3-25-684/8 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U M Ä Ä R U S

Kohus

Tallinna Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Veiko Vaske, Maret Altnurme ja Monika Laatsit

Määruse tegemise aeg ja koht

04.12.2025, Tallinn

Haldusasja number

3-25-684

Haldusasi

T.B kaebus kohustada Keskkonnaametit teostama

riiklikku järelevalvet Tamse ja Liiva jahipiirkonna

kasutaja Muhu Jahiselts MTÜ jahilubade taotluste

menetlemise õiguspärasuse üle

Vaidlustatud kohtulahendid

Tallinna Halduskohtu 08.05.2025 määrus

Menetlusosalised ja nende

esindajad

Kaebaja T.B

Menetluse alus ringkonnakohtus

T.B määruskaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Võtta menetlusse T.B määruskaebus Tallinna Halduskohtu 08.05.2025 määruse peale.

2. Jätta T.B määruskaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 08.05.2025 määrus

muutmata, muutes osaliselt määruse põhjendusi vastavalt käesoleva määruse

põhjendustele.

4. Jõustunud määruse arvutivõrgus avaldamisel asendada kaebaja nimi initsiaalidega.

EDASIKAEBAMISE KORD

Määruse peale võib esitada määruskaebuse Riigikohtule 15 päeva jooksul määruse

kättesaamisest arvates (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 121 lg 4, § 235 lg-d 1 ja

3).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. T.B

esitas 06.03.2025 ja 07.03.2025

Keskkonnaametile

kaebused seoses

Keskkonnaameti vastuskirjadega nr 13-17/25/2530-2 ja 13-17/25/4029-2, milles

Keskkonnaamet keeldus teostamast jahiseaduse (JahiS) § 47 alusel riiklikku järelevalvet

Muhu Jahiseltsi tegevuse üle kahel viimasel jahiaastal (2023/2024 ja 2024/2025) seoses T.B

esitatud jahiloa taotluste menetlemisega. Keskkonnaamet keeldus 13.03.2025 kirjaga nr 13-

17/25/2530-4 järelevalve teostamisest, põhjendades keeldumist sellega, et Muhu Jahiselts on

3-25-684

jahiluba väljastades haldusorgan ja sellest tulenevalt pole Keskkonnaamet õigustatud tema üle

järelevalvet teostama.

2. T.B

esitas

20.03.2025

Tallinna Halduskohtule

kaebuse

nõudes kohustada

Keskkonnaametit teostama riiklikku järelevalvet Tamse ja Liiva jahipiirkonna kasutaja MTÜ

Muhu Jahiselts (80083827) jahilubade taotluste menetlemise õiguspärasuse üle.

T.B leidis, et Keskkonnaamet eksib ning ametil tuli järelevalvemenetlus läbi viia.

Jahipiirkonna kasutaja täidab jahilubade väljastamisel haldusülesannet, mis on talle

kasutusloaga delegeeritud, mitte ei tegutse haldusorganina. Sealjuures on oluline, et vastavate

ülesannete täitmisel lähtutaks üldistest huvidest. Avalike ülesannete täitmise üleandmisel

eraõiguslikele isikutele, antud juhul jahipiirkonna kasutajatele, peavad olema tagatud

õiguslikud garantiid ja riiklik järelevalve. See põhimõte on sätestatud ka halduskoostöö

seaduse (HKTS) § 5 lg 1 p-s 3. Lisaks viitas T.B korrakaitseseaduse (KorS) §-dele 2 ja 4.

3. Tallinna Halduskohus jättis 31.03.2025 määrusega kaebuse käiguta ning andis kaebajale

tähtaja kaebuse nõude täpsustamiseks ning täiendavate põhjenduste ja tõendite esitamiseks.

Kaebus on perspektiivitu ning kaebuse nõude juurde jäädes kaalub kohus selle tagastamist

HKMS § 121 lg 2 p 21 alusel.

Kui kaebaja ei nõustu mõne konkreetse Muhu Jahiseltsi otsusega, millega keelduti talle

jahiluba väljastamast, siis tuleb kaebajal esitada halduskohtule vastavale otsusele

tühistamiskaebus koos kohustamiskaebusega vaadata kaebaja taotlus uuesti läbi. Kaebust

esitades tuleb kaebajal järgida sealjuures kõiki halduskohtumenetluse nõudeid (mh

kaebetähtaeg vastavalt HKMS § 46 lõigetele 1 ja 2). Kaebajal on võimalik põhimõtteliselt ka

käesolevat kaebust muuta, kui vastav kaebus oleks tähtaegne. Sellisel juhul tuleb kaebajal

esitada kohtule põhjendatud kaebus koos kaebuse terviktekstiga.

4.

09.04.2025 kaebuse täienduses selgitas kaebaja, et riiklik järelevalve ei tulene mitte

üksnes KorS-st, vaid ka Vabariigi Valitsuse seaduse (VVS) §-dest 75 ja 751, kusjuures VVS

sätestab riikliku järelevalve alusseadused: „Riiklikku järelevalvet teostatakse

korrakaitseseaduses ja teistes seadustes sätestatud alusel ja korras.“ Eeltoodust lähtuvalt on

KorS ainult üks seadustest, millega realiseeritakse riikliku järelevalve läbiviimist. Seega on

kaebaja algses kaebuses esitatud viited KorS-le kvalifitseeriva tähendusega, millega

halduskohus ei ole seotud.

