3-25-1882/12 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tallinna Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Kristjan Siigur, Janar Jäätma ja Veiko Vaske

Otsuse tegemise aeg ja koht

19. september 2025, Tallinn

Haldusasja number

3-25-1882

Haldusasi

AS SEBE kaebus nõudega kohustada MTÜ-d Pärnumaa

Ühistranspordikeskus viima riigihanke „Avalik

liinivedu bussidega Pärnu linnaliinidel aastatel 2027–

2036“ (viitenumber 290179) alusdokumendid

õigusaktide nõudega kooskõlla ning tühistada

Riigihangete Vaidluskomisjoni 02.06.2025 otsus nr

112-25/290179 osas, milles vaidlustus jäeti rahuldamata

ja jaotati menetluskulud

Menetlusosalised ja nende

esindajad

Kaebaja – AS SEBE,

esindajad adv Kätlin Sehver

Vastustaja – MTÜ Pärnumaa Ühistranspordikeskus

esindaja v.adv Kristina Laarmaa

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Halduskohtu 24.07.2025 otsus

Menetluse alus ringkonnakohtus

AS-i SEBE apellatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalikus menetluses

RESOLUTSIOON

1. Jätta AS-i SEBE apellatsioonkaebus rahuldamata ning Tallinna Halduskohtu

24.07.2025 kohtuotsus haldusasjas nr 3-25-1882 muutmata.

2. Jätta AS-i SEBE esialgse õiguskaitse taotlus rahuldamata.

3. Mõista AS-ilt SEBE MTÜ Pärnumaa Ühistranspordikeskus kasuks välja

apellatsioonimenetlusega seotud menetluskulud 3000 eurot. Muus osas jätta

apellatsioonimenetluse kulud menetlusosaliste endi kanda.

SELGITUSED

Otsuse vaidlustamiseks saab menetlusosaline esitada Riigikohtule kassatsioonkaebuse hiljemalt

29.09.2025. Hankeasjas ei saa esitada vastukassatsioonkaebust (halduskohtumenetluse

seadustiku (HKMS) § 278 lõiked 1 ja 3).

3-25-1882

ASJAOLUD, MENETLUSE KÄIK JA HALDUSKOHTU OTSUS

1. Vastustaja viib läbi riigihanget „Avalik liinivedu bussidega Pärnu linnaliinidel aastatel 2027–

2036“ (viitenumber 290179) eesmärgiga sõlmida avaliku teenindamise leping (ATL) perioodiks

01.03.2027–31.12.2036. Riigihanke alusdokumentide (edaspidi „RHAD“) lisa 2 „ATL projekt“

punkt 3.7 on sõnastatud järgmiselt:

„3.7. Alates lepingu alusel teostatava liiniveo esimesest kvartalist korrigeeritakse mõlema bussitüübi

liinikilomeetri maksumusi kas tellija algatusel või vedaja taotlusel alltoodud valemi järgi:

Normaalbussidel:

Nkva = (THIkva x Np)

kus

Nkva – normaalbussi ühe liinikilomeetri maksumus jooksvas kvartalis (euro/2027)

Np

– normaalbussi ühe liinikilomeetri maksumus vedaja pakkumuses (euro/lkm)

THIkva – Statistikaameti poolt avaldatav tarbijahinnaindeksi muutus jooksvale kvartalile eelnevas

kvartalis võrreldes kvartaliga, mil saabus pakkumuste esitamise tähtaeg lepingu sõlmimisele eelnenud

riigihankes

Liigendbussidel:

Lkva = (THIkva x Lp)

kus

Lkva – liigendbussi ühe liinikilomeetri maksumus jooksvas kvartalis (euro/lkm)

Lp

– liigendbussi ühe liinikilomeetri maksumus vedaja pakkumuses (euro/lkm)

THIkva – Statistikaameti poolt avaldatav tarbijahinnaindeksi muutus jooksvale kvartalile eelnevas

kvartalis võrreldes kvartaliga, mil saabus pakkumuste esitamise tähtaeg lepingu sõlmimisele eelnenud

riigihankes

Näide:

Normaalbussi ühe liinikilomeetri maksumus vedaja pakkumuses on 2,000 euro/lkm (Np).

Statistikaameti poolt avaldatav tarbijahinnaindeksi muutus IV kv 2026 võrreldes pakkumuste esitamise

tähtaja kvartaliga (THIIV2026) on 3,8% ehk 1,038. Normaalbussi ühe liinikilomeetri maksumus I kv

2027:

NI2027 = 1,038 x 2,000 = 2,076 euro/lkm.

Vedaja tasu kvartaalne korrigeerimine toimub tellija ühepoolse tahteavaldusega vedajale, arvestades

mh vedaja reaalsete kulude muutumist lepingu täitmisega seoses. Mitte ühelgi juhul ei muutu vedaja

tasu kvartaalse korrigeerimise tulemusena rohkem kui +/-5% võrreldes korrigeerimisele eelnevas

kvartalis kehtinud lkm hinnaga. Tellija ja vedaja võivad vedaja tasu kvartaalse korrigeerimise kohta

allkirjastada kahepoolse ATL lisa (lisa 1 vormil), kuid kahepoolse lisa vormistamata jätmine ei mõjuta

tellija õigust ühepoolselt vedaja tasu korrigeerida.“

2. Kaebaja esitas riigihangete vaidlustuskomisjonile (VAKO) vaidlustuse, taotledes hankija

kohustamist RHAD mitmete sätete1, sh ATL projekti punkti 3.7 kooskõlla viimiseks õigusaktide

nõuetega. Apellatsioonimenetluses jätkuvalt vaidluse all olevates küsimustes leidis kaebaja, et ATL

projekt peaks sisaldama sätteid, mis välistavad ülemäärase hüvitise maksmise ja näevad ette

ülemäärase hüvitise tagasinõudmise, et oleks tagatud määruse (EÜ) nr 1370/2007 art 4 lõikes 1

1 Mõnede vaidlustuses vaidlustatud RHAD sätete osas sõlmisid pooled vaidlustusmenetluses kokkuleppe ning

mõnede osas ei ole kaebaja apellatsioonkaebuses halduskohtu ostust vaidlustanud. Menetlusosaliste, VAKO ja

halduskohtu seisukohti nende RHAD sätete osas, mis apellatsioonimenetluses enam vaidluse all ei ole, edaspidi ei

käsitleta.

2(13)

3-25-1882

sätestatud ülemäärase hüvitise maksmise keelu rakendamine. Teiseks leidis kaebaja, et ATL projekti

punktis 3.7 sätestatud tingimus on vedaja suhtes ebamõistlik ja põhjendamatult karm, kuna seal ette

nähtud indekseerimismehhanism ei taga, et ATL-i alusel saadavad tasud katavad kõik vedaja kulud

ja tagavad talle mõistliku kasumi.

3. VAKO tegi 02.06.2025 otsuse vaidlustusasjas nr 112-25/290179, millega jättis vaidlustuse

rahuldamata (resolutsiooni punkt 2). Apellatsioonimenetluses vaidluse all olevates küsimustes leidis

VAKO esiteks, et kuna hankija soovib ATL-i sõlmida määruse (EÜ) nr 1370/2007 art 5 lg 1 alusel,

siis ei ole tal sama määruse art 4 lg 1 punkti b alapunktist i tulenevalt kohustust sätestada

ülekompenseerimise vältimiseks ATL-s liinikilomeetri maksumuse indekseerimise mehhanismi,

kuna selline mehhanism on vaja ette näha vaid juhul, kui ATL-i ei sõlmita avatud hankemenetluse

tulemusena. Teiseks leidis VAKO, et ATL projekti punkt 3.7, mis tagab liinikilomeetri hinna

korrigeerimise ainult tellija otsusel või poolte kokkuleppel, ei ole vastuolus õigusaktidega, kuna

määrus (EÜ) nr 1370/2007 ei kohusta hankijat liinikilomeetri hinda ilmtingimata

indekseerima/korrigeerima.

4. Kaebaja esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles palus tühistada VAKO otsus osas, milles

VAKO jättis vaidlustuse rahuldamata, ning kohustada vastustajat vastavas osas hanketingimusi

õigusaktide nõuetega kooskõlla viima. Apellatsioonimenetluses jätkuvalt vaidluse all olevates

küsimustes olid kaebaja põhjendused kokkuvõttes järgmised.

