3-23-867/24 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tallinna Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Janar Jäätma, Villem Lapimaa ja Veiko Vaske

Otsuse tegemise aeg ja koht

31. oktoober 2025, Tallinn

Haldusasja number

3-23-867

Haldusasi

M.M-i kaebus Politsei- ja Piirivalveameti e-residendi

digitaalse isikutunnistuse taotluse andmisest

keeldumise otsuse tühistamiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Halduskohtu 12. veebruari 2024. a otsus

Menetlusosalised ja nende

esindajad

Kaebaja M.M , esindaja v.adv Marek Herm

Vastustaja Politsei- ja Piirivalveamet, esindajad Triin

Randoja ja Verner Ant

Menetluse alus ringkonnakohtus

M.M-i apellatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Jätta M.M-i apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 12. veebruari

2024. a otsus muutmata.

2. Jätta menetlusosaliste apellatsiooniastme menetluskulud nende endi kanda.

3. Pärast otsuse jõustumist avaldada otsuse terviktekst.

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule hiljemalt 1. detsembril 2025

(halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 212 lg 1).

Vastuseks kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse

14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest

arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS §

215 lg 3).

Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal

selleks esitada Riigikohtule taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja

kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja

esitama ka kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).

3-23-867

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Politsei- ja Piirivalveamet (PPA) keeldus 8. veebruari 2023. a otsusega nr ERESID-

189457 M.M-ile e-residendi digitaalse isikutunnistuse väljaandmisest kokkuvõtlikult

järgmistel põhjendustel:

1) taotleja on Ukraina kodanik, kes on taotluse esitanud äritegevuse ja Eestis töötamise

eesmärgil. Äriregistri andmetel on taotleja Y OÜ (XXXXXXXX) üks juhatuse liikmetest;

2) teadaolev info võib viidata ohule, et isiku kavatsused oma äritegevuses ei pruugi olla kõige

ausamad ja Eesti riigile kasulikud. Tõenäoliseks saab pidada, et isiku tegevus võib kahjustada

Eesti riigi mainet. PPA-l on õigus keelduda e-residentsuse andmisest vähimagi kahtluse

korral;

3) taotleja ei pruugi tema tegevust ja ärimudelit silmas pidades ühelgi viisil soodustada Eesti

majanduse arengut ega suurendada Eesti majandusruumi ning seega ei ole e-residendi

digitaalse isikutunnistuse väljaandmine kooskõlas isikut tõendavate dokumentide seaduses

(ITDS) toodud eesmärkidega;

4) e-residentsus on hüve, mida Eesti riik pakub välismaalastele. Taotlejal puudub õigus nõuda

endale e-residentsust. E-residentsusest keeldumine ei takista isikul äritegevuse jätkamist.

2. PPA jättis 21. märtsi 2023. a vaideotsusega nr 15.3-24/2-4 taotleja vaide PPA 8.

veebruari 2023. a otsuse peale rahuldamata.

3. M.M esitas halduskohtule kaebuse PPA 8. veebruari 2023. a otsuse ja 21. märtsi 2023. a

vaideotsuse tühistamiseks ja kaebaja e-residendi digitaalse isikutunnistuse taotluse

rahuldamiseks. Kaebaja esitas kokkuvõtlikult järgmised põhjendused:

1) e-residendi digitaalse isikutunnistuse väljaandmine on kooskõlas eesmärgiga soodustada

Eesti majanduse, teaduse, hariduse või kultuuri arengut;

2) ITDS § 205 lg 2 ja § 206 lg 3 p 2 on vastuolus põhiseaduse (PS) §-dega 3, 10 ja 19. Sätted

annavad haldusorganile otsustamiseks sisuliselt piiramatu voli, määratlemata täpselt, mida

tähendab vastuolu Eesti majanduse, teaduse, hariduse või kultuuri arenguga . Üldiselt

sõnastatud määratlemata õigusmõistete alusel õiguste piiramine ei ole kooskõlas

põhiseadusega;

