3-25-3278/13 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U M Ä Ä R U S

Kohus

Tallinna Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Villem Lapimaa, Maret Altnurme ja Virgo Saarmets

Määruse tegemise aeg ja koht

21.05.2026, Tallinn

Haldusasja number

3-25-3278

Haldusasi

E.K kaebus tühistada Eesti Töötukassa 22.07.2025

otsus nr TVT/25/034827

Menetlusosalised ja esindajad

Kaebaja E.K , eestkostja Tallinna linna esindaja

Annika Närripä

Vastustaja Eesti Töötukassa, esindajad Helis Uus, Irina

Borozdina ja Triin Tamm

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Halduskohtu 10.04.2026 otsus

Menetluse alus ringkonnakohtus

E.K apellatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Tagastada E.K apellatsioonkaebus Tallinna Halduskohtu 10.04.2026 otsuse

peale.

2. Jõustunud määruse avaldamisel asendada kaebaja nimi tähemärgiga.

3. Toimetada määrus kohe kätte poolte esindajatele ning pärast jõustumist kaebaja

eestkostja üle järelevalvet teostavale Harju Maakohtule (tsiviilasi nr 2-11-52895).

Selgitus

Määruse peale võib esitada määruskaebuse Riigikohtule 15 päeva jooksul, arvates määruse

kättetoimetamisest (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 187 lg 7, § 235 lg-d 1 ja 3).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Harju Maakohus tunnistas 19.03.2012 kohtuotsusega tsiviilasjas nr 2-11-52895 E.K

teovõimetuks ning seadis tema üle eestkoste. Kaebaja eestkostja on Tallinna linn, kes teostab

eestkostet Tallinna Sotsiaal- ja Tervishoiuameti kaudu.

2. Eesti Töötukassa tuvastas 15.11.2023 otsusega, et kaebajal on puuduv töövõime kestusega

viis aastat. Eesti Töötukassa määras 16.11.2023 otsusega kaebajale töövõimetoetuse perioodiks

20.12.2023–19.12.2028.

3. Eesti Töötukassa tegi 22.07.2025 otsuse nr TVT/25/034827, millega lõpetas kaebajale

töövõimetoetuse maksmise. Otsus tehti põhjusel, et rahvastikuregistri andmete kohaselt lõppes

kaebaja tähtajaline elamisluba Eestis 20.07.2025. Töövõimetoetuse maksmise lõpetamise

kuupäev oli 20.07.2025.

3-25-3278

4. Eesti Töötukassa jättis 11.09.2025 vaideotsusega nr VO/25/2169 vaide rahuldamata.

5. E.K esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse, mille kohus võttis menetlusse nõudega

tühistada Eesti Töötukassa 22.07.2025 otsus nr TVT/25/034827.

6. Tallinna Halduskohus jättis 10.04.2026 otsusega kaebuse rahuldamata.

Kaebaja eestkostja esitas 29.07.2025, s.o pärast kaebaja tähtajalise elamisloa kehtivuse lõppu

Politsei- ja Piirivalveametile (PPA) tähtajalise elamisloa pikendamise taotluse. PPA andis

15.09.2025 otsusega välismaalaste seaduse (VMS) § 118 p 9 ja § 2101 alusel kaebajale

elamisloa kehtivusajaga 15.09.2025–15.09.2035. Eesti Töötukassa määras 06.10.2025 otsusega

(muudetud 15.12.2025 otsusega) kaebajale töövõimetoetuse ajavahemikuks 15.09.2025–

19.12.2028. Seega on vaidlus üksnes selles, et kaebajale on jäetud töövõimetoetus maksmata

perioodi 20.07.2025–14.09.2025 eest.

