3-24-271/14 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U M Ä Ä R U S

Kohus

Tallinna Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Eesistuja Maret Altnurme, liikmed Janar Jäätma ja

Veiko Vaske

Määruse tegemise aeg ja koht

01.07.2025, Tallinn

Haldusasja number

3-24-271

Haldusasi

Hiiu Tuul MTÜ kaebus Kliimaministeeriumi

29.12.2023 otsuse nr 7-12/23/3224-23 tühistamiseks

või alternatiivselt õigusvastaseks tunnistamiseks ning

keskkonnamõju hindamise aruande alusel vee

(erikasutus)loa, hoonestusloa ja ehitusloa väljastamise

keelamiseks

Menetlusosalised

Kaebaja – Hiiu Tuul MTÜ, esindaja vandeadvokaat

Liisa Linna

Vastustaja

–

Kliimaministeerium,

esindaja

vandeadvokaat Aarne Akerberg

Kolmas isik – Enefit Green AS, esindajad Marelle

Esko ja Christian Oliver Palvadre

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Halduskohtu 19.05.2025 määrus

Menetluse alus ringkonnakohtus

Hiiu Tuul MTÜ määruskaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalikus menetluses

RESOLUTSIOON

1. Jätta Hiiu Tuul MTÜ määruskaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu

19.05.2025 määrus haldusasjas nr 3-24-271 muutmata.

2. Jätta haldusasjas nr 3-24-271 esitatud määruskaebuse menetlemisega seotud

menetluskulud menetlusosaliste endi kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD

Määruse peale võib esitada määruskaebuse Riigikohtule 15 päeva jooksul määruse

kättetoimetamisest arvates (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 121 lg 4, § 235 lg-d

1 ja 3).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Nelja Energia AS esitas 23.03.2006 Keskkonnaministeeriumile vee erikasutusloa taotluse

avamere tuuleparkide rajamiseks Loode-Eesti rannikumerre. Keskkonnaministeerium algatas

3-24-271

05.05.2006 kirjaga nr 11-17/3873-2 keskkonnamõju hindamise (KMH). Nelja Energia AS

esitas 15.04.2010 Eesti Vabariigi Valitsusele taotluse hoonestusloa saamiseks (veekogusse

ehitise püstitamiseks). Vee erikasutusloa taotluse ning hoonestusloa menetlus olid peatatud

kuni vee erikasutusloa taotluse alusel algatatud KMH aruande heakskiitmiseni.

2. Enefit Green AS esitas 15.12.2023 Kliimaministeeriumile heakskiitmiseks Loode-Eesti

rannikumere tuulepargi KMH aruande.

3. Kliimaministeerium tunnistas 29.12.2023 otsusega nr 7-12/23/3224-23 „Loode-Eesti

rannikumere tuulepargi keskkonnamõju hindamise aruande heakskiitmine“ KMH aruande

“Loode-Eesti rannikumere tuulepargi keskkonnamõju hindamise aruanne” (Skepast&Puhkim

OÜ töö nr 2013_0056, 2023)” nõuetele vastavaks.

4. Hiiu Tuul MTÜ esitas 29.01.2024 Tallinna Halduskohtule kaebuse Kliimaministeeriumi

29.12.2023 otsuse nr 7-12/23/3224-23 tühistamiseks või alternatiivselt selle õigusvastasuse

tuvastamiseks ning 29.12.2023 otsusega heaks kiidetud KMH alusel vee (erikasutus)loa,

hoonestusloa ja ehitusloa väljastamise keelamiseks.

Kaebaja on keskkonnaorganisatsioon, kelle kaebeõigus populaarkaebuse esitamiseks tuleneb

keskkonnaseadustiku üldosa seaduse (KeÜS) § 31 lg 1 p-st 1. Põhikirja kohaselt tegutseb

kaebaja avalikes huvides heategevuslikul eesmärgil Hiiumaa ja sellega piirneva mereala

looduse hoidmise, säästliku, inimväärse ning esteetiliselt kauni keskkonna kaitsmise,

hoidmise ja taastamise eesmärgil. Kaebaja tegevus lähtub põhimõttest, et (tehno)rajatised, mis

muudavad loodusliku ja kauni elukeskkonna ilmet, nt suured tuulegeneraatorid ja nendega

seotud ehitised, ei ole aktsepteeritavad, hoolimata võimalikust kommertstulust.

Kuna vaidlustatav KMH aruanne ei välista meretuulepargi rajamist ega pea seda keskkonda

ohustavaks, on tegemist otsustaja jaoks siduva hinnanguga, mida on võimalik eraldi

menetlustoiminguna vaidlustada. KMH menetlemisel ning heakskiitmisel on tehtud sedavõrd

olulisi menetlusvigu, mis võimaldavad jõuda järeldusele, et sellise loamenetluse tulemusena

antav lõplik haldusakt ei saa olla sisuliselt õiguspärane ja sellega võidakse tekitada

pöördumatut kahju looduskeskkonnale. KMH heakskiitmise otsus määrab siduvalt kindlaks,

millistel tingimustel (keskkonnanõuded) saab Loode-Eesti rannikumerre tuuleparki püstitada

ning need on siduvad nii vee erikasutusloa andmise otsustamisel kui ka hoonestus- ja

ehitusloa andmise otsustamisel. Kuivõrd tuuleparki ei saa püstitada pelgalt veeloa alusel, vaid

selleks on vajalik ka hoonestus- ja ehitusluba (rääkimata planeeringust), omavad otsuse

lisatingimused siduvat ning ka väljaspoole ulatuvat tähendust. Seega on 29.12.2023 otsus