4.1.

Määruse (EÜ) nr 1370/2007 art 6 lõikest 1 ning Euroopa Komisjoni teatise punktidest 2.6.1

ja 2.6.3 tuleneb selgelt, et selle määruse art 4 lõikest 1 tulenev ülekompenseerimise keeld kohaldub

ka juhul, kui ATL sõlmitakse avatud riigihanke tulemusena. Ka sel juhul on pädeval asutusel

kohustus teha korrapäraseid järelkontrolle ülekompenseerimise tuvastamiseks ja näha ATL-s ette

tagasinõude mehhanismid. Kuna hinna indekseerimine toimub hankija suva järgi, ei saa see

tõhusalt tagada ülekompenseerimise vältimist.

4.2.

ATL projekt ei ole kooskõlas RHS § 3 punktidega 1–3, kuna see seab indekseerimise

rakendamise sõltuvusse hankija diskretsioonist ja ühepoolsest tahteavaldusest ega taga kuidagi

vedajale tegelike kulude tõusu katmist ATL kehtivusajal. Pädev asutus ei saa nõuda vedajalt

lepingu täitmist omal kulul ja kahjumlikult.

5. Vastustaja vaidles kaebusele vastu, paludes jätta VAKO ostus muutmata ning esitades

kokkuvõttes järgmised argumendid.

5.1.

Hankija ei väida, et määruse 1370/2007 artikli 4 lõikest 1 tulenev ülekompenseerimise keeld

võistlevas hankemenetluses ei kohaldu, küll aga ei tulene sellest määrusest konkreetseid reegleid,

kuidas täpselt tuleb reguleerida vedaja tasustamine (sh ülekompensatsiooni vältimine) erinevalt

võistleva hankemenetluse väliselt sõlmitud ATL-dest. ATL projekti punktis 3.7 sisalduv vedaja

tasu indekseerimismudel võimaldab tasu vähendamist ja on piisav viis ülekompensatsiooni

vältimiseks. Samuti näeb ATL projekt ette vedaja kohustuse esitada igakuiselt detailseid aruandeid

ATL täitmise kulude kohta. Ülekompenseerimise vältimiseks võib teostada regulaarseid kontrolle

vastavalt ühistranspordiseaduse (ÜTS) §-le 79 ja nõuda ülemäärane tasu tagasi vastavalt alusetu

rikastumise sätetele ning HMS § 102 lõikele 2.

5.2.

ATL projekti punktis 3.7 ette nähtud tasu indekseerimise kord on õiguspärane.

Vaidlustusmenetluses ei esitanud kaebaja argumenti, et indekseerimismudel oleks

põhimõtteliselt sobimatu, mistõttu tuleb tähelepanuta jätta kaebaja etteheited, et viidatud punkt

ei taga vedaja tegeliku kulude tõusu katmist ega mõistlikku kasumit. Lisaks ei pea

hanketingimustes üldse sisalduma indekseerimismudelit ning hankija ei pea tagama, et ATL

alusel makstav tasu kataks kõik vedaja reaalsed kulud.

6. Tallinna Halduskohus tegi 24.07.2025 otsuse, millega rahuldas kaebuse osaliselt, tühistas

VAKO otsuse (apellatsioonimenetluses enam vaidluse all mitte olevas) esindaja kulude jagamist

puudutavas osas ja tegi selles osas uue otsuse ning jättis muus osas kaebuse rahuldamata.

3(13)

3-25-1882

Apellatsioonimenetluses jätkuvalt vaidluse all olevates küsimustes on halduskohtu põhjendused

kokkuvõttes järgmised.

6.1.

Hankijal on hanketingimuste määratlemisel avar kaalutlusruum ning ta ei pea kujundama

hankelepingu tingimusi selliselt, et need oleksid pakkujatele võimalikult soodsad ja

meelepärased. Küll aga tuleb hankijal tagada, et hanketingimused oleks võimalikele

pakkujatele üheselt mõistetavad.

6.2.

ATL projekti punkt 3.7 on õigusaktidega kooskõlas. Indekseerimine ei sõltu hankija

suvast – osundatud punktis on sätestatud kaks indekseerimise alust: edukaks osutunud pakkuja

taotlus ning tellija algatus. ATL punkti 3.6. kohaselt on tellijal kohustus kvartaalselt hinnata,

kas tarbijahinna indeksi muutus toob kaasa liinikilomeetri maksumuse muutumise. Sisuliselt

ongi hankija võtnud endale kohustuse hinna korrigeerimise menetluse läbiviimiseks ehk

tegemist on poolautomaatse menetlusega, mille arvutusliku poole eest vastutab masina asemel

inimene ning mille aluseks on tarbijahinnaindeksi muutumine. ATL projekti punkt 3.7 ei näe

ette hankija kaalutlusõigust indekseerimisel – kui tarbijahinna indeks on võrreldes eelneva

kvartaliga tõusnud või langenud, siis on kord kvartalis hankijal ka kohustus liinikilomeetri

hinna maksumust korrigeerida.

6.3.

On tõsi, et indekseerimine ei taga vedaja kulude katmist ega mõistlikku kasumit, ent

ÜTS § 23 ei näe ette, et avaliku liiniveo tellija riskivastutus on tagada vedaja reaalsete kulude

hüvitamine. Õiguspärane oleks ka selline hanketingimus, mis ei näe vedaja tasu perioodilist

muutmist ette isegi kulude osas, mis ei ole vedaja kontrolli all. Lisaks ATL-is sätestatud

indekseerimisele on ATL-i poolteks olevatel isikutel õigus ka hankelepingu muutmiseks

kooskõlas RHS §-ga 123.

6.4.

Määruse (EÜ) nr 1370/2007 artikli 4 lõikest 1 tulenev kohustus välistada avaliku

teenindamise lepingutega ülekompenseerimine ei tähenda, et hankelepingus tuleb reguleerida,

kuidas toimub ülemäärase hüvitise tagasinõudmine. Võistlevas pakkumismenetluses on

hankijal kohustus sõlmida hankeleping viisil, et ülekompenseerimine oleks välistatud.

Riigihanke tulemusel sõlmitud avaliku teenindamise lepingute puhul on vedaja enda kohustus

hinnata ATL täitmise kulusid ning teha selle pinnalt riigihankes hinnapakkumine.

Hankemenetlus tagab üldjuhul hanketingimuste proportsionaalsuse.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS

7. Kaebaja esitas 04.08.2025 Tallinna Ringkonnakohtule apellatsioonkaebuse, mida täiendas

02.09.2025 avalduses ning milles palub tühistada halduskohtu otsus ja VAKO otsus osas, milles

jäeti rahuldamata kaebaja nõue kohustada hankijat viima õigusaktidega kooskõlla RHAD lisa 2

punkti 3.7 ning RHAD lisa 2 tervikuna osas, milles see ei vasta määruses (EÜ) nr 1370/2007

sätestatud tingimustele. Apellatsioonkaebuse põhjendused on kokkuvõttes järgmised.

7.1.

Määruse (EÜ) nr 1370/2007 art 4 lg 1 kohaselt on vedajale ülemäärase hüvitise

maksmine keelatud. Komisjoni tõlgendamissuuniste2 punktidest 2.6.1. ja 2.6.3. tulenevalt

kohaldub see keeld ka võistleva pakkumismenetluse raames sõlmitud ATL-dele. Võistlev

pakkumismenetlus ei taga iseenesest ülemäärase hüvitamise puudumist. Määruse nõuete

korrektseks järgimiseks tuleks hankijal tagada, et hanketingimused sisaldavad KOM teatises

nimetatud ülekompenseerimise keelu elemente. Seega peab ATL hõlmama

ülekompenseerimise keeldu, ülekompenseerimise kontrollimise ja vältimise reegleid ning

ülekompenseerimise korral üleliigselt makstud hüvitise tagasinõudmise reegleid. Põhimõte, et

vähemalt tagasinõude mehhanismi reeglid peavad sisalduma just ATL regulatsioonis, tuleneb

otsesõnu KOM teatise punktist 2.6.3, aga ka Riigikohtu otsusest haldusasjas nr 3-21-958.

