Supreme Court dismisses minister's request regarding Åland's authority to permit online gambling within national jurisdiction.

Ahvenanmaan itsehallintolain 60 §:n 2 momentissa tarkoitettu erimielisyys siitä, oliko maakuntahallitus ylittänyt toimivaltansa tekemällä päätöksen sallia rahapelien järjestämisen Internetin välityksin.

Ahvenanmaan_itsehallintolaki_60_§_2_mom

---

[SV]

I 60 § 2 mom. självstyrelselagen för Åland avsedd meningsskiljaktighet om landskapsstyrelsen överskridit sin behörighet då den fattat beslut om att tillåta föranstaltande av pennigspel med utnyttjande av Internet.

SAKEN

Inrikesministeriets begäran

Inrikesministeriet har i en skrivelse som inkommit till Högsta domstolen 24.5.2000 anfört följande.

Ålands landskapsstyrelse har 13.6.1997 beviljat den offentligrättsliga föreningen Ålands Penningautomatförening (nedan föreningen) tillstånd att via Internet föranstalta olika penningspel utan att på något vis med tanke på området begränsa möjligheten att delta i spel. Föreningen har i februari 2000 börjat erbjuda spel via Internet också utanför landskapets självstyrelseområde. I spelen kan såsom spelare på de villkor som nämns i tillstånden registreras alla personer som är bosatta i riket. Spelverksamheten pågick vid tidpunkten för ministeriets skrivelse.

Inrikesministeriet anser att det tillstånd som landskapsstyrelsen beviljat för spelverksamheten via Internet är lagstridigt åtminstone till den del som tillståndet medger att penningspelen tillåts utanför landskapets område men inom rikets område. Ministeriet anser att landskapsstyrelsen inte haft behörighet att bevilja föreningen tillstånd att föranstalta penningspel i riket. Ministeriet ifrågasätter också huruvida landskapsstyrelsen kan bevilja föreningen tillstånd som har verkningar utanför det område som anges i 2 § självstyrelselagen.

Inrikesministeriet anser att Internet endast är en distributionskanal som på ett nytt sätt gör det möjligt att erbjuda spel. Det är fråga om antingen samma spel som förekommit tidigare eller nya tillämpningar av spel som tillhandahålls via den nya distributionskanalen. Försäljningsverksamhet av lotter eller förmedling av lotter via Internet är jämförbar med samma verksamhet per ombud eller telefon. Det att en verksamhet sker via Internet kan inte vara en grund som gör verksamheten berättigad om man i verksamheten bryter mot rättsregler i en stat eller på ett självstyrelseområde. Denna verksamhet blir inte berättigad av att myndigheterna inte har effektiva metoder att övervaka eller begränsa gränsöverskridande spelverksamhet. När landskapsstyrelsen beviljat föreningen tillstånd måste den ha varit medveten om att det är möjligt att delta i spel som finns på nätet på alla ställen i världen om det inte har intagits begränsningar i spelet.

Med hänvisning till det ovan anförda har inrikesministeriet med stöd av 60 § 2 mom. självstyrelselagen för Åland anhållit att Högsta domstolen avgör frågan om Ålands landskapsstyrelse har haft behörighet att fatta beslut om att bevilja Ålands Penningautomatförening tillstånd att via Internet sälja penningspel utanför Ålands förvaltningsområde över hela riket.

Avgivna utlåtanden

Ålands landskapsstyrelse och Ålandsdelegationen har med anledning av ansökan inkommit med av dem inbegärda utlåtanden.

Landskapsstyrelsen har ifrågasatt huruvida ärendet faller under 60 § 2 mom. självstyrelselagen. Landskapsstyrelsen har hänvisat till att såväl lagstiftnings- som förvaltningsbehörigheten är fördelad mellan landskapet och riket så att vardera har behörighet på sitt område. Enligt landskapsstyrelsen gäller ärendet om den haft behörighet att bevilja föreningen tillstånd att erbjuda spel via Internet utanför landskapets geografiska territorium. Landskapsstyrelsen har konstaterat att den inte vid beviljande av ifrågavarande tillstånd tagit ställning till vart spelen riktas, eftersom Internet endast är att betrakta som en distributionskanal. Landskapsstyrelsen har yrkat att Högsta domstolen skall konstatera att landskapsstyrelsen vid tillståndsgivningen i fråga om spel över Internet har handlat i enlighet med de behörighetsgränser som finns utstakade i självstyrelselagen.

