3-25-1449/10 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tallinna Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Kristjan Siigur, Janar Jäätma ja Veiko Vaske

Otsuse tegemise aeg ja koht

25. august 2025, Tallinn

Haldusasja number

3-25-1449

Haldusasi

AS GoBus kaebus MTÜ Põhja-Eesti Ühis-

transpordikeskus kohustamiseks viima õigusaktidega

kooskõlla

riigihanke

„Avaliku

bussiliiniveo

korraldamine Läänemaa avalikel bussiliinidel“

alusdokumentide tingimused, mis on sätestatud

riigihanke alusdokumendi lisa 2 punktis 4.3 ja „RHAD

Üldosa Läänemaa“ punktides 8.6 ja 8.8, ning

vaidlustusasjas nr 91-25/291815 tehtud riigihangete

vaidlustuskomisjoni 06.05.2025 otsuse tühistamiseks

Menetlusosalised ja nende

esindajad

Kaebaja – AS GoBus

esindaja v.adv-d Erki Fels ja Mari Kelve-Liivsoo

Vastustaja – MTÜ Põhja-Eesti Ühistranspordikeskus

esindaja v.adv Kristina Laarmaa

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Halduskohtu 30.06.2025 otsus

Menetluse alus ringkonnakohtus

AS-i GoBus apellatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalikus menetluses

RESOLUTSIOON

1. Jätta AS-i GoBus apellatsioonkaebus rahuldamata ning Tallinna Halduskohtu

30.06.2025 kohtuotsus haldusasjas nr 3-25-1449 muutmata.

2. Mõista AS-ilt GoBus MTÜ Põhja-Eesti Ühistranspordikeskus kasuks välja

apellatsioonimenetlusega seotud menetluskulud 2220 eurot. Muus osas jätta

apellatsioonimenetluse kulud menetlusosaliste endi kanda.

3-25-1449

SELGITUSED

Otsuse vaidlustamiseks saab menetlusosaline esitada Riigikohtule kassatsioonkaebuse hiljemalt

04.09.2025. Hankeasjas ei saa esitada vastukassatsioonkaebust (halduskohtumenetluse

seadustiku (HKMS) § 278 lõiked 1 ja 3).

ASJAOLUD, MENETLUSE KÄIK JA HALDUSKOHTU OTSUS

1. Vastustaja viib läbi riigihanget „Avaliku bussiliiniveo korraldamine Läänemaa avalikel

bussiliinidel“ (viitenumber 291815), mille eesmärk on avaliku teenindamise lepingu (ATL)

sõlmimine perioodiks 01.01.2027–31.12.2031. Riigihanke alusdokumentidest (edaspidi „RHAD“)

tulenevad muu hulgas järgmised hanketingimused (vaidlustatud hanketingimused):

1.1.

RHAD punktis 8.6. on sätestatud: „Kõigi Vedaja ATL täitmisega seotud kohustuste täitmise

eest makstakse toetust vastavalt Vedaja pakkumises esitatud liinikilomeetri hinnale, arvestades

ATL-s sätestatud täiendavaid tingimusi. Vedaja kannab ATL täitmisega seotud toetuse- ja

kuluriski, samuti ATL täitmist mõjutavate asjaolude muutumise riski“;

1.2.

RHAD punktis 8.8. on sätesatud: „Vedaja poolt pakkumises esitatud liinikilomeetri hind on

Vedaja toetuse arvestamise aluseks kogu ATL kehtivusaja vältel ning Vedajal ei ole õigust nõuda

liinikilomeetri hinna suurendamist Vedaja kulude muutumise tõttu ega mistahes muul alusel. ATL-

st või ATL-ga seotud kohustuste täitmisel on Vedajal õigus üksnes liinikilomeetri hinna alusel

makstavale toetusele ATL-s sätestatud korras, muid tasusid ning kulusid Vedajale ei hüvitata.“

1.3.

RHAD Lisa 2 (ATL) punktis 4.3 on sätestatud: „Vedaja poolt pakkumuses esitatud

liinikilomeetri hind on Vedaja toetuse arvestamise aluseks kogu ATL kehtivusaja vältel. Vedajal ei

ole õigust nõuda liinikilomeetri hinna suurendamist Vedaja kulude muutumise tõttu ega mistahes

muul alusel, samuti pole Vedajal õigust nõuda mistahes täiendavaid hüvitisi, tasusid ega mistahes

muid rahalist väärtust omavaid hüvesid ATL täitmisega seotud kulude katmiseks […]. Vedaja

kannab ATL täitmisega seotud toetuse- ja kuluriski, samuti ATL täitmist mõjutavate asjaolude

muutumise riski.“

2. Kaebaja esitas riigihangete vaidlustuskomisjonile (VAKO) vaidlustuse, taotledes hankija

kohustamist RHAD punktide 8.6. ja 8.8. ning RHAD Lisa 2 punktis 4.3. sätestatud hanketingimuste

muutmiseks. Kaebaja leidis sisuliselt, et nägemata ette ATL-i (liinikilomeetri) hinna mistahes

indekseerimise mehhanismi lepingu täitmise 5-aastase perioodi jooksul, soovib hankija panna

lubamatult kogu avaliku liiniveo kuludega seotud äririski vedajale, mis on ebaproportsionaalne ning

vastuolus riigihangete seaduse (RHS) §-ga 3, Euroopa Parlamendi ja nõukogu 23.10.2007

määrusega (EL) nr 1370/2007, mis käsitleb avaliku reisijateveoteenuse osutamist raudteel ja

maanteel ning millega tunnistatakse kehtetuks nõukogu määrused (EMÜ) nr 1191/69 ja (EMÜ) nr

1107/70 (määrus (EL) nr 1370/2007) ning kohtupraktikaga ega võimalda teha mõistlikke

pakkumusi, kuna pakkujal ei ole võimalik poolteist aastat enne lepinguperioodi algust prognoosida 5

aastat kestva lepinguperioodi kulusid, mis seonduvad eelkõige kütuse hindade, töötasude jms-ga.