Vaidlustatud haldusakt on õiguspärane. Töövõimetoetuse seaduse (TVTS) § 2 lg 1 p 2 kohaselt

on töövõimetoetusele õigus 16-aastasel kuni vanaduspensioniealisel isikul, kes on tähtajalise

elamisloa või tähtajalise elamisõiguse alusel Eestis elav välismaalane. See norm on

imperatiivne. Kui Eesti Töötukassa tuvastab oma andmekogu andmete põhjal, et inimene ei

vasta TVTS § 2 lg 1 tingimustele, on ta kohustatud lõpetama töövõimetoetuse maksmise.

Kaebajal säilis VMS § 43 lg 1 p-st 8 tulenevalt õigus Eestis viibida ka pärast tema elamisloa

kehtivuse lõppemist. Õigus Eestis viibida tähendab aga üksnes seda, et kaebajat ei saanud

kohustada Eestist lahkuma.

Eestis viibimise õigus ei anna alust saada töövõimetoetust, kuna selle eelduseks on elamisloa

kehtivus. Ekslik on kaebaja väide, et seaduslik Eestis viibimine tähendab ka automaatset õigust

sotsiaalsele kaitsele. Põhiseaduse (PS) § 9 sätestab, et põhiseadusega tagatavad õigused

laienevad nii Eesti kodanikele kui ka Eestis viibivatele välisriikide kodanikele ja

kodakondsuseta isikutele, kui põhiseaduses ei ole sätestatud teisiti. Põhiseaduse § 28 kohaselt

on õigus sotsiaalsele kaitsele Eestis viibival välismaalasel võrdselt Eesti kodanikuga, juhul kui

seadus ei sätesta teisti. Seega on tegemist olukorraga, kus seadusandja võib kehtestada

tingimused, mille esinemisel on Eestis viibival välismaalasel õigus sotsiaalsele kaitsele. Eesti

sotsiaalkaitse süsteem ei pea tagama absoluutseid sotsiaalseid garantiisid kõigile Eestis

viibivatele isikutele.

Vastustajale ei saa ette heita, et ta ei võtnud enne vaidlusaluse otsuse tegemist ühendust kaebaja

eeskostjaga, selgitamaks elamisloa pikendamise vajadust. Elamisloa pikendamise vajadus pidi

olema kaebaja eestkostjale teada ning see on tema hoolsuskohustus. Perekonnaseaduse (PKS) §

179 lg 1 kohaselt on eestkostjal õigus ja kohustus hoolitseda eestkostetava isiku ning tema vara

eest. Kaebajal on eestkoste vajadus kõikides toimingutes. Eestkostja hoolsuskohustus hõlmab

muu hulgas kohustust esitada eeskostetava nimel õigel ajal elamisloa pikendamise avaldus.

Kohustus hoolitseda selle eest, et eestkostetava varalised õigused ei saaks kahjustada, on

eestkostjal. Juhul kui eestkostja oma kohustusi nõuetekohaselt ei täida, peab ta hüvitama

eestkostetavale sellega põhjustatud kahju. Siinsel juhul on eestkostja poolt tähtajalise elamisloa

pikendamise taotluse esitamata jätmine ilmselgelt põhjustanud kaebajale kahju, kuna nagu

kaebaja ise on välja toonud, jäi kaebaja ilma töövõimetoetusest 913,08 eurot. See kahju tekkis

mitte vastustaja, vaid kaebaja eestkostja tegevuse tõttu. Tähtajalise elamisloa pikendamise

vajaduse meelde tuletamine ei ole Eesti Töötukassa seadusest tulenev kohustus, kuna ta saab

põhjendatult eeldada, et eestkostjaks olev kohalik omavalitsus tagab elamisloa pikendamise

kohustuse täitmise. Vastustajal puudub ka pädevus hinnata, kas kaebaja tähtajalist elamisluba

pikendatakse või mitte. Vastustaja tugines oma otsuse tegemisel rahvastikuregistri andmetele.

7. E.K esitas Tallinna Ringkonnakohtule apellatsioonkaebuse Tallinna Halduskohtu

10.04.2026 otsuse peale.

