3-23-129/23 · Tartu Halduskohus Jõhvi kohtumaja

T A R T U H A L D U S K O H U S

KOHTUOTSUS

E E S T I V A B A R I I G I N I M E L

Kohtuasja number

3-23-129

Otsuse avalikult teatavaks

tegemise aeg ja koht

19.08.2025, Tartu

Kohtunik

Reelika Kitsing

Kohtuasi

X kaebus Vabariigi Valitsuse 08.09.2022. a korralduse nr

247 ja Politsei- ja Piirivalveameti 22.12.2022 piiril

väljastatud

sisenemiskeelu

nr

2101220011913

tühistamiseks ning Politsei- ja Piirivalveameti

kohustamiseks haldusakti tagajärgede kõrvaldamiseks

Menetlusosalised

Kaebaja – X, volitatud esindaja Danil Lipatov

Vastustaja I – Politsei- ja Piirivalveamet, volitatud

esindaja Anton Gontšarov

Vastustaja II – Vabariigi Valitsus, volitatud esindaja Piret

Alamaa

Asja läbivaatamise vorm

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Võtta käesoleva asja materjalide juurde Vabariigi Valitsuse 08.09.2022. a korraldus

nr 247 „Venemaa Föderatsiooni kodanike riigipiiri ületamise ajutine piiramine“ ja selle

seletuskiri.

2. Jätta X taotlus riigipiiri seaduse § 17 lg 1 p 1 osas põhiseaduslikkuse järelevalve

algatamiseks rahuldamata.

3. Jätta X taotlus Euroopa Kohtule eelotsusetaotluse esitamiseks rahuldamata.

4. Jätta X kaebus rahuldamata.

5. Jätta menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD JA SELGITUSED

Kohtuotsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tartu Ringkonnakohtule 30 päeva

jooksul kohtuotsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 18.09.2025

(halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 181 lg 1).

3-23-129

Kui menetlusosaline soovib apellatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal

esitada ringkonnakohtule vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata

menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning apellatsioonitähtaja järgimiseks peab

menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta

menetlusabi taotleb, eelkõige esitama apellatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).

Kui apellant soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb tal seda apellatsioonkaebuses märkida.

Vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS §

182 lg 1 p 9).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Vabariigi Valitsus andis 08.09.2022 korralduse nr 247 „Venemaa Föderatsiooni

kodanike riigipiiri ületamise ajutine piiramine“ (edaspidi ka korraldus nr 247), millega piiras

Venemaa Föderatsiooni agressiooni tõttu Ukrainas ajutiselt Eestisse sisenemise eesmärgil

kehtiva lühiajalise viisaga Venemaa Föderatsiooni kodanike välispiiri ületamist. Korraldus

jõustus 19.09.2022.

2. Politsei- ja Piirivalveamet (PPA) väljastas Narva piiripunkti saabunud Venemaa

Föderatsiooni kodanikust Xle (edaspidi ka kaebaja) 22.12.2022 kell 13.02 sisenemiskeelu nr

2101220011913 (digitaalse toimiku lehed (dtl) 16–17, 48–49) riigipiiri seaduse (RiPS) § 91

alusel. Riiki lubamisest keeldumise põhjusena märgiti: peetakse ohtlikuks ühe või mitme

Euroopa Liidu liikmesriigi avalikule korrale, sisejulgeolekule, rahvatervisele või

rahvusvahelistele suhetele. Korralduses on viidatud alates 19.09.2022 kehtivale Vabariigi

Valitsuse korraldusele nr 247.

3. X esitas 20.01.2023 Tartu Halduskohtule kaebuse, mille Tartu Halduskohus võttis

21.06.2023. a määrusega menetlusse nõuetes tühistada PPA 22.12.2022 piiril väljastatud

sisenemiskeeld nr 2101220011913 ning heastada sisenemiskeelu väljastamise tagajärjed, s.o

kohustada PPA-d annulleerima kaebaja passi tehtud sisenemiskeelu tempel. Kaebuses on

esitatud taotlus RiPS § 17 lg 1 osaliselt põhiseadusvastaseks tunnistamiseks ja asjas

kohaldamata jätmiseks ning taotlus Euroopa Kohtule eelotsusetaotluse esitamiseks vastavalt

Euroopa Liidu toimimise lepingu art 267 lg 1 p-le b.

4. PPA esitas 04.08.2023 kaebusele kirjaliku vastuse, paludes jätta kaebuse rahuldamata.

5. Tartu Halduskohus luges 07.05.2025. a määrusega kaebuse lisaks PPA 22.12.2022. a

sisenemiskeelu tühistamise nõudele ja heastamisnõudele menetlusse võetuks ka Vabariigi

Valitsuse 08.09.2022. a korralduse nr 247 tühistamise nõudes ning kaasas menetlusse

vastustajana Vabariigi Valitsuse.

