Supreme Court dismisses compensation claim for administrative delay in mining permit denial based on discretionary land use law.

Kaupunginhallitus oli hylännyt maa-ainesten ottamista koskevan yhtiön lupahakemuksen. Päätös oli valituksen johdosta kumottu ja asia palautettu kaupunginhallitukselle, joka oli uudestaan hylännyt hakemuksen ja myös tämä päätös oli valituksen johdosta kumottu. Yhtiö väitti kaupunginhallituksen menetelleen virheellisesti ja lainvastaisesti ja vaati korvausta luvan myöntämisen viivästymisestä aiheutuneesta vahingosta. Kysymys kaupungin vahingonkorvausvelvollisuudesta.

VahL 3 luku 2 §

---

[SV]

Stadsstyrelsen hade förkastat ett bolags ansökan om tillstånd till täktverksamhet. Beslutet hade i anledning av besvär upphävts och ärendet hade återförvisats till stadsstyrelsen som ånyo förkastat ansökan och även detta beslut hade i anledning av besvär upphävts. Bolaget hävdade att stadsstyrelsen förfarit felaktigt och lagstridigt och yrkade på ersättning för den skada som uppstått till följd av att beviljandet av tillståndet fördröjts. Fråga om stadens skadeståndsskyldighet.

SkL 3 kap 2 §

MÅLETS HANDLÄGGNING I DE LÄGRE DOMSTOLARNA

Bakgrund

Läänin Kuljetus Oy hade 16.8.1993 av Pargas stad med stöd av marktäktslagen (555/1981) ansökt om tillstånd till täktverksamhet på ett grusområdet i Sydmo i Pargas. Ansökan, som gällde en utvidgning av en befintlig grustäkt, hade förordats av Åbo vatten- och miljödistrikt.

Stadsstyrelsen i Pargas beslöt 24.5.1994 att inte bevilja något tillstånd. Beslutet motiverades kort med en hänvisning till miljönämndens utlåtande i saken. Miljönämnden hade med hänvisning till fakta, som framgick av vatten- och miljöstyrelsens och Geologiska forskningscentralens utredningar, enligt vilka området i Sydmo hade klassificerats som ett betydande grundvattenområde, beslutat att inte förorda ansökan.

Läänin Kuljetus Oy besvärade sig till länsstyrelsen i Åbo och Björneborgs län, som efter att ha inhämtat ett nytt utlåtande av vatten- och miljödistriktet med beslut 28.11.1994 upphävde stadsstyrelsens beslut och återförvisade ärendet för ny behandling. Grunden för återförvisandet var att stadsstyrelsen inte hade motiverat sitt beslut i enlighet med de krav som uppställs i 24 § lagen om förvaltningsförfarande. Staden sökte ändring i högsta förvaltningsdomstolen, som medelst beslut 23.5.1995 inte ändrade länsstyrelsens avgörande.

Stadsstyrelsen upptog ärendet till ny behandling och fattade 13.6.1995 ett nytt beslut, enligt vilket tillstånd till täktverksamhet inte beviljades. I det här skedet hade stadsstyrelsen tillgång till ytterligare ett utlåtande av Åbo vatten- och miljödistrikt, som förordade beviljandet av tillstånd. Läänin Kuljetus Oy besvärade sig till Sydvästra Finlands miljöcentral, som med beslut 13.3.1996 upphävde stadsstyrelsens beslut och återförvisade ärendet till stadsstyrelsen för ny behandling. Samtidigt hade bolaget ansökt om tillstånd enligt vattenlagen för tagande av marksubstans av Västra Finlands vattendomstol, som hade bifallit ansökan 7.2.1996.

Staden sökte ändring i Högsta förvaltningsdomstolen och vattenöverdomstolen, men beslöt 4.6.1996 att återta sina besvär. Stadsstyrelsen beslöt härefter 18.6.1996 att bevilja käranden tillstånd till täktverksamhet.

Käromålet i Pargas tingsrätt

Läänin Kuljetus Oy anförde att stadsstyrelsen hade förfarit felaktigt och lagstridigt då ansökan hade förkastats 24.5.1994 och 13.6.1995. Bolaget hänvisade till 6 § marktäktslagen och konstaterade att tillstånd skall beviljas om de i lagen nämnda förutsättningarna förelåg. Stadsstyrelsen hade helt förbisett vatten- och miljödistriktets och miljöcentralens utlåtanden i vilka ansökan hade förordats. Besluten borde under dessa omständigheter ha motiverats mycket övertygande. Stadsstyrelsen hade dock inte angett sådana motiveringar. Besluten hade sedermera upphävts.