2(5)

3-25-3278

Halduskohus on tõlgendanud TVTS § 2 lg 1 p-i 2 formaalselt ja kitsendavalt, sh eiranud VMS-i

ning TVTS-i koostoimet. TVTS § 2 lg 1 p 2 ei sätesta selge sõnaga, et isikul peab olema kehtiv

elamisluba. Seadus räägib isikust, kes elab Eestis tähtajalise elamisloa alusel, mis on sisuliselt

laiem ja süsteemsem mõiste. VMS § 43 lg 4, § 130 ja § 2101 moodustavad ühtse süsteemi,

mille eesmärk on vältida õiguste katkemist menetluse ajal. Esmase elamisloa andmisega tekkis

kaebajal terviklik õiguslik staatus, mis hõlmas nii Eestis viibimist kui ka seadusest tulenevaid

õigusi ja garantiisid. See staatus ei lõppe automaatselt elamisloa kehtivuskuupäeva saabumisel.

Kuni õigusliku aluse äralangemiseni säilivad isikul kõik sellest tulenevad õigused, sealhulgas

sotsiaalsed garantiid. VMS § 43 lg 4 ja § 130 eesmärk ei ole üksnes vältida välismaalase Eestist

väljasaatmist, vaid reguleerida olukorda, kus tema õiguslik side Eesti riigiga jätkub menetluse

ajal. See ei ole uus ajutine staatus ega ka „õigusteta vaheperiood“, vaid olemasoleva staatuse

jätkumine kuni lõpliku otsuseni. Asjaolu, et PPA andis kaebajale tähtajalise elamisloa püsivalt

Eestisse elama asumiseks, kinnitab, et riik pidas tema jätkuvat Eestis elamist õiguspäraseks

ning avalikes huvides olevaks. Sellises olukorras ei saa väita, et elamisloa pikendamise

menetluse ajal oleks õigussuhe katkenud. VMS § 2101 kohaldamine eeldab, et isik ei ole

juhuslikult või ajutiselt Eestis viibiv isik.

Seadusandja võib küll sätestada sotsiaalsete õiguste saamise tingimused, kuid sellised piirangud

peavad vastama proportsionaalsuse põhimõttele. Kaebajal puudus töövõime, töövõimetoetus oli

tema ainus sissetulek, ta viibis Eestis seaduslikult ja hilisem elamisluba kinnitas tema jätkuvat

sidet Eesti riigiga ning avalike huvide olemasolu. Sellises olukorras ei ole töövõimetoetuse

maksmata jätmine mõõdukas ega vajalik meede.

Rikutud on võrdse kohtlemise põhimõtet. Kui välismaalase elamisluba on seotud töötamisega,

siis ei loeta elamisloa pikendamise menetluse ajal tema õigussuhet katkenuks. Sellisel juhul

jätkub tema töötamine ning sissetulek. Ei ole mõistlikku põhjust kohelda töövõimetut isikut

rangemalt. Samuti on kaebaja asetatud põhjendamatult ebasoodsamasse olukorda võrreldes

Eesti kodanikuga, kelle sotsiaalsed õigused ei katke dokumendi kehtivuse lõppemise tõttu.

Eesti Töötukassa muutis hiljem oma otsust, leides, et alates 15.09.2025 õigussuhe taastub, kuid

ei ole põhjendanud, miks sama ei kehti varasema perioodi kohta.

Ekslik on kohtu seisukoht, et eestkostja tegevus põhjustas kaebajale kahju. VMS § 130 tagab,

et menetluse kestel ei teki olukorda, kus isik kaotaks oma õigusliku sideme Eestiga. Järelikult

ei saa töövõimetoetuse maksmata jätmist käsitada tagajärjena, mille eest vastutab eestkostja.