3. VAKO tegi 06.05.2025 otsuse (vaidlustusasi 91-25/291815), millega jättis kaebaja vaidlustuse

rahuldamata ning mõistis kaebajalt vastustaja kasuks välja 3 330 euro suuruse menetluskulu. VAKO

leidis kokkuvõttes, et hanketingimuste määratlemisel on hankijal avar kaalutlusruum, hankijal ei ole

kohustust kehtestada potentsiaalsetele pakkujatele meelepäraseid tingimusi ega näha ette

mingisugust hinna indekseerimise mehhanismi. Kulude perioodilise indekseerimise mehhanismi

puudumist ei saa pidada proportsionaalsuse põhimõtte rikkumiseks, kuna iga pakkuja määrab ise

kindlaks oma pakkumuse tingimused, lähtudes kõigist asjakohastest parameetritest ja muu hulgas

kulude tõenäolisest muutumisest, määratledes nii riski taseme, mida ta on valmis selle arenguga

seoses võtma. Vaidlustatud hanketingimused ei tekita mistahes arusaamatust selles, millist tasu on

teenuse osutajal õigus saada.

4. Kaebaja esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse, esitades kokkuvõttes järgmised argumendid.

2(10)

3-25-1449

4.1.

Määruse (EL) nr 1370/2007 art 4 lg 1 punkti b kohaselt tuleb tagada, et pakkuja saaks

lepingu täitmisel asjakohast hüvitist. Viidatud määrus ja Euroopa Kohtu praktika kohustavad

hankijat riske proportsionaalselt jaotama, milleks võib hankija indekseerimise asemel valida ka

muu võimaluse, ent siinsel juhul pole ühtki sellist võimalust ette nähtud, mis on vastuolus RHS § 3

punktiga 1, ühistranspordiseaduse (ÜTS) § 23 lõikega 2 ning määruse (EL) nr 1370/2007 art 4 lg 1

punktiga b ja art 6 lõikega 1. Pakkuja ei suuda pakkumuse esitamise ajal kalkuleerida hinda,

millega ta saab täita ATL-i kuni 31.12.2031. Geopoliitiline olukord on tinginud varasemast palju

suurema ebakindluse ka Eesti majandus- ja maksuruumis. Vastustaja ei ole esitanud ühtki tõendit,

mille alusel saaks praegust majanduskeskkonda pidada stabiilseks ja ca 7 aasta jooksul oluliste

hinnakomponentide muutumise osas prognoositavaks.

4.2.

Väites, et majanduskeskkonna olulisel muutumisel võib ATL-i muuta, on hankija isegi

pidanud võimalikuks, et vaidlustatud hanketingimuste alusel ei ole võimalik kogu lepinguperioodi

majanduskeskkonna muudatusi arvesse võtvat pakkumust esitada. Samas, kui õigusvastased

hanketingimused viivad lepingu alarahastuseni ja hankija alles selles olukorras asub tingimusi

muutma, rikub hankija võrdse kohtlemise põhimõtet, sest lepingu täitmise ajal saab edukas pakkuja

olulise eelise, millega teised pakkujad pakkumuste esitamise ajal arvestada ei saa. Hankijal on

kohustus koostada RHAD selliselt, et pakkuja saaks vältida alapakkumuse esitamist. Konkurentide

võimalus eduka pakkujaga sõlmitud hankelepingu muutmise vaidlustamiseks ei ole piisav, kuna

konkurendid ei pruugi sellisest muutmisest teada saada ning liiati kaasnevad võimaliku

vaidlustamisega märkimisväärsed kulud.

4.3.

ÜTS § 23 lõike 1 kohaselt peab hankija tegema võimalikuks jätkusuutliku liinikilomeetri

hinna pakkumise. Lepingu alarahastamine ei ole lubatav tulenevalt Riigikohtu otsusest haldusasjas

nr 3-18-1946 ja Euroopa Kohtu otsusest kohtuasjas C-421/22.

5. Vastustaja vaidles kaebusele vastu, esitades kokkuvõttes järgmised seisukohad.

5.1.

Kaebaja vaidlustab sisuliselt hanketingimuste otstarbekust, mis ei ole lubatav. Vaidlusalused

hanketingimused on selged ja kooskõlas läbipaistvuse põhimõttega, kuna need on sõnastatud

ühemõtteliselt, ilma vastuoludeta ja kõigile potentsiaalsetele pakkujatele arusaadavalt.

5.2.

ATL ja tehnilise kirjelduse tingimused määravad kindlaks vedaja kohustuste sisu ja mahu,

millest lähtudes kalkuleerib pakkuja ATL-i täitmiseks vajalikud kulud lähtudes enda ärimudelist.

Mistahes statistilised valemid ja indeksid, mis ei ole seostatavad konkreetse vedaja kuludega

konkreetse ATL-i täitmisel, ei saa muuta indekseerimise kaudu vedaja tasu kujunemist mitte

kuidagi vedaja jaoks ettenähtavamaks.

5.3.

Hanketingimustega ei ole välistatud ATL-i muutmine RHS § 123 alusel ja isegi HMS § 102

või VÕS § 97 alusel, kui ATL kui terviku majanduslik tasakaal peaks vedaja kahjuks

ettenägematul ja olulisel moel muutuma. Erinevalt kaebaja väidetust ei saa RHS §-i 123 või HMS

§-i 102 kohaldamise võimalust käsitada edukale pakkujale antava eelisena, kuna see võimaldab

hankijal reageerida majanduskeskkonna muutustele, mis vedaja tavapärase äririski piiridest

väljuvad ning selle võimalusega saavad kõik pakkujad võrdsetel alustel arvestada.

5.4.

Hankija teostab avaliku liiniveo hangetes alapakkumuse kontrolli sama moodi nagu ka

mistahes muudes riigihangetes, kui pakkumuses küsitakse fikseeritud hinda. ATL-i 5-aastane

kehtivusaeg ei ole tavatult pikk, ka teistes valdkondades peale ühistranspordi on tavapärane

sõlmida pikaajalisi lepinguid fikseeritud hinnaga ning pakkujatel on võimalik äririske maandada

pakkumuse hinnastamise kaudu. Kaebajal ei ole kohustust pakkumust riskantselt hinnastada nii, et

tekib ATL alarahastamise oht.

5.5.

