleensä sekä virkamieheen kohdistetun toimenpiteen luonne ja hänen virkasuhteensa kesto. Jos laiminlyöntiä voidaan kaikki asiaan vaikuttavat seikat huomioon ottaen pitää vähäisenä, voidaan hyvitys jättää pykälän 3 momentin nojalla tuomitsematta.

24. Lakia koskevassa hallituksen esityksessä todetaan, että työnantaja olisi velvollinen suorittamaan hyvitystä yhteistoimintaan liittyvien velvoitteiden laiminlyönneistä riippumatta siitä, onko irtisanomisen, lomauttamisen tai osa-aikaistamisen peruste ollut lain mukainen vai ei. Hyvitysseuraamuksen peruste olisi siten työnantajan moitittavana pidettävä virkamiehen oikeuksia loukkaava menettely. Työnantaja olisi velvollinen maksamaan hyvitystä silloinkin, kun voidaan näyttää, ettei neuvotteluvelvoitteen asianmukainen täyttäminen olisi johtanut muuhun tulokseen. Hyvitysvelvollisuuden syntyminen ei siten edellytä syy-yhteyttä neuvotteluvelvoitteen laiminlyönnin ja suoritetun ratkaisun välillä. Hyvitysseuraamuksen tavoitteena on korvata henkilöön kohdistunutta henkistä loukkausta. Säännös ei edellytä näyttöä loukkauksen aiheutumisesta tai määrästä, vaan teon luonne riittää korvauksen perusteeksi (HE 152/2013 vp s. 32).

26. Tässä tapauksessa viraston laiminlyönti on koskenut irtisanottavien ja osa-aikaistettavien virkamiesten valintaperiaatteiden yksilöintiä. Yhteistoimintaneuvottelut on käyty oikea-aikaisesti ja työntekijöille on muutoin annettu neuvotteluja varten riittävät tiedot. Virkamiehillä on yhteistoimintaneuvotteluiden aikana ollut mahdollisuus vaikuttaa viraston toimintaa koskeviin ratkaisuihin. Yhteistoimintavelvoitteen rikkomista ei näistä syistä voida pitää erityisen vakavana.

27. Toisaalta työnantajan suunnittelemat toimenpiteet ovat olleet hyvin laajamittaisia ja henkilöstön kannalta erittäin merkittäviä käsittäen myös useiden virkamiesten irtisanomisia. Tuntuvan hyvityksen tuomitsemista puoltaa tässä tapauksessa myös se, että A oli ollut ennen irtisanomistaan lähes 30 vuotta saman työnantajan palveluksessa.

28. Punnittuaan edellä mainittuja seikkoja Korkein oikeus katsoo, ettei viraston laiminlyöntiä voida kaikki asiaan vaikuttavat seikat huomioon ottaen pitää vähäisenä. Korkein oikeus päätyy siihen, että hovioikeuden tuomitsema määrä 8 500 euroa on A:n osalta oikeudenmukainen hyvitys yhteistoimintavelvoitteen loukkaamisesta.

Tuomiolauselma

Hovioikeuden tuomion lopputulosta ei muuteta.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Juha Häyhä, Jarmo Littunen, Mika Huovila, Päivi Hirvelä ja Lena Engstrand. Esittelijä Maija-Liisa Goebel.

---

[SV]

Ett statligt ämbetsverk hade gett företrädarna för personalen en förhandlingsframställning för inledande av samarbetsförhandlingar. Enligt framställningen gällde förhandlingarna ämbetsverkets hela personal och antalet anställda som skulle sägas upp eller överföras till anställning på deltid var högst 60. Vilka tjänstemän som skulle omfattas av eventuella åtgärder skulle bestämmas enligt normer till vilka hänvisades i framställningen. I en bilaga till framställningen hade dessutom nämnts att uppsägningsordningen var lagenlig och att grunderna inte fick vara diskriminerande eller strida mot jämställdhetslagen.

Högsta domstolen ansåg att ämbetsverket hade försummat att skriftligen ge företrädarna för tjänstemännen den information som ämbetsverket förfogade över gällande principerna för hur de tjänstemän som omfattas av åtgärderna väljs ut. Staten ålades att betala gottgörelse till den uppsagda tjänstemannen.

L om samarbete inom statens ämbetsverk och inrättningar 23 § 1 mom 3 punkten, 23 § 2 mom, 43 §