6. Vabariigi Valitsus palus 18.06.2025. a vastuses kaebusele jätta see rahuldamata.

7. Tartu Halduskohus otsustas 21.07.2025. a määrusega vaadata haldusasja läbi kirjalikus

menetluses, andis pooltele tähtajad täiendavate menetlusdokumentide esitamiseks ning

teavitas pooli otsuse avalikult teatavaks tegemise ajast.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD

8. Kaebaja leiab, et kaebus tuleb järgmistel põhjustel rahuldada.

8.1. Kaebajal on Moskvas väljastatud Eesti lühiajaline viisa kehtivusega alates 30.10.2021

kuni 22.10.2023. Kaebajal elavad Eestis vanemad, kellele on väljastatud Eestis elamiseks

tähtajalised elamisload. Samuti elab Itaalias kaebaja õde, kes on Itaalia kodanik. Kaebaja

külastab oma sugulasi tihti. Kaebaja näitas ka 22.12.2022 Ivangorod–Narva piiril nii

3-23-129

vanemate dokumentide koopiaid kui ka õe Itaalia passi koopiat, et tõendada sugulaste elamist

Eestis ja Euroopa Liidus (EL), kuid talle väljastati Vabariigi Valitsuse korralduse nr 247

alusel sisenemiskeeld.

8.2. RiPS § 17 lg 1 on põhiseadusega vastuolus ja tuleb jätta kohaldamata osas, milles see

võimaldab kehtestada piiranguid määramata isikute osas kodakondsuse alusel ning keelduda

välispiiri ületamise võimaldamisest Venemaa Föderatsiooni kodanikele, loobudes

nimekirjapõhisest (individuaalsest) lähenemisest. RiPS § 17 lg 1 ei ole kooskõlas Eesti

Vabariigi põhiseaduse (PS) §-st 10 tuleneva õigusselguse põhimõttega, samuti PS §-ga 3, §-ga

11 ja § 87 p-ga 6. Venemaa kodanikule kehtestatud sisenemispiirang kujutab endast sedavõrd

intensiivset õiguste piirangut, et selle otsustamist ei saa delegeerida täitevvõimule. RiPS § 17

lg-t 1 tuleb tõlgendada lähtudes EL põhimõtetest ja Schengeni piirieeskirjadest. Euroopa Liitu

astudes aktsepteeris Eesti ühinemislepingust tulenevaid õigusi ja kohustusi ning Eestil tuleb

täita kogu Euroopa Liidus kehtivat õigustikku, sh Euroopa Parlamendi ja Nõukogu

09.03.2016. a määrust 2016/399, mis käsitleb isikute üle piiri liikumist reguleerivaid liidu

eeskirju (edaspidi Schengeni piirieeskirjad). Schengeni piirieeskirjad ega RiPS ei anna

Vabariigi Valitsusele volitust kehtestada piiranguid ja sanktsioone rahvuste suhtes, loobudes

individuaalsest lähenemisest. Schengeni viisa andmisest keeldumise ja sisenemiskeelu

kohaldamise põhjused on loetletud ammendavalt vastavas EL õigusaktis. Tulenevalt

Schengeni piirieeskirjadest peavad liikmesriigid iga sisenemiskeelu andmise otsustama

individuaalselt ja põhjendama selle kohaldamist. Vene kodakondsus ei ole valik ning sellest ei

saa järeldada individuaalset lähenemist. Euroopa Kohtu praktika kohaselt tuleb tagada, et

siseriikliku õiguse kohaldamine ei mõjutaks EL õiguse ulatust ja tõhusust. Kui selgub, et Eesti

õigus on vastuolus EL õigusega ja seda vastuolu ei ole kooskõlalise tõlgendamise teel

võimalik kõrvaldada, peab kohus jätma arutatavas kohtuasjas selle sätte kohaldamata

põhiseaduslikkuse järelevalve menetlust algatamata, kohaldades võimaluse korral vahetu

õigusmõjuga EL õigust.

8.3. Korralduse nr 247 punkt 1 ja punkti 2 alapunkt 1 on õigusvastased osas, milles need

piiravad Venemaa Föderatsiooni kodanike Eestisse sisenemise eesmärgil välispiiri ületamist.

Korraldusega on riivatud kaebajale PS §-st 26 tulenevat põhiõigust perekonna- ja eraelu

puutumatusele. Kaebaja ei saanud külastada enda vanemaid ega EL kodanikust õde. Samuti

rikutakse PS §-i 12, mille kohaselt on isikute diskrimineerimine kodakondsuse alusel

lubamatu. Kehtestatud sisenemiskeeld riivab ka PS §-des 10 ja 18 sätestatud inimväärikust

kui õigusriigi aluspõhimõtet. Keeld ja piiri ületamise mittevõimaldamine alandab Venemaa

Föderatsiooni kodakondsusega isikute inimväärikust ning tekitab neis tunde, et nad pole

täisväärtuslikud ühiskonna liikmed. Korraldus nr 247 tuleb jätta PS ja EL õigusega vastuolu

tõttu kohaldamata ning kaebajale tuleb lubada välispiiri ületamist.