Till följd av att tillståndsbeslutet hade fördröjts hade bolaget förorsakats ekonomisk skada. Bolaget hänvisade till 3 kap. 2 § och 5 kap. 1 § skadeståndslagen och yrkade att staden skall åläggas att utge åt bolaget i ersättning vissa i käromålet närmare angivna belopp.

Svaromål

Staden bestred käromålet. Stadsstyrelsen hade inte förfarit lagstridigt eller gjort sig skyldig till fel eller försummelse. Bolaget hade inte kunnat utgå ifrån att dess ansökan omedelbart skulle bifallas. Bolaget hade inte åsamkats skada till följd av det fördröjda marktäktstillståndet.

Tingsrättens mellandom 30.7.1999

Tingsrätten beslöt att först särskilt avgöra fråga om stadens skadeståndsskyldighet genom mellandom.

Tingsrätten konstaterade att en kommun enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen är skyldig att ersätta skada som förorsakats genom kommunens fel eller försummelse. En ytterligare förutsättning för att skadeståndsskyldighet skall uppstå är att de krav blivit åsidosatta som med hänsyn till verksamhetens art och ändamål skäligen kan ställas på fullgörandet av uppgiften.

Bolaget hade hävdat att staden förfarit felaktigt och lagstridigt då bolaget inte beviljats marktäktstillstånd 24.5.1994 och 13.6.1995. Enligt 6 § 1 mom. marktäktslagen skall tillstånd till täktverksamhet beviljas om en sakenlig täktplan har framlagts och täktverksamheten eller regleringen av den inte står i strid med de i 3 § stadgade begränsningarna. Enligt 3 § får marksubstanser bland annat inte tagas så att speciella naturförekomster förstörs eller så att naturförhållandena genomgår betydande eller omfattande skadliga förändringar.

Med skadliga förändringar avsågs enligt tingsrätten till exempel förändringar i grundvattenförhållandena. Stadgandet innebar att tillstånd inte fick beviljas om marktäkten skulle medföra att i paragrafen nämnda betydande eller omfattande skadliga verkningar skulle uppkomma och dessa inte kunde undvikas genom tillståndsbestämmelser. Om marktäkten inte medförde i 3 § nämnda skadliga verkningar skulle tillstånd beviljas. Fråga var således om en laglighetsprövning. Vid bedömningen av huruvida skadliga verkningar uppkommer ges dock tillståndsmyndigheten en relativt vid prövningsrätt.

Tillståndsmyndigheten skall vid bedömningen av om skadliga verkningar uppkommer bland annat beakta vatten- och miljödistriktets utlåtande. I detta fall hade vatten- och miljödistriktet ansett att tillstånd kunde beviljas. Stadsstyrelsen var dock inte bunden av vatten- och miljödistriktets utlåtande, som inte kunde medföra att kommunens befogenhet i själva verket delegerades till vatten- och miljödistriktet. Med stöd av andra utredningar kan tillståndsmyndigheten inom ramen för sin prövningsrätt självständigt pröva om skadliga verkningar i det aktuella fallet uppkommer.

Stadsstyrelsen hade grundat sitt beslut 24.5.1994 på utredningar över Pargas grundvattenområden som gjorts av vatten- och miljöstyrelsen och Geologiska forskningscentralen och som visade att Sydmo-området utgjorde ett viktigt grundvattenområde. Ur Geologiska forskningscentralens utredning framgick det vidare att det är oklart åt vilket håll grundvattenströmmarna rinner.

I saken hade utretts att stadsstyrelsen vid tillståndsprövningen även haft tillgång till en klassificering av marksubstansområdena i Pargas och en åsutredning uppgjord av en geolog. Klassificeringen visade att Sydmo-området närmast hörde till den kategori av områden, där marktäkt i begränsad utsträckning kunde tillåtas under vissa förutsättningar. Av åsutredningen framgick att Sydmo ansågs utgöra ett lämpligt grundvattenområde, där täktverksamhet bör undvikas. Enligt utredningen fanns det inte längre i Pargas områden där tagande av sand och grus inte skulle ha förorsakat skador på grundvattnet.