Riigikohus on seoses järelevalvega korduvalt rõhutanud seaduslikkuse põhimõtte arvestamist,

mis tuleneb põhiseaduse (PS) §-st 3, sidudes kõiki avalikku võimu teostavaid ja avalikke

ülesandeid täitvaid isikuid. Seejuures ei välista JahiS ega ükski muu seadus riikliku

järelevalve kohustust eraõigusliku juriidilise isiku tegevuse üle pelgalt selle tõttu, et

jahipiirkonna kasutaja on saanud Keskkonnaameti otsusega seaduses (JahiS § 11 lg 1)

sätestatud alusel volitused avaliku halduse ülesannete täitmiseks.

Vaidlus puudub, et jahipiirkonna kasutusõiguse loa omaja Muhu Jahiselts on haldusorgan

haldusmenetluse seaduse (HMS) § 8 lg 1 tähenduses ja on kohustatud seetõttu täitma

jahilubade kui haldusaktide väljastamisel HMS-s sätestatud nõudeid. Eeltoodu aga ei välista

kohase järelevalve teostamise kohustust eraõiguslikust juriidilisest isikust jahipiirkonna

kasutusõiguse loa saaja otsustuste ja tegevuse õiguspärasuse üle.

JahiS § 1 sätestab jahipiirkonna moodustamise ja kasutamise, jahiulukite seire, küttimismahu

ja -struktuuri ning muud jahipidamise alused, määrab kindlaks jahipidamisõigust tõendavad

2(10)

3-25-684

dokumendid, sätestab jahiulukite tekitatud kahju hüvitamise ning riikliku järelevalve ja

vastutuse. Seega sätestab JahiS § 1 riikliku järelevalve kooskõlas VVS §-ga 75. Riiklik

järelevalve on riigi valitsemise koosseisu vahetult kuuluv funktsioon, mida teostatakse VVS §

75 alusel KorS-s ja teistes seadustes sätestatud alusel ja korras.

Kuigi VVS § 751 sätestab ka haldusjärelevalve mõiste, on haldusjärelevalve puhul sisuliselt

tegemist riigi valitsemise koosseisu kuuluva riikliku järelevalve eriliigiga, mis reguleerib muu

hulgas ka eraõiguslikule juriidilisele isikule üle antud haldusülesannete täitmise järelevalvet.

JahiS § 13 sätestab jahipiirkonna kasutusõiguse sisu, milleks on „õigus korraldada

jahipiirkonnas jahti ja teha jahiulukite seiret seaduses ja selle alusel kehtestatud õigusaktis

sätestatud alustel ja korras.“ Seega sätestab JahiS § 13, et jahipiirkonna kasutusõiguse loa

omaja korralduslik tegevus peab toimuma JahiS-s sätestatud alustel ja korras. Seadusega ei

ole kitsendatud, et JahiS §-s 13 sätestatu õiguspärasuse kontrollimiseks peaks järelevalvet

tegema avalikkus – reeglina puudub konkreetsesse menetlusse mittepuutuvatel isikutel

(populaar-) kaebuse esitamise õigus.

VVS § 751 lg 2 sätestab muu hulgas haldusjärelevalve kohustuse haldusorgani üle juhul, kui

see haldusorgan ei ole järelevalve teostaja alluvuses. Eraõiguslikele juriidilistele isikutele

avaliku võimu volituste üleandmist reguleerib üldseadusena HKTS (§ 3) ning eriseadusena

praegusel juhul JahiS. Seejuures toimub jahiseaduse alusel haldusfunktsiooni täitmine

jahipiirkonna kasutusõiguse loa saajale JahiS ja selle alusel antud haldusaktiga (HKTS § 3 lg

1). Ei saa olla vaidlust, et jahipiirkonna kasutusõiguse loa omaja Muhu Jahiselts ei ole

Keskkonnaameti alluvuses. JahiS § 47 kohaselt on riikliku järelevalve kohustus jahiseaduse

täitmise üle seatud Keskkonnaameti ülesandeks.

VVS § 751 lg 1 sätestab ühe haldusorgani kontrolli teise haldusorgani üle juhul, kui

kontrollitav haldusorgan ei ole järelevalve teostaja alluvuses (VVS § 751 lg 2). JahiS-ga ega

muu seadusega ei ole järelevalve funktsiooni (VVS § 75 koostoimes JahiS §-ga 47)

jahipiirkonna kasutusõiguse loa omaja tegevuse ja otsuste üle kõrvaldatud. Keskkonnaametil

kui riigiametil ei ole seepärast mitte ainult õigus, vaid ka riigivõimu seaduslikkuse

põhimõttest (PS § 3 lg 1) tulenev kohustus tagada jahipiirkonna kasutusõiguse loa omaja

otsuste õiguspärasus haldusjärelevalve või muu tõhusa järelevalvemehhanismi kaudu.

Kaebaja on esitanud Keskkonnaametile kaebused seoses asjaoluga, et kaebaja poolt Muhu

Jahiseltsi korraldada olevates jahipiirkondades esitatud jahilubade taotlused on 50 korral

jäetud rahuldamata. Kaebajal oli seetõttu subjektiivne õigus nõuda riikliku järelevalve

teostamist Muhu Jahiseltsi jahipiirkondades kaebaja jahilubade taotluste menetlemise

õiguspärasuse üle.

