Ministry lacked power to split EU salmon quota without Åland's consent but could ban fishing nationwide when quota filled.

Maa- ja metsätalousministeriöllä ei ollut toimivaltaa jakaa Suomelle Euroopan unionin jäsenenä kuuluvaa lohikiintiötä valtakunnan ja maakunnan välillä ilman maakunnan myötävaikutusta. Ministeriö oli sen sijaan toimivaltainen antamaan koko maata koskevan kalastuskiellon kun kiintiö on täyttynyt.

---

[SV]

Jord- och skogsbruksministeriet var inte behörigt att fördela den laxkvot, som tillkom Finland såsom medlem i den Europiska unionen, mellan riket och landskapet utan medverkan av landskapet. Ministeriet var däremot behörigt att utfärda fiskeförbud i hela landet då kvoten var fylld.

SAKEN

Jord- och skogsbruksministeriet har i en till Högsta domstolen 29.9.1997 inkommen skrivelse anfört följande.

Efter att Finland anslutit sig till Europeiska unionen har regleringen av laxfisket i Östersjön skett som en del av Europeiska gemenskapens gemensamma fiskeripolitik. Laxfisket bedrivs inom ramen för fiskekvoter som fastställts av EG:s råd. Kvoterna följer de rekommendationer fiskerikommissionen för Östersjön årligen ger. Fiskerikommissionens verksamhetsområde omfattar vattenområdena i Östersjön, de danska bälten och Öresund. Medlemmar i kommissionen är förutom unionen de stater vid Östersjöns kuster som inte hör till unionen.

Före år 1995 verkställde Finland i egenskap av medlemsstat i fiskerikommissionen för Östersjön på nationell nivå kommissionens rekommendationer i den utsträckning Finland bundit sig vid dem. I regel har Finland bundit sig vid rekommendationerna men år 1994 verkställde Finland inte kommissionens rekommendationer till den del de gällde egentliga Östersjön och Bottniska viken. Verkställigheten skedde genom en förordning som gällde såväl riket som landskapet Åland. Frågan ansågs då ansluta sig till Finlands relationer till främmande makter, vilket innebar att den lagstiftande makten angående verkställighetsåtgärder innehades av riket. Den förändring som inträffat jämfört med tidigare år var att fiskerikommissionens rekommendationer nu trädde i kraft genom en förordning av unionens råd och att fisket även i övrigt reglerades enligt gemenskapens gemensamma fiskeripolitik. För år 1997 hade kvoterna fastställts genom rådets förordning (EG) nr 390/97.

Inom unionen omfattade Finland i egenskap av medlemsstat allt territorium i landet, Åland inberäknat. I anslutningsavtalet fanns inte något särskilt omnämnande av fisket inom landskapet Åland. De skyldigheter i fråga om fisket som ålåg medlemsstaterna gällde även för landskapet Åland och i princip svarade riksmyndigheterna för dem inför unionens organ.

För att organisera de nationella aktiviteterna i anslutning till gemenskapens gemensamma fiskeripolitik stiftades 8.12.1994 lagen om verkställighet av Europeiska gemenskapens gemensamma fiskeripolitik. Landskapet Åland stiftade en motsvarande landskapslag 18.4.1995.

Enligt artikel 21 i rådets förordning nr 2847/93 om inrättande av ett kontrollsystem för den gemensamma fiskeripolitiken skall en medlemsstat avbryta under statens flagg seglande fartygs fiske om den givna kvoten har fyllts. Jord- och skogsbruksministeriet har under åren 1995 och 1996 gett beslut om avbrytande av fiske. Enligt ministeriets uppfattning gällde besluten även Åland.

Det är ytterst viktigt att minska fisket av lax om våren, då naturlaxen är på vandring till lekplatserna. Under de övriga årstiderna består fångsten främst av utplanterad lax. På våren är även fångsterna stora, vilket medför att möjligheterna att fiska på hösten försämras på grund av att kvoten fyllts. Ministeriet hade därför 30.12.1996 beslutat uppdela fångsttiderna för Finlands laxkvot för år 1997 så, att fångsten i egentliga Östersjön och Bottniska viken under perioden 1.1.1997 - 20.6.1997 fick uppgå till högst 20 000 laxar. Enligt ministeriets uppfattning gällde beslutet hela landet då det annars inte hade haft avsedd verkan. Då vårkvoten fyllts hade ministeriet avbrutit fisket 16.4.1997.