I sitt beslut hade stadsstyrelsen endast hänvisat till de av vatten- och miljöstyrelsen och Geologiska forskningscentralen gjorda utredningarna. Högsta förvaltningsdomstolen hade 23.5.1995 efter att Pargas stad besvärat sig över länsstyrelsens beslut 28.11.1994, återförvisat ärendet till stadsstyrelsen för ny behandling, med den motiveringen att stadsstyrelsen inte motiverat sitt beslut enligt 24 § lagen om förvaltningsförfarande. Högsta förvaltningsdomstolen hade dock inte i sitt beslut angett på vilket sätt stadsstyrelsens motivering hade varit bristfällig.

I sitt beslut 13.6.1995 hade stadsstyrelsen motiverat förkastandet av ansökan med bland annat grusområdets betydelse för vattenförsörjningen och med att riktningen för grundvattenströmmarna enligt Geologiska forskningscentralens utredning ännu var oklar och att det därför var oklart om marktäkten orsakade skadliga förändringar på naturförhållandena. Vidare hade stadsstyrelsen anfört att Sydmo-området är det ena av två kvarvarande möjliga områden för stadens vattenförsörjning och att utredningarna således inte gav säkerhet om att en marktäkt enligt den företedda marktäktsplanen inte skulle ha stridit mot tillståndsbegränsningarna i 3 § marktäktslagen.

Sydvästra Finlands miljöcentral hade i sitt beslut 13.3.1996 ansett att man i stadsstyrelsens beslut inte fört fram omständigheter enligt vilka eventuella förändringar i naturförhållandena skulle ha varit betydande eller omfattande och att dessa inte genom tillståndsvillkor skulle ha kunnat förhindras. Miljöcentralen har vidare motiverat beslutet, genom vilket man upphävt stadsstyrelsens beslut, med att täktverksamheten med beaktande av att den skulle ske på ett område som från förut användes som marktäktsområde och där tagandet av marksubstans hade skett under nivån för grundvattnet inte medför verkningar som skulle strida mot 3 § marktäktslagen.

Tingsrätten fann att stadsstyrelsen, med beaktande av att den är ett förtroendeorgan och att den årligen handlägger endast ett fåtal tillståndsärenden av detta slag, inte enbart på grund av att den hade motiverat sitt beslut 24.5.1994 bristfälligt åsidosatt de krav som skäligen kan ställas på den vid dylikt beslutsfattande.

Tingsrätten ansåg att stadsstyrelsen med beaktande av Pargas stads läge och vad som framkommit i de utredningar som stadsstyrelsen haft tillgång till, hade haft skäl att vara särskilt försiktig vid handläggningen av marktäktsärenden. Vid fattandet av det senare beslutet 13.6.1995 hade staden därtill känt till att bolaget hade brutit mot tillståndsvillkoren i det marktäktstillstånd som bolaget beviljats för Sydmo-området 1989.

Tingsrätten ansåg på ovan anförda grunder att stadsstyrelsen hade handlat omsorgsfullt. Stadsstyrelsens hade vid fattandet av besluten 24.5.1994 och 13.6.1995 således inte åsidosatt de krav som skäligen kan ställas. Staden var inte skadeståndsskyldig gentemot bolaget.

Det att stadsstyrelsen sedermera återtagit sina besvär till Högsta förvaltningsdomstolen och vattenöverdomstolen samt genom beslut 18.6.1996 beviljat bolaget tillstånd för täktverksamhet visade inte heller att de två tidigare besluten skulle ha varit olagliga eller att stadsstyrelsen skulle ha förfarit felaktigt vid fattandet av dessa beslut.

Vid bedömandet av om stadsstyrelsens förfarande kunde medföra skadeståndsskyldighet beaktade tingsrätten även att bolaget då det ansökte om tillstånd borde ha räknat med det inte till följd av eventuella besvär omedelbart kunde få ett tillstånd till täktverksamhet, utan att det var vanligt att behandlingen av tillståndsärenden kunde dröja en längre tid. Bolaget har även varit medvetet om att man i stadsstyrelsen ansett att Sydmo-området utgjorde ett för staden viktigt grundvattenområde. Bolaget borde även därför ha räknat med att tillståndet inte nödvändigtvis skulle komma att beviljas och att behandlingen av ärendet i varje fall kunde dröja.

På dessa grunder förkastade tingsrätten käromålet.

Saken har avgjorts av lagman Charles Lindroos.