Jahiloa kui haldusakti väljastamine peab toimuma HMS-i põhimõtetest lähtudes. Käesoleval

juhul seda ei ole tehtud. Jahilubade väljastamise õiguspärasuse kontroll kuulub riikliku

järelevalve koosseisu.

Kaebaja hinnangul ei ole seadusandja ette näinud, et halduskohus peaks läbi kaebeõiguse

kontrolli täitma ülesandeid, mis jäävad riikliku järelevalve põhjendatud koosseisu. Üksnes

kaebeõiguse realiseerimine halduskohtumenetluse vahendusel ei ole ka kohtu ressursse

arvestades piisav ja mõistlik.

JahiS §-des 60, 61, 62 ja 63 on sätestatud karistused, mida saab kohaldada jahipiirkonna

kasutaja õigusvastase tegevuse korral. JahiS § 47 sätestab riikliku järelevalve kohustuse

3(10)

3-25-684

JahiS--s sätestatu täitmise üle. Jahilubade väljastamise kohustuse rikkumine on JahiS-s

sanktsioneeritud.

Eeltooduga on seadusandja näinud ette, et jahipiirkonna kasutajate tegevus, sh Muhu

Jahiseltsi tegevus jahilubade väljastamisel, allub ja peab alluma kohasele riiklikule

järelevalvele. Kokkuvõttes on Keskkonnaametil õigus, et jahiloa väljastamine on

haldusülesande täitmine, kuid ta eksib, väites, et Keskkonnaametil pole jahipiirkonna kasutaja

vastava ülesande kontrollimiseks volitusi.

Keskkonnaamet peab riikliku järelevalve käigus välja selgitama, kas jahiloa taotluste

menetlemine on jahipiirkonna kasutaja poolt õiguspärane. Keskkonnaametil tuleb asja uurida

ja lähtuda kõigist õigusnormidest, mis aitavad järelevalve eesmärke täita.

5. Keskkonnaamet esitas 24.04.2025 vastuse kohtunõudele. Kuivõrd kaebaja on 09.04.2025

kaebuse täienduses jäänud algselt esitatud nõude juurde ega ole kaebuses esinenud puuduseid

kõrvaldanud, siis on kaebus jätkuvalt ilmselgelt perspektiivitu ning see tuleks tagastada

HKMS § 121 lg 2 p 21 alusel.

Kaebaja väidab täiendatud kaebuses ekslikult, et VVS §-st 75 tulenev riiklik järelevalve ja §-

st 751 tulenev haldusjärelevalve reguleerivad ka JahiS alusel teostatavat riiklikku järelevalvet

jahiseltside tegevuse üle jahilubade väljastamisel.

VVS §-st 751 tulenev haldusjärelevalve ei ole VVS §-st 75 tuleneva haldusjärelevalve alaliik,

nagu kaebaja on kaebuses väitnud. VVS § 751 lisati VVS-i seoses KorS-i jõustumisega 1.

juulil 2014 ning KorS-s eristatakse selgelt haldusvälise suunitlusega riiklikku järelevalvet ja

avaliku võimu sisest haldusjärelevalvet (KorS § 1 lg 7, § 2 lg 4). Ka VVS § 751 puudutavas

eelnõu seletuskirjas on märgitud: „Haldusjärelevalvest tuleb eristada riiklikku järelevalvet,

mis on eksternne järelevalve ja suunatud halduseväliste ohtude väljaselgitamisele ja

tõrjumisele. Lõikes 1 sätestatakse, et haldusjärelevalve on ühe haldusorgani kontroll teise

haldusorgani üle. Haldusorgan haldusmenetluse seaduse § 8 lg 1 tähenduses on seadusega,

selle alusel antud määrusega või halduslepinguga avaliku halduse ülesandeid täitma volitatud

asutus, kogu või isik. Seega võib haldusorganiks olla nii riigiasutus, avalik-õiguslik juriidiline

isik, kollegiaalorgan, üksik ametnik või avaliku halduse ülesannet iseseisvalt täitma volitatud

eraõiguslik isik. Ühisnimetajaks on see, et kõik need organid täidavad avaliku halduse

ülesannet (haldusülesannet), sõltumata sellest, kas haldusorgani ülesanded sisaldavad

riigivõimu volituse olemasolu või ei eelda võimuvolitusi või kas haldusfunktsiooni täitmine

on organi põhifunktsioon või abistav/täiendav funktsioon. Ka organid, kes ei ole täitevvõimu

organid, täidavad ülesandeid, mis materiaalses mõttes on haldusülesanded. Milline

haldusorgan on konkreetsel juhul järelevalve teostaja ja missugune on tema pädevus, ei tulene

VVS-ist, vaid eriseaduse regulatsioonist.“

Seega on haldusjärelevalve ja riiklik järelevalve selgelt erinevad järelevalve liigid.

Keskkonnaameti pädevus teostada haldusjärelevalvet ei saa tuleneda otse VVS-st. Kuna JahiS

ei anna Keskkonnaametile õigust teostada haldusjärelevalvet jahipiirkonna kasutaja tegevuse

üle jahilubade andmisel, ei ole kaebaja poolt soovitud järelevalve teostamine ilmselgelt

võimalik.