Siinsel juhul ei sisalda KOM teatises nimetatud tagasinõude mehhanismi ei RHAD ega ka

2 Komisjoni teatis määruse (EÜ) nr 1370/2007 (mis käsitleb avaliku reisijateveoteenuse osutamist raudteel ja

maanteel) tõlgendamissuuniste kohta (2023/C 222/01), edaspidi „KOM teatis“.

4(13)

3-25-1882

ükski õigusakt, sh ÜTS ega haldusmenetluse seadus (HMS). Halduskohtu põhjendused on

puudulikud, kuna neist ei selgu, miks ei arvestanud ta KOM teatises sisalduvate suunistega

ATL projekti sisu osas. Halduskohus viitas asjakohatult Euroopa Kohtu otsusele kohtuasjas C-

421/22, kuna see lahend ei puuduta ülekompenseerimisega seotud küsimusi, mis on riigiabi

valdkonda kuuluv küsimus. Määruse (EÜ) nr 1370/2007 kohaselt peavad makstavad tasud ja

hüvitised vastama Euroopa Kohtu otsuses C-280/00 sõnastatud nn Altmarki kriteeriumitele.

7.2.

Ülekompenseerimise küsimus on kaebaja jaoks oluline just seoses ebaseadusliku riigiabi

tagasinõuete riskiga – kui ATL tingimused ei välista piisavalt ülekompenseerimise olukorra

tekkimise riski, võidakse hanke võitja suhtes hakata hiljem esitama tagasinõudeid. Apellant ei

soovi puuduliku ATL regulatsiooni tõttu sattuda hiljem kohtuvaidlusesse ebaseadusliku

riigiabi tagasinõude küsimuses, nagu on juhtunud teiste vedajatega pooleliolevates

haldusasjades nr 3-23-1302 ja 3-23-1435. Kui ATL ei reguleeri tagasinõuete esitamist, on ka

oht, et ülekompenseeritud summasid ei saagi üldse või kogu ulatuses tagasi nõuda, mis

omakorda moonutaks õiglast konkurentsi ja annaks ebavõrdse eelise ühele konkreetsele

turuosalisele.

7.3.

ATL projekti punktis 3.7 ette nähtud maksumuse indekseerimise mehhanism on ebaselge

ja seetõttu vastuolus RHS § 3 nõudega, kuna pakkujal ei ole pakkumuse esitamise hetkel

reaalset arusaama sellest, kuidas hakkab indekseerimine praktikas toimuma, s.t kas ja mis

hetkel on tal võimalik saada sisendkulude tõusu eest kompensatsiooni. See ei ole kooskõlas ka

määrusest (EÜ) nr 1370/2007 ja ÜTS § 23 lõikest 2 tuleneva nõudega vältida

alakompenseerimist. Kohtuasjas C-614/20 leidis Euroopa Kohus, et määrus (EÜ) nr 1370/2007

paneb pädevale asutusele ehk siinsel juhul hankijale kohustuse hüvitada transpordiettevõtjale

avaliku teenindamise kohustusega kaasnevad kulud, s.t vältida vedaja alarahastamist. Pädev

asutus ei saa nõuda vedajalt ATL täitmist omal kulul ja kahjumlikult. Ka KOM teatise punkti

2.6.8 kohaselt peab vedajale avalikest vahenditest makstav hüvitis tagama

ühistransporditeenuse kvaliteetse ja majanduslikult jätkusuutliku osutamise. Alarahastus

kahjustab teenuse kvaliteeti ning väga madal hüvitis ka ettevõtjate huvi osaleda vastavatel

riigihangetel. Samasugusele seisukohale on Riigikohus ÜTS § 23 lõiget 2 analüüsides jõudnud

kohtuasjas 3-18-1946 tehtud otsuses.

7.4.

Halduskohus on asjassepuutumatult viidatud Euroopa Kohtu otsusele kohtuasjas

C-421/22. Esiteks ei puuduta siinne vaidlus küsimust, kas indekseerimise klausel peab ATL-is

sisalduma. Teiseks on halduskohus põhjendamatult arvesse võtmata jätnud kaebaja osutatud

kohtuotsuse kohtuasjas C-614/22. Siinsel juhul paneb ATL projekti p 3.7 sisuliselt kogu

kulude tõusu riski vedajale ja tekitab sellega avaliku teenuse alarahastamise olukorra, mis

omakorda võib ohustada teenuse jätkusuutlikkust.

7.5.

Siinse kohtuasja õigeks lahendamiseks on vaja küsida Euroopa Kohtult eelostust

järgmistes küsimusetes: „1) Kas [määruse (EÜ) nr 1370/2007 artikli 4 lõiget 1 ja artikli 6

lõiget 1 tuleb mõista nii, et [avatud riigihanke] tulemusel sõlmitud avaliku teenindamise leping

peab sisaldama ülekompenseerimise keelu regulatsiooni? ning 2) [kui vastus eelmisele

küsimusele on jaatav], siis mida peab vastav regulatsioon minimaalselt hõlmama?“ Euroopa

Kohus ei ole kõnealuseid küsimusi oma senises praktikas käsitlenud. Määrusest (EÜ) nr

1370/2007 tuleneva ülekompenseerimise keelu üheks eesmärgiks on hoida ära EL õiguse

üldpõhimõtete riivet ning kaitsta EL siseturu toimimist. Kui selgub, et hankija tegevus on

vastuolus määruse 1370/2007 EL õigusega kooskõlalise tõlgendamisega, rikub hankija EL

õiguse üldpõhimõtteid ja siseturu toimimist. Hankija selline rikkumine seaks ühtlasi ohtu

avalikud huvid, kuna loob ohu maksumaksjate raha ebaõiglaseks ja otstarbetuks kasutuseks

ning kahjustab õiglast konkurentsi ja ärikeskkonda.

7.6.

Kaebaja taotleb ka esialgse õiguskaitse kohaldamist eesmärgiga vältida pakkumuste

esitamise tähtaja saabumist enne kohtuotsuse jõustumist, kuna vastasel juhul ei ole tal võimalik

5(13)

3-25-1882

ka kaebuse rahuldamise korral saavutada oma eesmärki ehk teha pakkumus riigihankes, mille

hanketingimused õigusaktide nõuetega kooskõlas.

8. Vastustaja esitas apellatsioonkaebuse kohta 09.08.2025 seisukoha, mida täiendas 10.09.2025

avalduses ning milles palub jätta apellatsioonkaebus rahuldamata. Vastustaja seisukohad on

kokkuvõttes järgmised.

8.1.

Ülekompenseerimise keeld avatud hankemenetluses sõlmitavates ATL-des on vahetult

seotud vedaja tasustamisele seatud tingimustega ning üksnes ainuõiguste andmise kontekstis.

Siinses riigihanke tulemusena sõlmitava lepinguga ei anta edukale pakkujale ühtki ainuõigust

ei otseselt ega kaudselt.

8.2.

Isegi kui eeldada, et võistlevas hankemenetluses sõlmitavale ATL-le laieneb

ülekompenseerimise keeld sõltumata sellest, kas ATL-ga antakse vedajale ainuõigus või mitte,

tuleb arvestada KOM teatise punktis 2.6.3 avaldatuga, et määrusest ei tulene mingeid nõudeid

ülekompenseerimise keelu rakendamise kohta.

8.3.

Kaebaja seisukoha, et ülekompensatsiooni regulatsioon peab sisalduma igas konkreetses

ATL-s ja mitte õigusaktides, lükkab üheselt ümber määruse (EÜ) nr 1370/2007 art 4 lõike 1

sõnastus ja KOM teatise punktis 2.6.1. märgitu, mille kohaselt on võistlevas hankemenetluses

sõlmitava ATL puhul ülekompensatsiooni risk väga madal. Siinsel juhul tagab

ülekompensatsiooni keelu järgimise esiteks ATL projekti punktis 3.7 sisalduv vedaja tasu

indekseerimismudel, mis piirab tasu suurendamise 5%-ga ning võimaldab tasu vähenemist,

teiseks ATL projekti punktide 7.1 ja 3.8 kohane vedaja kohustus esitada kulude kohta detailsed

aruanded, ilma milleta tasunõuet ei teki, ning kolmandaks ÜTS-ist tulenev nõue pidada ATL

kohta eraldi raamatupidamisarvestust koos tellija (hankija) õigusega nõuda

raamatupidamisdokumentidele juurdepääsu. Viimaks tuleneb õigusaktidest ja eelkõige HMS §

102 lõikest 2 haldusorgani õigus ülemäärase tasu vältimiseks või tagasinõudmiseks ATL-i

ühepoolselt muuta ning ülemäärase hüvitise tagasinõudmine on võimalik ka alusetu

rikastumise sätete alusel.