Åbo hovrätts dom 17.10.2000

Hovrätten konstaterade att stadsstyrelsen hade försökt motivera sitt beslut 24.5.1994 och att det inte innehöll någon osaklig eller oacceptabel motivering. Enbart på den grunden att ärendet hade återförvisats på grund av att länsstyrelsen ansåg att motiveringen var bristfällig kunde stadsstyrelsen inte ha gjort sig skyldig till något förfarande eller någon försummelse som kunde leda till skadeståndsskyldighet.

Västra Finlands vattendomstol hade på ansökan 7.2.1996 beviljat bolaget tillstånd till tagande av marksubstans under grundvattenytan med specificerade villkor. Miljöcentralen hade 13.3.1996 upphävt stadsstyrelsens beslut och återförvisat ärendet till stadsstyrelsen för ny behandling varefter bolaget inhämtat ett sakkunnigutlåtande 23.5.1996. Även om nämnda beslut och utlåtande talade för ett beviljande av tillstånd saknade de relevans vid bedömningen av stadsstyrelsens handlande 24.5.1994 och 13.6.1995, eftersom stadsstyrelsen inte då hade haft tillgång till dessa. Skadeståndsskyldighet kunde inte uppkomma på den grunden att olika myndigheter och sakkunniga efter att stadsstyrelsen fattat sina beslut hade konstaterat att de var felaktiga.

Hovrätten ändrade inte tingsrättens mellandom.

Saken har avgjorts av hovrättens ledamöter Päivi Hirsikangas, Peter Sandholm och Annika Lindström som föredrog målet.

ÄNDRINGSSÖKANDE I HÖGSTA DOMSTOLEN

Läänin Kuljetus Oy beviljades besvärstillstånd. Bolaget yrkade att hovrättens dom skulle upphävas och att Högsta domstolen skulle fastställa att Pargas stad är skyldig att ersätta bolaget den skada stadsstyrelsen förorsakat bolaget i samband med behandlingen av bolagets ansökan om tillstånd till täktverksamhet.

Staden bemötte ändringsansökan.

HÖGSTA DOMSTOLENS AVGÖRANDE

Domskäl

I målet är det fråga om staden vid myndighetsutövning gjort sig skyldig till fel eller försummelse som enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen kan grunda skadeståndsskyldighet för staden som offentligt samfund.

Läänin Kuljetus Oy hade av staden ansökt om tillstånd till täktverksamhet enligt marktäktslagen. Enligt 6 § 1 mom. marktäktslagen (555/1981) skall tillstånd till täktverksamhet beviljas, om en sakenlig täktplan har framlagts och täktverksamheten eller regleringen av den inte står i strid med de i lagens 3 § stadgade begränsningarna. Enligt den sistnämnda paragrafen i dess ursprungliga lydelse, som var gällande till dess lagrummet ändrades genom en år 1997 given lag (463/1997), fick i lagen avsedda substanser inte tagas så, att en vacker landskapsbild därigenom fördärvades, att betydande skönhetsvärden hos naturen eller speciella naturförekomster förstördes eller att naturförhållanden genomgick betydande eller omfattande skadliga förändringar.

Stadsstyrelsen beslöt 24.5.1994 med hänvisning till miljönämndens utlåtande att inte bifalla bolagets ansökan. Miljönämnden hade för sin del med hänvisning till vissa utredningar om grundvattenområdena i Pargas beslutat att inte förorda ansökan. Stadsstyrelsens beslut upphävdes 28.11.1994 av länsstyrelsen i Åbo och Björneborgs län, vilken återförvisade ärendet till stadsstyrelsen. Som motivering för sitt beslut anförde länsstyrelsen bland annat att stadsstyrelsen inte klart angivit de grunder på vilka ansökan förkastats. I anledning av stadens besvär över länsstyrelsens beslut anförde Högsta förvaltningsdomstolen 23.5.1995 att stadsstyrelsen inte hade motiverat sitt beslut i enlighet med 24 § lagen om förvaltningsförfarande, varför länsstyrelsens beslut att återförvisa ärendet skulle stå fast.

Stadsstyrelsen upptog ärendet till fortsatt behandling och fattade 13.6.1995 ett nytt beslut enligt vilket tillstånd till täktverksamhet inte beviljades. Stadsstyrelsen motiverade sitt beslut med att hänvisa till de risker som var förknippade med stadens vattenförsörjning och med att de företedda utredningarna var motsägelsefulla. Stadsstyrelsen ansåg att ansökan och den utredning, som åtföljde denna inte garanterade att den planerade täktverksamheten inte stod i strid med de begränsningar som stadgades i 3 § marktäktslagen. Det fanns därför enligt stadsstyrelsen inte i 6 § marktäktslagen stadgade förutsättningar för att bevilja tillstånd. Stadsstyrelsens beslut upphävdes sedermera av Sydvästra Finlands miljöcentral, som ansåg att stadsstyrelsen inte på de angivna grunderna borde ha förkastat ansökan. Stadsstyrelsen biföll till slut bolagets ansökan 18.6.1996.