3) kaebuse esitajal oli e-residendi digitaalne isikutunnistus ja seda ei tunnistatud kehtetuks

selle kehtimise ajal. Ei ole arusaadav, kas vahepealsel ajal on sätete tõlgendus muutunud;

4) kaebaja ei ela Eestis ning digitaalne isikutunnistus on talle vajalik Y OÜ majandustegevuse

tarbeks. Digitaalse isikutunnistuse väljastamata jätmine ei võimalda Y OÜ juhtimist. Äriühing

on tasunud Eesti Vabariigis märkimisväärses summas makse ning koos tööhõivega soodustab

Eesti majandust. Ettevõte tegutseb ka selle nimel, et tagada sissetulekud Ukraina kodanikele.

Ilma digitaalse isikutunnistuseta on äritegevust raskem jätkata;

5) PPA pole kaalunud kahju Y OÜ majandustegevusele ega maksulaekumise vähenemisele;

6) seadus ei vabasta PPA-d põhjendamiskohustusest. Rikutud on kohustust kaebaja ära

kuulata.

4. Vastustaja taotles vastuses kaebuse rahuldamata jätmist kokkuvõtlikult järgmistel

põhjendustel:

1) e-residendi digitaalse isikutunnistusega seonduv on eripärane haldusmenetlus, millele ei

laiene HMS §-s 40 sätestatud õigus olla ära kuulatud. Ärakuulamise võimaldamine

võimaldaks kaebajal teada saada asjaolud, mille tõttu PPA keeldus temale e-residendi

2(6)

3-23-867

digitaalse isikutunnistuse väljaandmisest. Nende asjaolude teatavaks saamine on ITDS § 207

lõigetest 4 ja 5 tulenevalt välistatud;

2) PPA on e-residendi digitaalse isikutunnistuse väljaandmist põhjendanud, kuid põhjendusi

ei avaldata kaebajale.

5. Tallinna Halduskohus jättis 12. veebruari 2024. a otsusega kaebuse rahuldamata.

Halduskohus esitas kokkuvõtlikult järgmised põhjendused:

1) välismaalasele e-residendi digitaalse isikutunnistuse väljastamine on riigi antav hüve.

Seadusandja ei pea sellist hüve ühelegi välismaalasele võimaldama. Hüve mitte andmine ei

tohi aga olla meelevaldne;

2) seadusandja on piiranud vastustaja õigust ja kohustust tuua otsuses välja haldusakti

põhjendused (HMS § 56). Haldusakti põhjendus piirdub normide kohaselt üksnes õigusliku

aluse väljatoomisega ning faktilist põhjendust sellele ei lisata. Haldusmenetlus toimus

kooskõlas erinormis ettenähtuga;

3) kaebaja ei ela Eestis ega ole Euroopa Liidu kodanik. Tegemist on seaduse alusel tagatava

hüvega, mitte põhiõigusega. Seadusandjal on laiem ruum hüve andmise ning äravõtmise

menetluse kujundamisel. Seetõttu ei ole kujundatud menetlus ka põhiseadusvastane.

Kaebajale on tagatud kohtuliku kontrolli võimalus;

4) PPA ei väida, et kaebaja paneb toime kuritegusid, kuid peab tõenäoliseks, et tema

tegevuses on asjaolusid, mis viitavad, et selle käigus võib järjekordselt kannatada saada Eesti

riigi maine. Kaebaja ei pruugi oma tegevust ja ärimudelit silmas pidades ühelgi viisil

soodustada Eesti majanduse arengut ega kasvatada Eesti majandust. Isiku äritegevus, mille

motiivid ei pruugi olla kõige ausamad ning mille tulemusel võib kannatada saada Eesti riigi

maine, ei ole oma olemuselt kooskõlas e-residendi programmi eesmärgiga. Mainekahju Eesti

