Supreme Court holds that land value increase due to zoning plan preparation counts if the decision was publicly announced, even without a formal plan approval. The court ruled in favor of the municipality's claim to deduct value appreciation from compensation.

Kunta oli saanut oikeuden lunastaa yhtiön omistamat kiinteistöt yhdyskuntarakentamista varten. Kysymys siitä, miten lunastuskorvausta määrättäessä otettiin huomioon asemakaavoituksesta johtunut maan arvonnousu kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta annetun lain 31 §:n 2 momentin nojalla, kun kunnallisen toimielimen nimenomaista päätöstä asemakaavan laatimiseksi ei ollut tehty.

LunastusL 31 § 2 mom

Asian käsittely lunastustoimituksessa ja maaoikeudessa

Lunastuslupa

Jyväskylän maalaiskunnalle oli myönnetty lunastuslupa A Oy:n omistamiin tiloihin Rutalan sotilasvirkatalo 2:23 ja Koneasema 50:0 Jyväskylän maalaiskunnan Palokan kylässä ympäristöministeriön päätöksellä 29.12.2008, jota koskevan A Oy:n valituksen Korkein hallinto-oikeus oli päätöksellään 20.8.2010 hylännyt.

Lunastustoimitus 21.6.2011

Jyväskylän maalaiskunta oli 1.1.2009 yhdistynyt Jyväskylän kaupungin kanssa.

Lunastustoimituksessa A Oy vaati Jyväskylän kaupungilta lunastuskorvauksena tiloista yhteensä 3 825 000 euroa. Korvausvaatimus oli määritelty vuonna 2006 alueelle laaditun asemakaavaehdotuksen sekä Jyväskylän maalaiskunnan ja tilat aikaisemmin omistaneen yhtiön välisen maankäyttösopimusluonnoksen perusteella laskemalla alueen rakennusoikeuden nettomyyntitulot kolmen vuoden realisointiajalla.

Lunastustoimikunta totesi Jyväskylän maalaiskunnan käynnistäneen syksyllä 2004 asemakaavoituksen Mannisenmäen alueella, jolla lunastettavat tilat sijaitsevat. Kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta annetun lain (lunastuslaki) 31 §:n 2 momentissa tarkoitettu asemakaavan laatimispäätös oli tehty viimeistään 10.10.2004, jolloin kuulutus asemakaavoituksen vireilletulosta oli julkaistu sanomalehdessä. Alueelle 2.4.2007 määrättyä rakennuskieltoa koskevaa päätöstä ei sitä vastoin voitu pitää mainitussa lainkohdassa tarkoitettuna asemakaavan laatimispäätöksenä.

Lunastustoimikunta päätti, ettei lunastuskorvauksessa oteta huomioon 10.10.2004 jälkeen tapahtunutta asemakaavoituksesta johtunutta maan arvonnousua ja määräsi lunastuskorvaukseksi 550 000 euroa.

Asian ovat ratkaisseet toimitusinsinööri Jorma Rautiainen ja uskotut miehet.

Pohjois-Savon käräjäoikeuden maaoikeutena antama tuomio 24.11.2011

A Oy valitti maaoikeuteen.

Maaoikeus totesi, että asiassa sovelletaan muun muassa lunastuslain 31 §:n 2 momentin säännöstä, jonka mukaan kun kunnalle hankitaan kiinteää omaisuutta yhdyskuntarakentamista varten alueelta, jolle kunta on päättänyt laadittavaksi asemakaavan tai jonka asemakaavaa on päätetty muuttaa, ei kaavan laatimis- tai muuttamispäätöksen jälkeen tapahtunutta maan arvonnousua oteta huomioon. Se osa arvonnoususta, joka vastaa yleisen hintatason kohoamista tai joka on muutoin aiheutunut muista syistä kuin siitä kaavoituksesta, jonka toteuttamiseksi lunastus toimeenpannaan, luetaan korvauksensaajan hyväksi.