KMH aruande heakskiitmise kohta eelhaldusakt, mille õigusjõu murdmiseks on vajalik see

tühistada. Veeloamenetluses KMH heakskiitmine enne kehtiva planeeringu olemasolu, mis

näeb ette asjakohasel merealal tuuleelektrijaama rajamise võimalikkuse, on õigusvastane ning

oluline menetlusnõuete rikkumine. Sellise suure otsuse jaoks on vajalik strateegiline kaalutlus

ning selle saab teha vaid riik läbi keskkonnamõju strateegilise hindamise (KSH). Praegusel

juhul KSH puudub, mistõttu on ennatlik heaks kiita KMH aruanne, mis tegeleb

leevendusmeetmete ja tingimuste seadmisega.

KMH aruanne ei ole kooskõlas KMH programmiga. KMH kohta esitatud kaebaja

vastuväidete arvestamata jätmist ei ole piisavalt põhjendatud. KMH aruandes on puudulikult

käsitletud tuulepargi mõju hüljestele, kaladele, nahkhiirtele, rahvusvaheliselt olulistele

linnualadele, merepõhjale, rannikuprotsessidele, veekvaliteedile, tuulepargi müra, infraheli ja

madalsagedusliku müra mõju, merekaablite mõju, visuaalset reostust.

5. Kliimaministeerium palus jätta kaebuse läbi vaatamata.

2(10)

3-24-271

KMH aruande heakskiitmine on menetlustoiming ja selle vaidlustamiseks ei saa esitada

tühistamiskaebust. Üldjuhul ei ole üksikute menetlustoimingute iseseisev vaidlustamine

lubatav. Kuna keelamiskaebuse osas puudub kaebuse faktiline põhjendus (HKMS § 38 lg 1 p

7), on keelamiskaebus perspektiivitu.

KMH aruande heakskiitmine ei ole ka eelhaldusakt, kuna sellel ei ole tegevusloa andjale

regulatiivset ehk siduvat toimet. KMH aruanne on informatiivse iseloomuga dokument.

Keskkonnamõju hindamise ja keskkonnajuhtimissüsteemi seaduse (KeHJS) § 2 lg 1 p-dest

1˗3 tuleneb, et KMH menetluse ja selle tulemusena koostatava aruande eesmärk on koguda ja

anda tegevusloa andjale vajalikku teavet lõpliku otsuse tegemiseks. Kuna KMH aruanne ei

oma regulatiivset toimet, ei oma sellist regulatiivset toimet ka otsus, millega vastav KMH

aruanne heaks kiidetakse. KMH aruande ja selles sisalduvate keskkonnanõuetega arvestamine

on tegevusloa andja kaalutlusotsus.

Kaebajal puudub KeÜS § 30 lg-st 2 ja Århusi konventsiooni art 9 lg-st 3 tulenev kaebeõigus

küsimustes, mis puudutavad Eesti Vabariigi julgeolekut, inimeste omandiõigust (sh

kinnisvara väärtust), turismi jms, mis ei seostu keskkonnakaitsega.

KMH viidi läbi vee erikasutusloa andmise menetluses. Vee erikasutusel puudub iseseisev

eesmärk tuulepargi rajamiseta. Vee erikasutusloa alusel ei ole võimalik tuuleparki rajada.

Tuulepargi rajamine eeldab tuuleparki ettenägeva planeeringu kehtestamist ja selle alusel

hoonestusloa ja ehitusloa väljastamist. Hetkel ei ole vastavat planeeringut isegi mitte

algatatud. Planeeringu kehtestamine omakorda eeldab KSH läbiviimist. KSH-d ei ole samuti

algatatud. Kaebaja on kohtusse pöördunud ilmselgelt ennatlikult olukorras, kus tema õigusi ei

rikuta. Kaebaja saab oma õigusi kaitsta võimalikus tulevases planeerimismenetluses, selle

käigus läbiviidavas KSH menetluses, samuti hoonestusloa ja ehitusloa väljastamise

menetlustes. Kaebajal puudub kaebeõigus.

6. Enefit Green AS palus jätta kaebuse läbi vaatamata või rahuldamata.

Keskkonnaorganisatsiooni kaebeõigus on piiratud üldiste kaebuse lubatavuse eeldustega,

mistõttu saab ka keskkonnaorganisatsioon menetlustoiminguid eraldiseisvalt vaidlustada

üksnes juhul, kui see on HKMS § 45 lg 3 järgi lubatav. Kaebus on esitatud menetlustoimingu

peale, mis ei riku iseseisvalt kaebaja õigusi (HKMS § 45 lg 3). Kaebaja pole selgitanud,

kuidas saaks vaidlusalune menetlustoiming rikkuda tema subjektiivseid õigusi menetluse

lõpptulemusest sõltumata.

Vaidlustatav haldusakt oleks vee erikasutusluba või selle väljaandmisest keeldumise otsus.

