Supreme Court of Finland ruled lottery law provisions incompatible with Åland's autonomy due to overreach into local jurisdiction.

Kysymys eduskunnan 20.6.2001 hyväksymän arpajaislain 5 §:n 2 ja 3 momentin yhteensopivuudesta Ahvenanmaan itsehallintolaissa säädetyn valtakunnan ja maakunnan välisen toimivallan jaon kanssa.

PL 77 §

TASAVALLAN PRESIDENTIN PYYNTÖ

Sisäasiainministeriö ilmoitti 19.7.2001 päivätyssä kirjeessä, että Tasavallan presidentti oli 13.7.2001 pidetyssä presidentin esittelyssä käsiteltäessä eduskunnan vastausta hallituksen esitykseen arpajaislaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 197/1999 vp; EV 91/2001) päättänyt pyytää Korkeimmalta oikeudelta perustuslain 77 §:ssä tarkoitetun lausunnon eduskunnan 20.6.2001 hyväksymän arpajaislain 5 §:n 2 ja 3 momentin yhteensopivuudesta Ahvenanmaan itsehallintolaissa säädetyn valtakunnan ja maakunnan välisen toimivallan jaon kanssa.

KORKEIMMAN OIKEUDEN LAUSUNTO 29.8.2001

1. Lausunnon kohteena oleva kysymys

Eduskunnan hyväksymän arpajaislain 5 §:ssä säädetään seuraavaa:

"5 § Arpajaisten toimeenpano-oikeus

Arpajaiset saa toimeenpanna rekisteröity yhdistys, itsenäinen säätiö tai muu sellainen yhteisö, jolla on yleishyödyllinen tarkoitus ja jonka kotipaikka on Suomessa.

Arpajaisia puhelimen, Internetin tai muuhun (ks. alaviite 1) niihin verrattavan tietoteknisen sovelluksen välityksellä Ahvenanmaan maakunnassa toimeenpanevan on huolehdittava siitä, että valtakunnan alueella pysyvästi asuva henkilö ei voi täällä osallistua tällaisiin arpajaisiin.

Ahvenanmaan lääninhallitus voi sisäasiainministeriön esityksestä määrätä 2 momentissa säädettyä velvollisuutta rikkovan täyttämään velvollisuutensa sekä asettaa määräyksen tehosteeksi uhkasakon."

Kysymys on siitä, voidaanko valtakunnan lakiin Ahvenanmaan itsehallintolaki huomioon ottaen sisällyttää 5 §:n 2 ja 3 momentissa olevat säännökset, joiden mukaan maakunnassa arpajaisia toimeenpanevalle asetettaisiin valtakunnan lailla erityinen velvollisuus (5 §:n 2 momentti) ja valtakunnan viranomainen (Ahvenanmaan lääninhallitus) voisi toisen valtakunnan viranomaisen (sisäasiainministeriö) esityksestä kohdistaa velvollisuutta rikkovaan hallinnollisia pakkokeinoja (5 §:n 3 momentti).

Korkein oikeus toteaa, että kysymys valtakunnan ja maakunnan lainsäädäntövallan jakautumisesta tulee esiin myös lain soveltamisalaa määrittävässä 2 §:n 3 momentissa, jonka mukaan arpajaislaki koskisi Ahvenanmaan maakunnassa toimeenpantavia arpajaisia siltä osin kuin niiden arpoja myydään tai välitetään myös muualla Suomessa. Tällaisen soveltamisalasäännöksen sisällyttäminen lakiin liittyy ilmeisesti nimenomaan 5 §:n 2 ja 3 momenttiin.

Seuraavassa tarkastellaan ensin yleisesti Ahvenanmaan itsehallintolain mukaisen toimivallan jaon periaatteita yhtäältä lainsäädäntö- ja toisaalta hallintotoimivallan osalta sekä kiinnittäen erityistä huomiota toimintoihin, jotka tavalla tai toisella ulottuvat valtakunnan ja maakunnan rajan yli. Sen jälkeen tarkastellaan erityisesti nyt esillä olevia arpajaislain säännöksiä ja esitetään Korkeimman oikeuden käsitys lausuntopyynnössä tarkoitetuista kysymyksistä.