Maaoikeus katsoi, että mainitussa säännöksessä oleva käsite kaavanlaatimispäätös oli peräisin aikaisemmin voimassa olleesta rakennuslaista, joka oli kumottu 1.1.2000 voimaan tulleella maankäyttö- ja rakennuslailla. Rakennuslain 53 §:n 1 momentissa lunastusluvan saamisen edellytykseksi oli säädetty, että kunta oli päättänyt alueen kaavoittamisesta. Rakennuslain 42 §:n mukaan myös rakennuskiellon voimaantulo oli edellyttänyt nimenomaista kaavanlaatimispäätöstä. Kaavanlaatimispäätöksellä oli siten ollut rakennuslain mukaisessa järjestelmässä keskeinen merkitys.

Maankäyttö- ja rakennuslaki ei sitä vastoin edellyttänyt erillisen asemakaavan laatimispäätöksen tekemistä. Maankäyttö- ja rakennuslaissa kumotun rakennuslain mukaista kaavanlaatimispäätöstä vastasi lähinnä käsite "kaavoituksen vireilletulo", josta oli säädetty maankäyttö- ja rakennuslain 7 ja 63 §:ssä. Maankäyttö- ja rakennuslain 53 §:n mukainen rakennuskielto oli erotettu kokonaan omaksi päätöksekseen. Rakennuskielto ei siten liittynyt automaattisesti kaavoituksen vireilletuloon, vaikka sen edellytyksenä olikin, että kaavoitus oli vireillä.

Maaoikeus katsoi, että lunastuslakia oli maankäyttö- ja rakennuslain voimassa ollessa tulkittava siten, ettei nimenomainen kaavanlaatimispäätös ollut välttämätön edellytys arvonleikkauksen soveltamiselle, vaan esimerkiksi kunnallisen viranomaisen päätös alueen ottamisesta kaavoitusohjelmaan oli riittävä toimenpide tässä suhteessa.

Maaoikeus hyväksyi lunastustoimikunnan tekemän ratkaisun arvonleikkauksen alkamisajankohdasta ja jätti toimituksen pysyväksi.

Asian ovat ratkaisseet käräjätuomari Hannu Lindgren, maaoikeusinsinööri Jouko Sillanpää ja lautamiehet.

Muutoksenhaku Korkeimmassa oikeudessa

A Oy:lle myönnettiin valituslupa.

Valituksessaan A Oy vaati ensisijaisesti lunastuskorvauksen korottamista 3 825 000 euroksi ja toissijaisesti maaoikeuden tuomion kumoamista ja asian palauttamista maaoikeuteen.

Jyväskylän kaupunki vastasi valitukseen ja vaati sen hylkäämistä.

Korkeimman oikeuden ratkaisu

Perustelut

Asian tausta ja kysymyksenasettelu

1. Jyväskylän maalaiskunta, joka oli 1.1.2009 yhdistynyt Jyväskylän kaupungin kanssa, oli saanut luvan lunastaa Mannisenmäen alueella sijaitsevat A Oy:n omistamat tilat Rutalan sotilasvirkatalo 2:23 ja Koneasema 50:0 asuntorakentamista ja siihen liittyvää yhdyskuntarakentamista varten. Lunastustoimikunta on lunastustoimituksessa 21.6.2011 päättänyt määrätä kaupungin A Oy:lle maksettavaksi lunastuskorvaukseksi tiloista 550 000 euroa. Korvauksessa ei ole otettu huomioon asemakaavoituksesta johtunutta maan arvonnousua 10.10.2004 jälkeen. Maaoikeus on pysyttänyt lunastustoimikunnan ratkaisun.