Keskkonnaamet on 02.01.2024 saadetud kirjas nr 14-6/24/1 Enefit Green AS-le selgitanud, et

keskkonnaluba annab õiguse vee erikasutuseks. Vee erikasutusel puudub iseseisev eesmärk

uue võimaliku tuulepargi rajamiseta. Keskkonnaluba ei anna õigust mereala kasutamiseks ega

sinna tuulepargi rajamiseks. Õiguse mereala kasutamiseks annab hoonestusluba ning

ehitamise õiguse annab ehitusluba. Nii hoonestus- kui ehitusloa andmise eelduseks on

asjakohase planeeringu olemasolu. Seega, isegi vee erikasutusloa andmise otsus kui haldusakt

ei rikuks eraldiseisvalt kaebaja õigusi. Kaebaja õigused võivad rikutud saada alles siis (mida

Enefit Green AS ei mööna), kui on välja antud haldusakt, mille kohaselt saab tuulikuid merre

püstitada. Tuulikuid saaks merre ehitada hoonestusloa ja ehitusloa alusel, mitte vee-

erikasutusloa alusel. Lõpliku haldusakti andmisel saab kaebaja oma õigusi kaitsta selle

haldusakti vaidlustamisega. Kaebaja põhimõtteline vastuseis tuulepargi rajamisele ei ole

õiguslik alus KMH aruande heakskiitmise otsuse tühistamiseks või õigusvastaseks

tunnistamiseks. Kaebajal puudub HKMS § 45 lg-t 3 arvestades ilmselgelt kaebeõigus. Ei ole

välistatud, et keskkonnamõjusid hinnatakse erinevate loamenetluste raames täiendavalt ja

KMH aruande heakskiitmise otsuses märgitud tingimused võivad muutuda.

3(10)

3-24-271

7. Tallinna Halduskohus jättis 19.05.2025 määrusega kaebuse läbi vaatamata ja

menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda.

Kliimaministeeriumi 29.12.2023 otsus on menetlustoiming, mitte eelhaldusakt. Vaidlustatud

otsus ei ole tegevusloa andjale siduv. KMH aruanne on informatiivse iseloomuga dokument.

KeHJS sätete kohaselt on KMH menetluse ja selle tulemusena koostatava aruande eesmärk

koguda ja anda tegevusloa andjale vajalikku teavet lõpliku otsuse tegemiseks. Kuivõrd KMH

aruanne ei oma regulatiivset toimet, ei oma sellist regulatiivset toimet ka otsus, millega vastav

KMH aruanne heaks kiidetakse.

Kaebaja on kohtusse pöördunud tuginedes keskkonnaorganisatsiooni kaebeõigusele, mis

tuleneb KeÜS § 30 lg-st 2. Riigikohus on 11.10.2018 määruses nr 3-17-2132 selgitanud, et

kui keskkonnaorganisatsioonil on kaebeõigus haldusakti vaidlustamiseks, siis tuleb

tunnustada ka tema kaebeõigust akti andmise menetluses tehtavate toimingute

vaidlustamiseks, kuid seda ainult juhul, kui on täidetud menetlustoimingu vaidlustamise

eeldused. Antud juhul need eeldused täidetud ei ole, millest tulenevalt tuleb juhindudes

HKMS § 151 lg 2 p-st 1 ja § 121 lg 2 p-st 1 jätta kaebus läbi vaatamata kaebeõiguse

puudumise tõttu.

Kaebus on esitatud ennatlikult ning vee erikasutusloa menetluse toiming – KMH aruande

nõuetele vastavaks tunnistamine – ei ole eraldiseisvalt vaidlustatav (HKMS § 45 lg 3). Õigus

haldusmenetlust kujundada, läbi viia ja selle alusel otsust langetada on seadusega antud

haldusorganile. Kohus teostab haldusorgani tegevuse üle järelkontrolli. Kaebaja saab oma

väited KMH aruande väidetava mittevastavuse kohta KeHJS § 13 p-dele 1˗4 ja 6 ning §-le 20

ja selle alusel kehtestatud õigusaktis sätestatud nõuetele ning aruandes esitatud valeandmete ja

mittepiisavuse ning ettepanekute ja vastuväidete arvestamata jätmise ebapiisava põhjendatuse

kohta esitada vee erikasutusluba vaidlustades, juhul kui selline luba üldse antakse.

Vee erikasutusloa andmise üks eeldus on, et KMH ei välista seda ehk enne vee erikasutusloa

andmist tuleb KMH läbi viia. Vee erikasutusloa menetluse tulemus võib olla, et luba ei anta.

Ainuüksi KMH aruande nõuetele vastavaks tunnistamine vastustaja poolt ei anna usutavat

alust väita, et loamenetluse lõpptulemusena antakse kaebaja õigusi rikkuv haldusakt (HKMS

§ 45 lg 3 menetlustoimingu vaidlustamise õiguse eeldus). Kaebusest ei nähtu, kuidas KMH

aruande nõuetele vastavaks tunnistamine rikub kaebaja mittemenetluslikke õigusi sõltumata

lõplikust haldusaktist (HKMS § 45 lg 3 kohaldamise eeldus). Kaebusest jääb ebaselgeks ka

see, kuidas rikuks vee erikasutusloa andmine kaebaja õigusi, sest ainult vee erikasutusloa

alusel ei ole võimalik rajada merre tuuleparki. Kaebaja kaebuse sisulised väited on esitatud

kõik seoses sellega, et ta peab meretuulepargi rajamist õigusvastaseks, kuivõrd see võib kaasa

tuua ohu keskkonnale või pole vastavaid ohte piisavalt uuritud. Ainuüksi vee erikasutusloa

väljastamine ei saa kaasa tuua mitte ühtegi kaebaja poolt viidatud negatiivset tagajärge.