2. Yleisiä näkökohtia toimivallan jaosta

2.1. Lainsäädäntövallan jakautuminen valtakunnan ja maakunnan kesken

Perustuslain 120 §:n mukaan Ahvenanmaan maakunnalla on itsehallinto sen mukaan kuin Ahvenanmaan itsehallintolaissa säädetään. Itsehallintolain 17 §:n mukaan maakuntapäivät säätää lakeja maakuntaa varten.

Itsehallintolaissa määritellään yhtäältä maakunnan ja toisaalta valtakunnan lainsäädäntövaltaan kuuluvat asiat. Valtakunnan ja maakunnan toimivallat ovat toisensa poissulkevat sillä tavoin, että tietyn asian osalta toimivalta on itsehallintolaista ilmenevin tavoin joko valtakunnalla tai maakunnalla. Tietyllä alalla toimivalta saattaa olla valtakunnan ja maakunnan kesken jaettu, mutta päällekkäistä toimivaltaa saman asian osalta ei valtakunnalla ja maakunnalla ole.

Lainsäädäntövallan jakautuminen on itsehallintolaissa määritelty sääntelyn kohdealan mukaan niin, että tietty asiakokonaisuus kuuluu joko valtakunnan tai maakunnan toimivaltaan. Ratkaistaessa sitä, kumman toimivaltaan jokin lainsäädäntötoimi kuuluu, on kysymyksessä olevia säännöksiä tarkasteltava sisällölliseltä kannalta vain sen selvittämiseksi, minkä asiakokonaisuuden piiriin säännökset on luokiteltava. Tämän, sääntelyn kohdealaa koskevan luokittelun mukaan ratkeaa, kuuluuko kyseinen säännös tai säännöstö valtakunnan vai maakunnan toimivaltaan. Säännösten sisältöä koskevilla tarkoituksenmukaisuusnäkökohdilla ei sitä vastoin ole merkitystä sen arvioimisessa, miten toimivalta itsehallintolain mukaan jakautuu.

Valtakunnalle kuuluvien asioiden osalta itsehallintolain järjestelmä merkitsee, että valtakunnan toimivallan piirissä oleva lainsäädäntö on voimassa paitsi valtakunnassa myös Ahvenanmaan maakunnassa. Maakunnan lainsäädäntövaltaan kuuluvissa asioissa maakuntapäivät voi säätää maakuntalakeja, jotka ovat voimassa Ahvenanmaalla. Tällaisissa asioissa valtakunnan lainsäädäntö puolestaan ei ole voimassa Ahvenanmaalla, vaikka kyseistä asiaa koskevaa maakuntalainsäädäntöä ei olisi olemassa.

Itsehallintolain 69 §:ssä säädetään siitä erityisestä menettelystä, joka koskee itsehallintolain muuttamista ja kumoamista sekä poikkeuksien tekemistä siitä. Säännös merkitsee, että valtakunnan lainsäädäntöelimet eivät voi aikaansaada muutoksia tai poikkeuksia esimerkiksi itsehallintolain mukaiseen toimivallan jakoon tavallisessa lainsäädäntöjärjestyksessä eivätkä ilman maakuntapäivien yhtäpitävää päätöstä.

2.2. Lainsäädäntötoimivallan jakautumisesta rajan yli ulottuvien toimintojen osalta

Lainsäädäntövallan alueellinen rajautuminen valtakunnan ja maakunnan kesken ei sellaisenaan anna vastausta siihen, millä tavoin toimivalta määräytyy tai jakautuu sellaisten, lähtökohtaisesti maakunnan lainsäädäntövallan piiriin kuuluvien toimintojen osalta, jotka tavalla tai toisella ulottuvat maakunnan ja valtakunnan alueellisen rajan yli. Tässä suhteessa on tarkasteltava erikseen eri tyyppisiä säännöstöjä ja tehtävä ero esimerkiksi rikosoikeudellisen ja hallinto-oikeudellisen sääntelyn kesken.

Rikosoikeuden osalta lainsäädäntövalta on itsehallintolain 27 §:n 22 kohdan mukaan valtakunnalla. Poikkeuksena on kuitenkin se, että 18 §:n 25 kohdan mukaan maakunnalla on lainsäädäntövalta teon rangaistavaksi säätämisen ja rangaistuksen määrän osalta, kun kysymys on maakunnan lainsäädäntövaltaan kuuluvasta oikeudenalasta.