8.4. Korraldus ei sisalda piisavalt põhjendusi, näiteks ei ole seletuskirjas selgitatud, miks

kodakondsuse alusel kehtestatud piirangud ei riku PS-s sätestatud diskrimineerimise keeldu.

8.5. Kohtul tuleks esitada Euroopa Kohtule eelotsusetaotlus.

9. PPA leiab, et kaebus ei ole põhjendatud ja tuleb jätta rahuldamata.

9.1. PPA on kaebajale vaidlustatud otsuse tegemisel lähtunud seadustest tulenevatest nõuetest

ning ei ole vääralt kohaldanud väljasõidukohustuse ja sissesõidukeelu seadust ega Schengeni

piirieeskirju. RiPS § 17 lg 1 p 1 kohaselt on Vabariigi Valitsusel õigus riigi

julgeolekuhuvides, avaliku korra tagamiseks, rahva tervist ohustada võiva olukorra

ennetamiseks või lahendamiseks, samuti välisriigi palvel ajutiselt piirata riigipiiri ületamist

või see peatada. Vaidlustatud sisenemiskeelu näol oli tegemist korraldusega nr 247

kehtestatud sanktsiooni rakendamisega.

3-23-129

9.2. 22.12.2022 toimunud piirikontrolli käigus oli tuvastatud, et kaebajal puuduvad sugulased,

kes on Eesti Vabariigi kodanikud või omavad Eesti pikaajalist elamisluba. Kaebajal elavad

Eesti Vabariigis isa, kellele on väljastatud tähtajaline elamisluba välismaalaste seaduse

(VMS) § 191 alusel ettevõtluseks, ning ema, kellele on väljastatud tähtajaline elamisluba

VMS § 137 lg 1 alusel elama asumiseks abikaasa juurde. Arvestades kaebaja sisenemissoovi,

puudus PPA-l korralduse nr 247 rakendava asutusena kaalutlusõigus korralduse kohaldamata

jätmiseks.

9.3. Riigil on suveräänne õigus kontrollida välismaalaste riiki sisenemist, riigis viibimist ja

riigist väljasaatmist. Rahvusvahelisest ega EL õigusest ei tulene kolmanda riigi kodanikule

põhiõigust viisa alusel Schengeni alale sisenemiseks. Euroopa Parlamendi ja nõukogu

13.07.2009. a määruse (EÜ) nr 810/2009, millega kehtestatakse ühenduse viisaeeskiri, art 30

kohaselt ei anna ühtse viisa või piiratud territoriaalse kehtivusega viisa omamine automaatset

sisenemise õigust. EL liikmesriikide vaheliste sisepiiride ja EL välispiiride ületamisele

kohaldatakse Schengeni piirieeskirju. Nende eeskirjade kohaselt ei tohi kolmandate riikide

kodanikud ohustada ühegi liikmesriigi sisejulgeolekut või rahvusvahelisi suhteid.

9.4. Vabariigi Valitsus kehtestas riiki sisenemise keelu riigi julgeoleku kaitseks ja

välispoliitiliste eesmärkide saavutamiseks. Alates 19.09.2022 on Venemaa Föderatsiooni

kodanikele sisenemise piirangud seadnud lisaks Eestile ka Läti Vabariik, Leedu Vabariik ja

Poola Vabariik. 2022. a septembrikuu lõpus kehtestas Venemaa Föderatsiooni kodanike

sisenemise piirangud ka Soome Vabariik. Julgeolekuolukord Euroopas on alates 24.02.2022

põhimõtteliselt muutunud ning Vabariigi Valitsusel on rahvusvahelise sanktsiooni seadusest

tulenevalt õigus kehtestada piiranguid Venemaa Föderatsiooni kodanikele nii välispoliitiliste

eesmärkide täitmiseks kui ka Eesti julgeoleku ja huvide kaitseks. Ühtlasi ei ole

kodakondsuspõhine sanktsioon EL-s uus praktika. Nimelt on EL Nõukogu kehtestanud

kodakondsuspõhise sanktsiooni Korea Rahvademokraatliku Vabariigi kodanikele, mida ka

Eesti peab rakendama.

10. Vabariigi Valitsus Siseministeeriumi kaudu palub jätta kaebuse Vabariigi Valitsuse

08.09.2022. a korralduse nr 247 tühistamise nõudes järgmistel põhjustel rahuldamata.

10.1.