Õigusaktidest ega kohtupraktikast ei tulene kohustust tagada vedaja tasu perioodiline

indekseerimine. ÜTS § 23 lg 2 ei kohusta mitte mingil moel hankijat tagama, et vedaja reaalsed

kulud saaksid ATL täitmisel kaetud. Kohtuasjas C-421/22 on Euroopa Kohus nõustunud

kohtujuristi ettepanekus esitatud seisukohaga, et vedajale on õiguspärane panna ka selliste kulude

muutumise risk, mida vedaja mõjutada ei saa. Vedaja ja mitte hankija peab suutma

majanduskeskkonna muutusi ette ennustada.

3(10)

3-25-1449

6. Tallinna Halduskohus tegi 30.06.2025 otsuse, millega jättis kaebuse rahuldamata ning mõistis

kaebajalt vastustaja kasuks välja 2220 euro suurused menetluskulud. Halduskohtu põhjendused on

kokkuvõttes järgmised.

6.1.

Vaidlustatud hanketingimustes on vedaja tasustamise reeglid reguleeritud selgelt ja

läbipaistvalt kooskõlas määruse (EL) nr 1370/2007 art 4 lg 1 punktiga b – vedajale makstakse

ATL-i kehtivuse kestel tasu vastavalt vedaja enda poolt pakutud liinikilomeetri hinnale. Hankija ei

saa hanketingimustes pakkujale ette kirjutada, kuidas pakkumust hinnastada. Riigikohtu lahenditest

kohtuasjas nr 3- 21-958 ja 3-19-312 tuleneb, et mistahes statistilised valemid või indeksid, mis ei

ole seostatavad konkreetse vedaja kuludega konkreetse ATL täitmisel, ei pruugi muutuda samal

moel, nagu majanduskeskkonna statistilised keskmised näitajad.

6.2.

Vaidlustatud hanketingimused ei ole vastuolus ÜTS § 23 lõikega 2. Osutatud sätte mõte on

reguleerida, millistest allikatest katab ATL täitmise kulud teenuse tellija ja teisalt kehtestada

põhimõte, et vedaja ei tohi ATL alusel saadud tulu ümber suunata teistesse

ettevõtlusvaldkondadesse. See säte ei näe ette, et avaliku liiniveo tellija riskivastutus on tagada

vedaja reaalsete kulude hüvitamine. Ülekompenseerimise vältimise kohustus on sõnaselgelt seotud

ainuõigustega/otselepingutega. Riigihanke tulemusena sõlmitava avaliku teenindamise lepingute

puhul on vedaja kohustus hinnata ATL-i täitmise kulusid ning teha selle pinnalt riigihankes

hinnapakkumine.

6.3.

Kohtuasjas C-421/22 tehtud otsuses leidis Euroopa Kohus, et määrusega (EL) nr 1370/2007

ega ühegi muu õigusaktiga ei ole vastuolus hanketingimustes nõuda fikseeritud hinnaga avaliku

liiniveo teenuse osutamist. Sisuliselt leidis Euroopa Kohus seal, et hanketingimused ei ole

ebaproportsionaalsed, kui neis pole ette nähtud ATL-i kehtivuse esimese 5 aasta jooksul mitte

mingit indekseerimismudelit ega muud mehhanismi vedaja reaalsete kulude muutumise

kompenseerimiseks. Siinses asjas ei ole põhjust asuda teistsugusele seisukohale. Euroopa Kohus

kinnitas otsesõnu, et vedajale on õiguspärane panna ka selliste kulude muutumise risk, mida vedaja

mõjutada ei saa.

6.4.

Hanketingimustes vedaja tasu indekseerimise mehhanismi sätestamine ei saa ka mitte

kuidagi muuta alapakkumuse kontrolli teostamist hõlpsamaks või läbipaistvamaks. Statistiliste

näitajate alusel vedaja tasu indekseerimine ei saa mitte mingil moel tagada, et just konkreetse

vedaja reaalsed kulud konkreetse ATL-i täitmisel muutuvad samas suunas ja mahus, nagu

majanduskeskkonna statistilised näitajad.

6.5.

Ebaselge ei ole see, millistel tingimustel on lubatud ATL-i muutmine. Hankija ei ole

hanketingimustega välistanud mistahes moel ATL-i muutmist RHS § 123 ja HMS § 102 alusel, kui

ATL-i kui terviku majanduslik tasakaal peaks olema vedaja kahjuks ettenägematul ja olulisel moel

muutunud. Vedajal on alati õigus taotleda ATL-i muutmist eelviidatud sätete alusel. Võimalus

seaduses sätestatud eelduste olemasolul lepingut muuta ei sea pakkujaid kuidagi ebavõrdsesse

olukorda, kuivõrd need võimalused kehtivad võrdselt kõigi pakkujate suhtes ja kõik pakkujad

saavad selle võimalusega arvestada.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS

7. Kaebaja esitas Tallinna Ringkonnakohtule apellatsioonkaebuse, paludes tühistada Tallinna

Halduskohtu otsus ja teha uus otsus, millega kaebus rahuldada, tühistada VAKO otsus ja kohustada

vastustajat vaidlustatud hanketingimuste õigusaktidega kooskõlla viimiseks. Apellatsioonkaebuse

põhjendused on kokkuvõttes järgmised.

7.1.

Halduskohus, nagu ka VAKO jätsid käsitlemata kaebaja väite, et vaidlustatud

hanketingimused on vastuolus RHS §-st 3 tulenevate proportsionaalsuse, läbipaistvuse ning võrdse

kohtlemise põhimõttega.

7.2.

Halduskohus jättis põhjendamatult hindamata kaebaja väited liinikilomeetri

hinnakomponentide, eelkõige geopoliitilisest ebastabiilsusest mõjutatud kütusehindade, aga ka

4(10)

3-25-1449

keskmise palga muutumise prognoosimatuse kohta. Väär on halduskohtu seisukoht, et kaebaja

peab olema suuteline oma pikaajalisele kogemusele tuginedes prognoosima hinnakomponentide

arengut järgneva 6,5 aasta jooksu. Hanketingimused, mille kohaselt jääb kogu kulurisk vedaja

õlule, on ebaproportsionaalsed ja sunnivad pakkujat pakkuma hinda huupi.

7.3.

Halduskohus jättis vääralt tuvastamata võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumise – kuna

pakkujad peavad pakkuma hinna huupi, on tõenäoline liinikilomeetri hinna muutumine ATL-i

täitmise ajal ning seega ei maksta edukale pakkujale mitte pakutavat hinda, vaid hiljem kokku

lepitavat hinda.