Rikosoikeudellisen lainkäytön ulottuvuuden osalta yleisenä lähtökohtana - joka meillä ilmenee rikoslain 1 luvun 1 §:stä - on, että tietyn valtion rikoslakia sovelletaan sen alueella tehtyihin rikoksiin. Vaikka esimerkiksi elinkeinotoiminnan sääntely maakunnassa kuuluu (itsehallintolain 18 §:n 22 kohdasta ilmenevin rajoituksin) maakunnan toimivaltaan, on selvää, että jos maakunnassa kotipaikan omaava elinkeinonharjoittaja toiminnassaan syyllistyy valtakunnan alueella rikokseen, hänet voidaan tuomita siitä samalla tavoin kuin kuka tahansa muu henkilö vastaavasta teosta. Itsehallintolain mukainen maakunnan toimivalta elinkeinotoimintaa koskevissa asioissa ei siis rajoita valtakunnan rikoslainkäytön alaa ja oikeutta puuttua valtakunnan alueella tapahtuneisiin rikoksiin (alaviite 2).

Elinkeinotoiminnan sääntelyn alalla lainsäädäntötoimivallan ulottuvuutta tarkasteltaessa on niin ikään lähdettävä siitä, millä tavoin lainkäyttöpiirien toimivallat yleensä rajautuvat toisiinsa nähden. Mahdollisuuksia puuttua toisesta lainkäyttöpiiristä käsin harjoitettavan toiminnan rajan yli kulkeutuviin vaikutuksiin rajoittaa se, että viranomaiset soveltavat vain oman lainkäyttöpiirinsä lainsäädäntöä. Puuttuminen muualla harjoitettavan toiminnan omalla alueella ilmeneviin vaikutuksiin on siten mahdollista vain sellaisin sääntelytoimin, jotka ovat toteutettavissa oman lainkäyttöpiirin alueella omien viranomaisten toimesta.Lainsäädäntötoimivallan rajat noudattavat siten lainkäyttöpiirien alueellisia rajoja (alaviite 3).

Ahvenanmaan ja valtakunnan välisissä suhteissa edellä kuvattua asetelmaa lieventää se, että itsehallintolaissa koko maata koskevat asiat on jätetty valtakunnan toimivaltaan. Siltä osin kuin näin ei ole menetelty, toimivaltasuhteet maakunnan itsehallintoalueen ja valtakunnan välillä rinnastuvat siihen tilanteeseen, joka yleensä vallitsee eri lainkäyttöpiirien kesken. Näin ollen Korkein oikeus katsoo, ettei itsehallintolain mukaan valtakunnan lainsäädännöllä voida maakunnan toimivaltaan kuuluvissa asioissa säätää maakunnassa kotipaikan omaaville toiminnan harjoittajille siellä toimeenpantavia velvoitteita.

Maakunnan toimivaltaan kuuluvissa asioissa hallintovalta kuuluu maakuntaviranomaisille, jotka käyttävät sitä maakuntalainsäädäntöä soveltaen. Se seikka, että maakunnassa on olemassa myös valtakunnan lääninhallinto, ei voi sinänsä olla peruste, jonka nojalla valtakunta voisi ulottaa omaa lainsäädäntövaltaansa maakunnan toimivaltapiiriin kuuluviin asioihin. Lainsäädäntövallan käytölle täytyy aina olla itsehallintolaista johtuva aineellisoikeudellinen peruste.

2.3. Hallintovallan jakautumisesta valtakunnan ja maakunnan kesken

Itsehallintolain 23 §:n mukaan itsehallintoviranomaiset eli maakuntahallitus ja sen alaiset viranomaiset huolehtivat maakunnan lainsäädäntövallan piiriin kuuluvien asioiden hallinnosta. Hallintovallan jakautuminen valtakunnan ja maakunnan viranomaisten kesken vastaa siten perusteiltaan lainsäädäntövallan jakautumista. Itsehallintolain 4 §:n mukaan maaherra edustaa maakunnassa hallitusta. Kuten edellä on todettu, se seikka, että maakunnassa on valtion viranomaisena lääninhallitus, ei voi vaikuttaa valtakunnan lainsäädäntövallan alaan tai sen tulkintaan. Vastaavasti myös hallintovallan jakautuminen määräytyy pelkästään itsehallintolain aineellisten säännösten mukaan; valtakunnan lainsäädännöllä ei voida antaa Ahvenanmaan lääninhallinnolle tehtäviä tai toimivaltuuksia asioissa, jotka kuuluvat maakunnan viranomaisten itsehallintolain mukaisen hallintovallan piiriin.