Keskkonnaameti hinnangul on käesolevas kohtuvaidluses väga oluline kaebuse rahuldamise

tõenäosuse piiritlemine, mis aitab muu hulgas ära hoida kaebaja esitatavaid järgmisi

samasisulisi kohtuvaidlusi. Kuna kaebaja soovitud haldusjärelevalvet ei ole võimalik teostada,

on kaebuse rahuldamine ebatõenäoline. Vastustaja nõustub kohtuga, et igasugust lahkheli ei

4(10)

3-25-684

ole võimalik lahendada läbi järelevalvemenetluse ja kaebaja peaks jahiseltsi otsustega

mittenõustumisel

esitama

konkreetsele

otsusele

tühistamiskaebuse

koos

kohustamisekaebusega. Seda on ka Keskkonnaamet kaebajale selgitanud.

6. Tallinna Halduskohus tagastas 08.05.2025 määrusega T.B kaebuse.

6.1 Järelevalve teostamine on selgesõnaliselt välistatud KorS § 1 lg 7 alusel, mille kohaselt

seda seadust ei kohaldata ühe haldusorgani poolt teise haldusorgani tegevuse õiguspärasuse ja

otstarbekuse üle järelevalve teostamisel ega ühe haldusekandja poolt teise haldusekandja

haldusülesande täitmise õiguspärasuse ja otstarbekuse üle järelevalve teostamisel, ning KorS

§ 1 lg 8 p 1 alusel, mis sätestab, et seda seadust ei kohaldata haldusorgani poolt tegevus-,

ehitus-, keskkonna- või muu loa andmise menetluses. Jahiluba on keskkonnaluba. HKTS § 5

lg 1 p-st 3 ega JahiS-st ei tulene vastustajale järelevalvekohustust jahilubade väljastamise üle.

Seejuures välistab KorS selgesõnaliselt sellise järelevalve. Kaebus on seetõttu ka ilmselgelt

perspektiivitu. Samuti ei esine ohukahtlust.

Kui kaebaja ei nõustu mõne konkreetse Muhu Jahiseltsi otsusega, millega keelduti talle

jahiluba väljastamast, siis tuleb kaebajal esitada halduskohtule vastavale otsusele

tühistamiskaebus koos kohustamiskaebusega vaadata kaebaja taotlus uuesti läbi. Kaebust

esitades tuleb kaebajal järgida kõiki HKMS-s sätestatud nõudeid (mh kaebetähtaeg – vt

HKMS § 46 lg 1 ja 2). Kohus andis kaebajale seejuures võimaluse ka käesolevas asjas

kaebust muuta, kuid kaebaja ei soovinud seda teha. Kuivõrd kaebajal on olemas seaduses

sätestatud tõhus õiguskaitsevahend, siis tuleb pidada kaebaja õiguste riivet olukorras, kus

kaebaja ei soovi vaidlustada mitte loa andmisest keeldumist, vaid nõuab järelevalve teostamist

olukorras, kus seadus sellist järelevalvekohutust ette ei näe, väheintensiivseks.

Eeltoodust tulenevalt tagastas kohus kaebuse selle nõude osas HKMS § 121 lg 2 p 21 alusel.

6.2. Kaebuse täienduses asus kaebaja seisukohale, et vastustajale tuleneb

järelevalvemenetluse läbiviimise kohustus VVS §-dest 75 ja 751.

VVS § 751 sätestab haldusjärelevalve regulatsiooni ning sama paragrahvi lg 1 kohaselt on

haldusjärelevalve ühe haldusorgani kontroll teise haldusorgani üle. Keskkonnaamet on

asjakohaselt välja toonud, et haldusjärelevalve ei ole riikliku järelevalve alaliik, vaid

eraldiseisev järelevalve liik. Eeltoodut kinnitab üheselt sama paragrahvi lg 3, mis sätestab, et

haldusjärelevalve riigi haldusorgani üle hõlmab järelevalvatava tegevuse õiguspärasuse ning

seaduses sätestatud juhul otstarbekuse kontrollimist. Haldusjärelevalve teostajal on

järelevalvatava kontrollimisel õigus teha puuduse kõrvaldamiseks ettekirjutusi.

Kohtupraktikas on asutud seisukohale, et isik saab järelevalvemenetluse algatamise või

järelevalvemeetme rakendamise otsustamist nõuda vaid juhul, kui on olemas järelevalvet

sätestav õigusnorm (pädevusnorm) ja see norm kaitseb isiku subjektiivseid õigusi (vt

Riigikohtu halduskolleegiumi otsused nr 3-3-1-44-10, 3-3-1-29-13 ja 3-3-1-42-14).

Käesoleval juhul puudub selline haldusjärelevalvet sätestav õigusnorm JahiS-s (vrd nt

keskkonnaseadustiku üldosa seaduse 51. peatükk, kus on selgelt sätestatud riikliku ja

haldusjärelevalve pädevus).