Ålandsdelegationen har påpekat att i beslutet framhållits föreningens ansvar för att den utvecklade verksamheten sker i enlighet med de bestämmelser som gäller vid varje tidpunkt och att landskapsstyrelsen fortlöpande hålls informerad om utvecklingen, varför beslutet inte varit ofullständigt. Delegationen har vidare konstaterat att beslutet inte innehöll något bemyndigande för föreningen att via Internet sälja penningspel utanför Ålands förvaltningsområde eller överhuvudtaget något ställningstagande till denna fråga. Enligt delegationen innebar beslutet inte en behörighetsöverskridning. Frågan om spelverksamhetens laglighet i övrigt kunde enligt delegationen inte avgöras vid föreliggande förfarande.

Inrikesministeriet och landskapsstyrelsen har beretts tillfälle att ytterligare bemöta avgivna utlåtanden och har i anledning av detta inkommit med var sitt utlåtande. Inrikesministeriet har efter avslutad skriftväxling tillställt Högsta domstolen ett kort yttrande, vilket sänts landskapsstyrelsen till kännedom.

HÖGSTA DOMSTOLENS AVGÖRANDE 11.4.2001

Förfarandet

Landskapsstyrelsen har i sitt utlåtande rest frågan huruvida det i saken föreligger en sådan behörighetskonflikt, varom stadgas i 60 § 2 mom. självstyrelselagen.

Jämlikt 60 § 2 mom. självstyrelselagen avgör Högsta domstolen, då meningsskiljaktighet uppstått, en fråga angående en riks- eller landskapsmyndighets behörighet att vidta en viss förvaltningsåtgärd. Inrikesministeriet har i sin begäran om avgörande med hänvisning till nämnda lagrum ifrågasatt landskapsstyrelsens behörighet att bevilja föreningen tillstånd att via Internet sälja penningspel utanför Ålands förvaltningsområde över hela riket. Inrikesministeriets begäran gäller ett konkret beslut som fattades vid landskapsstyrelsens sammanträde 12.6.1997 och gavs följande dag. Ur de utlåtanden som ministeriet och landskapsstyrelsen avgivit i ärendet framkommer med tydlighet att riksmyndigheten och landskapsstyrelsen har olika uppfattningar om beslutets innebörd och därför också om beslutet i fråga utgör en behörighetsöverskridning. Högsta domstolen är därför behörig att uppta frågan till prövning.

Huvudsaken

Enligt 23 och 30 § självstyrelselagen för Åland är förvaltningsbehörigheten i huvudsak fördelad mellan landskapets och rikets myndigheter så att förvaltningen i angelägenheter som hänförts till landskapets lagstiftningsbehörighet ankommer på självstyrelsemyndigheterna och i angelägenheter som faller inom rikets lagstiftningsbehörighet på riksmyndigheterna. I lagrummen har angetts vissa undantag från denna huvudprincip. I vissa fall skall rikets och landskapets myndigheter samarbeta genom samråd eller genom att inhämta utlåtande av den myndighet i landskapet eller riket som berörs av saken.

Enligt 18 § 6 punkten självstyrelselagen underlyder lagstiftningen i fråga om allmän ordning och säkerhet med vissa undantag landskapets lagstiftningsbehörighet. Spelverksamheten är även en form av näringsverksamhet på vilket område lagstiftningsbehörigheten huvudsakligen tillkommer landskapet enligt 18 § 22 punkten självstyrelselagen. Landskapets behörighet enligt självstyrelselagen att bestämma om spelverksamheten gäller landskapets område medan rikets myndigheter bestämmer om verksamheten på rikets område. Behörigheten är således fördelad mellan myndigheterna på en geografisk grund.

I landskapet regleras lotteri- och annan spelverksamhet mot betalning i landskapslagen om lotterier (ÅFS 10/1966). Enligt 1 § landskapslagen är verksamheten beroende av tillstånd som landskapsstyrelsen beviljar på det sätt det stadgas om i lagen. I 3 § stadgas att tillståndet får beviljas offentligrättslig förening som bildas genom landskapsförordning för att bedriva spelverksamhet. De medel som inflyter genom föreningens verksamhet skall upptas i landskapets budget och användas för att främja och stöda allmännyttigt och annat allmänt ändamål. I 4 § landskapslagen stadgas att tillstånd får förenas med villkor samt med kontroll- och ordningsbestämmelser. Om tillståndshavaren inte iakttar de villkor eller bestämmelser som gäller kan tillståndet återkallas.

Genom landskapsförordningen om Ålands Penningautomatförening och dess verksamhet (ÅFS 56/1993) regleras den förening, som avses i 3 § landskapslagen om lotterier. Föreningens verksamhetsområde omfattar landskapet och sådana fartyg vilka enligt sjölagen har sin hemort i landskapet. Med tillstånd av landskapsstyrelsen kan föreningen bedriva verksamhet utanför sitt verksamhetsområde. Föreningens verksamhet övervakas av landskapsstyrelsen.