riigile ei soodusta pikemas perspektiivis kuidagi riigi majandust, teadust, haridust ega

kultuuri, sõltumata e-residendiga seotud ettevõtete toodetud maksutulust. Mainekahju

vältimise vajadus on oluline avalik huvi. Võimalikku mainekahju e-residendi programmi

kohta käsitlenud ka Riigikontroll oma 23. juuli 2020. a kontrolliaruandes, milles leitakse, et e-

residendi probleemid võivad Eesti mainele lüüa haava, mille ravimine on aeganõudev; ning

kokkuvõttes võib saada kahjustada nii sisejulgeolek kui ka ärikliima (lk-d 1 ja 2);

5) kuna Eesti riik annab e-residendi isikutunnistuse selle taotlejale välja heauskseks

kasutamiseks ja õiguspäraste toimingute tegemiseks, siis on oluline välistada selle andmine

isikutele, kelle puhul on PPA-l põhjus eeldada, et ta ei täida IDTS § 205 lg-s 2 sätestatud

eesmärke. Tegemist on prognoosotsusega, kus e-residendi programmi eesmärkide täitmata

jätmine või kahjustumine ei pea olema aset leidnud, vaid olemasoleva info pinnalt ei saa seda

välistada. Seetõttu ongi piisav PPA järeldus, et isiku äritegevus ei pruugi olla aus. Vastustaja

ei pidanud ohukahtlust tuvastama tõsikindlamal määral ega tugevamate tõenditega;

6) kohtule esitatud õiendist nähtub, et kaebaja kavatsused äritegevuses ei pruugi olla kõige

ausamad ning kaebajale e-residendi digitaalse isikutunnistuse väljaandmine ei ole kooskõlas

e-residendi programmi eesmärgiga, sh võib see kahjustada Eesti mainet. Rohkem ei ole

võimalik kohtul teabe varjamise eesmärki kahjustamata kaebajale kohtuotsuses õiendi sisu

avaldada;

7) kaebajale väljastati e-residendi digitaalne isikutunnistus 9. jaanuaril 2018 ning kaebaja

taotles selle pikendamist. Kui isikule on hüve võimaldatud, tuleb hüve äravõtmisel teatud

ulatuses arvestada isiku õiguspärast ootust. Vastustaja on otsuses arvestanud, et kaebaja on Y

OÜ juhatuse liige, kuid see ei ole vastustaja hinnangul välistanud dokumendi kehtetuks

tunnistamist. Kaebajal puudub õigus nõuda endale e-residendi digitaalset isikutunnistust.

Keeldumine ei takista tal äritegevuse jätkamist. Arvestades e-residendi isikutunnistuse

3(6)

3-23-867

hüvelist iseloomu ja arvesse võetud (kaebaja eest varjatud) teavet, on vastustaja lõppjäreldus

õige;

8) kaebaja ei ela Eestis. Viibides füüsiliselt väljaspool Eestit, peabki välismaalane arvestama

sellega, et tema äritegevuse korraldamine on keerukam ning võib nõuda vaatamata

digitaalsetele lahendustele kohapeal viibimist;

9) äriühingul on ka teine juhatuse liige. Osaühingut võib kõikide tehingute tegemisel esindada

iga juhatuse liige. PPA otsus ei riku kaebaja ettevõtlusvabadust, kuivõrd e-residendi digi-ID ei

ole välismaalase jaoks Eestis ettevõtlusega tegelemise eelduseks. E-residentsus teeb küll

asjaajamise mugavamaks, aga samas on äritegevusega seotud asjaajamist võimalik korraldada

ka muul moel. Äritegevust on võimalik juhtida esindajate kaudu või ise Eestis viibides. Seega

ei ole kaebaja õigust ettevõtlusele põhiõigusena rikutud, sh silmas pidades teise juhatuse

liikme olemasolu. Arvestades kohtu hinnatud õiendi sisu, ei ole kaebajal tekkinud õigustatud

ootust e--residentsuse jätkumisele ega ka sellele, et e-residentsuse saamiseks tehtud kulutused

hüvitataks, sest vastustaja otsus on õiguspärane;