Ühe haldusorgani poolt teise haldusorgani üle teostatav kontroll VVS § 75¹ lg 1 tähenduses on

sätestatud avalikes huvides. Haldusjärelevalve eesmärk on täitevvõimu tegevuse

seaduslikkuse ja teatud juhtudel otstarbekuse haldusesisene kontroll, mitte isikute

subjektiivsete õiguste kaitse (VVS § 75¹ lg 3). See, kuidas jahiselts konkreetset jahiloa

5(10)

3-25-684

väljastamise menetlust läbi viib ja seadust kohaldab, on õiguse rakendamise küsimus ning

ühestki normist ei tulene Keskkonnaameti pädevust jahiseltsi vastava otsuste muutmiseks või

tühistamiseks ega ka jahiloa väljastamise osas ettekirjutuse tegemiseks. Seega ei saa selline

järelevalve kaitsta jahiloa taotleja subjektiivseid õigusi, millest tulenevalt ei ole kaebajal ka

õigust järelevalvemenetluse algatamise otsustamist ega menetluse läbiviimist nõuda.

Kaebajale on õigesti selgitatud, et kui ta leiab, et jahilubade väljastamisest keeldumine on

õigusvastane, siis saab ta konkreetset otsust vaidlustada halduskohtus.

Kaebus tagastati selles osas kaebeõiguse puudumise tõttu HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS

7. Kaebaja palub määruskaebuses tühistada halduskohtu 08.05.2025 määrus ning kaebus

menetlusse võtta.

Kaebaja jääb kaebuses esitatud seisukohtade juurde ega korda neid, kuid palub nendega

arvestada. Kaebaja on jätkuvalt seisukohal, et Keskkonnaametil on nii JahiS kui ka VVS § 751

alusel vastav volitusnorm järelevalve teostamiseks. Õigusvastane on halduskohtu seisukoht,

nagu avalikku huvi tagav ja järelevalvet sätestav õigusnorm ei kaitseks üksikisiku õiguseid

ega võimaldaks üksikisiku õiguste rikkumise puhul teostada järelevalvet. Kaebaja on

seisukohal, et kui volitusnorm on ette nähtud järelevalve teostamiseks avaliku huvi tõttu, siis

tähendab avalik huvi siinkohal üksikisikute huvide kogumit ja selline järelevalvet võimaldav

volitusnorm on kohaldatav ka kaebaja kohustamiskaebuse puhul.

Kuna õigust kohaldab kohus, siis ei ole kaebaja haldusmenetluses esitatud viited

õigusnormidele kohtule siduvad ja halduskohtumenetluse uurimisprintsiibist tulenevalt on

kohtul pädevus kohustamiskaebuse menetlemisel ise lahendada muu hulgas Keskkonnaameti

järelevalvet võimaldava volitusnormi küsimus. Halduskohtumenetlust ei ole kaebaja

hinnangul veel võistlevaks menetluseks kuulutatud ja halduskohtu uurimisprintsiip peaks

jätkuvalt teenima kaebaja õiguste tagamise eesmärki avaliku võimu omavoli vastu.

Kui Keskkonnaametil puudub JahiS-st tulenev volitusnorm järelevalve tegemiseks

jahipiirkonna kasutajate tegevuse üle, muutuvad muu hulgas mõttetuks ja sisutuks ka JahiS §

17 lg 2 p 1 ja § 18 lg 2 p 3, samuti JahiS § 60 lg 1 (jahiloa andmise nõuete rikkumine), sest

jahipiirkonna kasutaja õigust rikkuva tegevuse üle, sh õigusaktide nõuete rikkumise üle,

järelevalve puuduks ja jahipiirkonna kasutajat kui haldusorganit, mis järjepidevalt rikub

avaldaja õiguseid, ei saaks vastutusele võtta ühelgi juhul. Selline tagajärg on aga vastuolus

PS-ga. Sel juhul palub kaebaja algatada põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse ning

tunnistada JahiS § 17 lg 2 p 1 ja § 18 lg 2 p 3, samuti JahiS § 60 lg 1 vastuolus olevaks PS-ga

osas, mis ei võimalda teostada haldusorgani õigusvastase tegevuse üle järelevalvet.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

8. Ringkonnakohus võtab määruskaebuse HKMS § 207 lg 1 alusel menetlusse.

Määruskaebuse esitamine on seaduse kohaselt lubatud (HKMS § 203 lg 1, § 121 lg 4),

määruskaebus on tähtaegne (HKMS § 204 lg 1) ning vastab HKMS §-des 52–54 ja 205

sätestatud nõuetele. Määruskaebuse esitamine on riigilõivuvaba (HKMS § 104 lg 1 ja

riigilõivuseaduse § 22 lg 1 p 9).

9. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu määruse resolutsiooniga ja leiab, et kaebuse

tagastamine oli õiguspärane. Ringkonnakohus ei nõustu siiski osaliselt halduskohtu

6(10)

3-25-684

põhjendustega ja muudab neid käesoleva määruse põhjendustes esile toodud osas ning

täiendab põhjendusi vastuseks määruskaebusele.