2. Asemakaavoituksesta johtuneen maan arvonnousun huomiotta jättäminen eli leikkaaminen on perustunut kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta annetun lain (jäljempänä lunastuslaki) 31 §:n 2 momentin säännökseen. Sen mukaan kun kunnalle hankitaan kiinteää omaisuutta yhdyskuntarakentamista varten alueelta, jolle kunta on päättänyt laadittavaksi asemakaavan, kaavan laatimispäätöksen jälkeen tapahtunutta maan arvonnousua ei oteta huomioon. Se osa arvonnoususta, joka vastaa yleisen hintatason kohoamista tai joka on muutoin aiheutunut muista syistä kuin siitä kaavoituksesta, jonka toteuttamiseksi lunastus toimeenpannaan, luetaan kuitenkin korvauksensaajan hyväksi.

3. Riidatonta on, ettei Jyväskylän maalaiskunta ole tehnyt sellaista päätöstä, jossa asemakaavan laatimisesta Mannisenmäen alueelle olisi nimenomaisesti päätetty.

6. Asiassa on ensinnäkin kysymys siitä, edellyttääkö lunastettavan maan arvonnousun leikkaaminen lunastuslain 31 §:n 2 momentin nojalla kunnan toimivaltaisen toimielimen tekemää päätöstä, jossa on nimenomaisesti päätetty asemakaavan laatimisesta. Jos tällaista nimenomaista päätöstä ei edellytetä, kysymys on siitä, voidaanko tässä tapauksessa maan arvonnousun leikkaaminen sitoa siihen ajankohtaan, jolloin asemakaavoituksen vireille tulosta oli ilmoitettu sanomalehdessä. Jos näin ei katsota, kysymys on myös siitä, voidaanko kunnanhallituksen asemakaavan laatimista varten tekemä rakennuskieltopäätös katsoa lunastuslain 31 §:n 2 momentissa tarkoitetuksi kaavanlaatimispäätökseksi.

Arvioinnin lähtökohdat

7. Korkein oikeus toteaa, että tulkittaessa lain säännöstä lähtökohtana on sanamuodon mukainen tulkinta. Tulkinnassa voi kuitenkin olla perusteltua ottaa huomioon muun muassa soveltamiskäytännön johdonmukaisuuden turvaamiseksi myös samaa toimintaympäristöä sääntelevien muiden lakien asiaan liittyvät säännökset ja niissä tapahtuneet muutokset. Sen vuoksi lunastuslain 31 §:n 2 momentin tulkinnassa voidaan kiinnittää huomiota kaavoitusmenettelyä ja maan lunastamisen erityisiä edellytyksiä sääntelevän maankäyttö- ja rakennuslain säännöksiin ja säätämisen vaikutuksiin, kuten maaoikeus on tehnyt. Näin mahdollisesti saatavat tulkintaperusteet voivat kuitenkin vaikuttaa tulkinnassa vain tapauskohtaisesti arvioitavalla painollaan muiden asiaan vaikuttavien tulkintaperusteiden ohella.

Lainsäädännön muutokset

8. Lunastuslain 31 §:n 2 momentin mukaan, sellaisena kuin lainkohta oli alkuperäisessä muodossaan laissa 603/1977, huomioon ei otettu kunnanvaltuuston tekemän kaavanlaatimispäätöksen jälkeen tapahtunutta maan arvonnousua. Tuolloin voimassa olleen rakennuslain (370/1958) 53 §:n 1 momentin mukaan kaupungille voitiin myöntää lunastuslupa muun muassa sellaisella alueella, jonka kaupunginvaltuusto oli päättänyt kaavoitettavaksi. Rakennuslain 42 §:n 2 momentin 3 kohdan mukaan rakennuskielto oli voimassa alueella, jolle kaupunginvaltuusto oli päättänyt laadittavaksi asemakaavan. Näitä rakennuslain säännöksiä sovellettiin lain 117 §:n nojalla myös maalaiskuntien alueella kunnanvaltuustojen tekemiin päätöksiin. Arvonleikkauksen ajankohta oli siten alun perin määritelty lunastuslain 31 §:n 2 momentissa (603/1977) yksiselitteisesti kunnanvaltuuston tekemän kaavanlaatimispäätöksen perusteella, ja myös rakennuslaissa valtuuston tekemälle kaavanlaatimispäätökselle oli säädetty erityisiä oikeusvaikutuksia.