Vaidlusaluse ala suhtes ei kehti ühtegi planeeringut, mis võimaldaks antud piirkonda

meretuulepargi rajamist. Samuti ei ole väljastatud hoonestusluba ega ehitusluba, mis oleks

merre tuulepargi rajamise aluseks ja mis saaksid kaasa tuua kaebaja poolt välja toodud

muutused keskkonnas. Vee erikasutusel puudub iseseisev eesmärk tuulepargi rajamiseta. Vee

erikasutusluba kui keskkonnaluba ei anna õigust mereala kasutamiseks ega sinna tuulepargi

rajamiseks. Kaebaja on asjakohaselt välja toonud, et tuulepargi rajamiseks on vajalik esmalt

eriplaneeringu kehtestamine. Seega on kaebus esitatud kohtule ennatlikult. Kaebaja leiab

ekslikult, et eriplaneeringu puudumine toob automaatselt kaasa vaidlustatud otsuse

õigusvastasuse. Ühestki õigusaktist ei tulene piirangut, et KMH aruannet, mis on esitatud vee

erikasutusloa taotluse menetluses, ei võiks nõuetele vastavaks tunnistada olukorras, kus

planeeringut ei ole veel kehtestatud.

4(10)

3-24-271

Tänaseks on selliste olukordade vältimiseks, kus arendajal tuleks taotleda kolm erinevat luba,

koondatud ühte loamenetlusse ˗ meretuulepargi hoonestusloa menetlusse. Meretuulepargi

hoonestusloa saamine annab õiguse alustada tuulepargi ehitusega ja selleks vajaliku vee

erikasutusega. Erinevate menetluste ühendamine võimaldab vähendada nii taotlejate kui ka

menetlejate koormust ja kiirendada loamenetluste protsessi, mh seetõttu, et KMH menetluse

algatamiseks erinevates loamenetlustes kaob vajadus ja võimalus. Muudatuste tulemusel

väljastatakse edaspidi vaid üks haldusakt. Kui kolmas isik soovib jätkata aga taotluste

esitamise ajal kehtinud regulatsiooni järgi tema taotluste menetlemist, siis selleks, et

meretuuleparki rajada, on esmalt vajalik eriplaneeringu kehtestamine, seejärel hoonestusloa ja

ehitusloa saamine. Kõikide nende menetluste raames tuleb mh hinnata ka keskkonnamõjusid.

Eriplaneeringu menetluses tuleb läbi viia KSH.

Kokkuvõtvalt ei saa käesolevas asjas vaidlustatud vee erikasutusloa menetluses tehtud KMH

aruande nõutele vastavaks tunnistamine kuidagi tuua kaasa kaebaja keskkonnakaitselisi õigusi

rikkuva haldusakti andmist. Seetõttu ei ole ka vastava menetlustoimingu vaidlustamine

lubatav.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS

8. Hiiu Tuul MTÜ palub 03.06.2025 määruskaebuses tühistada Tallinna Halduskohtu

19.05.2025 määrus ja saata asi tagasi halduskohtule menetlusse võtmise otsustamiseks.

Kaebaja nõustub, et muutunud õiguslikus olukorras ei piisaks täna meretuulepargi rajamiseks

menetletavast vee erikasutusloast ning ilmselgelt ei asendaks 01.01.2006˗30.06.2006 kehtinud

VeeS redaktsiooni kohane vee erikasutusluba täna nõutavat hoonestusluba. Kolmandal isikul

on aga võimalik esitada uus meretuulepargi hoonestusloa taotlus kehtiva seaduse alusel ning

sealjuures võtta selle aluseks käesolevas kohtumenetluses vaidlustatav KMH aruanne.

Kaebaja peaks oma huvide kaitseks vaidlustama kohtus kõiki vaidlusaluse KMH alusel

antavaid haldusakte samal põhjusel – kuna KMH on viidud läbi puudulikult ning sellele ei ole

eelnenud planeeringumenetlust ja selle raames KSH-d. Kaebaja esitas kaebuse KMH aruande

heakskiitmise peale, et vältida kaebaja õigusi rikkuvate haldusaktide (veeloa, hoonestusloa,

ehituslubade) andmist ning enda ja kohtute koormamist mitmete järgnevate kaebustega. KMH

kui menetlustoimingu vaidlustamine on tõhusam vahend kui hilisemad tühistamiskaebused.

KMH aruanne on siduv järgnevate haldusaktide väljastamisel ning see võib olla eelhaldusakt.

Kaebajal on keskkonnaorganisatsioonina laiendatud kaebeõigus. Isegi kui KMH

heakskiitmise otsus ei ole eelhaldusakt, on kaebajal õigus seda vaidlustada kui

menetlustoimingut.