10. Halduskohus leidis õigesti, et Keskkonnaamet ei teosta VVS § 75, JahiS ja KorS alusel

riiklikku järelevalvet jahipiirkonna kasutaja tegevuse üle jahilubade andmisel. VVS § 75

kohaselt teostatakse riiklikku järelevalvet KorS-s ja muudes seadustes sätestatud alusel ja

korras. Tegemist on üldviitega teistele seadustele, millest peab tulenema korrakaitseorgani

pädevus konkreetses olukorras järelevalve teostamiseks. Riikliku järelevalve kui eriliiki

haldustegevuse põhimõtted on sätestatud ja piiritletud KorS-s, mille § 2 lg 4 kohaselt on

riiklik järelevalve korrakaitseorgani tegevus eesmärgiga ennetada ohtu, selgitada see välja ja

tõrjuda või kõrvaldada korrarikkumine. KorS § 1 lg 7 kohaselt ei kohaldata KorS-i ühe

haldusorgani poolt teise haldusorgani tegevuse õiguspärasuse ja otstarbekuse üle järelevalve

teostamisel ega ühe haldusekandja poolt teise haldusekandja haldusülesande täitmise

õiguspärasuse ja otstarbekuse üle järelevalve teostamisel. Seega on riiklik järelevalve VVS §

75 ja KorS § 2 lg 4 mõttes täidesaatva võimu n-ö eksternne tegevus, mis on suunatud

haldusevälistele korrarikkumistele.

11. Kaebaja arusaadav eesmärk kohtusse pöördumisel on saavutada oma taotletud jahilubade

õiguspärane menetlemine Muhu Jahiseltsi kui Tamse ja Liiva jahipiirkonna kasutaja poolt.

Jahiloa annab oma pädevuse piires JahiS § 40 lg 3 p 1 kohaselt jahipiirkonna kasutaja.

Jahipiirkonna kasutusõigus on JahiS § 13 kohaselt õigus korraldada jahipiirkonnas jahti ja

teha jahiulukite seiret seaduses ja selle alusel kehtestatud õigusaktis sätestatud alustel ja

korras. Kasutusõiguse loa annab § 14 lg-te 1, 3 ja 4 kohaselt 10 aastaks Keskkonnaamet.

Ringkonnakohus nõustub halduskohtuga, et jahiloa andmisel tegutseb jahipiirkonna kasutaja

iseseisva haldusorganina, mis välistab KorS § 1 lg 7 alusel Keskkonnaameti poolt JahiS § 47

kohase riikliku järelevalve teostamise jahilubade andmise üle. Jahipiirkonna kasutaja pädevus

jahilubade andmiseks pärast jahipiirkonna kasutusõiguse loa saamist tuleneb vahetult JahiS §

40 lg 3 p-st 1 ja jahipiirkonna kasutaja täidab lubade andmisel haldusülesannet enda, mitte

Keskkonnaameti nimel.

12. Kohus selgitab, et siinkohal tuleb selgelt eristada Keskkonnaameti pädevust jahipiirkonna

kasutaja suhtes jahipiirkonna kasutusõiguse loamenetluses ja jahiloamenetluses. Jahipiirkonna

kasutusõiguse andmise menetluses (sh nii loa taotlemisel, pikendamisel kui kehtetuks

tunnistamisel) on Keskkonnaameti ja kasutusõiguse taotleja vahel eksternne ehk halduse

välissuhe, milles taotleja osaleb menetlusosalisena. Jahipiirkonna kasutusõiguse loa saamisel

omandab aga kasutusõiguse saaja õiguse kehtivusajaks omakorda iseseisva seadusest tuleneva

halduspädevuse avaliku võimu teostamiseks jahilubade taotlejate suhtes. Kuigi

Keskkonnaametil on JahiS § 18 lg 2 p 3 ja § 20 lg 2 p 6 alusel mh õigus jahipiirkonna

kasutusõiguse luba mitte pikendada või see kehtetuks tunnistada, kui loa omaja ei täida loas

sätestatud kohustusi, ei tulene sellest õigust sekkuda riikliku järelevalve korras teise

haldusorgani seadusest tulenevasse pädevusse. Kaebaja suhe jahipiirkonna kasutajaga jahiloa

taotlemisel põhineb üksnes JahiS § 40 lg 3 p-st 1 tuleneval pädevusel. Keskkonnaamet ei ole

selle haldusõigussuhte pooleks ja halduskohus leidis õigesti, et tal puudub selle osas KorS § 1

lg 7 kohaselt ka järelevalvepädevus. Vahetult seadusest tulenevat jahilubade andmise

pädevust ei saa mõista jahipiirkonna kasutusõiguse loas sätestatud kohustustena, mille täitmist

Keskkonnaamet peaks kontrollima ka kasutusõiguse loa kehtetuks tunnistamise alusena § 20

lg 2 p 6 mõttes. Kaebajal tuleb kaitsta oma õigusi jahipiirkonna kasutaja suhtes vajadusel

kaebuse esitamisega haldusakti peale, millega tema jahiloa taotlus rahuldamata jäeti.

13. Halduskohtu põhjendusi tuleb muuta osas, milles halduskohus leidis, et Keskkonnaameti

riikliku järelevalve pädevuse Muhu Jahiseltsi tegevuse üle jahilubade andmisel välistab ka

7(10)

3-25-684

KorS § 1 lg 8 p 1, mille kohaselt ei kohaldata KorS-i haldusorgani poolt tegevus-, ehitus-,

keskkonna- või muu loa andmise menetluses, kuivõrd viidatud norm ei puutu käesoleval juhul

asjasse. Norm kohaldub mh jahipiirkonna kasutaja suhtes tema poolt läbiviidavas jahiloa

andmise menetluses, samuti Keskkonnaameti suhtes tema poolt läbiviidavas jahipiirkonna

kasutusõiguse loa andmise menetluses, mis on mõlemad taotleja avalduse alusel läbiviidavad

haldusmenetlused soodustava haldusakti (keskkonnaloa) andmiseks. Keskkonnaamet aga

jahipiirkonna kasutusloa omaja pädevusse kuuluvas osas jahiloa andmise menetluses ei osale.