3. Eduskunnan hyväksymään arpajaislakiin sisältyvä sääntely

Itsehallintolain 18 §:n 6 kohdan mukaan yleinen järjestys ja turvallisuus kuuluu tietyin poikkeuksin maakunnan lainsäädäntövaltaan. Lain 18 §:n 22 kohdan mukaan elinkeinotoimintaa koskevat asiat eräin poikkeuksin kuuluvat niin ikään maakunnan lainsäädäntövaltaan. Kuten Korkein oikeus on 11.4.2001 antamassaan päätöksessä numero 765 (KKO 2001:38) todennut, arpajaisia ja muita rahapelejä koskeva lainsäädäntö kuuluu maakunnan toimivaltaan, ja niitä koskevat asiat kuuluvat vastaavasti myös maakunnan hallintovallan piiriin.

Eduskunnan perustuslakivaliokunta on hallintovaliokunnalle antamassaan lausunnossa 22/2001 lähtenyt siitä, että valtakunnan lainsäädännöllä voitaisiin puuttua maakunnan lainsäädäntövallan piiriin kuuluvaan toimintaan siltä osin kuin siinä on asiallisesti kysymys elinkeinotoiminnan harjoittamisesta valtakunnan alueella. Valiokunta toteaa tässä yhteydessä ottaneensa huomioon sähköisiin verkkoihin perustuvan toiminnan erityispiirteet.

Jos perustuslakivaliokunnan lausunnosta ilmenevä näkemys toimivaltaperusteesta omaksuttaisiin, se voisi vaikuttaa myös käänteisesti, eli paitsi valtakunnan myös maakunnan lainsäädäntövaltaan. Sen saatettaisiin katsoa avaavan maakunnan lainsäädäntöelimelle vastaavanlaisen mahdollisuuden puuttua valtakunnasta käsin harjoitettavaan toimintaan. Lopputuloksena olisi tilanne, joka ei olisi sopusoinnussa itsehallintolain järjestelmän kanssa.

Ottaen huomioon mitä edellä on esitetty toimivallan jaon yleisistä perusteista voidaan todeta, että valtakunnan ja maakunnan välisen toimivallan jaon kannalta ei ole estettä sille, että valtakunnassa kielletään muiden kuin sellaisiin arpajaisiin kuuluvien arpojen myyminen tai välittäminen, joihin on myönnetty laissa tarkoitettu lupa. Estettä ei sanotun toimivallan jaon kannalta ole myöskään sille, että vastoin mainitunlaista kieltoa tapahtuva arpojen myyminen tai välittäminen valtakunnassa kriminalisoidaan (alaviite 4).

Sitä vastoin Korkein oikeus katsoo, että itsehallintolain järjestelmään ei sovellu sellainen sääntely, jossa valtakunnan lainsäädännöllä kohdistetaan maakunnassa kotipaikan omaavaan elinkeinotoiminnan harjoittajaan maakunnan lainsäädäntövallan piiriin kuuluvaa toimialaa koskeva, maakunnassa täytettävä ja toimeenpantava velvoite (eduskunnan hyväksymän lain 5 §:n 2 momentti).

Kun kysymyksessä on maakunnan lainsäädäntövallan piiriin kuuluva toiminta, myös sitä koskeva hallintovalta kuuluu maakunnan viranomaisille. Valtakunnan lainsäädännöllä ei siten voida antaa valtakunnan viranomaisen tehtäväksi käyttää hallintovaltaa ja pakkokeinoja asiassa, jossa toimivalta on maakunnan viranomaisilla (eduskunnan hyväksymän lain 5 §:n 3 momentti).