8.4.

Kaebaja sõnastatud eelotsuse küsimused ei ole siinse vaidluse lahendamisel

asjassepuutuvad. Esimese küsimuse puhul on eelotsuse küsimine tarbetu, kuna määruse (EÜ)

nr 1370/2007 art 4 lõike 1 sõnastusest tuleneb üheselt, et vedaja tasustamise regulatsioon (sh

ülekompensatsiooni osas) võib sisalduda nii ATL-s kui ka õigusaktides. Küsimus 2 väljub aga

Euroopa Kohtu pädevusest tõlgendada määruse sisu, kuivõrd määrusest ei tulene

ülekompensatsiooni regulatsiooni sisu kohta avatud hankemenetluses sõlmitavate ATL-de

puhuks mitte mingisuguseid nõudeid.

8.5.

Kaebaja leiab vääralt, et vedaja tasu indekseerimine tarbijahinnaindeksi muutumise

korral peaks toimuma automaatselt. Kohtupraktikas on tunnustatud võimalust, et

indekseerimisotsused tehakse hankija ühepoolse otsusena. Kaalutlusotsusena tehtav vedaja

tasu indekseerimise otsus võimaldab paremini täita eesmärki vedaja reaalsete kulude

muutustele adekvaatselt reageerida, sest kaalutlusõiguse alusel tehtav vedaja tasu

indekseerimise otsus võimaldab arvestada kõiki olulisi asjaolusid ning vältida nii

ülekompenseerimist kui ka alakompenseerimist.

8.6.

ATL projekti punkti 3.7 kohaselt saab vedaja taotleda indekseerimist, lisaks on punktis

3.6. ette nähtud selgelt perioodiline indekseerimisotsuse tegemine. Kuivõrd Euroopa Kohus

leidis kohtuasjas C-421/22 tehtud kohtuotsuses, et ebaproportsionaalne ei ole vedaja tasu

indekseerimata jätmine, siis seda kohatum on apellatsioonkaebuse etteheide, et vedaja tasu

indekseerimise korral on vedajale asetatud ebaproportsionaalne risk ATL-i täitmise kulude

muutumise osas. Apellandi viidatud Euroopa Kohtu lahend kohtuasjas C-614/20 ei ole

käesolevas asjas asjakohane, sest ei käsitle avatud hankemenetluses vedajaga sõlmitava ATL-i

tingimusi, vaid hoopis olukorda, kus riik on õigusaktiga pannud vedajale kohustuse teostada

6(13)

3-25-1882

tasuta liinivedu teatud sõitjagruppidele ilma selle eest tasu ette nägemata. Ka haldusasjas nr

3-18-1946 tehtud otsuses ei ole Riigikohus väitnud, et ATL peaks sisaldama

indekseerimismudelit, mis kohustab hankijat katma vedaja reaalsed kulud ATL-i täitmisel.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

9. Apellatsioonkaebus jääb rahuldamata. Halduskohtu otsus on vaidlustatud osas seaduslik ja

põhjendatud.

10. Apellatsioonimenetluses on sisuliselt vaidlus esiteks selles, kas ATL peab sisaldama

sätteid, mis reguleerivad ülemäärase hüvitise (ülekompenseerimise) tuvastamise ja

tagasinõudmise aluseid ja korda ning teiseks, kas ATL peab sisaldama sellist vedaja tasustamise

või tasu korrigeerimise mehhanismi, mis tagab vedaja kulude hüvitamise ehk väldib vedaja

alakompenseerimist. Ringkonnakohtu hinnangul tuleb mõlemale küsimusele vastata üheselt

eitavalt. Eitav vastus eelkõige esimesena sõnastatud küsimusele ilmneb selgelt määruse (EÜ) nr

1370/2007 artikli 4 lõike 1 sõnastusest ning liidu õiguse tõlgendamine ei tekita kahtlusi, mis

tingiks vajaduse eelotsusetaotluse esitamiseks Euroopa Kohtule.

11. Määrusest (EÜ) nr 1370/2007 tuleneva ülekompenseerimise keelu seisukohast on siinse

vaidluse kontekstis tähtsusetu, kas riigihanke tulemusena sõlmitav ATL hõlmab ainuõiguse

andmist. Määrus (EÜ) nr 1370/2007 reguleerib eelkõige seda, millistel tingimustel tohib avalik

võim sekkuda reisijateveoteenuse osutamise valdkonnas vabasse konkurentsi selleks, et tagada

avalikes huvides selliste veoteenuste kättesaadavus. Seda silmas pidades tuleb viidatud määruse

art 4 lg 1 punkti b ning art 6 lõiget 1 mõista keeluna näha teenuse osutajale ATL-i täitmise eest

ette selliseid hüvitisi, mille maksmise aluseks ei ole eelnevalt objektiivsel ja läbipaistval viisil

kehtestatud näitajad ning seda eelkõige selleks, et vältida ülekompenseerimist.

12. Määruse (EÜ) nr 1370/2007 artikli 4 punkti b sõnastusest järeldub ühemõtteliselt, et seal

viidatud ülekompenseerimise keeld hõlmab nii alapunktis ii) ainuõiguste andmist kui ka

alapunktis i) nimetatud hüvitise maksmist. Lauseosa „selliselt, et välditakse

ülekompenseerimist“ on artikli 4 lõike 1 punktis b paigutatud eraldi lõiku selleks, et see hõlmaks

nii alapunkti ii) kui ka alapunkti i). Kui liidu seadusandja oleks soovinud hõlmata selle keeluga

üksnes ainuõiguste andmise, oleks eelviidatud lauseosa sisaldunud alapunktis ii), mitte punkti b

eraldi lõigus. Teisisõnu on selle sätte ning samuti artiklile 4 viitava artikli 6 lõike 1 mõtteks

keelata avaliku reisijateveoteenuse eest ülemaksmine või endas ülemaksmise ohtu kätkevate

läbipaistmatute tasustamise põhimõtete kasutamine. Seda on rõhutatud ka asjaomase määruse

põhjenduses 27.

13. Kaebaja leiab iseenesest õigesti, et määrusest (EÜ) nr 1370/2207 ei saa ka kuidagi

järeldada, et ülekompenseerimise keeld ei laieneks ATL-dele, mis sõlmitakse võistleva

pakkumismenetluse tulemusel. Määruse art 4 punkti b teise lõigu teine lause käsitleb

üksikasjalikumalt ülekompenseerimise vältimist n-ö otselepingute puhul, ent see ei väära

kuidagi tõdemust, et ülekompenseerimine peab põhimõtteliselt olema välistatud ka võistleva

pakkumismenetluse tulemusel sõlmitud ATL-ide puhul. See keeld lähtub üldisest riigiabi

loogikast, mille kohaselt ei või avalik võim sekkuda hüvitiste või toetuste maksmisega vabasse

konkurentsi rohkem, kui see on liidu õigusest tulenevatel avaliku huviga seotud põhjustel

minimaalselt vajalik.