Myndigheterna i landskapet Åland har ansett att beslutet om fiskeförbud inte gällde landskapet och att indelningen i kvoter inte kunde gälla det åländska fisket. Till följd härav fiskade de åländska fiskarna lax trots ministeriets beslut. Meningsskiljaktigheten hade lösts vid förhandlingar mellan representanter för ministeriet och landskapet så, att de åländska fiskarna genom ett beslut av ministeriet hade tilldelats en separat kvot, så att de kunde fiska enligt de bestämmelser som gäller om fiske i landskapet. Landskapets representanter hade inte haft något att anmärka emot att frågan löstes med ett beslut av ministeriet.

Då laxen är en vandringsfisk borde regleringen av laxfisket täcka dess vandringsleder så fullständigt som möjligt. Internationella bestämmelser berör landskapet på samma sätt som det övriga Finland. Utöver internationella bestämmelser behövs det också nationella beslut. Om det är en förutsättning att landskapet godkänner dessa beslut för att de skall vara bindande ligger den nationella behörigheten i själva verket hos landskapet.

På initiativ av fiskerikommissionen för Östersjön bereds för närvarande ett särskilt aktionsprogram för laxen. I anslutning till programmet kommer frågor gällande möjligheterna att reglera fisket att tas upp till behandling. Vid dessa förhandlingar är det viktigt att veta vilka möjligheter Finland har att fungera. Bland annat av denna orsak borde det klarläggas var gränserna för behörigheten går.

Med hänvisning till det ovan framförda har jord- och skogsbruksministeriet med stöd av 60 § 2 mom. självstyrelselagen för Åland anhållit, att Högsta domstolen avgör följande frågor:

1) är riksmyndigheten behörig att verkställa en tidsmässig eller regional fördelning av Finlands laxkvot,

2) är jord- och skogsbruksministeriet behörigt att, oberoende av vad som eventuellt beslutats om fördelningen av kvoten, utfärda ett fiskeförbud även inom landskapet Åland om den nationella kvoten fylls.

AVGIVNA UTLÅTANDEN

Ålands landskapsstyrelse och Ålandsdelegationen har med anledning av ansökan inkommit med av dem inbegärda utlåtanden. Landskapsstyrelsen har i sitt bemötande anfört, att riksmyndigheten inte är behörig att ensam verkställa en tidsmässig eller regional fördelning av Finlands laxkvot eftersom riksmyndigheten på det nationella planet saknar behörighet inom detta rättsområde inom hela landet och då riksmyndigheten därmed endast i samförstånd och tillsammans med landskapsstyrelsen kan förfoga över och fördela Finlands laxkvot. Jord- och skogsbruksministeriet saknar även behörighet att utfärda ett fiskeförbud inom landskapets område även om den nationella kvoten fyllts. Ett sådant beslut skall nämligen fattas av landskapsstyrelsen utgående från dess exklusiva förvaltningsbehörighet på området. Självstyrelseorganen ansvarar inför Unionen på samma sätt som statsorganen för rikets del.

HÖGSTA DOMSTOLENS AVGÖRANDE 29.1.1998

Förfarandet

Genom den i ansökan angivna av Europeiska unionens råd antagna förordningen om fastställande, för vissa fiskbestånd och grupper av fiskbestånd, av totala fångstmängder för år 1997 och av vissa villkor för fångsten har Finland tilldelats en viss laxfiskekvot på ett vattenområde i Östersjön och Bottniska viken, vilket innefattar även landskapets område. Den finska kvoten för år 1997 har fördelats mellan de i riket och de i landskapet bosatta fiskarna på det sätt som anges i ansökan. Jord- och skogsbruksministeriet och landskapsstyrelsen har emellertid varit oeniga om behörigheten att besluta om fördelningen. Då fiskekvoterna uppenbarligen även i framtiden kommer att fördelas mellan Unionens medlemsstater på motsvarande sätt som för år 1997 finner Högsta domstolen att det föreligger en i 60 § 2 mom. självstyrelselagen för Åland avsedd meningsskiljaktighet.

Huvudsaken

Fördelningen av laxkvoten

Enligt 23 och 30 § självstyrelselagen för Åland är förvaltningsbehörigheten i huvudsak fördelad mellan landskapets och rikets myndigheter så, att förvaltningen i angelägenheter som hänförts till landskapets lagstiftningsbehörighet ankommer på självstyrelsemyndigheterna och i angelägenheter som faller inom rikets lagstiftningsbehörighet på riksmyndigheterna. I lagrummen har angetts vissa undantag från denna huvudprincip. I vissa fall skall rikets och landskapets myndigheter samarbeta genom samråd eller genom att inhämta utlåtande av berörda myndighet i landskapet eller riket.

Enligt 18 § 16 punkten självstyrelselagen har landskapet lagstiftningsbehörighet i fråga om jakt och fiske, registrering av fiskefartyg och styrning av fiskerinäringen. Förvaltningen i dessa angelägenheter ankommer således på självstyrelsemyndigheterna. Landskapets behörighet enligt självstyrelselagen att bestämma om fiske begränsar sig till landskapets område. Denna behörighet är exklusiv och rikets myndigheter kan således inte utfärda bestämmelser som gäller fisket på detta område.