Venemaa Föderatsiooni kodanikele seatud riiki sisenemise piirangute ajend on

Venemaa Föderatsiooni põhjendamatu agressioonisõda Ukraina vastu ja sellest tulenev

negatiivne mõju Eesti ja Eesti liitlaste julgeolekule. Tähtajalise elamisloa omanikud on

Eestiga ajutiselt seotud ja on reeglina kohustatud pärast elamisloa kehtivusaja lõppu Eestist

lahkuma, PS §-dest 26 ja 27 tulenev perekonnapõhiõigus ei anna nende isikute

perekonnaliikmetele absoluutset õigust Eestisse sisenemiseks. Piirangul on legitiimne

eesmärk, s.o eesmärk tagada avalik kord ja julgeolek. Venemaa Föderatsiooni sõda toetavad

isikud võivad kujutada ohtu riigi julgeolekule ja selle ohu maandamiseks otsustati riigi

julgeoleku huvides ja avaliku korra tagamiseks kehtestada täiendavad piirangud riigipiiri

ületamisele. Venemaa Föderatsiooni kodanike riigipiiri ületamise ajutine piiramine on riigi

julgeoleku ja avaliku korra tagamiseks sobiv meede. Piirangu kehtestamine on ka vajalik,

kuna alternatiive, mis aitaks korralduse legitiimset eesmärki sama efektiivselt saavutada, ei

esine. Piirang on proportsionaalne, kuna korraldus sätestab erandid, mis tagavad perekonna-

ja eraelu puutumatuse. Korraldus nr 247 annab PPA-le ka täiendava paindlikkuse

otsustamaks, kas Venemaa Föderatsiooni kodaniku Eestisse saabumine on vajalik

humaansetel kaalutlustel.

10.2.

Vabariigi Valitsus on tegutsenud enda volituste piires. RiPS § 17 lg 1 p 1 on

põhiseadusega kooskõlas ja selle alusel üldkorraldusega riiki sisenemise piirangu

kehtestamine õiguspärane. Seadusandjal on volitusnormis õigusakti liigi määramisel

3-23-129

märkimisväärne otsustusruum, mille sisustamisel on oluline eelkõige küsimus, kas aktiga

konkreetse isiku subjektiivsete õiguste riivet kehtestades on isikule piisavalt tagatud oma

riivatud õiguste tõhus kaitse. Kuivõrd üldkorralduse vaidlustamistähtaeg hakkab konkreetse

isiku jaoks kulgema pärast seda, kui üldkorralduse mõju on tema suhtes ilmnenud, antud juhul

pärast sisenemiskeelu rakendamist, on üldkorralduse vormis akti andmisel tagatud võimalus

tõhusale kaitsele. Seadusandja peab arvestama ka haldustegevuse efektiivsuse tagamise

vajadusega, mis võib õigustada sellise vormi valimist, milles akti andmine toimub kiiremas ja

lihtsamas menetluses, samuti muude konkreetsel juhul oluliste asjaoludega. Praegusel juhul

on volitusnorm üldkorralduse kehtestamiseks piisavalt täpne, sätestades tingimused, mille

esinemisel on riigipiiri ületamist võimalik Vabariigi Valitsuse tasandil ajutiselt piirata.

10.3.

Julgeolekuohu hindamisel individuaalsest lähenemisest loobumine on antud juhul

lubatav ja põhjendatud. PPA ei pea esitama tõendeid ega fakte kaebaja ohtlikkuse kohta Eesti

riigi julgeolekule. Kõik korralduses nr 247 ja selle seletuskirjas toodud põhjendused

põhjendavad seda, miks tuleb kaebajat käsitada võimaliku julgeolekuohuna.

10.4.

Võrdsuspõhiõiguse piiramine (see, et isikuid koheldakse erinevalt) ei ole iseenesest

veel võrdsuspõhiõiguse rikkumine. Võrdsuspõhiõigust on rikutud siis, kui piirang pole PS-ga

kooskõlas. PS § 12 puhul on tegemist lihtsa seadusereservatsiooniga põhiõigusega, mis

tähendab, et võrdsuspõhiõigus on piiratav igal PS-ga kooskõlas oleval põhjusel.

Kodakondsusest lähtuva piirangu kehtestamiseks on praegusel juhul olemas legitiimne

eesmärk ning piirang on asjakohane ja proportsionaalne, mistõttu ei ole tegemist lubamatu

võrdsuspõhiõiguse riivega.

KOHTU SEISUKOHT

11. Kaebaja palub tühistada Vabariigi Valitsuse 08.09.2022. a korralduse nr 2471 ja PPA

poolt talle 22.12.2022 väljastatud sisenemiskeelu (dtl 16–17, 48–49). Samuti palub kaebaja

kohustada PPA-d kõrvaldama vaidlustatud sisenemiskeelu tagajärjed. Kuivõrd asja

materjalide hulgas ei ole kohtule esitatud vaidlustatud korraldust nr 247 ega selle seletuskirja,

võtab kohus need ise käesoleva otsusega haldusasja materjalide juurde.