14. Samavõrd kui määruse (EÜ) nr 1370/2007 sätetest on üheselt mõistetav, et

ülekompenseerimise keeld laieneb ka võistleva pakkumismenetluse tulemusel sõlmitud

ATL-dele, on ilmne ka see, et kõnealune määrus ei näe ette kohustust sätestada

ülekompenseerimise tuvastamise ja ülemäärase hüvitise tagasinõudmise aluseid ega korda just

ATL-des. Vastustaja osutab õigesti sellele, et määruse art 4 lg 1 lõike 1 sissejuhatavast

lauseosast tuleneb sõnaselgelt, et selline regulatsioon võib sisalduda ka üldeeskirjades, sh

üldkohaldatavates õigusnormides. Nõustuda ei saa kaebaja seisukohaga, et vajadus sätestada

7(13)

3-25-1882

ülekompenseerimise tuvastamist ja ülemäärase hüvitise tagasinõudmist puudutavad sätted

tingimata ATL-s tuleneb KOM teatise punktist 2.6.3. Nimetatud punkti sõnastus on järgmine:

„[t]avaliselt peavad pädevad asutused tegema korrapäraseid järelkontrolle, et tuvastada

igasugune ülemäärane hüvitamine, ja nägema avaliku teenindamise lepingutes ette tagasinõude

mehhanismid, mille alusel nõutakse kõik ülemäärased hüvitised tagasi“. Võistleva

pakkumismenetluse tulemusel sõlmitava ATL kontekstis tuleb KOM teatise eelviidatud punktis

sisalduvat suunist arvesse võtta koosmõjus sama teatise punkti 2.6.1. teises lõigus sõnastatud

suunisega, mille kohaselt „[m]äärusega (EÜ) nr 1370/2007 ei kehtesta siiski eritingimusi avaliku

teenuse osutamise eest makstava hüvitise kavandamiseks, kui seotud avaliku teenindamise

leping sõlmitakse määruse (EÜ) nr 1370/2007 artikli 5 lõike 3 kohaldamisel võistleva

pakkumismenetluse alusel“. Viimast suunist saab mõista üksnes nii, et määrus (EÜ) nr

1370/2007 ei näe ette, kuidas tuleb tagada ülekompenseerimise vältimine võistleva

pakkumismenetluse tulemusena sõlmitud ATL-de puhul, erinevalt otselepingutest, mille puhul

tulenevad määruse artikli 4 lõike 1 punkti b teise lõigu teisest lausest, artikli 6 lõike 1 teisest

lausest ja selle määruse lisast põhimõtted, millele peab ülekompenseerimise mehhanism vastama

ning seega ka nõue, et neile põhimõtetele vastav mehhanism tuleb ette näha ATL-s. Lisaks

vastustaja osutatule, et KOM teatis ei saa muuta määruse sätte sisu, ei saa tähelepanuta jätta

sedagi, et KOM teatise punkti 2.6.1. teine lõik, mis ülemäärase hüvitise tagastamise mehhanismi

käsitleb, algab sõnaga „tavaliselt“. Juba see välistab võimaluse, et tegemist on range suunisega

määruse (EÜ) nr 1370/2007 tõlgendamiseks ja kohaldamiseks.

15. Lisaks eeltoodule ei ole ülemäärase hüvitise tuvastamise ja tagasinõudmise mehhanismi

sätestamine võistleva pakkumismenetluse tulemusel sõlmitavas ATL-s vajalik ka sel põhjusel, et

sellisel viisil sõlmitud ATL-i puhul on ülekompenseerimise risk oluliselt madalam kui nn

otselepingu puhul, võttes arvesse, et vähemalt selliste hanketingimuste korral, nagu siinsel juhul,

kus pakkumuse esemeks ja seega ATL täitmise eest makstava hüvitise arvutamise aluseks on

liinikilomeetri maksumus, kujuneb hüvitise suurus konkurentsi tingimustes toimuva

võistupakkumise tulemusel, kusjuures kõik pakkujad pakuvad hanke võitmise eesmärgil

eelduslikult madalaima hinna, millega nad on suutelised ja valmis RHAD-s sätestatud

tingimustele vastavat teenust osutama ja RHAD kohaselt vedajal lasuvaid riske kandma.

Pakutavad hinnad sõltuvad muu hulgas riskitasemest. Mittediskrimineerivate hanketingimuste

puhul, kus riskid on objektiivselt hinnates kõigi potentsiaalsete pakkujate jaoks ühesugused ning

pakkumuste hindamiskriteeriumiks on soodsaim liinikilomeetri maksumus, saab eeldada, et

edukaks osutunud pakkuja pakutava liinikilomeetri hinna alusel arvestatud hüvitis ongi mõistlik

ega saa olla ülemäärane.

16. Eelmises punktis toodud asjaoludel saab hüvitise ülemäärasuse ja selle tagasinõudmise

küsimus tekkida seoses pärast ATL sõlmimist muutunud asjaoludega. Seda aga, et ATL

sõlmimisega võrreldes hilisemate asjaolude tõttu muutub hüvitis ülemääraseks, oleks ATL-ga

võimalik vältida põhimõtteliselt vaid siis, kui hankija määratleks hanketingimustes üheselt

teatava kasumi taseme, millest suuremat ei ole vedajal õigust teenida. Selline hanketingimus ei

oleks aga kooskõlas määruse (EÜ) nr 1370/2007 ühe eesmärgiga stimuleerida vedajat

korraldama oma tegevust võimalikult tõhusalt.

17. Mis puudutab kaebaja soovi vältida tulevikus selliseid vaidlusi, nagu need, mis toimuvad

ATL poolte vahel haldusasjades 3-23-1302 ja 3-23-1435, siis tuleb eelkõige tõdeda, et

ülemäärase hüvitise kindlakstegemise ja tagasinõudmise mehhanismi sätestamine ATL-s ei

saaks selliseid vaidlusi iseenesest välistada. Eelviidatud kohtuasjades, millest kummaski ei ole

veel tehtud kohtuostust, on küsimus selles, et tellija hinnangul ei kajastanud ATL-s sätestatud

liinikilomeetri hinna indekseerimise aluseks oleva indeksi muutumine vedaja kulude tegelikku

muutumist, mistõttu teenisid vedajad pärast liinikilomeetri hinna indekseerimist ebamõistlikult

suurt ja riigihankes tehtud pakkumuses arvestatuga võrreldes ebaproportsionaalset kasumit. Neis

asjus asus tellija ülemäärast hüvitist tagasi nõudma (või vastavas ulatuses vedajale tehtavaid

8(13)

3-25-1882

tulevasi väljamakseid vähendama) lubamatu riigiabi tagastamise kohustust käsitlevate

õigusnormide alusel. Küsimus, kas tellija võis neis asjus nõnda toimida, ei ole kohtu hinnangut

saanud ega vaja ka siinkohal käsitlemist. Siinse vaidluse kontekstis on oluline aga see, et ATL-

ga ei saaks lepingupooled ühelgi juhul välistada ega piirata lubamatu riigiabi tagastamist

käsitlevate õigusnormide kohaldamist. Teisisõnu ei välistaks vedajale nende õigusnormide

alusel tellija poolt nõuete esitamist ja sellest tekkivaid võimalikke vaidlusi ka see, kui ATL

sisaldaks ülemäärase hüvitise kindlaks tegemist ja tagasinõudmist puudutavaid sätteid. See, kas

avaliku võimu poolt vedajale makstud hüvitis kvalifitseerub lubamatu riigiabina, mis tuleb

tagasi nõuda, tuleb kindlaks teha riigiabi eeskirjade järgi, sõltumata ATL sätetest ning ka

vastupidi, kui ATL-s sätestatud tingimustel arvestatud hüvitise (või selle osa) näol ei ole

tegemist lubamatu riigiabiga, ei ole selle tagasinõudmiseks ka mistahes põhjust. Kuna ATL-ga

ei saa ühelgi juhul välistada, et selle 10-aastase kehtivusaja jooksul aset leidvate asjaolude tõttu

muutub selle alusel arvestatud hüvitis selliseks, et seda tuleb (osaliselt) käsitada lubamatu

riigiabina, mis tuleb ettevõtjalt riigiabi eeskirjade alusel tagasi nõuda, siis ei saa ka asuda

seisukohale, et hüvitise ülemäärase suuruse tuvastamise ja tagasinõudmise mehhanismi

puudumine ATL projektis tooks kaasa hanketingimuste õigusvastasuse. Sellist mehhanismi

käsitlevate sätete puudumine ATL-s ei muuda hanketingimusi ebaobjektiivseks ega

läbipaistmatuks ega anna mõnele potentsiaalsele pakkujale lubamatut eelist konkurentide ees.