9. Lunastuslain 31 §:n 2 momentin säännös muutettiin nykyiseen muotoonsa 1.1.2000 voimaan tulleella lailla 142/1999 samassa yhteydessä kun rakennuslaki kumottiin maankäyttö- ja rakennuslailla. Lainkohdan muuttamiseen johtaneessa hallituksen esityksessä lunastuslakiin tehtävien muutosten katsottiin olevan teknisiä (HE 101/1998 vp s. 134). Mikään muutosten esitöissä ei viittaa siihen, että lunastuslain 31 §:n 2 momentin sanamuodon jättämisellä osin entiselleen olisi tarkoitettu säilytettäviksi asemakaavan muodollisen laatimispäätöksen oikeusvaikutuksia, kun muualla samassa lainsäädäntökokonaisuudessa muodollisesta päätöksestä säätämisestä luovuttiin.

10. Toisin kuin rakennuslaissa, maankäyttö- ja rakennuslaissa ei ole asemakaavan laatimispäätöstä koskevia säännöksiä. Sitä vastoin maankäyttö- ja rakennuslaissa säädetään kaava-asian vireilletulosta ja vireilläolosta. Esimerkiksi lain 53 §:n 1 momentin mukaan kunta voi määrätä rakennuskiellon alueelle, jolle asemakaavan laatiminen tai muuttaminen on vireillä.

Korkeimman oikeuden arviointi

11. Kunnan päätöksellä laatia asemakaava voidaan lähtökohtaisesti katsoa tarkoitettavan kunnan toimivaltaisen toimielimen nimenomaista päätöstä asemakaavan laatimiseksi. Lunastuslain 31 §:n 2 momentissa ei kuitenkaan enää edellytetä määrätyn toimielimen päätöstä, kuten ennen 1.1.2000 voimaan tullutta lainmuutosta 142/1999, eikä sen sanamuodon mukaan muutoinkaan nimenomaista asemakaavan laatimispäätöstä.

13. Maankäyttö- ja rakennuslaissa ei lainkaan säädetä asemakaavan laatimispäätöksestä. Johdonmukaista tuossa laissa omaksutun sääntelyn kanssa on tulkita lunastuslain 31 §:n 2 momentin säännöstä niin, ettei nimenomainen kaavanlaatimispäätös ole myöskään arvonnousun leikkaamisen edellytys.

14. Kuten edellä lausutusta ilmenee, lunastuslain 31 §:n 2 momentti on tarkoitettu erityissäännökseksi täydentämään pykälän 1 momentista ilmenevää ja jo ennen lunastuslain säätämistä noudatettua yleistä periaatetta. Niin kuin perustuslakivaliokunnan kannanotoistakin (PeVM 14/1977 vp s. 2 - 3 ja PeVL 20/1989 vp s. 2) ilmenee, maan arvonnousun leikkaamisen alkamisajankohta voidaan sitoa kunnan tekemiin kaavoituspäätöksiin perustuslain turvaamaa omaisuuden suojaa loukkaamatta. Perustuslakivaliokunnan kannanotoista ei sen sijaan tarkemmin ilmene, miksi arvonnousun leikkaamisen alkamisajankohdaksi oli valittu juuri kunnanvaltuuston tekemä kaavoituspäätös. Valiokunnan mietintöjen perustelut eivät kuitenkaan viittaa siihen, että kaavoittamista koskevan päätöksen oikeudellinen muoto olisi ratkaiseva edellytys arvonnousun leikkaamisen hyväksyttävyydelle omaisuuden suojan näkökulmasta.