Bolaget har hävdat att stadsstyrelsens beslut 24.5.1994 och 13.6.1995 var felaktiga och lagstridiga och att staden därför är skyldig att ersätta bolaget den ekonomiska skada som uppstått till följd av att beviljandet av tillståndet fördröjdes.

I fråga om prövningen av en ansökan om tillstånd till täktverksamhet gäller enligt 6 § 1 mom. marktäktslagen att tillståndsmyndigheten skall bevilja tillstånd om en sakenlig täktplan har framlagts och täktverksamheten eller regleringen av den inte står i strid med de i 3 § sagda lag stadgade begränsningarna. Sistnämnda lagrum i sin ursprungliga lydelse stadgade bland annat att i lagen avsedda substanser inte fick tas så att vacker landskapsbild därigenom fördärvades, att betydande skönhetsvärden hos naturen eller speciella naturförekomster förstördes eller att naturförhållandena genomgick betydande eller omfattande skadliga förändringar. Då frågan om tillstånd prövas skall enligt 6 § 1 mom. även verkningarna av tillståndsbestämmelserna beaktas.

Stadsstyrelsen har först medelst ett 24.5.1994 givet beslut och sedan medelst ett 13.6.1995 givet beslut gjort den bedömningen att villkoren för erhållande av tillstånd inte var uppfyllda och därför förkastat bolagets ansökan. Skälen till besluten har anknutit till det faktum att det ifrågavarande området i Sydmo i vissa utredningar hade klassificerats som ett betydande grundvattenområde. Med anledning av bolagets besvär över stadsstyrelsens sistnämnda avgörande har Sydvästra Finlands miljöcentral medelst ett beslut 13.3.1996 konstaterat att stadsstyrelsen inte haft rätt att förkasta bolagets ansökan.

Utgående från det som anförts ovan innebär besvärsmyndighetens sagda ställningstagande inte i sig, att stadsstyrelsen skulle ha gjort sig skyldig till ett sådant fel eller en sådan försummelse, som enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen kan föranleda skadeståndsskyldighet för staden. Detta har inte heller bolaget hävdat, men det har ansett att stadsstyrelsens beslut varit så klart felaktiga att de bör medföra skadeståndsansvar.

De ovannämnda stadgandena i marktäktslagen förutsätter en rättslig prövning som innefattar mångsidiga och komplicerade överväganden, där ett flertal faktorer bör beaktas och som delvis är beroende av skönsmässiga bedömningar. Som framgår av förarbetena till marktäktslagen (RP 88/1980) nämns grundvattenförhållandena bland de omständigheter som skall beaktas vid tillståndsprövningen. Sedermera har 3 § marktäktslagen uttryckligen preciserats i detta hänseende (lag 463/1997, RP 242/1996), med motiveringen att grundvattnens betydelse ökat och även mindre omfattande ändringar kan vara skadliga. Ett hänsynstagande till grundvattenförhållandena har således inte heller vid tidpunkten för de aktuella besluten varit någon ovidkommande omständighet vid en bedömning av ett ärende av detta slag.

I fråga om stadsstyrelsens första beslut 24.5.1994 har länsstyrelsen som besvärsmyndighet konstaterat (beslut 28.11.1994) att de av stadsstyrelsen anförda grunderna inte var tillräckliga för att avslå bolagets ansökan. Med hänsyn till det ovan beskrivna innehållet i de relevanta stadgandena i marktäktslagen kan stadsstyrelsen emellertid inte anses ha begått ett fel av sådant slag som enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen krävs för att ett ansvar i form av skadestånd skall uppstå. Det förhållandet att stadsstyrelsens beslut avvikit från de utlåtanden som vatten- och miljödistriktet avgivit i ärendet föranleder inte heller någon annan bedömning i detta avseende.

Högsta domstolen har avgjort saken på det sätt som framgår av domslutet.

Domslut

Hovrättens dom ändras inte.

Saken har avgjorts av justitieråden Riitta Suhonen, Gustaf Möller, Gustav Bygglin, Pertti Välimäki och Pauliine Koskelo. Föredragande Anne Ekblom-Wörlund.