7.4.

Halduskohus tegi haldusasjas nr 3-18-1946 tehtud Riigikohtu otsuse pinnalt eksliku

järelduse, et vastustajal on võimalik ATL-i RHS § 123 ja HMS § 102 lg 4 alusel muuta. Viidatud

kohtuasjas ei olnud ATL-is sätestatud, et kogu riski kannab vedaja.

7.5.

Halduskohus leidis vääralt, et liinikilomeetri hinna indekseerimisega ei ole võimalik

hanketingimusi läbipaistvaks ja proportsionaalseks muuta. Indekseerimine on riskide

proportsionaalseks jaotamiseks sobiv vahend. Erinevalt halduskohtu väidetust ei leidnud

Riigikohus kohtuasjades nr 3-19-312 ja 3-21-958 tehtud otsustes, et ATL-is indekseerimise

kasutamine oleks õigusvastane või et ühegi indeksiga pole võimalik tagada liinikilomeetri hinna

paremat prognoositavust.

7.6.

Halduskohus kohaldas valesti määruse (EL) nr 1370/2007 art 4 lg 1 punkti b ja ÜTS §-i 23,

jättes seejuures tähelepanuta, et avalik liinivedu on üldhuviteenus, mille katkematuse tagamiseks

peab riik vältima ATL-i alarahastamist. Vaidlustatud hanketingimused ei vasta määruse (EL) nr

1370/2007 art 4 lg 1 punkti b nõuetele, sest nende alusel ei ole võimalik tavapärase äririski raames

välja arvutada liinikilomeetri teenindamise tegelikku maksumust. Samuti ei võimalda vaidlustatud

hanketingimused välja arvutada ATL-i alusel teostatava liiniveo tegelikku kulu ega seega täita

ÜTS § 23 lõikest 2 tulenevat kohustust. Riigikohus selgitas haldusasjas nr 3-18-1946 tehtud

otsuses, et ÜTS § 23 lg 2 keelab lepingu alarahastamise ning kohustus lepingu alarahastamist

vältida on hankijal ka hanketingimusi kehtestades. Erinevalt halduskohtu väidetust leidis

Riigikohus kohtuasjas 3-21-958, et riskide panemine ainult vedajale ei ole õiguspärane.

7.7.

Halduskohus tegi valed järeldused Euroopa Kohtu otsusest kohtuasjas C-421/22, jättes

tähelepanuta, et viidatud kohtuasjas käsitleti hankelepingut, milles oli riskide maandamise

võimalus pärast 5. aastat ette nähtud. Lisaks tuleneb eelviidatud kohtulahendist otseselt, et vedaja

kanda võib panna riskid, mis ei ole tema kontrolli all, ainult tingimusel, et nende riskide

maandamine mõistlikus ulatuses on tõhususe suurendamisega võimalik. Samuti tuleneb Euroopa

Kohtu lahendist ühemõtteliselt, et hüvitamiskord peab tagama, et vedaja suudab ATL-ga võetud

kohustusi nõuetekohaselt täita.

7.8.

Halduskohus lähtus vaidlustatud hanketingimuste tõlgendamisel põhjendamatult Riigikohtu

otsusest haldusasjas 3-18-1946, kus analüüsiti teistsuguste tingimustega lepingut, sest viidatud

haldusasjas ei olnud pannud hankija lepingutingimustega mistahes asjaolude muutumise riski

vedajale ega välistanud vedaja õigust mistahes juhtudel taotleda tasu suurendamist. Siinsel juhul

aga ei ole lepingu muutmine ettenägematute riskide realiseerumisel võimalik, sest vastustaja on

selle vaidlustatud hanketingimustega välistanud.

7.9.

Halduskohus ei ole arvesse võtnud, et vaidlustatud hanketingimuste tõttu ei saa hankija

tuvastada põhjendamatult madala maksumusega pakkumuse esitamist. Vastustaja ei ole vaidluse

kestel kordagi selgitanud, kuidas ta kavatseb teostada alapakkumuse kontrolli RHS § 115 alusel,

vaid rõhutanud, et muudab lepingut, kui liinikilomeetri pakkumushind osutub ebapiisavaks. Seega

ei suuda hankija kontrollida ühegi pakkumushinna adekvaatsust. Väär on halduskohtu seisukoht, et

hankija ei peagi suutma vedajale makstava hüvitise asjakohasust prognoosida, vaid võib vajadusel

lepingut RHS § 123 alusel muuta. Hankija ei või lepingut muuta, sest kõik lepingu muutmise

vajadust tingivad asjaolud (liinikilomeetri hinna prognoosimatus) on talle teada juba lepingu

sõlmimise ajal ning muudatuse vajadus ei ole seega tingitud ettenägematust asjaolust.

5(10)

3-25-1449

8. Vastustaja

vaidleb apellatsioonkaebusele vastu, esitades kokkuvõttes järgmised

vastuargumendid.

8.1.

Euroopa Kohus kinnitas kohtuasjas C-421/22 tehtud otsuses üheselt, et 5-aastase kehtivusega

ATL puhul on õiguspärane hanketingimustes nõuda fikseeritud hinnaga teenuse osutamist.

Viidatud kohtuotsuses käsitletud olukord on sarnane siinsega, kuna ka seal puudutas vaidlus ATLi

täitmist esimese viie aasta jooksul, samas kui siinsel juhul ongi kogu lepinguperioodi kestuseks 5

aastat. Erinevalt kaebaja arvamusest leidis Euroopa Kohus eelviidatud otsuses, et vedajale on

õiguspärane panna ka selliste kulude muutumise riski, mida vedaja mõjutada ei saa ilma et

hanketingimustes oleks tagatud selliste kulude muutumise kompensatsiooni mehhanismi.

8.2.

Määrusest (EL) nr 1370/2007, ÜTS §-st 23 ega mitte ühestki Riigikohtu lahendist ei

tulene hankija kohustust hanketingimustega tagada vedaja reaalsete kulude hüvitamine või

võtta hanketingimustes vedaja reaalsete kulude äririsk enda kanda.

8.3.