18. ATL projekti punktidest 7.1 ja 7.2 tulenev vedaja kohustus esitada tellijale igakuiselt

aruandeid muu hulgas ATL esemeks olevate teenustega seotud kulude kohta koosmõjus ÜTS-ist

tuleneva kohustusega pidada ATL-i täitmisega seoses eraldi raamatupidamisarvestust tagavad

tellijale vajaliku ja piisava teabe, et hinnata kogu lepinguperioodi jooksul hüvitise maksmise

kooskõla riigiabi eeskirjadega. Sama eesmärki täidab ka ATL projekti punktis 3.7 sätestatud

liinikilomeetri hinna indekseerimise mehhanism, mis ei näe ette hinna täisautomaatset

indekseerimist, vaid annab võimaluse jätta liinikilomeetri hind korrigeerimata, kui leiab

tuvastamist, et vedaja reaalsed kulud ei ole tegelikult suurenenud. Kui need kulud ei ole

suurenenud, siis tooks liinikilomeetri hinna suurendamine ATL projekti punktis 3.7 nimetatud

indeksi võrra kaasa võistlevas pakkumismenetluses ehk konkurentsi tulemusena kujunenud

hüvitisega võrreldes ülemäärase hüvitise maksmise ehk teisisõnu lubamatu riigiabi andmisena

käsitatava ülekompenseerimise. ATL projekti punktis 3.7 sätestatud liinikilomeetri hinna

indekseerimise mehhanism tagabki selle, et liinikilomeetri maksumust suurendatakse, kui

tarbijahinnaindeksi muutumisega on kaasnenud vedaja kulude kasv. See mehhanism on

iseenesest mõeldudki vältimaks selliseid olukordi, nagu need, millest tekkis vaidlus eespool

viidatud haldusasjades 3-23-1302 ja 3-23-1435, kus ATL-s nähti ette hüvitise arvutamise

aluseks oleva ühikuhinna indekseerimine indeksiga, mille muutumine (vähemalt tellija arvates)

ei kajastanud vedaja tegelikku kulude muutmist ja tõi seega kaasa ülemäärase hüvitise

maksmise.

19. Mis puudutab kaebaja argumenti, et ATL-s ülemäärase hüvitise tuvastamist ja

tagasinõudmist käsitlevate sätete puudumine tekitab ohu, et mõni edukaks osutuv kaebaja

konkurent hakkab saama ülemäärast kasumit, siis ka selle ohu saab ja peab neutraliseerima

ülemäärase hüvitise tagasinõudmine lubamatut riigiabi reguleerivate õigusnormide alusel.

Vastavate sätete sisaldumine ATL-s ei muudaks sellist tagasinõudmist iseenesest tõhusamaks.

Samuti ei saaks vastustaja ATL-ga asendada riigiabi tagasinõudmise õigussuhtes kui avalik-

õiguslikus suhtes kohalduvaid õigusnorme ega välistada nende kohaldumist.

20. Eeltoodud põhjustel leiab ringkonnakohus, et RHAD ei ole õigusnormidega vastuolus

põhjusel, et seal ei sisaldu ülemäärase hüvitise tuvastamist ja selle tagasinõudmist reguleerivaid

sätteid. Nende sätete puudumine ei ole ühtki potentsiaalset pakkujat diskrimineeriv ega kätke

neist ühegi jaoks suuremat riski kui mõne teise jaoks. Nende tingimuste puudumine ei muuda

RHAD-d ebaselgeks. Ringkonnakohtule ei nähtu, et sellised hanketingimused võiksid pärssida

9(13)

3-25-1882

mõistlike ettevõtjate soovi hankes osaleda või annaksid mõnele potentsiaalsele pakkujale

pakkumuse hinnastamiseks paremad võimalused kui mõnele teisele.

21. Teiseks on poolte vahel vaidlus selles, kas ATL projekti punktis 3.7 sätestatud

liinikilomeetri hinna indekseerimise mehhanism peab välistama vedaja alakompenseerimise.

Ringkonnakohus jääb selles küsimuses haldusasjas nr 3-25-1449 tehtud kohtuotsuses (jõustus

16.09.2025, kui Riigikohus keeldus kassatsioonkaebuse menetlusse võtmisest) võetud

seisukohale, et ATL ei pea põhimõtteliselt sisaldama sätteid, mis tagavad vedaja kõigi kulude

katmise. Vastustaja leiab õigesti, et kuivõrd sellise mehhanismi ettenägemine RHAD-s ei ole

sootuks vajalik, ei saa kaebaja kui potentsiaalse pakkuja õigusi rikkuda ka ATL projekti punktis

3.7 sätestatud indekseerimise mehhanism, mille aluseks on tarbijahinnaindeksi muutumine.

22. Ühestki õigusnormist (iseäranis ÜTS § 23 lõikest 2 ega määruse (EL) nr 1307/2007

artikli 4 lg 1 punktist b), samuti kohtupraktikast ei tulene hankijale kohustust sellises

riigihankes, nagu siinsel juhul käsitletav, näha hanketingimustes ette võimalust hankelepingu

kehtivuse ajal teenuse hinna korrigeerimiseks vastavalt teenuse osutamise kulude muutumisele.

Samuti ei tulene keeldu kehtestada hanketingimusi, mis jätavad lepingu kehtivusaja kestel

eelkõige teenuse osutamiseks vajalike ja seejuures tellija kontrolli all mitte olevate sisendite

hinna muutumise prognoosimise ülesande ning sellistest muutustest tingitud riskide kandamise

üksnes teenuse osutaja õlule. Pakkuja saab neid asjaolusid oma pakkumuses arvesse võtta ja

vastavalt sellele pakutava hinna kujundada.

23. Avaliku võimu kohustusest tagada avaliku reisijateveo kui üldhuviteenuse piisav

rahastamine, ei tulene nende teenuste tellimiseks läbiviidavast avatud riigihankemenetlusest osa

võtta soovivale ettevõtjale subjektiivset õigust nõuda, et pakkuja riskid, mis seonduvad teenuse

osutamiseks vajalike sisendite kallinemisega, oleksid lepinguliselt maandatud tingimata hinna

muutmise mehhanismiga. Sellist subjektiivset õigust ei võrsu ei kaebajale ega ühelegi teisele

isikule ei ÜTS § 23 lõikest 2 ega määruse (EL) nr 1370/2007 artikli 4 lg 1 punktist b ja art 6

lõikest 1. Samas ei saa potentsiaalne pakkuja riigihanke alusdokumente vaidlustada avalikes

huvides, sh selleks, et kaitsta avalikku huvi nõuetekohase kvaliteediga jätkusuutliku

reisijateveoteenuse olemasolu vastu.

24. Määruse (EÜ) nr 1370/2007 art 4 lg 1 punktist b ega ühestki teisest selle määruse sättest

ei tule avaliku sektori hankijale kohustust kehtestada reisijateveo ATL-i sõlmimisele suunatud

avatud hankemenetluses hanketingimusi, mis iseenesest vähendavad edukaks tunnistatud

teenuse osutaja riske või tagavad viimasele piisava hüvitise sõltumata sisendite maksumuse

suurenemisest või muudest teenuse osutajast ja tellijast sõltumatutel asjaoludel tulevikus aset

leidvatest majanduskeskkonna muudatustest. Samamoodi ei tulene sellist kohustust (ega

kaebajale kui avatud hankemenetluses pakkumuse esitamisest huvitatud ettevõtjale õigust seda

nõuda) ÜTS §-st 23. Esiteks puudutab viimati viidatud säte ATL-i täitmisega seotud küsimusi

ega piira kuidagi hanketingimuste määratlemist ATL-i sõlmimisele suunatud hankemenetluses.