Töövõimetoetuse äravõtmine ei tohi olla sanktsioon eestkostja menetlusliku vea eest.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

8. Ringkonnakohus leiab, et E.K apellatsioonkaebus tuleb HKMS § 187 lg 3 p 5 alusel

tagastada. HKMS § 187 lg 3 p 5 kohaselt apellatsioonkaebus tagastatakse, kui selles esitatud

väidete õigsust eeldades ei saaks apellatsioonkaebust ilmselgelt rahuldada. HKMS § 187 lg 3 p-

s 5 sätestatud apellatsioonkaebuse tagastamise alus hõlmab olukorrad, kus isikul on küll

kaebeõigus, kuid tema apellatsioonkaebuse eduväljavaated on olematud. HKMS § 187 lg 3 p 5

kohaldamisel lähtub kohus apellandi faktiväidetest ja hindab üksnes õiguslikku

perspektiivikust. Kaebaja tõlgendus on allpool toodud põhjustel ilmselgelt vale (vrd Riigikohtu

12.03.2026 määrus asjas nr 3-23-2768, p 18).

9. TVTS § 2 lg 1 p 2 järgi on töövõimetoetusele õigus 16-aastasel kuni vanaduspensioniealisel

isikul, kes on tähtajalise elamisloa või tähtajalise elamisõiguse alusel Eestis elav välismaalane.

Ringkonnakohus nõustub vastustaja ja halduskohtu seisukohaga, et osundatud sätte alusel on

õigus töövõimetoetusele üksnes isikul, kes elab Eestis kehtiva elamisloa alusel. Seevastu

3(5)

3-25-3278

puudub töövõimetoetusele õigus isikul, kes viibib Eestis ajutiselt, sõltumata sellest, kas

viibimine on seaduslik või mitte.

10. VMS eristab selgelt välismaalase Eestis ajutist viibimist ja Eestis elamist (VMS § 1 lg 1, §

13 lg 1 jm VMS 1. peatüki sätted, 2. peatükk „Eestis ajutine viibimine ja lühiajaline töötamine

vs. 3. peatükk „Eestis elamine ja töötamine“). VMS § 7 sätestab, et Eestis ajutine viibimine

VMS-i tähenduses on välismaalase Eestis viibimine ilma Eesti elamisloata või elamisõiguseta.

Seega eristab Eestis elamist ning ajutist viibimist see, kas isikul on elamisluba või elamisõigus

või ei ole. Eestis elamisega ja Eestis ajutise viibimisega kaasnevad erinevad õigused ja

kohustused, need on kaks täiesti erinevat õiguslikku staatust. VMS § 112 kohaselt on

elamisluba välismaalasele antav luba Eestisse elama asumiseks ja Eestis elamiseks seaduses

ning elamisloas kindlaks määratud tingimustel. Tegemist ei ole üksnes õigusega Eestis püsivalt

viibida (elada), vaid staatusega, millega on seotud mitmed avalik-õiguslikud õigused ja

garantiid, sealhulgas juurdepääs sotsiaalkaitse meetmetele ulatuses, mille seadusandja on PS §

28 lg 2 teise lause alusel ja täitmiseks ette näinud. Elamisloa alusel Eestis elava isikuga on riigil

püsivam ja tugevam side ning elamisloa saamiseks on nähtud ette rangemad tingimused, et

vältida mh ülemäärast koormust Eesti sotsiaalsüsteemile (nt Riigikohtu 22.06.2023 otsus nr 5-

23-6, p 73). Eestis ajutiselt viibiva välismaalasega on riigil üksnes lühiajaline ja nõrk side,

selline välismaalane üldjuhul ei panusta ühiskonda ning majandusse sellisel viisil, nagu

elamisloa alusel Eestis elav isik, mistõttu ei pea tal olema ka samaväärset juurdepääsu riigi

sotsiaalkaitsele.

11. Ringkonnakohus leiab, et TVTS-i mõisteid tuleb sisustada sarnaselt VMS-s tooduga, sest

TVTS-i mõttest ega eesmärgist ei tulene teisiti.