Vedaja tasu indekseerimise osas on juba avaliku liiniveo hangetes, kus lepinguid

sõlmitakse 8–10 aastaks, kohtud ühese hinnangu andnud, et õigusaktides puudub üldse

kohustus vedaja tasu perioodilist muutmist ette näha ning isegi kui hankija on sellise

perioodilise indekseerimise ette näinud, ei pea seeläbi olema tagatud vedaja reaalsete kulude

hüvitamine (Tallinna Ringkonnakohtu otsus haldusasjas 3-18-752, samuti kohtuotsused

haldusasjades 3-24-2840, 3-18-1047 ja 3-18-1031).

8.4.

Kaebaja viidatud kohtuostus haldusasjas 3-18-1946 ei ole asjakohane, kuna selles

kohtuasjas oli vaidluse all ATL-i erakorraline ülesütlemine ja ülesütlemise tõttu vedajalt

leppetrahvi nõudmine. Sellest lahendist ei tulene kuidagi, et hankijal lasub ÜTS § 23 lg 2

alusel kohustus tagada vedaja kulude katmine ATL täitmisel.

8.5.

Ühistranspordi valdkonnas on kulud prognoositavad ja alapakkumuse kontroll teostatav

samamoodi nagu mistahes muudes valdkondades. Hanketingimustes ei pea hankija pakkujale

ette kirjutama, kuidas täpselt pakkuja kalkuleerib ATL täitmiseks vajalikke kulusid ja

kujundab oma äritegevust kõige optimaalsemal viisil. Avaliku liiniveo sektoris pakkumuse

hinnastamine ei erine mitte mingil moel muudes sektorites kestuslepingute hinnastamisest –

pakkuja teab ise kõige paremini oma äri struktuuri ja optimeerimise viisi. Alapakkumuse

kontrolli eesmärk ei peagi olema määruse 1370/2007 kohaselt tuvastada, et pakutud hind katab

ilmtingimata kõik vedaja reaalsed kulud ATL kehtivuse 5 aasta jooksul. Hanketingimustes

vedaja tasu indekseerimise mehhanismi sätestamine ei saa mitte kuidagi muuta alapakkumuse

kontrolli teostamist hõlpsamaks või läbipaistvamaks.

8.6.

Kaebaja leiab vääralt, et siinsel juhul on põhimõtteliselt välistatud ATL-i muutmine RHS

§ 123 lg 1 p 4 alusel majanduskeskkonna olulise muutumise tõttu. Vastupidine ilmneb selgelt

Riigikohtu otsusest haldusasjas nr 3-18-1946. Vaidlustatud hanketingimustes ei ole mitte

mingil moel välistatud ATL-i muutmist õigusaktides sätestatud alustel ja korras, vaid üksnes

sedastatud vedaja ühepoolse nõudeõiguse puudumist reaalsete kulude hüvitamiseks. Vedajal

on alati võimalik taotleda ATL muutmist olgu siis RHS § 123 või HMS § 102 alusel ja hankija

keeldumise korral on vedajal võimalik vaidlustada hankija keelduv otsus halduskohtus

kaalutlusõiguse rikkumise tõttu.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

9. Apellatsioonkaebus jääb rahuldamata. Halduskohtu otsus on seaduslik ja põhjendatud.

Ringkonnakohus nõustub halduskohtu põhjendustega ega korda neid (HKMS § 201 lg 4),

märkides apellatsioonkaebuses esitatud väidete ja argumentide kohta siiski järgmist.

10. Siinne vaidlus taandub kokkuvõttes küsimusele, kas riigihankes, mille eesmärk on 5

aastaks maanteel avaliku reisijateveoteenuse osutamise lepingu sõlmimine, saab õiguspäraseks

6(10)

3-25-1449

pidada hanketingimusi, mille kohaselt peab pakkuja pakkumuses esitama ühikuhinnana

liinikilomeetri hinna kogu 5-aastaseks lepinguperioodiks ilma, et hanketingimustes oleks ette

nähtud mistahes mehhanismi selle liinikilomeetri hinna korrigeerimiseks seoses teenuse osutaja

kulude võimaliku suurenemisega perioodi kestel. Ebaoluline on seejuures, kas kaebaja on silmas

pidanud konkreetselt liinikilomeetri hinna perioodilise indekseerimise mehhanismi (millele ta

osutas eelkõige VAKO-le esitatud vaidlustuses) või samavõrd ka mõnda muud hinna

korrigeerimise mehhanismi (nagu ta viitas kohtumenetluses), mis tagaks hankelepingu sõlminud

teenuse osutajale kogu lepinguperioodi jooksul piisava tasu selleks, et katta nõuetekohase

kvaliteediga avaliku reisijateveoteenuse osutamisega seotud kulud. Ringkonnakohus tõdeb, et

kasutades küll oma põhjendustes mõistet „indekseerimine“, ei ole ei VAKO ega halduskohus

piirdunud kitsalt selle analüüsimisega, kas õigusaktidest ja kohtupraktikast tuleneb kohustus

näha hanketingimustes ette mingisugune selline indekseerimismehhanism, nagu see, mida on

kasutatud mitmetes varasemates avaliku reisijateveo hankelepingutes. VAKO ja halduskohtu

põhjendusi tervikuna lugedes on selge, et analüüsitud on tervikuna küsimust, kas

hanketingimused peavad ette nägema pakutava ühikuhinna korrigeerimise võimaluse tulenevalt

mingisuguste avaliku teenuse osutamisega vältimatult kaasnevate kulude muutumisest lepingu

kehtivusaja jooksul.

11. Ringkonnakohus nõustub VAKO ja halduskohtu seisukohaga, et ühestki õigusnormist

(iseäranis ÜTS § 23 lõikest 2 ega määruse (EL) nr 1307/2007 artikli 4 lg 1 punktist b), samuti

kohtupraktikast ei tulene hankijale kohustust sellises riigihankes, nagu siinsel juhul käsitletav,

näha hanketingimustes ette võimalust hankelepingu kehtivuse ajal teenuse hinna

korrigeerimiseks vastavalt teenuse osutamise kulude muutumisele. Samuti ei tulene keeldu

kehtestada hanketingimusi, mis jätavad lepingu kehtivusaja kestel eelkõige teenuse osutamiseks

vajalike ja seejuures tellija kontrolli all mitte olevate sisendite hinna muutumise prognoosimise

ülesande ning sellistest muutustest tingitud riskide kandamise üksnes teenuse osutaja õlule.