Menetluses on tehtud sedavõrd oluline ja ilmne viga (s.o planeeringuta vee erikasutusloa

menetlemine), et juba menetluse käigus on võimalik jõuda järeldusele, et lõplik haldusakt ei

saa olla sisuliselt õiguspärane. Vee erikasutusluba ei saa anda merealale, millele

planeeringuga ei ole ette nähtud meretuuleparki. Seega ei saa ka kiita heaks KMH-d enne, kui

kohases planeerimismenetluses on läbi viidud KSH. Hiiumaa maakonnaga piirneva mereala

planeering ei näe täna ette tuuleparkide rajamist Hiiumaa rannikuvetes ning järelikult ei esine

ehitusseadustiku ja planeerimisseaduse rakendamise seaduse (EhSRS) § 14 lg 1 kohast alust

erandina riigi eriplaneeringu koostamisest loobuda. Järelikult ei saa pidada võimalikuks Hiiu

merealal tuuleparkide rajamist uue planeeringumenetluse läbiviimiseta. Riigikohus on

08.08.2018 otsuses nr 3-16-1472 (p-d 31 ja 39) toonitanud, et planeering on aluseks

järgnevatele loamenetlustele. Kuigi planeeringu olemasolu ei ole selgesõnaliselt nõutud

VeeS-s, on vee erikasutusloa taotlust vaja käsitada ja tõlgendada võrdselt täna kehtiva õiguse

kohase meretuulepargi hoonestusloaga. Haldusmenetluse korraldamine peab toimuma õiges

5(10)

3-24-271

järjekorras. Enne kui läbi eriplaneeringumenetluse on leitud õiged asukohad ja hinnatud

meretuuleparkide mõju strateegiliselt, ei saa alustada loamenetlusi konkreetsel merealal.

Veeloamenetluses KMH heakskiitmine enne tuuleparki lubava planeeringu olemasolu on

õigusvastane ning oluline rikkumine. Hiiu merealal tuuleparkide rajamise KSH puudumise

tõttu on hindamata ka kumuleeruvad mõjud seoses teiste planeeritavate arendusega meres (nt

vesiviljelus) ja maismaal (tuulepargi elektri eksportliinid mööda Hiiumaad). Kuna puudub

KSH käigus tehtud otsus, et Hiiu merealale saab rajada tuuleparke, on ennatlik heaks kiita

KMH aruanne, mis tegeleb leevendusmeetmete ja tingimuste seadmisega.

9. Kliimaministeerium vaidleb 16.06.2025 vastuses määruskaebusele vastu ning palub

jätta menetluskulud kaebaja kanda, mõistes kaebajalt vastustaja kasuks välja menetluskulud

summas 2561,94 eurot.

KMH aruande heakskiitmine on menetlustoiming, mitte eelhaldusakt.

Kaebaja seisukoht, et menetletava vee erikasutusloa alusel on kolmandal isikul võimalik

meretuulepark valmis ehitada, ei ole seadusega kooskõlas. Tuulepargi rajamine eeldab ka riigi

eriplaneeringu kehtestamist, mis näeks ette tuulepargi vastavas asukohas. Keskkonnaamet on

kaebuse lisaks nr 8 olevas 02.01.2024 kirjas nr 14-6/24/1 märkinud, et kehtiv KeÜS § 55

keelab keskkonnaloa andmise enne nõutava planeeringu kehtestamist. Isegi kui vee

erikasutusluba annaks kolmandale isikule õiguse meretuulepark valmis ehitada, ei ole vee

erikasutuluba veel välja antud, mistõttu on kaebus esitatud igal juhul ennatlikult. Kaebajal on

võimalik tulevikus vaidlustada vee erikasutusluba ning hetkel ei ole teada, kas vastav luba

üldse välja antakse. Kaebaja õigusi ei rikuta ja kaebaja saab ka ise määruskaebusest nähtuvalt

aru, et tema õigusi ei rikuta. Ebaõige on kaebaja seisukoht, et heaks kiidetud KMH aruanne

võimaldaks jätta tulevikus KSH läbi viimata. Meretuulepargi rajamiseks on mh vajalik riigi

eriplaneeringu kehtestamine, mis näeks ette tuulepargi vastavas asukohas. Vastavat

eriplaneeringut ei ole võimalik kehtestada ilma KSH-d läbi viimata. Hoonestusloa andmine on

võimalik alles planeeringu alusel, mistõttu selle andmine ei ole samuti teada ja saaks toimuda

veelgi kaugemas tulevikus. Halduskohus ei saa ennetavalt asuda planeeringumenetluse

läbiviimist keelama ja kohtusse ei ole võimalik pöörduda planeeringumenetluse vältimiseks.

Kaebaja väide, et KMH aruande heakskiitmine tingib vältimatult kaebaja õigusi rikkuva

haldusakti andmise, on põhjendamatu. KMH aruande heakskiitmine ei tähenda, et vee

erikasutuluba välja antakse ega ka mitte seda, et kehtestatakse riigi eriplaneering (mis näeb

ette meretuulepargi selles asukohas), ega ammugi mitte seda, et kolmandale isikule antakse

hoonestusluba meretuulepargi rajamiseks selles asukohas. Kaebus on ilmselgelt ennatlik.

Kuna kumbki HKMS § 45 lg-s 3 nimetatud menetlustoimingu vaidlustamise eeldus ei ole

täidetud, ei saa rääkida ka sellest, et menetlustoimingu vaidlustamine oleks tõhusam vahend.

Kuna KMH aruande heakskiitmine ei ole eelhaldusakt, ei saa KMH heakskiitmine olla ka

siduv. KeHJS 03.04.2005˗31.12.2006 kehtinud redaktsiooni § 24 lg-st 1 tuleneb üheselt, et

KMH aruanne ei ole siduv otsuse tegijale. KMH on informatiivse iseloomuga dokument.