15. Niin kuin edellä kohdassa 9 on todettu, lunastuslain 31 §:n 2 momentti jätettiin maankäyttö- ja rakennuslain säätämisen yhteydessä nyt kysymyksessä olevilta osin asiallisesti muuttamatta, vaikka samalla avattiin mahdollisuus kunnallisen kaavoituksen aloittamiseen ja muuttamiseen aikaisempaa joustavammalla päätöksenteolla. Tuon lainsäädännön esitöissä ei ole esitetty mitään sellaista, joka antaisi aiheen tulkita tarkoituksena olleen luopua kunnan tekemien kaavoitusratkaisujen vaikutuksen huomioon ottamisesta lunastuslain 31 §:n 2 momentissa säädetyssä maan arvonnousun leikkaamisessa. Korkein oikeus katsoo, että maan arvonnousuun merkittävästi vaikuttavana ajankohtana voidaan yleisesti pitää sellaista kunnassa tehtyä kaavoitusta koskevaa ratkaisua tai toimenpidettä, joka ulkopuolisille selvästi havaittavalla tavalla osoittaa, että kunnassa on päätetty ryhtyä laatimaan uutta kaavaa tai muuttamaan entistä.

Korkeimman oikeuden johtopäätös

16. Mainituilla perusteilla Korkein oikeus katsoo, että lunastuslain 31 §:n 2 momenttia voidaan maankäyttö- ja rakennuslain voimaantulon jälkeen tulkita niin, ettei siinä tarkoitettu maan arvonnousun leikkaaminen välttämättä edellytä nimenomaisen kaavanlaatimispäätöksen tekemistä. Lainkohdassa mainittuun kaavan laatimis- tai muuttamispäätökseen on perusteltua rinnastaa myös muu kunnassa tehty lunastettavan alueen kaavoitusta koskeva päätös siitä alkaen, kun se on tullut julkiseksi siten, että se osoittaa kunnassa päätetyn alueen kaavoittamisesta tai kaavoituksen muuttamisesta.

Arvonnousun leikkaaminen tässä tapauksessa

17. Mannisenmäen alueen asemakaavoituksen vireille tulosta on ilmoitettu 10.10.2004 paikallisessa sanomalehdessä. Asemakaavan valmistelusta oli tiedotettu jo vajaa vuosi aikaisemmin julkaistussa kunnanhallituksen 24.11.2003 hyväksymässä kaavoituskatsauksessa, johon oli sisällytetty vireillä olevat kaavoitushankkeet. Asemakaavan vireille tulosta ilmoittaminen asianmukaisella tavalla osoittaa, että kunnassa oli tehty päätös asemakaavan laatimisesta lunastuksen kohteena olevalla alueella. Koska tässä tapauksessa nimenomaista kaavanlaatimispäätöstä ei ole osoitettavissa, määräytyy arvonnousun leikkaaminen sen ajankohdan perusteella, jolloin asemakaavan vireille tulosta on ilmoitettu. Arvonnousun leikkaamisen sitominen tähän ajankohtaan ei ole vaarantanut A Oy:n oikeutta saada lunastuslain mukainen täysi korvaus lunastettavista tiloista.

18. Mainituilla perusteilla Korkein oikeus katsoo maaoikeuden tavoin, että arvonnousun leikkaamisen ajankohta on 10.10.2004. Asiassa ei ole ilmennyt muitakaan perusteita, joiden johdosta olisi aihetta muuttaa maaoikeuden tuomiota.

Tuomiolauselma

Maaoikeuden tuomion lopputulosta ei muuteta.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kitunen, Ilkka Rautio, Jorma Rudanko, Jarmo Littunen ja Mika Huovila. Esittelijä Heikki Heino.

---

[SV]

En kommun hade fått rätt att för samhällsbyggande lösa in fastigheter som ett bolag ägde. Fråga om hur man enligt 31 § 2 mom. lagen om inlösen av fast egendom och särskilda rättigheter skulle beakta stegringen i markvärdet till följd av detaljplanering, då något uttryckligt beslut att göra upp en detaljplan inte hade fattats av ett kommunalt organ.

InlösningsL 31 § 2 mom