Föreningen hade 10.7.1996 givits tillstånd att på försök bedriva spelverksamhet på Internet. Vid sammanträde 12.6.1997 beslöt landskapsstyrelsen på anhållan av föreningen att förlänga dess tillstånd till 31.12.2002. I beslu- tet är antecknat, att landskapsstyrelsen framhåller föreningens ansvar för att den utvecklade verksamheten sker i enlighet med de bestämmelser som gäller vid varje tidpunkt och att landskapsstyrelsen fortlöpande hålls informerad om utvecklingen. I stöd av tillståndet har föreningen tillhandahållit möjlighet att delta i penningspel via Internet. Det är ostridigt att det varit möjligt att delta i spelen även från internetanslutningar i riket.

Lagstiftning om lotterier och andra penningspel tillhör landskapets lagstiftningsbehörighet och sålunda även dess förvaltningsbehörighet. Landskapet har haft behörighet att lämna detta rättsområde oreglerat. Landskapet har emellertid beslutat reglera detta område genom ett regelverk, som i mycket motsvarar rikets, med bestämmelser om koncession, tillstånd och övervakning samt fördelning av avkastning.

En reglering av detta slag kan förhindra eller försvåra gränsöverskridande verksamhet på detta område. Frågan om en sådan reglering kan anses tillåten har varit föremål för prövning i Europeiska gemenskapernas domstol. Med hänvisning till de sociala syftemålen med en reglering, såsom att förhindra missbruk och främja insamling av medel för allmännyttiga ändamål, har domstolen funnit att hinder för friheten att tillhandahålla tjänster kan vara berättigade och en begränsad ensamrätt förenlig med gemenskapsrätten (dom 24.3.1994, Schindler, REG 1994, s. I-1039 och dom 21.9.1999, Läärä, REG 1999, s. I-6067) De sociala aspekter, till vilka det hänvisas i domarna, ger såväl verksamheten som regleringen en särprägel, som skiljer dem från rent kommersiell, på konkurrensen mellan företagare baserad verksamhet och dess reglering. Dessa aspekter, som är centrala vid tillämpningen av regleringen, inverkar emellertid inte på kompetensfördelningen mellan riket och landskapsstyrelsen enligt självstyrelselagen.

Den fråga som nu prövas av Högsta domstolen gäller utnyttjandet av den behörighet att bevilja tillstånd för anordnande av spel, som följer av landskapslagen. Tillståndet gäller anordnande av spel på Internet. Vid Internetspel kan man särskilja åtminstone tre rättsligt relevanta funktioner, som kan regleras, nämligen anordnandet av spelet, marknadsföring av spelet och deltagande i spelet. Därutöver förutsätter spelandet penningtransaktioner. En utgångspunkt är att dessa funktioner är underkastade regleringen på den geografiska ort, där de förekommer. Ett tillstånd kan i regel inte ges rättsverkan utöver det område, där tillståndsgivaren har förvaltningsbehörighet.

Nu ifrågavarande tillstånd har tillämpning på själva anordnandet av spelandet, som försiggår inom landskapets område. Tillståndet kan även ses som ett konkludent godkännande av såväl marknadsföring av spelen som deltagande i spelen från anslutningar inom Åland. Vidare kan ur tillståndet utläsas ett godkännande av anordnandet av sådan spelverksamhet på Internet, som utgår från Åland men inte är underkastad annan reglering eller som av någon annan orsak inte strider mot den gällande reglering, som enligt lagvalsregler skall tilllämpas på spelhandlingarna.

Den fråga som underställts Högsta domstolens prövning gäller om landskapsstyrelsen har haft behörighet att bevilja föreningen tillstånd att via Internet sälja penningspel utanför Ålands förvaltningsområde över hela riket. Eftersom landskapsstyrelsens beslut är begränsat på beskrivet sätt, kan tillståndet inte omfatta verksamhet som står i strid med den reglering som gäller i riket. Huruvida och på vilket sätt föreningen i sin praktiska verksamhet brutit mot tillståndsvillkoren och huruvida landskapsstyrelsen i sin övervakning följt bestämmelserna i landskapets lagstiftning kan inte bedömas i detta förfarande om behörighetskonflikt.

Till den del inrikesministeriets fråga gäller landskapsstyrelsens behörighet att ge tillstånd att sälja spel i hela riket, anser Högsta domstolen, att den inte hänför sig till det beslut som ifrågasatts och att den därför faller utanför det föreliggande förfarande för slitning av meningsskiljaktigheter enligt 60 § 2 mom. självstyrelselagen.

Avgörande

Landskapsstyrelsen har inte överskridit sin behörighet genom sitt 13.6.1997 givna beslut om att på angivna villkor tillåta anordnande av spel på försök på Internet.

Saken har avgjorts av presidenten Olavi Heinonen och justitieråden Erkki-Juhani Taipale, Mikko Tulokas, Markku Arponen och Gustav Bygglin.