KMH viidi läbi seoses vee erikasutusloa taotlemisega. Mitte ükski õigusakt ei näe ette, et vee

erikasutusloa taotlemise menetluses, mis toimub vastavalt KeHJS 03.04.2005˗31.12.2006

kehtinud redaktsioonile, oleks KMH aruande heakiitmise eelduseks kehtiva planeeringu

olemasolu. Seetõttu puudus vastustajal alus KMH aruande heaks kiitmata jätmiseks pelgalt

kehtiva planeeringu puudumise tõttu. Vee erikasutusluba ei saa vastava planeeringuta välja

anda, kuid vee erikasutusluba ei olegi välja antud ja ei kavatseta välja anda enne, kui

asjakohane planeering on kehtestatud. Kuna kaebajale oli vastav Keskkonnaameti seisukoht

teada (kaebuse lisaks nr 8 olev Keskkonnaameti 02.01.2024 kiri nr 14-6/24/1), ei saa kaebaja

6(10)

3-24-271

tugineda väitele, et teda ajendas kohtusse pöörduma kartus, et vee erikasutusluba antakse

välja planeeringuta. Määruskaebusest ei selgu, milles seisneb haldusmenetluse korraldamise

vale järjekord. Kaebajal ei ole põhjust karta, et seoses riigi eriplaneeringu võimaliku

menetlusega KSH-d läbi ei viidaks. Riik ei ole andnud selliseks kartuseks alust.

10. Enefit Green AS palub 16.06.2025 vastuses jätta määruskaebus rahuldamata ja

menetluskulud kaebaja kanda ning mõista kaebajalt välja kolmanda isiku menetluskulud 600

eurot.

HKMS § 45 lg 3 tingimused ei ole täidetud ning kaebajal puudub kaebeõigus

menetlustoimingu vaidlustamiseks. Ka keskkonnaorganisatsioon saab menetlustoiminguid

eraldiseisvalt vaidlustada üksnes juhul, kui see on HKMS § 45 lg 3 järgi lubatav. Kuna

kaebus on esitatud menetlustoimingu peale, mis ei riku iseseisvalt kaebaja õigusi, tuli jätta

kaebus läbi vaatamata. Keskkonnaamet on 02.01.2024 saadetud kirjas nr 14-6/24/1

selgitanud, et keskkonnaluba annab õiguse vaid vee erikasutuseks. See ei anna õigust mereala

kasutamiseks ega sinna tuulepargi rajamiseks. Seega puudub vee erikasutusloal iseseisev

eesmärk tuulepargi rajamiseks teiste seda võimaldavate lubade (hoonestusluba, ehitusluba)

väljastamiseta ning kaebus on esitatud ennatlikult. KMH aruande heakskiitmine ei kahjusta

kaebaja mittemenetluslikke õigusi ega ole eraldiseisvalt vaidlustatav. Kaebaja saab kaitsta

enda õigusi lõpliku haldusakti vaidlustamisega. Kliimaministeeriumi otsus on

menetlustoiming ning heaks kiidetud KMH oleks pädeva asutuse jaoks kõigest üks sisend

kaalutlusõiguse teostamisel. Ka kaebaja märgitud olukorras on pädeval asutusel jätkuvalt

kohustus teostada diskretsiooni ning selle tulemusel teha vee erikasutusloa andmise või

andmata jätmise otsus, mida kaebajal on võimalik vaidlustada.

Selgusetuks jääb kaebaja seisukoht, et menetlustoimingu vaidlustamine on tõhusam vahend

kui haldusakti vaidlustamine. Sellist alust menetlustoimingu vaidlustamiseks ei ole HKMS §

45 lg-s 3 ette nähtud, kaheldav on selle praktiline väärtus haldus- ja halduskohtumenetluse

efektiivsusele. Tänaseks ei ole selge, kas pädev asutus üldse väljastab haldusakti, mille puhul

kaebaja juba eeldab, et see tema huve kahjustab.

Kaebaja väide, et otsuse tegemisel on tehtud sedavõrd oluline ja ilmne viga, et juba menetluse

käigus on võimalik jõuda järeldusele, et lõplik haldusakt ei saa olla sisuliselt õiguspärane, on

põhjendamata. Keskkonnamõju hindamise ülesanne ei ole hinnata taotletava tegevuse

vastavust planeeringulahendusele ning see ei ole ka vee erikasutusloa kui keskkonnakaitseloa

kontrolliese.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

I

11. Määruskaebus ei ole põhjendatud. Halduskohus on kaebuse tagastanud HKMS § 121 lg 2

p 1 alusel kaebeõiguse ilmselge puudumise tõttu õigesti. Ringkonnakohus nõustub

halduskohtu määruse põhjendustega ega korda neid (HKMS § 201 lg 4 ja § 203 lg 2).

Vastuseks määruskaebusele märgib ringkonnakohus järgmist.

12. HMS § 51 lg 1 kohaselt on haldusakt haldusorgani poolt haldusülesannete täitmisel

avalik-õiguslikus suhtes üksikjuhtumi reguleerimiseks antud, isiku õiguste või kohustuste

tekitamisele, muutmisele või lõpetamisele suunatud korraldus, otsus, ettekirjutus, käskkiri või

muu õigusakt. Haldusaktiks on ka eelhaldusakt, millega tehakse õiguslikult siduvalt kindlaks

asja lõplikul lahendamisel tähtsust omav asjaolu (HMS § 52 lg 1 p 2).