12. Vabariigi Valitsus otsustas 08.09.2022. a korralduse nr 247 punktiga 1 ajutiselt piirata

Venemaa Föderatsiooni agressiooni tõttu Ukrainas Eestisse sisenemise eesmärgil kehtiva

lühiajalise viisaga Venemaa Föderatsiooni kodanike välispiiri ületamist. Korralduse punktis 2

on välja toodud erandid, millistel juhtudel on Venemaa Föderatsiooni kodanikul siiski õigus

Eesti Vabariiki siseneda. Muu hulgas on riigipiiri lubatud Eestisse sisenemise eesmärgil

ületada Venemaa Föderatsiooni kodanikul, kes külastab Eestis elavat Eesti kodanikust või

Eesti pikaajalist elamisluba omavast isikust otsejoones alanejat või ülenejat sugulast või

abikaasat (punkti 2 alapunkt 1), või kelle Eestisse saabumine on vajalik humaansetel

kaalutlustel (punkti 2 alapunkt 10). Korralduses on selle õigusliku alusena tuginetud RiPS §

17 lg 1 p-le 1.

13. Korralduse nr 247 näol on tegemist üldkorraldusega HMS § 51 lg 2 tähenduses ehk

haldusaktiga, mis on suunatud üldiste tunnuste alusel kindlaksmääratud isikutele. HMS § 54

kohaselt on haldusakt õiguspärane, kui ta on antud pädeva haldusorgani poolt andmise hetkel

kehtiva õiguse alusel ja sellega kooskõlas, proportsionaalne, kaalutlusvigadeta ning vastab

vorminõuetele. Tulenevalt HMS § 56 lg-st 1 peab olema kirjalik haldusakt kirjalikult

põhjendatud. Haldusakti põhjendus esitatakse haldusaktis või menetlusosalisele kättesaadavas

dokumendis, millele on haldusaktis viidatud.

1 Kättesaadav aadressil: https://kriis.ee/sites/default/files/documents/2022-09/20220908_k247.pdf; korralduse

seletuskiri aadressil: https://kriis.ee/sites/default/files/documents/2022-09/20220908_k247_sk.pdf

3-23-129

14. Tulenevalt RiPS § 1 lg-st 2 kohaldatakse EL liikmesriikide vaheliste sisepiiride ja

Euroopa Liidu välispiiride ületamisele Schengeni piirieeskirju ning RiPS-i kohaldatakse

Schengeni piirieeskirjadega reguleerimata osas. Sisenemise nõuded kolmandate riikide

kodanikele on sätestatud Schengeni piirieeskirjade artiklis 6. Selle artikli lg 1 punkti e

kohaselt peavad kolmandate riikide kodanikud selleks, et viibida kuni 90 päeva liikmesriikide

territooriumil mistahes 180-päevase ajavahemiku jooksul, vastama territooriumile

sisenemiseks muu hulgas tingimusele, et nad ei ohusta ühegi liikmesriigi avalikku korda,

sisejulgeolekut, rahvatervist või rahvusvahelisi suhteid, eelkõige juhul, kui nende kohta pole

liikmesriikide siseriiklikesse andmebaasidesse kantud hoiatust sisenemise keelamise

eesmärgil samadel põhjustel. Erandina sama artikli lg-st 1 võib liikmesriik lubada kolmanda

riigi kodanikel, kes ei täida ühte või mitut lg-s 1 sätestatud tingimust, siseneda oma

territooriumile humanitaarsetel kaalutlustel, riiklikes huvides või rahvusvaheliste kohustuste

tõttu (Schengeni piirieeskirjade art 6 lg 5 punkt c). Tulenevalt Schengeni piirieeskirjade art 14

lg-st 1 on kolmanda riigi kodanikul, kes ei vasta kõigile art 6 lg-s 1 sätestatud tingimustele ja

kes ei kuulu artikli 6 lg-s 5 osutatud isikute kategooriatesse, keelatud liikmesriikide

territooriumile siseneda. RiPS § 17 lg 1 p 1 sätestab, et riigi julgeoleku huvides, avaliku korra

tagamiseks, rahva tervist ohustada võiva olukorra ennetamiseks või lahendamiseks, samuti

välisriigi palvel on Vabariigi Valitsusel õigus ajutiselt piirata riigipiiri ületamist või see

peatada.

15. Kohus ei nõustu esmalt kaebajaga selles, et RiPS § 17 lg 1 p 1 on põhiseadusega

vastuolus ja tuleb jätta kohaldamata osas, milles see võimaldab kehtestada piiranguid

määramata isikute osas kodakondsuse alusel ning keelduda välispiiri ületamise

võimaldamisest Venemaa Föderatsiooni kodanikele, loobudes individuaalsest lähenemisest.

Kohus saab jätta õigusnormi kohaldamata üksnes juhul, kui see on tema hinnangul

põhiseaduse, Riigikogu ratifitseeritud välislepingu või EL õigusega vastuolus. Praegusel juhul

kohtule selliseid asjaolusid ei nähtu.

15.1.