12. Elamisloa kehtivuse algus ja lõpp on VMS-s täpselt reguleeritud. VMS § 133 sätestab, et

tähtajaline elamisluba kehtib kuni elamisloa kehtivusaja lõppemiseni või elamisloa kehtetuks

tunnistamiseni. Siinsel juhul lõppes kaebaja elamisloa kehtivusaeg VMS § 134 lg 1 p 1 alusel

tähtaja saabumisel 20.07.2025. Kaebaja ei esitanud varasema elamisloa kehtivusaja jooksul

taotlust pikendada senist elamisluba või anda uus elamisluba. Alates 21.07.2025 oli kaebaja

VMS-i tähenduses Eestis ajutiselt viibiv välismaalane. VMS-i 2. peatüki 1. jakku kuuluv § 43

lg 1 p 8 sätestab, et välismaalase Eestis ajutise viibimise seaduslikuks aluseks on tähtajalise

elamisloa kehtivusaja lõppemisest tulenev õigus Eestis viibida. VMS § 43 lg 4 kohaselt on

VMS § 43 lg 1 p-s 8 sätestatud alus välismaalase Eestis viibimise seaduslik alus järgneva 90

päeva jooksul elamisloa kehtivusaja lõppemise päevast arvates, kui välismaalase tähtajalise

elamisloa kehtivusaeg lõppes tähtaja saabumisel. Kaebaja esitas elamisloa pikendamise taotluse

29.07.2025. VMS § 130 sätestab, et kui välismaalane on elamisloa kehtivusajal või VMS § 43

lg-tes 4 ja 5 sätestatud tähtaja jooksul taotlenud elamisloa pikendamist, uut tähtajalist

elamisluba või pikaajalise elaniku elamisluba, on tema Eestis viibimine seaduslik tema taotluse

läbivaatamise ajal. VMS § 130 alusel omandatav õigus on samuti käsitatav välismaalase Eestis

ajutise viibimise alusena – seda tulenevalt VMS § 43 lg 1 p-st 5, mille kohaselt on välismaalase

Eestis ajutise viibimise seaduslikuks aluseks mh vahetult seadusest tulenev õigus Eestis viibida.

Seadus, millest tulenevale õigusele siin viidatakse, on niisiis VMS § 130. Seega alates

29.07.2025 kuni uue elamisloa andmiseni 15.09.2025 oli kaebajal jätkuvalt õigus Eestis

ajutiselt viibida vastavalt VMS § 43 lg 1 p-le 5.

13. Ajutise viibimisaluse eesmärk on eeskätt menetlusliku ja humanitaarse iseloomuga – tagada

välismaalasele võimalus viibida riigis kuni uue viibimisaluse küsimuse lahendamiseni ning

vältida lahkumiskohustuse kohest tekkimist. VMS-st ei tulene, et isiku, kes on saanud ajutise

viibimisõiguse VMS § 43 lg 1 p-de 5 ja 8 alusel, õiguslik staatus muutuks pärast talle elamisloa

pikendamist või uue andmist tagasiulatuvalt ka vahepealsel perioodil tähtajalist elamisluba

omanud isiku staatuseks. VMS-i ükski säte ei näe ette sellist nn jätkuvuse põhimõtet, millele

apellant tugineb. Seadus ei näe erisust ette ka isikute jaoks, kellel on eestkostja ning kelle

4(5)

3-25-3278

Eestisse elama jäämine on tõenäoline ka elamisloa kehtivusaja lõppedes (nagu kaebaja).