10) kaebaja saab siinses asjas kaitsta ainult enda subjektiivseid õiguseid. Seega ei oma asjas

tähtsust, kas on kaalutud Y OÜ õiguseid või huve; samuti võimalikku avalikku huvi, et

äriühing nimelt kaebaja juhtimisel oma tegevust edukalt Eestis jätkaks.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS

6. Kaebaja taotleb apellatsioonkaebuses halduskohtu otsuse tühistamist ja kaebuse

rahuldamist kokkuvõtlikult järgmistel põhjendustel:

1) kaebaja jääb varasemate seisukohtade juurde;

2) halduskohus pole analüüsinud kaebaja väidet, et ka PPA-l on kohustus järgida

seaduslikkuse põhimõtet, vältida omavoli ning teha proportsionaalseid otsuseid;

3) kohus ei analüüsinud seda, kas seadus vastab õigusselguse põhimõttele;

4) Riigikontrolli aruanne puudutab virtuaalvääringute teenusepakkujate tekitatud mainekahju;

5) ITDS § 205 lg 2 jätab ametnikele põhiseadusevastaselt suure otsustusõiguse.

7. Vastustaja taotleb vastuses apellatsioonkaebuse rahuldamata jätmist.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

8. E-residendi digitaalse isikutunnistuse väljaandmisest võib keelduda, kui dokumendi

väljaandmine ei soodustada Eesti majanduse, teaduse, hariduse või kultuuri arengut (ITDS §

205 lg 2 ja § 206 lg 3 p 2). E-residendi digitaalse isikutunnistuse väljaandmisest keeldumise,

kehtivuse peatamise või kehtetuks tunnistamise teates märgitakse HMS § 55 lg-s 4 ja § 57 lg-

s 1 sätestatud rekvisiidid ning ITDS § 206 lg-st 3 tulenev õiguslik alus. E-residendi digitaalse

isikutunnistuse väljaandmisest keeldumise, kehtivuse peatamise või kehtetuks tunnistamise

otsuse peale esitatud vaide lahendamisel ei märgita vaideotsuses neid asjaolusid ega tõendeid,

millele vaidlustatav haldusakt tugineb (ITDS § 207 lg 5).

9. PPA keelduv otsus sisaldab HMS § 55 lg-s 4 ja § 57 lg-s 1 sätestatud rekvisiite, samuti

õiguslikku alust (vt dtl 7). Seega vastab vaidlustatud otsus seadusest tulenevatele nõuetele.

10. ITDS § 1 lg 2 järgi kohaldatakse selles seaduses ettenähtud haldusmenetlusele HMS-s

sätestatut, arvestades ITDS-i erisusi. ITDS § 20⁷ lg-d 3 ja 3¹ sätestavad menetlejale õiguse nii

menetluse käigus kui ka pärast otsuse jõustumist piirata muu hulgas menetlusosalise õigust

4(6)

3-23-867

tutvuda asjassepuutuvate dokumentide või toimikuga. ITDS § 20⁷ lg 3 p-de 3 ja 4 kohaselt

võib haldusmenetluse toimikuga tutvumist piirata siis, kui see võiks ohustada mh riigi

julgeolekut või avaliku korra kaitset. ITDS § 20⁷ lg-st 3² tulenevalt saab samadel alustel

juurdepääsu piirata ka välisriigilt või rahvusvaheliselt organisatsioonilt saadud andmetele.