Kaebaja hinnangul ei ole RiPS § 17 lg 1 p 1 kooskõlas PS §-st 10 tuleneva

õigusselguse põhimõttega, samuti PS §-ga 3, §-ga 11 ja § 87 p-ga 6. Riigikohus on enda

praktikas selgitanud, et Vabariigi Valitsuse puhul on seaduse reservatsiooni väljendavaks

erinormiks PS § 87 punkt 6. Selle sätte kohaselt annab Vabariigi Valitsus seaduse alusel ja

täitmiseks määrusi ja korraldusi. Samuti tuleneb nõue, et igasugusel põhiõigusi või muid

subjektiivseid õigusi riivaval haldustegevusel peab olema seadusest tulenev alus, HMS-ist (§

3 lg 1). (Vt Riigikohtu 31.10.2022. a otsus asjas nr 3-22-4, p 58.) Korralduse kui üksikakti

andmisel teostab Vabariigi Valitsus täidesaatvat riigivõimu PS § 86 mõttes. Sellest tulenevalt

võib täitevvõim olla õigustatud üksikjuhtumite kaupa lahendama ka olukordi, mille üldist

reguleerimist seadusandja haldusasutustele delegeerida ei tohiks. Siiski peab ka norm, mis

volitab haldusorganit piirama isikute õigusi korraldusega, olema selge ja täpne ning vastama

piirangu intensiivsusele ning seejuures peab volituse sisu olema määratud seda täpsemalt,

mida intensiivsemaid riiveid volitusnorm võimaldab ning mida üldisema ja ulatuslikuma

iseloomuga on korraldus. (Vt Riigikohtu 31.10.2022. a otsus nr 5-22-4, p 60.)

15.2.

Kohus leiab, et RiPS § 17 lg 1 p-s 1 sisalduv volitusnorm on piisavalt selge ja täpne

ning vastab selle alusel kohaldatava piirangu intensiivsusele. Kolmandate riikide kodanikel

puudub subjektiivne õigus Eesti riiki sisenemiseks ning piirangu kehtestamisel on Vabariigi

Valitsusel võimalik arvestada kaalukate põhiõiguste järgimise vajadusega. Kaebaja ei ole

antud juhul viidanud ka ühelegi sellisele asjaolule, mis annaks alust arvata, et tema puhul

võiks RiPS § 17 lg 1 p 1 alusel kohaldatud piirang kujutada eriti intensiivset põhiõigustesse

sekkumist.

3-23-129

15.3.

Nõustuda tuleb Vabariigi Valitsusega, et RiPS § 17 lg 1 p 1 alusel piirangute

kehtestamine Vabariigi Valitsuse korraldusega tagab isikutele tõhusa õiguskaitse. Nimelt on

RiPS § 17 lg 1 p 1 alusel antavat korraldust võimalik vaidlustada üldkorralduse

vaidlustamisele ette nähtud reeglite järgi, s.o vaidlustamise tähtaja järgimiseks piisab, kui isik

esitab korralduse peale kaebuse 30 päeva jooksul pärast selle mõju ilmnemist, nt pärast

üldkorralduse alusel tema suhtes toimingu sooritamist (vt Riigikohtu 19.12.2023. a määrus nr

3-23-1915, p 14).

15.4.

Selles, et vaidlusalune riiki sisenemise piirang on kehtestatud RiPS § 17 lg 1 p 1 alusel

üldkorraldusega, ei ole näinud vastuolu ka ringkonnakohus (vt Tartu Ringkonnakohtu

23.01.2025. a otsus nr 3-22-2665).

15.5.

Kohtu hinnangul ei ole eeltoodud põhjendustest tulenevalt alust pidada RiPS § 17 lg 1

punkti 1 põhiseadusvastaseks ning kaebaja taotlus selle sätte osas põhiseaduslikkuse

järelevalve algatamiseks tuleb jätta rahuldamata.

16. Kaebaja hinnangul ei ole RiPS § 17 lg 1 p 1 kooskõlas EL õigusega, kuivõrd Schengeni

piirieeskirjadest ei tulene liikmesriigile võimalust kehtestada individualiseerimata piiranguid

riiki sisenemisele. Kohus ei nõustu ka selle kaebaja käsitlusega. Nagu kohus eespool viitas,

tuleneb Schengeni piirieeskirjade art 6 lg 1 punktist e nõue, et kolmanda riigi kodanik ei tohi

ohustada ühegi liikmesriigi avalikku korda, sisejulgeolekut, rahvatervist või rahvusvahelisi

suhteid. Viidatud sättest ei tulene, et sellise ohu peaks liikmesriik tingimata välja selgitama

iga isiku puhul individuaalselt. Kui tegemist on piisavalt määratletud ohu ja isikute grupiga

ning esineb kaalukas vajadus liikmesriigi turvalisuse ja julgeoleku tagamiseks ja

välispoliitiliste huvide kaitsmiseks, siis ei ole viidatud Schengeni piirieeskirjade sätte alusel

piirangute tegemine välistatud. Kohtu hinnangul on eelviidatud säte selge (acte clair) ning

selle kohta pole vaja taotleda eelotsust. Seetõttu jääb ka kaebaja taotlus Euroopa Kohtult

eelotsuse küsimiseks rahuldamata.