Pakkuja saab neid asjaolusid oma pakkumuses arvesse võtta ja vastavalt sellele pakutava hinna

kujundada.

12. Iseenesest õige on kaebaja väide, et avaliku võimu kohustus on tagada avaliku

reisijateveo kui üldhuviteenuse piisav rahastamine, ent sellest ei tulene nende teenuste

tellimiseks läbiviidavast avatud riigihankemenetlusest osa võtta soovivale ettevõtjale

subjektiivset õigust nõuda, et pakkuja riskid, mis seonduvad teenuse osutamiseks vajalike

sisendite kallinemisega, oleksid lepinguliselt maandatud tingimata hinna muutmise

mehhanismiga. Sellist subjektiivset õigust ei võrsu ei kaebajale ega ühelegi teisele isikule ei

ÜTS § 23 lõikest 2 ega määruse (EL) nr 1370/2007 artikli 4 lg 1 punktist b ja art 6 lõikest 1.

Samas ei saa kaebaja riigihanke alusdokumente vaidlustada avalikes huvides, sh selleks, et

kaitsta avalikku huvi nõuetekohase kvaliteediga jätkusuutliku reisijateveoteenuse olemasolu

vastu.

13. Määrus (EL) nr 1370/2007 reguleerib eelkõige seda, millistel tingimustel tohib avalik

võim sekkuda reisijateveoteenuse osutamise valdkonnas vabasse konkurentsi selleks, et tagada

avalikes huvides selliste veoteenuste kättesaadavus. Seda silmas pidades tuleb viidatud määruse

art 4 lg 1 punkti b ning art 6 lõiget 1 mõista keeluna näha teenuse osutajale ATL-i täitmise eest

ette selliseid hüvitisi, mille maksmise aluseks ei ole eelnevalt objektiivsel ja läbipaistval viisil

kehtestatud näitajad ning seda eelkõige selleks, et vältida ülekompenseerimist.

Ülekompenseerimise vältimise eesmärk, mis on sõnastatud eelviidatud määruse art 4 lõike 1

punkti b teises lõigus hõlmab nii viidatud punkti b alapunkti i) kui ka alapunkti ii). Teisisõnu on

selle sätte ning samuti artiklile 4 viitava artikli 6 lõike 1 mõtteks keelata avaliku

reisijateveoteenuse eest ülemaksmine või endas ülemaksmise ohtu kätkevate läbipaistmatute

tasustamise põhimõtete kasutamine. Seda on rõhutatud ka asjaomase määruse põhjenduses 27.

Seevastu ei tulene eelviidatud sätetest ega ka ühestki teisest määruse (EL) nr 1370/2007 sättest

avaliku sektori hankijale kohustust kehtestada reisijateveo ATL-i sõlmimisele suunatud avatud

7(10)

3-25-1449

hankemenetluses hanketingimusi, mis iseenesest vähendavad edukaks tunnistatud teenuse

osutaja riske või tagavad viimasele piisava hüvitise sõltumata sisendite maksumuse

suurenemisest või muudest teenuse osutajast ja tellijast sõltumatutel asjaoludel tulevikus aset

leidvatest majanduskeskkonna muudatustest. Samamoodi ei tulene sellist kohustust (ega

kaebajale kui avatud hankemenetluses pakkumuse esitamisest huvitatud ettevõtjale õigust seda

nõuda) ÜTS §-st 23. Esiteks puudutab viimati viidatud säte ATL-i täitmisega seotud küsimusi

ega piira kuidagi hanketingimuste määratlemist ATL-i sõlmimisele suunatud hankemenetluses.

Ka selle sätte tõlgendamist puudutavas kohtupraktikas, millele pooled siinseski asjas osundavad

– nimelt kohtuasjades nr 3-18-1946 ja 3-21-958 tehtud Riigikohtu ostustes – ei ole käsitletud

hanketingimuste määratlemisega seonduvat. Ringkonnakohtu hinnangul ei ole neis

kohtuostustes võetud seisukohad, mis puudutavad esimesel juhul hankelepingu lõpetamisega

kaasneva leppetrahvi nõudmise lubatavust ning teisel juhul hankelepingus ette nähtud hinna

vähendamise võimaluse kasutamist, üle kantavad siinsele kohtuasjale, kus vaidlus puudutab

hanketingimuste määratlemist. Erinevus seisneb selles, et Riigikohtu eelviidatud otsustes

käsitleti olukordi, kus teenuse osutaja oli sattunud ebaõiglasesse olukorda tulenevalt kas sellest,

et ATL-i lõpetamise tegelikuks põhjuseks olid teenuse osutajale ettenägematud asjaolud

(haldusasi nr 3-18-1946) või sellest, et hankija soovis kohaldada lepingus sätestatud hinna

vähendamise mehhanismi ilma, et oleks tuvastatud selle kohaldamise eeldused (teenuse tegelike

kulude vähenemine). Siinsel juhul aga on kaebaja olukord põhimõtteliselt teistsugune – kaebajal

on võimalik ise avatud, läbipaistvas ja mittediskrimineerivas riigihanke menetluse otsustada,

kas üldse ja kui, siis millise hinnaga pakkumus esitada. Kaebajal ei ole mistahes kohustust teha

pakkumust, mis ei arvesta tema jaoks piisavalt lepingu sõlmimisega kaasnevate riskidega. Neid

riske saab kaebaja maandada pakkumuse hinnastamisega, võttes arvesse iseenda ärimudelit ja

tegevuse tõhustamise võimalusi ning prognoosida ATL-i täitmiseks vajalike sisendite turgudel

toimuvaid arenguid ning talle sellega kaasnevaid võimalikke riske, eelkõige kuluriske. Selle

analüüsi tulemusena saab kaebaja otsustada, milline on liinikilomeetri hind, mille eest on ta

valmis need riskid endale võtma. Sarnaselt tuleb talitada ka teistel pakkujatel.