Ka selle sätte tõlgendamist puudutavas kohtupraktikas – nimelt kohtuasjades nr 3-18-1946 ja 3-

21-958 tehtud Riigikohtu ostustes – ei ole käsitletud hanketingimuste määratlemisega

seonduvat. Ringkonnakohtu hinnangul ei ole neis kohtuostustes võetud seisukohad, mis

puudutavad esimesel juhul hankelepingu lõpetamisega kaasneva leppetrahvi nõudmise

lubatavust ning teisel juhul hankelepingus ette nähtud hinna vähendamise võimaluse kasutamist,

üle kantavad siinsele kohtuasjale, kus vaidlus puudutab hanketingimuste määratlemist. Erinevus

seisneb selles, et Riigikohtu eelviidatud otsustes käsitleti olukordi, kus teenuse osutaja oli

sattunud ebaõiglasesse olukorda tulenevalt kas sellest, et ATL-i lõpetamise tegelikuks põhjuseks

olid teenuse osutajale ettenägematud asjaolud (haldusasi nr 3-18-1946) või sellest, et hankija

soovis kohaldada lepingus sätestatud hinna vähendamise mehhanismi ilma, et oleks tuvastatud

selle kohaldamise eeldused (teenuse tegelike kulude vähenemine). Siinsel juhul aga on kaebaja

olukord põhimõtteliselt teistsugune – kaebajal on võimalik ise avatud, läbipaistvas ja

10(13)

3-25-1882

mittediskrimineerivas riigihanke menetluses otsustada, kas üldse ja kui, siis millise hinnaga

pakkumus esitada. Kaebajal ei ole mistahes kohustust teha pakkumust, mis ei arvesta tema jaoks

piisavalt lepingu sõlmimisega kaasnevate riskidega. Neid riske saab kaebaja maandada

pakkumuse hinnastamisega, võttes arvesse iseenda ärimudelit ja tegevuse tõhustamise võimalusi

ning prognoosida ATL-i täitmiseks vajalike sisendite turgudel toimuvaid arenguid ning talle

sellega kaasnevaid võimalikke riske, eelkõige kuluriske. Selle analüüsi tulemusena saab kaebaja

otsustada, milline on liinikilomeetri hind, mille eest on ta valmis need riskid endale võtma.

Sarnaselt tuleb talitada ka teistel pakkujatel. Eeltoodud põhjustel ei ole siinse vaidluse

seisukohast asjassepuutuvad ka kaebaja viidatud Euroopa Kohtu seisukohad kohtuasjas nr C-

614/20 tehtud kohtuotsuses, kuna seal käsitletud vaidlus puudutas avaliku võimu kohustust

hüvitada vedajale õigusnormidest tulenevalt teatud reisijatekategooriate tasuta vedamisega

seotud kulud.

25. Ringkonnakohus ei nõustu kaebaja seisukohaga, et vaidlustatud hanketingimused on

vastuolus RHS § 3 punktis 1 sätestatud põhimõtetega. Hankemenetluses pakkumuse esitamisest

huvitatud isik saab RHS § 3 punktis 1 sätestatud proportsionaalsuse põhimõtte rikkumisele

tuginedes riigihanke alusdokumentides sätestatud hanketingimusi edukalt vaidlustada juhul, kui

hanketingimused piiravad ebaproportsionaalselt konkreetselt tema võimalust teiste

potentsiaalsete pakkujatega võrdsetel alustel konkureerida. Siinsel juhul sellise olukorraga

tegemist ei ole. Hanketingimused on ühtviisi ebameeldivad kõigi potentsiaalsete pakkujate

jaoks. Eelviidatud proportsionaalsuse põhimõte ei keela hankijal kehtestada hanketingimusi,

mille kohaselt jäävad kõik või osad lepingu kehtivuse jooksul aset leidvate asjaolude

muutumisest tingitud riskid teenuse osutaja kanda. Sellised hanketingimused võivad olla

ebaotstarbekad ja tuua kaasa kõrgemate hindadega pakkumuste tegemise ning kokkuvõttes

muuta teenuse tellija jaoks kallimaks. Samuti võivad sellised hanketingimused kaasa tuua

riigihanke nurjumise, kui ühtki pakkumust ei esitata. See aga ei tähenda, et sellised

hanketingimused on õigusvastased.

26. Konkreetselt avaliku reisijateveoteenuse tellimisele suunatud hankemenetluse

hanketingimustega seotud kohtuasjas C-421/22 tehtud kohtuotsuses käsitles Euroopa Kohus ka

argumenti, et kulude perioodiliselt indekseerimata jätmine võib viia selleni, et avaliku teenuse

osutajale makstava hüvitise summa võib jääda ebapiisavaks, mis omakorda võib kahjustada

osutatava teenuse kvaliteeti või kunstlikult vähendada pakkujate arvu. Sellega seoses leidis

Euroopa Kohus esmalt, et avalik võim ei või teenuse osutamise eest vastutavatele veoteenuste

osutajatele kehtestada selliseid hüvitamise korda puudutavaid tingimusi, mis on ülemäärased või

ebamõistlikud. Teiseks tõdes Euroopa Kohus samas, et kulude perioodilise indekseerimise

mehhanismi puudumine ei ole proportsionaalsuse põhimõttega vastuolus. Eelviidatud

kohtuotsuse punktis 55 tõdes Euroopa Kohus nimelt, et proportsionaalsuse põhimõtte kohaselt

peab hüvitise summa varieeruma sõltuvalt riskist, mida avaliku teenuse osutaja on valmis

võtma. Kuna veoteenuse osutaja, kes otsustab sellises hankemenetluses osaleda, määrab oma

pakkumuse hinna ise kindlaks, siis saab ta oma pakkumuse hinnastamisel arvesse võtta ka seda,

et teenuse osutamiseks vajalike sisendite maksumuse kasvu risk jääb tema kanda. Seega

vaidlustatud hanketingimusi kehtestades ei kehtestanud hankija iseenesest tulevasele teenuse

osutamise eest vastutavale veoteenuse osutajale selliseid hüvitamise korda puudutavaid

tingimusi, mis on ülemäärased või ebamõistlikud – neist tingimustest lähtuva koormuse saab

pakkuja tasakaalustada, määrates selle koormuse raskusest ja tema enda hinnangul riskide

realiseerumise võimalusest lähtuva hinna. See, et eelviidatud sisendite maksumuse arengut

lepingu täitmise perioodil on väga keeruline ja tõsikindlalt lausa võimatu prognoosida, ei

tähenda aga, et hankija ei võiks jätta sellega seotud kuluriske pakkuja kanda või et hankija peaks

tagama juba hanketingimustega selle, et sõltumata majanduskeskkonnas toimuvatest arengutest

ja sisendite maksumuse suurenemisest on teenuse osutajale tagatud hüvitis, mis vähemalt katab

teenuse osutamisega seotud kulud. Järeldus, mille Euroopa Kohus tegi eelviidatud kohtuotsuses

11(13)

3-25-1882

otsesõnu perioodilise indekseerimise mehhanismi kohta, on üle kantav ka kõikvõimalikele

muudele mehhanismidele, mille eesmärk on maandada teenuse osutaja riske tulenevalt

muutustest, mis ei ole tema kontrolli all ja mida tal ei ole võimalik tõsikindlalt prognoosida.

27. Kooskõlas eeltooduga ei tulene kaebajale subjektiivset õigust nõuda teenuse osutaja riske

maandavate hanketingimuste kehtestamist ka avaliku võimu kohustusest tagada avaliku

reisijateveoteenuse kvaliteetne ja jätkusuutlik osutamine ning vältida sellise teenuse

alarahastamist. Alarahastamisena ei saa käsitada olukorda, kus pakkuja hindab valesti

mõistlikult ettenähtavaid sisendhindade kõikumisi ja muid riske või jätab need hanke võitmise

eesmärgil teadlikult arvestamata. Seevastu ettenägematute riskide realiseerumise korral ei

välista vaidlustatud hanketingimused hankelepingu muutmist seadusest tulenevatel alustel.

Seejuures saab hankelepingu muutmine RHS § 123 alusel olla erandlik ning võib toimuda vaid

ranges kooskõlas seaduses sätestatud tingimustega ega tohi kahjustada riigihangete läbipaistvust

ega ettevõtjate võrdset kohtlemist (vt Riigikohtu otsus haldusasjas nr 3-18-1946, punkt 30).

Lisaks hankelepingu muutmisele on hankijal võimalus hankelepingu ühepoolseks lõpetamiseks,

kui talle saab teatavaks, et kulude suurenemise tõttu ei ole teenuse osutaja suuteline

nõuetekohase kvaliteediga teenuse osutamist jätkama.

28. Erinevalt hiljuti haldusasjas nr 3-25-1449 tehtud kohtuotsuses käsitletud olukorrast, kus

RHAD-s polnud ette nähtud mitte mingisugust liinikilomeetri hinna indekseerimise või

korrigeerimise võimalust, on siinsel juhul selline võimalus ATL projekti punktis 3.7 ette nähtud.