17. Korraldusest nr 247 nähtub, et selle eesmärk on kehtestada piirang Venemaa

Föderatsiooni kodanikele, kes soovivad Eesti või teise Schengeni konventsiooni osalisriigi

antud lühiajalise viisaga ületada välispiiri Eestisse sisenemise eesmärgil. Veel nähtub

korraldusest nr 247, et Venemaa Föderatsiooni kodanikele on Eesti Vabariiki sisenemise

keeld kehtestatud riigi julgeoleku huvides ja avaliku korra tagamiseks. Korralduse

põhjendustes on märgitud, et avalike allikate kohaselt toetab valdav osa Venemaa

Föderatsiooni elanikest Venemaa Föderatsiooni võimude alustatud sõda ja selle laiendamist,

mistõttu tuli hetke julgeolekuolukorras arvestada Venemaa kodanike puhul Venemaa

Föderatsiooni konstitutsiooni § 59 lõiget 1, mille kohaselt on isamaa kaitse iga Venemaa

Föderatsiooni kodaniku kohus ja kohustus, aga ka Venemaa mõjutustegevust, mis on

muutunud oluliselt aktiivsemaks ka väljaspool Venemaa Föderatsiooni, sh Eestis. Samuti on

korralduse andmisel peetud vajalikuks arvestada võimalusega, et Venemaa Föderatsiooni

valitsev režiim võib kasutada ära enda kodanikest eraisikuid, et pääseda mööda Venemaa

Föderatsioonile kehtestatud sanktsioonidest, või muude tegude toimepanemiseks, mis

kahjustaksid oluliselt Eesti rahvusvahelist mainet ja majandust; ning on leitud, et Venemaa

Föderatsiooni jätkuva sõjategevuse tõttu Ukrainas tuleb ennetavalt maandada Venemaa

Föderatsiooni kodanike sisserändega kaasnevaid ohte julgeolekule, sest Venemaa

Föderatsioonist lähtuv potentsiaalne sõjaline ja mittesõjaline oht mõjuks realiseerumisel väga

kahjustavalt Eesti Vabariigi kultuurile ja majandusele ning riigi rahvusvahelisele mainele.

Vabariigi Valitsuse hinnangul võivad Venemaa sõda toetavad isikud kujutada ohtu riigi

julgeolekule ja selle ohu maandamiseks otsustati riigi julgeoleku huvides ja avaliku korra

tagamiseks kehtestada riigipiiri ületamisele täiendavad piirangud. Korralduse põhjendustes on

3-23-129

viidatud Schengeni piirieeskirjade art 6 lg 1 punktile e ehk sellele, et kolmandate riikide

kodanikud ei tohi ohustada ühegi liikmesriigi sisejulgeolekut või rahvusvahelisi suhteid.

17.1.

Korralduse seletuskirjas selgitatakse täiendavalt, et Eesti rahvastiku suurust ja

rahvusvahelist julgeolekuolukorda arvestades võib märkimisväärne arv Venemaa

Föderatsioonist Eestisse sisenevatest Schengeni viisat omavatest Venemaa Föderatsiooni

kodanikest kujutada ohtu riigi julgeolekule. Seletuskirja kohaselt on korralduse

väljatöötamisel tuginetud rahvusvahelises õiguses üldtunnustatud põhimõttele, mille kohaselt

on igal riigil suveräänne õigus kontrollida nende isikute, kes ei ole selle riigi kodanikud, riiki

saabumist, riigis viibimist ja riigist lahkumist, arvestades riigile võetud rahvusvahelisi

kohustusi. Isikul, kes ei ole selle riigi kodanik, puudub inimõigus mittekodakondsusjärgsesse

riiki saabuda ja seal viibida.

17.2.

Korralduse punktis 2 on punktiga 1 kohaldatavast piirangust sätestatud mitmeid

erandeid, muu hulgas perekonna- ja eraelu puutumatuse tagamiseks (alapunktid 1, 2 ja 6),

Venemaa Föderatsiooni kodanikule koju sisenemise ja naasmise tagamiseks (alapunkt 7),

Eestis lühiajalise töötamise ja õppimise eesmärgil (alapunktid 8 ja 9) ning humaansetel

põhjustel (nt raske haigus ja Eestisse reisimine ravi eesmärgil, olulised perekondlikud

sündmused), mida hinnatakse igal üksikul juhul eraldi (alapunkt 10).

18. Eelnevalt välja toodud kaalutlused on kohtu hinnangul piisavad, õigustamaks RiPS 17 lg

1 p 1 alusel lühiajalise viisaga Venemaa Föderatsiooni kodanikele riigipiiri ületamise ajutist

piiramist. Vabariigi Valitsus on asjakohaselt arvestanud piirangu eesmärki ning valinud selle

saavutamiseks meetme, mis on sobiv, vajalik ja mõõdukas. Vabariigi Valitsus on kaebusele

vastates asjakohaselt viidanud, et PS § 12 lg-s 1 sätestatud üldine võrdsuspõhiõigus on lihtsa

seadusreservatsiooniga, seega piiratav igal põhiseadusega kooskõlas oleval põhjusel (vt ka

Riigikohtu 31.01.2025. a otsus nr 5-24-26, p 63). Võrdsuspõhiõiguse riive põhjus peab olema

mõistlik ja asjakohane ning mõistlikuks ja asjakohaseks saab pidada põhjust juhul, kui see on

kohases tasakaalus tekitatud erineva olukorra raskusega (vt Riigikohtu 14.05.2025. a otsus nr

3-22-246, p 40). Praegusel juhul on Vabariigi Valitsuse poolt Venemaa Föderatsiooni

põhjendamatust agressioonist tingituna Venemaa Föderatsiooni kodanikele vaidlustatud

piirangu kohaldamine, tagamaks riigi julgeolek ja avalik kord, mõistlik ja asjakohane.