I fråga om förhållandet till utländska makter tillkommer lagstiftningsbehörigheten enligt 27 § 4 punkten självstyrelselagen rikets lagstiftande organ med beaktande av stadgandena i 9 kap. självstyrelselagen. Enligt 59 § självstyrelselagen blir en bestämmelse i ett internationellt fördrag i en fråga som enligt självstyrelselagen faller inom landskapets behörighet gällande i landskapet endast om landskapet gett sitt bifall till den författning genom vilken bestämmelsen sätts i kraft. Ett sådant godkännande innebär emellertid inte att fördelningen av lagstiftningsbehörigheten mellan landskapet och riket skulle förändras.

Förordningar som antagits av unionens råd blir bindande och direkt tillämpliga i varje medlemsstat. Detta gäller även de i ansökan nämnda förordningarna. Landskapets möjligheter att bestämma om laxfisket i landskapet genom interna rättsakter har därigenom begränsats. Genom anslutningen till unionen har fördelningen av lagstiftningsbehörigheten mellan riket och landskapet inte förändrats och därigenom har inte heller förvaltningsbehörigheten mellan riket och landskapet förändrats.

Meningsskiljaktigheten gäller fördelningen av laxkvoten mellan rikets och landskapets fiskare på såväl landskapets område som på områden utanför landskapet. Den har aktualiserats av Finlands anslutning till Europeiska unionen. Uppkomsten av en sådan meningsskiljaktighet har inte beaktats vid tillkomsten av självstyrelselagen. Då det är fråga om fördelningen av en förmån som gemensamt tillkommer hela landet är det klart, att landskapets myndigheter inte ensamma kan bestämma om landskapets fiskares laxkvoter och om tiderna för laxfiske. Till följd av landskapets exklusiva behörighet inom landskapet saknar rikets myndigheter på motsvarande sätt behörighet att besluta om laxfiske på landskapets område.

Till självstyrelselagens grundprinciper hör samarbete och delad kompetens på områden av väsentlig betydelse för såväl riket som landskapet. Enligt Högsta domstolens uppfattning hör fördelningen av den nationella laxkvoten och dess tillgodogörande till de ärenden, som rikets och landskapets myndigheter bör samråda om. Frågan kan även regleras i en överenskommelseförordning enligt 32 § självstyrelselagen. Om överläggningarna inte leder till samförstånd och detta leder till en konkret behörighetstvist kan tvisten avgöras i den ordning som avses i 60 § 2 mom. självstyrelselagen.

Utfärdande av fiskeförbud

Såsom ovan angetts har landskapet lagstiftnings- och förvaltningsbehörighet rörande fiske inom landskapet. Landskapet är för sin del skyldigt att tillse att unionens rättsakter på ifrågavarande område iakttas inom landskapet.

Enligt artikel 21 stycke 2 i rådets förenämnda förordning om införande av ett kontrollsystem för den gemensamma fiskeripolitiken skall varje medlemsstat fastställa ett datum när fångsterna ur ett kvoterat bestånd eller en kvoterad grupp av bestånd som tagits av sådana fiskefartyg som för dess flagg eller är registrerade i den staten skall anses ha uppgått till den i förordningen avsedda kvoten som den tilldelats. Från detta datum skall den tillsvidare förbjuda nämnda fartyg att fiska ur detta bestånd.

Det i sistnämnda artikel avsedda förbudet gäller fiske i hela riket. Även om den nationella laxkvoten har fördelats mellan landskapet och riket bör fisket förbjudas i hela landet om den nationella kvoten fyllts. Det är således fråga om uppfyllande av en hela landet gällande förpliktelse i förhållande till utländska makter. Högsta domstolen finner därför med tillämpning av 27 § 4 och 42 punkterna självstyrelselagen att behörigheten att utfärda i artikeln avsedda allmänna fiskeförbud som gäller även i landskapet bör anses tillkomma rikets myndigheter.

Avgörande

Med hänvisning till det ovan sagda finner Högsta domstolen, att en riksmyndighet inte är behörig att utan bifall av landskapet verkställa en tidsmässig eller regional fördelning av Finlands laxkvot. Riksmyndigheten är däremot behörig att utförda i artikel 21 stycke 2 i rådets förordning om införande av ett kontrollsystem för den gemensamma fiskeripolitiken avsett fiskeförbud som är gällande även inom landskapet Åland.

Saken har avgjorts av justitieråden Portin, Taipale, Wirilander, Tulokas och Krogerus. Föredragande Mats Wiklund.