14. Ringkonnakohus ei nõustu kaebaja seisukohaga, et vaidlustatud hanketingimused on

vastuolus RHS § 3 punktis 1 sätestatud põhimõtetega. Hankemenetluses pakkumuse esitamisest

huvitatud isik saab RHS § 3 punktis 1 sätestatud proportsionaalsuse põhimõtte rikkumisele

tuginedes riigihanke alusdokumentides sätestatud hanketingimusi edukalt vaidlustada juhul, kui

hanketingimused piiravad ebaproportsionaalselt konkreetselt tema võimalust teiste

potentsiaalsete pakkujatega võrdsetel alustel konkureerida. Siinsel juhul sellise olukorraga

tegemist ei ole, sest nagu ka kaebaja ise tõdeb, on hanketingimused ühtviisi ebameeldivad kõigi

potentsiaalsete pakkujate jaoks. Eelviidatud proportsionaalsuse põhimõte ei keela hankijal

kehtestada hanketingimusi, mille kohaselt jäävad kõik lepingu kehtivuse jooksul aset leidvate

asjaolude muutumisest tingitud riskid teenuse osutaja kanda. Sellised hanketingimused võivad

olla ebaotstarbekad ja tuua kaasa kõrgemate hindadega pakkumuste tegemise ning kokkuvõttes

muuta teenuse tellija jaoks kallimaks. Samuti võivad sellised hanketingimused kaasa tuua

riigihanke nurjumise, kui ühtki pakkumust ei esitata. See aga ei tähenda, et sellised

hanketingimused on õigusvastased.

15. Konkreetselt avaliku reisijateveoteenuse tellimisele suunatud hankemenetluse

hanketingimustega seotud kohtuasjas C-421/22 tehtud kohtuotsuses käsitles Euroopa Kohus ka

argumenti, et kulude perioodiliselt indekseerimata jätmine võib viia selleni, et avaliku teenuse

osutajale makstava hüvitise summa võib jääda ebapiisavaks, mis omakorda võib kahjustada

osutatava teenuse kvaliteeti või kunstlikult vähendada pakkujate arvu. Sellega seoses leidis

Euroopa Kohus esmalt, et avalik võim ei või teenuse osutamise eest vastutavatele veoteenuste

osutajatele kehtestada selliseid hüvitamise korda puudutavaid tingimusi, mis on ülemäärased või

ebamõistlikud. Teiseks tõdes Euroopa Kohus samas, et kulude perioodilise indekseerimise

mehhanismi puudumine ei ole proportsionaalsuse põhimõttega vastuolus. Eelviidatud

8(10)

3-25-1449

kohtuotsuse punktis 55 tõdes Euroopa Kohus nimelt, et proportsionaalsuse põhimõtte kohaselt

peab hüvitise summa varieeruma sõltuvalt riskist, mida avaliku teenuse osutaja on valmis

võtma. Kuna veoteenuse osutaja, kes otsustab sellises hankemenetluses osaleda, määrab oma

pakkumuse hinna ise kindlaks, siis saab ta oma pakkumuse hinnastamisel arvesse võtta ka seda,

et teenuse osutamiseks vajalike sisendite maksumuse kasvu risk jääb tema kanda. Seega

vaidlustatud hanketingimusi kehtestades ei kehtestanud hankija iseenesest tulevasele teenuse

osutamise eest vastutavale veoteenuse osutajale selliseid hüvitamise korda puudutavaid

tingimusi, mis on ülemäärased või ebamõistlikud – neist tingimustest lähtuva koormuse saab

pakkuja tasakaalustada, määrates selle koormuse raskusest ja tema enda hinnangul riskide

realiseerumise võimalusest lähtuva hinna. See, et eelviidatud sisendite maksumuse arengut

lepingu täitmise perioodil on väga keeruline ja tõsikindlalt lausa võimatu prognoosida, ei

tähenda aga, et hankija ei võiks jätta sellega seotud kuluriske pakkuja kanda või et hankija peaks

tagama juba hanketingimustega selle, et sõltumata majanduskeskkonnas toimuvatest arengutest

ja sisendite maksumuse suurenemisest on teenuse osutajale tagatud hüvitis, mis vähemalt katab

teenuse osutamisega seotud kulud. Järeldus, mille Euroopa Kohus tegi eelviidatud kohtuotsuses

otsesõnu perioodilise indekseerimise mehhanismi kohta, on üle kantav ka kõikvõimalikele

muudele mehhanismidele, mille eesmärk on maandada teenuse osutaja riske tulenevalt

muutustest, mis ei ole tema kontrolli all ja mida tal ei ole võimalik tõsikindlalt prognoosida.

16. Kooskõlas eeltooduga ei tulene kaebajale subjektiivset õigust nõuda teenuse osutaja riske

maandavate hanketingimuste kehtestamist ka avaliku võimu kohustusest tagada avaliku

reisijateveoteenuse kvaliteetne ja jätkusuutlik osutamine ning vältida sellise teenuse

alarahastamist. Alarahastamisena ei saa käsitada olukorda, kus pakkuja hindab valesti

mõistlikult ettenähtavaid sisendhindade kõikumisi ja muid riske või jätab need hanke võitmise

eesmärgil teadlikult arvestamata. Seevastu ettenägematute riskide realiseerumise korral ei

välista vaidlustatud hanketingimused hankelepingu muutmist seadusest tulenevatel alustel.

Seejuures saab hankelepingu muutmine RHS § 123 alusel olla erandlik ning võib toimuda vaid

ranges kooskõlas seaduses sätestatud tingimustega ega tohi kahjustada riigihangete läbipaistvust

ega ettevõtjate võrdset kohtlemist (vt Riigikohtu otsus haldusasjas nr 3-18-1946, punkt 30).

Lisaks hankelepingu muutmisele on hankijal võimalus hankelepingu ühepoolseks lõpetamiseks,

kui talle saab teatavaks, et kulude suurenemise tõttu ei ole teenuse osutaja suuteline

nõuetekohase kvaliteediga teenuse osutamist jätkama.