Asjaolu, et hinna korrigeerimine eeldab tellija (hankija) tahteavaldust, ei muuda seda

õigusvastaseks. ATL projekti punktidest 3.6. ja 3.7 tuleneb tellijale (hankijale) põhimõtteliselt

kohustus (sh kui ta seda omal algatusel vajalikuks ei pea, siis vedaja taotlusel) kord kvartalis

teha liinikilomeetri maksumuse korrigeerimist puudutav otsus. Punktis 3.7 on sätestatud valem,

mille alusel hinda korrigeeritakse ning sama punkti viimases lõikes on täpsustatud, et „vedaja

tasu kvartaalne korrigeerimine toimub tellija ühepoolse tahteavaldusega vedajale, arvestades mh

vedaja reaalsete kulude muutumist lepingu täitmisega seoses“. Ringkonnakohus tõdeb, et ATL

projekti punkti 3.7 sõnastus saaks olla selgem, ent seda ei saa siiski pidada sedavõrd ebaselgeks,

et see oleks õigusvastane. Sellest sättest tuleneb arusaadavalt, et välja arvatud juhul kui

tarbijahinnaindeksi muutumisega kaasnevalt ei ole vedaja reaalsed kulud eelmise perioodiga

võrreldes suurenenud ega vähenenud, peab tellija tegema tahteavalduse hinna korrigeerimise

kohta vastavalt selles punktis sätestatud valemile, pidades silmas samas sätestatud 5%-list

piirmäära.

29. Õige ei ole kaebaja seisukoht, et kui mingisugune indekseerimise mehhanism on ette

nähtud, siis peab see olema selline, mis alakompenseerimise välistab. Indekseerimise

mehhanism peab määruse (EÜ) nr 1370/2007 art 4 lõike 1 punkti b kohaselt küll arvestama nii

palju kui võimalik ülekompenseerimise vältimise nõuet. Sellele nõudele ATL projekti punktis

3.7 sätestatud mehhanism juba ülaltoodud põhjustel vastab, kuna näeb ette, et vedaja tasu ei või

kvartaalse korrigeerimise tulemusena muutuda rohkem kui 5% ning liinikilomeetri hinna

indekseerimisel arvestatakse muu hulgas vedaja reaalsete kulude muutumist. Kuna ATL projekti

punktide 3.6 ja 3.7 sõnastusest („maksumusi korrigeeritakse“) tuleneb üheselt kohustus

liinikilomeetri hinda regulaarselt korrigeerida tarbijahinnaindeksi muutumisel põhineva selge

valemi järgi, siis tuleb punkti 3.7 viimases lõigus osundatud vedaja reaalsete kulude muutumise

arvesse võtmist mõista selliselt, et üksnes juhul kui tellija tuvastab, et vedaja reaalsed kulud

tarbijahinnaindeksi muutumisele vaatamata ei ole muutunud, keeldub ta liinikilomeetri

maksumuse korrigeerimisest. Mingisugust avarat kaalutlusruumi ja kõigi asjaolude arvesse

võtmise võimalust tellijal hinna korrigeerimise üle otsustamisel siiski ei ole. Seega

põhimõtteliselt on RHAD-s ette nähtud piisavalt selge, mõistlik ning avalikke huve ja vedaja

huve tasakaalustatult arvesse võttev hinna korrigeerimise mehhanism. Asjaolu, et selle

mehhanismi rakendamisest võib tekkida ATL-i poolte vahel vaidlusi, ei anna alust pidada seda

õigusvastaseks. Ka vaidluste tekkimise ning hinna korrigeerimata jätmise (või sellega tellija

12(13)

3-25-1882

poolt viivitamise) risk on selline, mida kaebaja, nagu iga teinegi pakkuja, saab oma pakkumuse

tegemise otsustamisel ja pakkumuse hinnastamisel arvesse võtta.

30. Mis puudutab RHS § 3 punktis 2 sätestatud võrdse kohtlemise nõuet, siis ei aseta RHAD

potentsiaalseid pakkujaid ebavõrdsesse olukorda. See, et pakkumuse tegemine võib eeldada

pakkujalt keskmisest suuremat riskivalmidust, ei ole asjaolu, mille tõttu saaks hanketingimusi

pidada õigusvastasteks. Iga pakkuja arvutab pakutava hinna lähtudes enda majandustegevuse

eripärast, enda isiklikust äri- ja kulumudelist ning riskide analüüsi tulemusest. Mitte ühegi

potentsiaalse pakkuja jaoks ei ole pakkumuse esitamise ajal pakkumuses näidatud liinikilomeetri

hinna hilisem suurendamine tagatud paremini kui mistahes teise pakkuja jaoks. Konkurentsi

efektiivse ärakasutamise põhimõttest ei tulene pakkumuse esitamisest huvitatud isikule

põhimõtteliselt võimalust vaidlustada edukalt hanketingimusi argumendiga, et need

hanketingimused on kõigi turuosaliste jaoks võrdselt halvad või ebameeldivad. Erandiks on

olukord, kus hankija on ette näinud mingisuguse sellise ebaproportsionaalse hanketingimuse,

mis lubab pidada hanketingimusi mõistlike turuosaliste jaoks ebasoodsaks määral, et nad

väldivad pakkumuse esitamist, mis räägib vastu tõhusa konkurentsi ärakasutamise eesmärgile.

Siinsel juhul liinikilomeetri hinna korrigeerimist puudutavate sätete tõttu nii ei ole. Miski ei viita

sellele, et vaidlustatud hanketingimused asetaksid kaebaja teiste turuosalistega võrreldes

põhjendamatult ebasoodsamasse olukorda või annaksid mõnele (või mõnd liiki) ettevõtjale

kaebajaga võrreldes põhjendamatult paremad võimalused eduka pakkumuse tegemiseks.

31. Seoses RHS § 3 punktis 3 sätetatud konkurentsi efektiivse ära kasutamisega tuleb

tõdeda, et kaebaja esitatud argumendid ei veena selles, et vaidlusalused RHAD pärsiksid

tarbetult ettevõtjate huvi riigihankes osaleda.

32. Apellatsioonkaebuse rahuldamata jätmisest tingituna kannab apellatsioonimenetlusega

seotud kulud kaebaja. Vastustaja on esitanud taotlused (dtl 537 jj ning dtl 564 in fine jj.) mõista

kaebajalt välja kokku 5550 eurot, mis vastab 30 advokaadi öötunnile. Halduskohus, jättes

kaebuse põhiosas rahuldamata, mõistis vastustaja kasuks välja õigusabikulu 3000 eurot.

Vastustaja ei ole halduskohtu otsust selles osas vaidlustanud. Halduskohtus toimunud

menetlusega võrreldes on apellatsioonimenetluses vaidluse all oluliselt väiksem hulk küsimusi.

Halduskohtuga võrreldes suuremate menetluskulude välja mõistmine ringkonnakohtus on

võimalik erandlikel juhtudel, eelkõige kui kaotanud vastaspool on apellatsioonimenetluses

esitanud uusi argumente või arutluskäike, uusi tõendeid vms. Siinsel juhul saab tõdeda, et

apellatsioonimenetluses vaidluse all olevates küsimustes on pooled oma argumentatsiooni

halduskohtus esitatuga võrreldes täpsustanud, ent mitte sellisel määral, et see õigustaks oluliselt

suuremate menetluskulude välja mõistmist. Võttes siiski arvesse, et vastustaja

apellatsioonimenetluse kulud on mõnevõrra väiksemadki kui kaebaja omad (vt dtl 552), peab

ringkonnakohus kokkuvõttes õiglaseks mõista kaebajalt vastustaja kasuks välja õigusabikulu

samas suuruses nagu halduskohtus ehk 3000 eurot.

33. Kaebaja esitas apellatsioonkaebuses taotluse esialgse õiguskaitse korras vaidlusaluse

riigihanke menetluse peatamiseks. Apellatsioonimenetluse ajal on vastustaja pikendanud

pakkumuste esitamise tähtpäeva kuni 08.10.2025. Seega ei ole kaebajal käesoleval hetkel

esialgse õiguskaitse vajadust, kuna kaebuse eesmärgi saavutamist välistav tagajärg ei saabu

kohe. Olukorras, kus apellatsioonkaebus jääb rahuldamata ning kus esialgse õiguskaitse

kohaldamise vajaduse aluseks olev kahjulik tagajärg ei saabu enne kassatsioonkaebuse esitamise

tähtaja möödumist ei pea ringkonnakohus esialgse õiguskaitse kohaldamist võimalikuks.

(allkirjastatud digitaalselt)

13(13)