7(10)

3-24-271

13. Halduskohus on õigesti selgitanud, et Kliiministeeriumi 29.12.2023 otsus nr 7-

12/23/3224-24, millega tunnistati Loode-Eesti rannikumere tuulepargi KMH aruanne nõuetele

vastavaks, on vee erikasutusloa menetluse raames tehtud menetlustoiming, mitte haldusakt,

mille tühistamist saaks halduskohtus nõuda. Menetlustoimingu vaidlustamine

tühistamisnõudega ei ole võimalik. Keskkonnamõju hindamine ei ole eraldiseisev

haldusmenetlus, vaid kogum teabe kogumise ja seeläbi tõendi (KMH aruande) saamisele

suunatud toiminguid loataotluse menetluses. KMH menetluse ja aruande eesmärk on seega

koguda tegevusloa andjale vajalikku teavet lõpliku otsuse tegemiseks. Menetlus lõppeb vee

erikasutusloa andmise või sellest keeldumisega. Sellised teabe kogumise toimingud ei ole

suunatud isiku õiguste või kohustuste tekitamisele, muutmisele ega lõpetamisele. KMH

aruande ja selles sisalduvate keskkonnanõuetega arvestamine on loa andja kaalutlusotsus ning

vaidlustatud otsusel puudub regulatiivsus. Seega ei ole tegemist ka eelhaldusaktiga, millega

oleks õiguslikult siduvalt kindlaks tehtud asja lõplikul lahendamisel tähtsust omavad asjaolud

(HMS § 52 lg 1 p 2).

14. HKMS § 45 lg 3 järgi pole menetlustoimingute vaidlustamine halduskohtus üldjuhul

võimalik ning isikul tuleb ära oodata menetluse lõpptulemus. Säte lähtub muu hulgas

eeldusest, et menetlustoimingu tegemise ajal pole üldjuhul ette teada, milline saab menetluse

täismahus läbimise korral olema haldusorgani lõppotsus (nt Tallinna Ringkonnakohtu

21.10.2021 määrus nr 3-21-2056, p 9; 12.11.2024 määrus nr 3-24-944, p 12). Lõpliku

haldusakti peale esitatavas kaebuses saab esitada kõik väited nii menetlustoimingute

õigusvastasuse kui ka materiaalõiguse ebaõige kohaldamise kohta. Haldusakti andmisega

lõppevas menetluses tehtava menetlustoimingu peale võib esitada kaebuse, kui

menetlustoiming rikub iseseisvalt ja tulevasest haldusaktist sõltumatult kaebaja materiaalseid

õigusi või kui menetlustoimingu õigusvastasus tingib vältimatult kaebaja õigusi rikkuva

haldusakti andmise tulevikus (Riigikohtu 11.10.2018 määrus nr 3-17-2132, p 8). Sättes

kirjeldatud teise alternatiivi puhul on tegemist olukorraga, kus haldusorgan on teinud olulise

ja ilmse menetlusvea, mis toob vältimatult kaasa menetluse tulemusel antava haldusakti või

tehtava toimingu materiaalse õigusvastasuse (nt Tallinna Ringkonnakohtu 06.07.2022 määrus

nr 3-21-847, p 12). Menetlusvea olulisus sõltub haldusmenetluse liigist, eesmärgist ja

menetluse õigusliku regulatsiooni eripärast (Riigikohtu 28.02.2007 otsus nr 3-3-1-86, p 21).

Menetlustoimingu vaidlustamist on lubatud ka juhul, kui menetlustoiming takistab edasist

menetlust ning sellest tulenevad kaebajale täiendavad kohustused (Riigikohtu 28.01.2021

otsus nr 3-17-1739, p-d 12‒13). Kui menetlustoiming puudutab otseselt ja lõplikult isiku

õiguspäraseid huve, võib olla efektiivse õiguskaitse seisukohast ebamõistlik oodata võimalust

vaidlustada menetluse lõpptulemust (Riigikohtu 26.02.2009 otsus nr 3-3-1-96-08, p 17).

15. Menetlustoimingu eraldiseisev vaidlustamine halduskohtus ei ole praegusel juhul HKMS

§ 45 lg 3 järgi lubatav. Ka keskkonnaorganisatsioonil on kaebeõigus menetlustoimingu

vaidlustamiseks üksnes juhul, kui on täidetud menetlustoimingu vaidlustamise eeldused

(Riigikohtu 11.10.2018 määrus nr 3-17-2132, p 9). Ringkonnakohus jagab halduskohtu

seisukohta, et vaidlustatud menetlustoiming ei riku kaebaja mittemenetluslikke õigusi ega too

vältimatult kaasa kaebaja õigusi rikkuva haldusakti andmist. Lõplikuks haldusaktiks võib olla

nii loa andmine kui sellest keeldumine. KMH aruande heakskiitmine ei anna alust väita, et

menetluse tulemusel antav lõplik haldusakt ei saa olla ühelgi juhul õiguspärane. Kaebajal on

võimalik nii vee erikasutusloa menetluses kui järgnevates loamenetlustes, samuti neid lube

vaidlustades tugineda praeguses menetluses esile toodud puudujääkidele ning sellele, et

vastustajal ei olnud KMH aruande puudulikkuse tõttu loa andmiseks kogu vajalikku teavet.