Seega näevad ITDS § 20⁷ lg-d 3–3² ette selge erandi HMS § 37 lg-s 1 sätestatud õigusest

tutvuda asjas tähtsust omavate dokumentidega või haldusmenetluse toimikuga (vt ka HMS §

37 lg 2). Viidatud erand laieneb ka tutvumisele menetluse tulemusel tehtava otsusega. ITDS

ei näe ette erisusi kehtetuks tunnistamise otsuse vormile ja sisule, mistõttu tuleb selles osas

lähtuda HMS §-des 54–57 sätestatust. Seevastu tuleneb ITDS § 20⁷ lg-st 4, et

menetlusosalisele ei tule edastada mitte kehtetuks tunnistamise otsust, vaid teade e-residendi

digitaalse isikutunnistuse kehtetuks tunnistamise kohta, mis peab vastama kindlatele nõuetele

(s.o teade peab sisaldama HMS § 55 lg-s 4 märgitud andmeid otsuse kohta ja HMS § 57 lg 1

kohast vaidlustamisviidet ning kajastama ITDS § 20 lg-s 2 või 3 nimetatud õiguslikku alust).

⁶

Eeltoodu ei välista isikule otsuse tervikuna teatavakstegemist, kuid seda eeldusel, et puudub

vajadus ITDS § 20⁷ lg 3 alusel piirata tema juurdepääsu asjassepuutuvatele dokumentidele.

Asjaomase eelnõu seletuskirjast ei nähtu, et ITDS § 20⁷ lg 5 eesmärk olnuks vähendada

menetleja halduskoormust, vaid viidatud on hoopis sellele, et vaideotsuse vormistamise erisus

on vajalik selleks, et tagada ITDS § 20⁷ lg-s 3 sätestatud juurdepääsupiirangu toimimine (vt

Riigikogu XII koosseisu 699 SE seletuskiri, lk 9–10). (Tallinna Ringkonnakohtu 31. jaanuari

2025. a otsus asjas nr 3-23-26, p 11)

11. ITDS § 20⁷ lg-tes 3–5 sätestatu puudutab üksnes menetlejate tegevust haldus- ja

vaidemenetluses, kuid kõnealused normid ei välista iseenesest e-residendi digitaalse

isikutunnistuse kehtetuks tunnistamise otsuse ja selle kohta tehtud vaideotsuse ning nende

aluseks olevate faktiliste asjaolude ja põhjenduste avaldamist halduskohtumenetluses, milles

on vaidlustatud samad otsused (nt Tallinna Ringkonnakohtu 18.12.2023 määrus nr 3-23-867,

p 19; 22.12.2022 määrus nr 3-22-950, p 15). Küll aga võimaldavad HKMS § 79 lg 1 p 1 ja §

88 lg 2 kohtul mh riigi julgeoleku ja avaliku korra kaitseks (sh juurdepääsupiiranguga teabe

kaitseks) piirata menetlusosalise õigust tutvuda kohtutoimikuga, tingimusel et huvi saladuse

hoidmiseks on kaalukam menetlusosalise õigusest tutvuda toimikuga (Tallinna

Ringkonnakohtu 31. jaanuar 2025. a otsus asjas nr 3-23-26, p 12).

12. Halduskohus piiras 1. novembri 2023. a määrusega kaebaja ja tema esindaja õigust

tutvuda PPA 22. mail 2023 esitatud dokumendiga (KIS-i dokument nr 6S), 4. septembri 2023.

a kohtuistungi helisalvestis (KIS-i dokument nr 9), 4. septembri 2023. a kohtuistungi

protokoll (KIS-i dokument nr 10), PPA 25. septembri 2023. a täiendavad selgitused (KIS-i

dokument nr 16S). Viidatud dokumendid sisaldavad vaidlustatud otsuse aluseks olevaid

asjaolusid.

13. Ringkonnakohus jääb samas asjas tehtud 18. detsembri 2023. a määruses esitatud

seisukoha juurde, et kaebaja huvi tutvuda faktiliste asjaoludega, mis tingisid vaidlustatud

otsuse ja vaideotsuse tegemise, ei ole kaalukam vastustaja huvist hoida saladuses teavet, mille

pinnalt oleks võimalik teha järeldusi selle kohta, millised on PPA meetodid ja taktika e-

residendi programmi üle järelevalve teostamisel.