Isegi kui hüpoteetiliselt mõista kaebaja kohtule esitatud taotluse eesmärgina Keskkonnaameti

kohustamist hoopis järelevalvemenetluse alustamiseks Muhu Jahiseltsi jahipiirkonna

kasutusõiguse loa kehtetuks tunnistamise eesmärgil JahiS § 20 lg 2 p 6 alusel, esineks alus

kaebuse tagastamiseks nii HKMS § 121 lg 2 p 1 kui ka p 21 alusel. Nagu kohus eelnevalt

selgitas, ei saa jahipiirkonna kasutaja vahetult seadusest tulenevat pädevust jahilubade

andmisel käsitada jahipiirkonna kasutusõiguse loas sätestatud kohustusena, mille rikkumine

saaks tuua kaasa jahipiirkonna kasutusõiguse loa kehtetuks tunnistamise. Asjaolu, kes on

antud jahipiirkonna kasutaja, ei saa kaebuses toodu põhjal kaebaja õigusi riivata ja sõltumata

asjaoludest ei saaks see riive olla intensiivne. Kaebaja õigusi riivab mitte jahipiirkonna

kasutaja isik, vaid objektiivne tegevus haldusülesande täitmisel.

14. Asjasse ei puutu ka kaebaja viide JahiS §-des 60–63 sätestatud väärteokoosseisudele, mis

seonduvad jahipiirkonna kasutusõiguse omaja kohustustega. Kuigi jahipiirkonna kasutaja

võimalik korduv karistatus nende väärtegude eest, sh jahipiirkonna kasutusõiguse loaga

kaasnevate kohustuste rikkumise eest, võib olla JahiS § 20 lg 2 p 7 kohaseks aluseks

jahipiirkonna kasutusõiguse loa kehtetuks tunnistamiseks, ei ole kaebaja väitnud, et Muhu

Jahiseltsi oleks selliste väärtegude eest karistatud. Keskkonnaametil on JahiS § 65 lg 2

kohaselt pädevus viidatud väärtegude menetlemiseks kohtueelse menetlejana

väärteomenetluse seadustiku (VTMS) kohaselt. Menetleja karistusõigusliku pädevuse

teostamine ei eelda haldusõigusliku järelevalvepädevuse olemasolu ega teostamist KorS

alusel. KorS § 1 lg 4 teise lause kohaselt määrab kahtluse korral tegevuse õigusliku aluse

valiku riikliku järelevalve menetluse või süüteomenetluse vahel meetme objektiivne eesmärk.

Olukorras, kus seaduses on sätestatud väärteokoosseisud jahipiirkonna kasutusõiguse loaga

kaasnevate kohustuste täitmise eest, ja jahipiirkonna kasutusõiguse korrakaitselise kehtetuks

tunnistamise meetme kohaldamise eelduseks on alles eelnev korduv karistatus nimetatud

väärtegude eest, ei saa meetme eesmärgis olla kahtlust. Ehkki väärteomenetluse alustamine

oleks põhimõtteliselt võimalik ka riikliku järelevalve käigus tuvastatud asjaolude põhjal ja

VTMS § 31 lg 11 kohaselt võivad järelevalvemenetluses kogutud tõendid teatud tingimustel

olla väärteomenetluses kasutatavad, tuleb väärteomenetluse läbiviimisel ja tõendite kogumisel

lähtuda VTMS-ist ning karistusõiguse põhimõtetest. Kaebajal on võimalik esitada VTMS §

59 lg 1 kohaselt kohtuvälisele menetlejale väärteoteade, mille saamisel on kohtuväline

menetleja kohustatud 15 päeva jooksul väärteomenetluse alustama või otsustama selle

alustamata jätmise. Halduskohtu pädevuses ei ole väärteomenetlust alustada ega kohustada

menetlejat seda alustama.

15. Ringkonnakohus nõustub halduskohtuga, et kaebajal puudub ilmselgelt kaebeõigus

nõudmaks Keskkonnaametilt haldusjärelevalve läbiviimist. VVS eristab haldusevälisest

riiklikust järelevalvest haldusesisest teenistuslikku järelevalvet ja haldusjärelevalvet, mida

teostatakse vastavalt VVS §-des 93–101 ja §-des 751–753 sätestatud korras. Teenistuslikku

järelevalvet iseloomustab haldusorganite vaheline alluvussuhe, mis Keskkonnaameti ja

jahipiirkonna kasutusõiguse loa omaja vahel puudub. Samuti ei näe JahiS ega ükski muu

õigusakt ette Keskkonnaameti haldusjärelevalve pädevust jahipiirkonna kasutusõiguse loa

omaja tegevuse üle. Sellist üldpädevust ei tulene VVS § 751 lg-st 2, mille kohaselt teostatakse

haldusjärelevalvet riigi haldusorgani üle juhul, kui see ei ole järelevalve teostaja alluvuses.