17. Väär on kaebaja seisukoht, et vaidlustatud hanketingimused on läbipaistmatud ja

vastuolus võrdse kohtlemise põhimõttega. Pakkumuses tuleb esitada konkreetne liinikilomeetri

maksumus, mis on selge ja üheselt arusaadav näitaja. Tingimused on kõigi pakkujate jaoks

ühesugused. See, et pakkumuse tegemine võib eeldada pakkujalt keskmisest suuremat

riskivalmidust, ei ole asjaolu, mille tõttu saaks hanketingimusi pidada võrdse kohtlemise

põhimõtet rikkuvaks. Iga pakkuja arvutab pakutava hinna lähtudes enda majandustegevuse

eripärast, enda isiklikust äri- ja kulumudelist ning riskide analüüsi tulemusest. Õige on

vastustaja ja halduskohtu seisukoht, et võimalus hankelepingu tulevaseks muutmiseks RHS §-i

123 alusel on pakkumuste esitamisel kõigi pakkujate jaoks ühesugune ning kõik pakkujad

saavad sellega ühtmoodi arvestada. Seda järeldust ei muuda kaebaja väidetud

majanduskeskkonna ebastabiilsus, mis võib küll tõsta hankelepingu muutmiseks nõutavat

ettenägematuse lävendit, kuid seegi mõjutab kõiki pakkujaid ühetaoliselt. See, et hiljem on RHS

§-i 123 võimalik kohaldada vaid suhetes edukaks osutunud pakkujaga, on hankemenetluse

loogikast tulenev paratamatus. Samas, mitte ühegi potentsiaalse pakkuja jaoks ei ole pakkumuse

esitamise ajal pakkumuses näidatud liinikilomeetri hinna hilisem suurendamine tagatud

paremini kui mistahes teise pakkuja jaoks. Tehes madala hinnaga pakkumuse, riskib pakkuja

igal juhul sellega, et isegi vastava taotluse esitamisel keeldub hankija hiljem hankelepingu

muutmisest põhjusel, et sedavõrd madalat pakkumust tehes ei võtnud pakkuja hanketingimustest

tulenevat riskitaset mõistlikult arvesse või et lepingupoolte õiguste ja kohustuste majanduslik

9(10)

3-25-1449

tasakaal ei ole oluliselt muutunud. Konkurentsi efektiivse ärakasutamise põhimõttest, millele

kaebaja osutab eelkõige oma 04.08.2025 täiendavas seisukohas, ei tulene pakkumuse esitamisest

huvitatud isikule põhimõtteliselt võimalust vaidlustada edukalt hanketingimusi argumendiga, et

need hanketingimused on kõigi turuosaliste jaoks võrdselt halvad või ebameeldivad. Nagu

eespool märgitud, ei viita miski sellele, et vaidlustatud hanketingimused asetaksid kaebaja teiste

turuosalistega võrreldes põhjendamatult ebasoodsamasse olukorda või annaksid mõnele (või

mõnd liiki) ettevõtjale kaebajaga võrreldes põhjendamatult paremad võimalused eduka

pakkumuse tegemiseks.

18. Mis puudutab kaebaja etteheidet, et vaidlustatud hanketingimuste tõttu ei ole hankijal

võimalik tuvastada ega kõrvaldada põhjendamatult madala maksumusega pakkumusi (RHS §

115), siis on tõsi, et olukorras, kus pakkumuse hinnastamise aluseks on suurel määral pakkuja

prognoos erinevate kulukomponentide maksumuse arengute kohta, on alapakkumuse

tuvastamine kahtlemata väga keeruline, ent sellegipoolest mitte võimatu. Põhjendatud kahtluse

korral – näiteks kui soodsaim pakkumus on silmapaistvalt madalam kõigist teistest või kui

hankija enda prognoosid (mida ta ei pea hanketingimuste kehtestamisel avaldama) seda näitavad

– peab hankija nõudma madala pakkumuse teinud pakkujalt selgitusi pakkumuses näidatud

liinikilomeetri hinna kujunemise kohta ning esitatud selgituste pinnalt hindama, kas pakkuja

analüüs ja prognoosid on loogilised ja mõistlikud või mitte. Kui hankijale näib, et madala

pakkumuse teinud pakkuja on oma prognooside tegemisel toiminud mõistlikult ja talle

kättesaadavatele andmetele tuginedes ning pakkumuses esitatud liinikilomeetri hind on nende

prognooside ja muude teenuse maksumust puudutavate asjaoludega kooskõlas, tuleb

alapakkumuse esitamist eitada. Teenuse osutamiseks vajalike sisendite maksumuse volatiilsus ja

väga raskesti prognoositavus ei muuda alapakkumuse tuvastamist võimatuks. Vajadus teatavaid

kulukomponente prognoosida (ja sellise prognoosi tõsiseltvõetavust hinnata) on pikaajaliste

lepingute hinnastamisel tavapärane ja paratamatu. Võimalus, et pakkuja pakub hinna, millega

kaasneb risk, et tal ei ole võimalik lepingut nõuetekohaselt täita, on igale hankemenetlusele

omane. Sellist võimalust ei saa RHS §-s 115 sätestatud kontrollimehhanismiga täielikult

välistada ühegi riigihanke puhul.

19. Apellatsioonkaebuse rahuldamata jätmisest tingituna kannab apellatsioonimenetlusega

seotud kulud kaebaja. Vastustaja on esitanud taotlused (dtl 311 jj ning dtl 330) mõista kaebajalt

välja kokku 4033 eurot, et hüvitada menetlusega seoses vastustajale tekkinud õigusabikulu, mis

vastab 21,8 h advokaadi töötunnile. Halduskohus, jättes kaebuse rahuldamata, mõistis vastustaja

kasuks välja õigusabikulu 2220 eurot. Vastustaja ei ole halduskohtu otsust selles osas

vaidlustanud. Halduskohtus toimunud menetlusega võrreldes suuremate menetluskulude välja

mõistmine ringkonnakohtus on võimalik erandlikel juhtudel, eelkõige kui kaotanud vastaspool

on apellatsioonimenetluses esitanud uusi argumente või arutluskäike, uusi tõendeid vms. Siinsel

juhul sellise olukorraga tegemist ei ole. Vaidlusküsimused ja nendega seotud ringkonnakohtus

argumentatsioon on samasisuline nagu see oli halduskohtus ja VAKO-s. Apellatsioonimenetluse

viimastes dokumentides on mõlemad pooled korranud varasemaid seisukohti, ilma

argumentatsiooni märkimisväärselt täpsustamata või täiendamata. Neil asjaoludel peab

ringkonnakohus õiglaseks mõista kaebajalt vastustaja kasuks välja sarnaselt halduskohtus

kantud menetluskuludega 2220 eurot.

(allkirjastatud digitaalselt)

10(10)