19. Eeltoodu põhjal leiab kohus, et Vabariigi Valitsuse korraldus nr 247 on õiguspärane

haldusakt ning selle tühistamiseks puuduvad alused.

20. PPA on kaebajale 22.12.2022 Narva piiripunktis sisenemiskeelu väljastamisel leidnud, et

kaebajat peetakse ohtlikuks ühe või mitme EL liikmesriigi avalikule korrale, sisejulgeolekule,

rahvatervisele või rahvusvahelistele suhtele, ning on seejuures viidanud korraldusele nr 247.

Samuti on sisenemiskeelus selle õigusliku alusena viidatud RiPS §-le 91. Viimati nimetatud

paragrahvist tuleneb muu hulgas, et isikud, kellele ei antud piiriületamise luba, peetakse kinni

ja saadetakse Euroopa Liidu õigusaktide, välislepingute ning seadustega ettenähtud korras

tagasi riiki, kust või mille kaudu nad Eestisse saabusid või toimetati, arvestades Euroopa

Liidu kodaniku seaduses sätestatud erisusi. Seega on PPA 22.12.2022 leidnud, et kaebajale ei

saanud anda luba piiri ületamiseks ja Eestisse sisenemiseks, kuna tema suhtes kohaldus

Vabariigi Valitsuse korraldusest nr 247 tulenev piirang.

21. Kohus nõustub PPA-ga, et kaebajale ei saanud tulenevalt korraldusest nr 247 anda

22.12.2022 luba riiki sisenemiseks. Seda ei muuda ei see, et kaebajal elavad Eestis tähtajalist

elamisluba omavad vanemad, ega see, et kaebaja õde elab Itaalias ja on Itaalia Vabariigi

kodanik. Kaebaja ei kuulunud ühegi korralduse nr 247 punktis 2 toodud erandi alla, mis oleks

võimaldanud teda riiki lubada. Korralduse nr 247 p 2 alapunkti 1 kohaselt võis sugulaste

külastamise eesmärgil riiki lubada Venemaa Föderatsiooni kodaniku, kes külastab Eestis

3-23-129

elavat Eesti kodanikust või Eesti pikaajalist elamisluba omavast isikust otsejoones alanejat või

ülenejat sugulast või abikaasat. Korralduse nr 247 sõnastusest nähtuvalt ei saa riiki lubada ka

Venemaa Föderatsiooni kodanikku, kelle eesmärk on läbida riik transiidi korras, et külastada

mõnes teises riigis elavat lähisugulast. Transiidi korras on Eesti Vabariigi läbimine lubatud

Venemaa Föderatsiooni kodanikule üksnes juhul, kui ta on suundumas oma elukohariiki

(korralduse nr 247 p 2 alapunkt 7). Kaebaja ei ole viidanud, et tal oleks esinenud mõni selline

põhjus riiki sisenemiseks, mida saaks käsitada humaanse põhjusena korralduse nr 247 p 2

alapunkti 10 tähenduses. Arvestades julgeolekuolukorda ja korraldusega nr 247 kehtestatud

piiranguid, leidis seega PPA õigesti, et kaebajat kui Venemaa Föderatsiooni kodanikku tuleb

pidada ohtlikuks ühe või mitme EL liikmesriigi avalikule korrale, sisejulgeolekule,

rahvatervisele või rahvusvahelistele suhetele. Kaebaja riiki sisenemise keelu puhul on

tegemist proportsionaalse abinõuga, tagamaks riigi julgeolek ning viimane kaalub üles

mittekodanikust üksikisiku soovi riiki siseneda.

22. Eeltoodud põhjendustel ei ole alust kaebuse rahuldamiseks ka kaebajale 22.12.2022

väljastatud sisenemiskeelu tühistamise ja selle haldusakti tagajärgede kõrvaldamise nõuetes.

Kaebaja kaebus jääb täies ulatuses rahuldamata.

23. HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kaebuse

esitamisel tasutud riigilõiv 20 eurot (maksekorralduse kviitung dtl 21) jääb viidatud sätte

alusel kaebaja enda kanda. Kaebaja muud võimalikud menetluskulud ja ka vastustajate

võimalikud menetluskulud jäävad nende endi kanda (HKMS § 108 lg 1, § 109 lg 1 neljas

lause).

(allkirjastatud digitaalselt)