8(10)

3-25-684

Normi mõtteks on sisuliselt piiritleda teenistusliku ja haldusjärelevalve olukordi, st

reguleerida, et teenistuslikku järelevalvet ei teostata väljaspool alluvussuhet, vaid sellisel

juhul on võimalik vaid haldusjärelevalve, kuid seda ei saa vastuolus seaduslikkuse

põhimõttega tõlgendada nii, et haldusjärelevalve pädevus saaks eksisteerida ilma konkreetse

seadusliku aluseta. Samuti välistab kaebaja kaebeõiguse see, et haldusjärelevalve eesmärk on

täitevvõimu tegevuse seaduslikkuse ja teatud juhtudel otstarbekuse haldusesisene kontroll,

mitte isikute subjektiivsete õiguste kaitse (VVS § 75¹ lg 3). Kaebaja ei saa nõuda

haldusjärelevalve teostamist oma subjektiivsete õiguste kaitseks olenemata sellest, kas

järelevalvel võiks teoreetiliselt olla kaebaja huvidele soodne kaasnev mõju.

16. Kokkuvõttes nõustub ringkonnakohus halduskohtuga, et esines alus kaebuse

tagastamiseks nii HKMS § 121 lg 2 p 21 kui ka p 1 alusel. Seadusandja poolt ettenähtud tõhus

õiguskaitsevahend kaebaja õiguste kaitseks on kohtulik kontroll Muhu Jahiseltsi kui

jahipiirkonna kasutaja tegevuse üle ja selleks halduskohtusse pöördumine. Kohtute

infosüsteemist nähtuvalt on kaebaja seda õigust ka korduvalt kasutanud, pöördudes

halduskohtusse1 nõuetega kohustada Muhu Jahiseltsi jahiloa väljastamiseks, tunnistada

kehtetuks kõik Muhu Jahiseltsi väljastatud jahiload, v.a maaomaniku taotluse alusel

väljastatud jahiload, mis võimaldavad jahipidamist kaebaja kinnistutel, ja kohustada Muhu

Jahiseltsi menetlema kaebaja taotlust, millega väljastatakse jahiluba kolmandale isikule.

17. Läbi vaatamata tuleb jätta kaebaja taotlus tunnistada JahiS § 17 lg 2 p 1, § 18 lg 2 p 3 ja §

60 lg 1 PS-ga vastuolus olevaks (algatada põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetlus) osas,

mis ei võimalda teostada haldusorgani õigusvastase tegevuse üle järelevalvet, kuna norme ei

saa pidada PS § 15 lg 1 ja põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 9

lg 1 mõttes asjassepuutuvaks. Õigustloovaid üldakte saab vaidlustada PSJKS-s sätestatud

korras. Haldusakti või toimingu õiguspärasuse hindamisel on kohtul võimalik kontrollida ka

selle aluseks oleva õigustloova akti või õigustloova akti andmata jätmise põhiseaduspärasust

ning jätta seadus põhiseadusvastasuse korral kohaldamata või tunnistada akti andmata jätmine

PS-ga vastuolus olevaks (PS § 15 lg 1 II lause ja § 152 lg 1, PSJKS § 9 lg 1, HKMS § 158 lg

4). Riigikohus on selgitanud, et põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamise eelduseks

on vaidlusaluse normi asjassepuutuvus, mis tähendab, et normi tuleb kohtuasja lahendamisel

kohaldada ja normi (või selle andmata jätmise) põhiseadusvastasuse korral peaks kohus

otsustama teisiti kui selle põhiseaduspärasuse korral (nt Riigikohtu üldkogu 26.03.2013 otsus

nr 3-2-1-140-12, p 18). Kohus selgitas eelnevalt, et isegi kui eeldada, et kaebaja sooviks oli

taotleda riiklikku järelevalvet eesmärgiga saavutada Muhu Jahiseltsi jahipiirkonna

kasutusõiguse loa kehtetuks tunnistamine, oleks taoline nõue kaebuses toodud asjaoludel

perspektiivitu ja kaebaja õigusi ei saa rikkuda see, kes on jahipiirkonna kasutaja isik.

Keskkonnaameti pädevus väärtegude kohtueelse menetlejana ei puutu haldusasja

lahendamisel asjasse. Nii riiklikku kui haldusjärelevalvet teostatakse olemuslikult avaliku

huvi kaitseks ja kaebajal on kasutada seaduses ettenähtud tõhus õiguskaitsevahend teda

puudutavate haldusaktide vaidlustamise näol, mistõttu saab tema potentsiaalselt kaebusega

kaitstavat õiguste riivet pidada igal juhul väheintensiivseks. Seega ei saaks kohtulahendi sisu

antud juhul sõltuda kaebaja viidatud normidest, st tegemist ei saa olla asjassepuutuva

õiguslüngaga. Soovi korral on kaebajal võimalik pöörduda õiguskantsleri poole, kellel on

PSJKS § 6 alusel õigus pöörduda Riigikohtu poole õigustloova akti andmata jätmise

põhiseadusvastaseks tunnistamiseks abstraktselt.

18. Eeltoodust tulenevalt jääb kaebaja määruskaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu

08.05.2025 määruse resolutsioon muutmata.

1 28.08.2025 määrusega on haldusasjad nr 3-25-2567, 3-25-2717 ja 3-25-2743 liidetud haldusasjaks nr 3-25-

2567.

9(10)

3-25-684

19. Kaebaja isikuandmete kaitseks tuleb HKMS § 175 lg 3 alusel määruse avaldamisel

asendada tema nimi initsiaalidega.

/allkirjastatud digitaalselt/

10(10)