Korkein oikeus kiinnittää lisäksi huomiota siihen, että eduskunnan hyväksymän lain 5 §:n 2 ja 3 momentissa on kysymys maakuntaan kohdistuvasta erityisestä sääntelystä, jota vastaavaa ei valtakunnan alueella olisi voimassa: valtakunnan alueella arpojen myyminen tai välittäminen ilman asianmukaista lupaa toimitettaviin arpajaisiin olisi arpajaislain mukaan kiellettyä ja rikoslain 17 luvun 16 a § 4 kohdan mukaan rangaistava teko. Sitä vastoin eduskunnan hyväksymässä laissa ei ole säännöksiä siitä, että valtakunnassa voitaisiin rikosoikeudellisten seuraamusten ohella torjua luvatonta arpajaistoimintaa sen kaltaisin toimin, joita 5 §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitetaan, eli hallinnollisin velvoittein ja pakkokeinoin. Perustuslakivaliokunnan asiaa koskevassa lausunnossa ei ole tarkasteltu asiaa siltä kannalta, onko perustuslain 6 §:n kanssa sopusoinnussa sellainen valtakunnan lainsäädäntö, joka merkitsee sääntelyn eriytymistä valtakunnan ja maakunnan osalta.

4. Johtopäätökset

Edellä esitetyn perusteella Korkein oikeus katsoo, että

1) eduskunnan hyväksymän arpajaislain 5 §:n 2 momentti ei ole sopusoinnussa Ahvenanmaan itsehallintolain mukaisen valtakunnan ja maakunnan välisen toimivallan jaon kanssa, koska siinä valtakunnan lainsäädännöllä kohdistettaisiin maakunnassa kotipaikan omaavaan arpajaistoiminnan harjoittajaan maakunnan toimivallan piiriin kuuluvaa toimintaa koskeva, siellä toimeenpantava velvoite; ja että

2) eduskunnan hyväksymän arpajaislain 5 §:n 3 momentti ei ole sopusoinnussa Ahvenanmaan itsehallintolain mukaisen valtakunnan ja maakunnan välisen toimivallan jaon kanssa, koska sen mukaan valtakunnan viranomaisella olisi oikeus kohdistaa maakunnassa kotipaikan omaavaan arpajaistoiminnan harjoittajaan hallinnollisia pakkokeinoja 5 §:n 2 momentissa tarkoitettua velvoitetta rikottaessa, vaikka kysymys on maakunnan toimivallan ja siten myös maakunnan hallintoviranomaisten toimivallan piiriin kuuluvasta toiminnasta.

Korkeimman oikeuden täysistunnossa asian käsittelyyn ovat osallistuneet presidentti Olavi Heinonen, oikeusneuvokset Anja Tulenheimo-Takki, Riitta Suhonen, Kari Raulos, Mikko Tulokas, Eeva Vuori, Kari Kitunen, Mikael Krogerus, Markku Arponen, Gustav Bygglin, Liisa Mansikkamäki, Pertti Välimäki, Pauliine Koskelo, Pasi Aarnio ja Mikko Könkkölä. Esittelijä kansliapäällikkö Soile Poutiainen.

Alaviitteet:

1. KKO:n huomautus, pitäisi olla "muun"

2.Vastaavasti itsehallintolain 18 §:n 25 kohdan mukainen maakunnan toimivalta säätää rangaistavaksi maakuntalainsäädännön rikkominen käsittää luonnollisesti kaikki maakunnan alueella tapahtuvat teot riippumatta siitä, onko niihin syyllistyneen henkilön kotipaikka maakunnassa, valtakunnassa vai kenties jossakin muualla.

3.Myöntäessään luvan tietyn luvanvaraisen toiminnan harjoittamiseen elinkeinonharjoittajan toimipaikan viranomainen voi mahdollisesti asettaa toiminnan harjoittajalle lupaehtojen kautta myös velvoitteita, jotka koskevat tämän toimintaa oman lainkäyttöpiirin ulkopuolella. Tällöin seuraamukset tällaisten mahdollisten velvoitteiden rikkomisesta toteutuvat saman lupaviranomaisen toimenpitein, esimerkiksi luvan peruuttamisen kautta tai muin kyseisen viranomaisen käytettävissä olevin keinoin.

---

[SV]

Fråga om 5 och 3 mom. i den lotterilag som riksdagen antagit 20.6.2001 var förenliga med den fördelning av behörighet mellan riket och landskapet som föreskirivits i självstyrelselagen för Åland.

GL_ 77_§

Hela rättsfallet är i FKKO-registret.