14. Ringkonnakohus jagab halduskohtu seisukohta, et käesoleva otsuse p-s 12 esitatud

dokumentide alusel on võimalik järeldada, et kaebajale uue e-residendi digitaalse

isikutunnistuse andmine ei soodustaks Eesti majanduse arengut ITDS § 205 lg 2 ja § 206 lg 3 p

2 mõttes ega korda neid põhjendusi (HKMS § 201 lg 4). Seetõttu oli PPA-l lubatud asuda

kaaluma, kas keelduda kaebajale uue e-residendi loa andmisest.

5(6)

3-23-867

15. Halduskohus toob põhjendatult esile, et PPA arvestas otsuse langetamisel, et kaebaja

on Y OÜ juhatuse liige. Nimetatud asjaolu aga ei välista kaebajale uue e-residendi digitaalse

isikutunnistuse väljastamisest keeldumist. Seadusandja on loonud e-residendi programmiga

välisriigi kodanikule hüve. Põhiseadus sellise hüve loomist ei nõua ja kaebajal on õigus

üksnes sellele, et tema taotluse menetlemisel järgitaks ITDS sätteid. Samuti ei välista

keeldumine kaebajal teisel viisil äritegevuse jätkamist. Välismaalasel, kes ei viibi Eestis, ei

ole õigust ega ootust sellele et ta peaks saama välisriigist Eesti Vabariigis ettevõtlusega

tegeleda (vt PS § 9 lg 1 ja § 31 II lause; RKPJKo 5-24-28, p-d 63 ja 64). Seega ei oma

välismaalase huvi tegeleda välisriigist Eestis ettevõtlusega sellist kaalu, mida tuleks pidada

oluliseks. Muid huve, mida PPA oleks pidanud kaaluma, ei esine.

16. Ringkonnakohtu hinnangul vastab PPA tegevus seaduslikkuse ja proportsionaalsuse

põhimõttele. PPA on e-residentsuse andmisest keeldunud õiguspäraselt ITDS § 206 lg 3 p 2

alusel. Kaebajal ei ole subjektiivset õigust nõuda, et ta saaks Eestis e-residendi digitaalse

isikutunnistuse abil ettevõtlusega tegeleda. Kaebaja väidetud huve on arvesse võetud, kuid

keeldumise aluseks olevad asjaolud kaalusid üles kaebaja huvi tegeleda Eestis ettevõtlusega

läbi e-residendi programmi abil. Tegemist pole ebaproportsionaalse otsusega.

17. Kaebajale pole põhiseadusega, seadusega ega PPA praktika alusel tekitatud

õiguspärast ootust sellele, et ta saaks ilma tingimusteta jätkata Eestis ettevõtlusega tegelemist.

Seadusandja on näinud ette sellest hüvest andmise keeldumise alused. Vaidlusalune norm (s.o

ITDS § 206 lg 3 p 2) ei jäta kaebajat PPA meelevalda. Normi eelduseid ja õiguslikku tagajärge

ei saa siinses asjas pidada põhiseadusvastaseks.

18. Kuigi halduskohus oleks saanud otsuse teha ka ilma viitamata Riigikontrolli tegevusele,

siis ei too see kaasa kaebuse rahuldamist. Sellele dokumendile viidati üksnes selleks, et

ilmestada e-residendi programmiga kaasnevaid ebasoovitavaid olukordi.

19. Eeltoodust tulenevalt jätab ringkonnakohus kaebaja apellatsioonkaebuse rahuldamata ja

halduskohtu otsuse muutmata.

20. Menetlusosaliste apellatsiooniastme menetluskulud jäävad nende endi kanda (HKMS §

108 lg 1, § 109 lg 1).

(allkirjastatud digitaalselt)

6(6)