Olukord, mis siinsel juhul tekkis, oli tingitud mitte toetuse andja või riigi tegevusest või

tegevusetusest, vaid eestkostja poolt oma ülesannete vajaliku hoolsusega täitmata jätmisest. On

paratamatu, et isik, kes iseenda tegevuse tõttu jääb ilma võimalusest kvalifitseeruda toetuse

saajaks, jääb toetuseta. Kehtivast õigusest ei tulene erisust ka isiku puhul, kelle eest peab

asjaomaseid toiminguid tegema tema seaduslik esindaja. Seadusliku esindaja toimingud on

võrdsustatud isiku enda toimingutega. Halduskohus on piisava põhjalikkusega selgitanud, et kui

esindaja on tekitanud sisesuhtes oma esindatavale süüliselt kahju (sh saamata jäänud toetuse

näol), siis peab ta kahju esindatavale hüvitama (PKS § 179 lg 5 ja § 202).

14. Vastustaja otsus ei ole ebaproportsionaalne. Probleemi tekitas Tallinna linna hooletus oma

ülesannete täitmisel, kes peab heastama sellega seotud tagajärjed. Olukord ei erine olemuslikult

sellest, kus täieliku teovõimega inimene jätab mingil põhjusel elamisloa pikendamise taotluse

esitamata – ka tema ei saaks enda Eestis viibimise õigusliku staatuse muutusega kaasnevates

tagajärgedes süüdistada sotsiaaltoetuse maksjaid. Vastustaja ei olnud kohustatud välja

selgitama, millal lõppeb kaebaja elamisloa kehtivus, ega nõustama Tallinna linna, et viimane

peaks taotlema kaebaja tähtajalise elamisloa pikendamist vähemalt kaks kuud enne selle

kehtivusaja lõppu (siseministri 12.01.2017 määruse nr 7 § 28 lg 4). Samuti puudus vastustajal

seadusest tulenev alus jätkata toetuse maksmist, samuti anda toetuse maksmise lõpetamise

alusel Tallinna linnale tähtaegu asja korda ajamiseks vms. Eestis ajutiselt viibivale

välismaalasele samade sotsiaalsete õiguste tagamine nagu Eestis elavatele Eesti kodanikele ja

elamisloa omajatele tekitaks ülemäärase koormuse Eesti sotsiaalsüsteemile (vrd RKPJKo 5-23-

6/13, p 73). See õigustab nende gruppide erinevat kohtlemist. Erinevat kohtlemist sellel

kaalutlusel on õigustatuks pidanud ka Euroopa Inimõiguste Kohus (PONOMARYOVI v.

BULGARIA, p 54). Kaebaja olukord ei ole võrreldav ka Eesti kodanike ja elamisloa omajatega,

kellel on lõppenud pelgalt isikut tõendava dokumendi kehtivusaeg. Kaebaja puhul ei lõppenud

mitte ainult tema isikut tõendava dokumendi kehtivus, vaid tema õigus Eestis elamisloa alusel

elada ja sellest tulenevad õigused (sh liikuda Schengeni alal, sotsiaalsed tagatised vastavalt

sotsiaalseadustiku üldosa seaduse § 3 lg-le 1 jpm õigused), seda tema eestkostja hooletuse tõttu.

Asjaolul, et VMS andis kaebajale ajutise kaitse lahkumiskohustuse tekkimise eest ja kaebaja sai

faktiliselt Eestis edasi olla, ei ole tähtsust.

15. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu otsuse põhjendustega ega korda neid.

16. Järelikult ei saaks apellatsioonkaebust ilmselgelt rahuldada. Ringkonnakohus

keeldub HKMS § 187 lg 3 p 5 alusel apellatsioonkaebuse menetlusse võtmisest ja

tagastab selle läbivaatamatult.

17. HKMS § 187 lg 2 kohaselt tuleb pärast ringkonnakohtu määruse jõustumist lugeda,

et kaebaja pole Tallinna Halduskohtu 10.04.2026 otsuse peale apellatsioonkaebust

esitanud.

18. Ringkonnakohus edastab käesoleva määruse teadmiseks eestkostja tegevuse üle

järelevalvet teostavale maakohtule, et saaks tagatud kaebajale kahju hüvitamine

eestkostja poolt (PKS § 193).

(allkirjastatud digitaalselt)

5(5)