Seega hinnatakse keskkonnamõju aruande asjakohasust ka loa andmise menetluses. Seetõttu

on esitatud kaebus ennatlik. Halduskohus on õigesti leidnud, et kohus ei saa haldusmenetlusse

sekkuda. Just haldusmenetlusse sekkumine võib kaasa tuua korduvad kohtusse pöördumised

8(10)

3-24-271

ning muuta menetluse menetlusosalistele segaseks, põhjendamatult koormavaks ja kulukaks

(vt ka Tallinna Ringkonnakohtu 01.10.2024 määrus nr 3-24-2130, p 12).

16. Vaidlust ei ole, et ühtegi planeeringut, mis võimaldaks vaidlusalusesse piirkonda

meretuulepargi rajamist, ei kehti. Vee erikasutusluba annab õiguse vee erikasutuseks ning vee

erikasutusel puudub iseseisev eesmärk tuulepargi rajamiseta. See ei anna õigust mereala

kasutamiseks ega sinna tuulepargi ehitamiseks. Vastava õiguse annavad hoonestusluba (EhS §

1131) ja ehitusluba (EhS § 38). Nende lubade eelduseks on planeeringu olemasolu (EhS § 44 p

1, § 11311 lg 2 p-d 2 ja 4). Vee erikasutusloa taotluse menetluses esitatud KMH aruande

heakskiitmise eeldusena ei näe õigusaktid ette eriplaneeringu olemasolu.

17. Eelnevast tulenevalt ei ole 29.12.2023 otsuse puhul täidetud HKMS § 45 lg-s 3 sätestatud

vaidlustamise lubatavuse eeldused.

18. Halduskohus leidis õigesti, et lubatavad ei ole ka nõuded tuvastada 29.12.2023 otsuse

õigusvastasus ja keelata sama otsuse alusel vee (erikasutus)loa, hoonestusloa ja ehitusloa

väljastamine meretuulepargi rajamiseks. Alternatiivsele õigusvastasuse tuvastamisele kehtib

samuti menetlustoimingute vaidlustamisele seatud piirang (HKMS § 45 lg 3).

Keelamiskaebuse esitamisel kehtib HKMS § 45 lg-st 1 tulenevalt täiendav tingimus, mille

kohaselt võib keelamiskaebuse esitada üksnes juhul, kui on põhjust arvata, et vastustaja annab

haldusakti või teeb toimingu, mis rikub kaebaja õigusi, ning õigusi ei saa tõhusalt kaitsta

haldusakti või toimingu hilisemal vaidlustamisel. Praegusel juhul ei ole sellise olukorraga

tegemist. Kaebaja õiguste efektiivne kaitse on tagatud, kui ta vaidlustab menetluse

lõpptulemuse.

19. Kokkuvõttes jättis halduskohus õigesti kaebaja tühistamis-, tuvastamis- ja

keelamisnõuded HKMS § 151 lg 2 p 1 ja § 121 lg 2 p 1 alusel läbi vaatamata. Määruskaebus

jääb rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 19.05.2025 määrus muutmata.

II

20. HKMS § 108 lg 4 kohaselt kannab kaebaja menetluskulud kaebuse läbi vaatamata jätmise

korral. HKMS § 108 lg 8 esimese lause järgi hüvitab kolmanda isiku menetluskulud tema

poole vastaspool samade reeglite järgi nagu poolele.

21. Kliimaministeerium on kandnud määruskaebemenetluses esindajakulu 2561,94 eurot

(koos käibemaksuga, vastab esindaja 10 töötunnile), mille kandmise kohustus on

nõuetekohaselt tõendatud (HKMS § 109 lg 11). Pikaajalise kohtupraktika järgi võib

haldusorgan halduskohtumenetluses välist õigusabi küll kasutada, kuid sellega seotud kulud

saab haldusorgani kasuks välja mõista üksnes siis, kui kohtuasi väljub tema igapäevase

põhitegevuse raamidest (nt Riigikohtu 01.04.2021 otsus nr 3-18-1442, p 32; 24.03.2021 otsus

nr 3-18-687, p 24; 12.12.2017 otsus nr 3-11-1355, p 55). Ringkonnakohus leiab, et praeguses

asjas ei ole kaebajalt välise õigusabi kasutamisest tulenenud menetluskulude väljamõistmine

põhjendatud. KMH aruande nõuetele vastavaks tunnistamise otsuse õiguspärasuse üle käiv

vaidlus ei välju vastustaja igapäevase põhitegevuse raamidest ning tegemist on temale

õigusaktidega pandud ülesannete täitmisest tekkinud vaidlusega. Kohtumenetluse asjaolud ei

ole ka sedavõrd erilised, et esineks erandlik põhjus vastustaja esindajakulude

väljamõistmiseks kaebajalt. Eeltoodu tõttu jäävad vastustaja esindajakulud HKMS § 109 lg 6

alusel tema enda kanda.

22. Enefit Green AS taotleb määruskaebemenetluses esindajakulu hüvitamist summas 600

eurot (ilma käibemaksuta, vastab esindaja 4 töötunnile). Kuna menetluskulude nimekirjale ei

9(10)

3-24-271

ole lisatud kulude kandmise kohustust tõendavaid kuludokumente (arved), jäävad kolmanda

isiku menetluskulud tema enda kanda (HKMS § 109 lg 1 neljas lause ja § 109 lg 11).

(allkirjastatud digitaalselt)

10(10)