3-25-684/7 · Tallinna Halduskohus Tallinna kohtumaja

K O H T U M Ä Ä R U S

Kohus

Tallinna Halduskohus

Kohtunik

Daimar Liiv

Määruse tegemise aeg ja koht

8. mai 2025, Tallinn

Haldusasja number

3-25-684

Haldusasi

X. X kaebus kohustada Keskkonnaametit teostama riiklikku

järelevalvet Tamse ja Liiva jahipiirkonna kasutaja, Muhu

Jahiseltsi, jahilubade taotluste menetlemise õiguspärasuse üle

Menetlustoiming

Kaebuse tagastamine

RESOLUTSIOON

Tagastada kaebus X. X.

Edasikaebamise kord

Kohtumääruse resolutsiooni peale võib esitada

määruskaebuse otse Tallinna Ringkonnakohtule 15 päeva

jooksul määruse ärakirja kättesaamisest arvates.

KOHTU SEISUKOHT JA PÕHJENDUSED

1. Tallinna Halduskohtule saabus 20.03.2025 X. X kaebus kohustada Keskkonnaametit teostama

riiklikku järelevalvet Tamse ja Liiva jahipiirkonna kasutaja, Muhu Jahiseltsi, jahilubade taotluste

menetlemise õiguspärasuse üle.

1.1. Kaebaja on välja toonud, et esitas 06.03.2025 ja 07.03.2025 Keskkonnaametile kaebuse

seoses Keskkonnaameti vastuskirjadega nr 13-17/25/2530-2 ja 13-17/25/4029-2, milles

Keskkonnaamet keeldus teostamast jahiseaduse (JahiS) § 47 alusel riiklikku järelevalvet Muhu

Jahiseltsi tegevuse üle kahel viimasel jahiaastal (2023/2024 ja 2024/2025) kaebaja poolt esitatud

jahiloa taotluste menetlemise õiguspärasuse üle. Keskkonnaamet keeldus oma 13.03.2025

kirjaga nr 13-17/25/2530-4 järelevalve teostamisest põhjendades keeldumist sellega, et

Keskkonnaameti hinnangul on Muhu Jahiselts haldusorgan ja sellest tulenevalt pole

Keskkonnaamet õigustatud tema üle järelevalvet teostama. Kaebaja leiab, et Keskkonnaamet

eksib ning tal tuli järelevalvemenetlus läbi viia.

Kaebaja leiab, et jahipiirkonna kasutaja täidab jahilubade väljastamisel haldusülesannet, mis on

talle kasutusloaga delegeeritud, mitte ei tegutse haldusorganina. Sealjuures on oluline, et

vastavate ülesannete täitmisel lähtutaks üldistest huvidest. Avalike ülesannete täitmise

üleandmisel eraõiguslikele isikutele, antud juhul jahipiirkonna kasutajatele, peab olema tagatud

õiguslikud garantiid ja riiklik järelevalve. Kõnealune põhimõte on sätestatud kaebuse kohaselt

ka halduskoostöö seaduse (HKTS) § 5 lg 1 p 3. Lisaks viitab kaebaja korrakaitseseaduse (KorS)

§ 2 ja § 4.

1.2. Kaebuse täienduses leiab kaebaja, et riiklik järelevalve ei tulene mitte üksnes

korrakaitseseadusest, vaid ka Vabariigi Valitsuse seaduse (VVS) § 75 ja § 751, kusjuures VVS

sätestab riikliku järelevalve alusseadused: „Riiklikku

järelevalvet teostatakse

korrakaitseseaduses ja teistes seadustes sätestatud alusel ja korras.“ Eeltoodust lähtuvalt on

korrakaitseseadus ainult üks seadustest, millega realiseeritakse riikliku järelevalve läbiviimist.

Seega on kaebaja algses kaebuses esitatud viited korrakaitseseadusele kvalifitseeriva

tähendusega, millega halduskohus ei ole seotud.

Riigikohus on järelevalvega seonduvalt korduvalt toonitanud seaduslikkuse põhimõtte

arvestamist, mis tuleneb põhiseaduse (PS) § 3, seob kõiki avalikku võimu teostavaid ja avalikke

ülesandeid täitvaid isikuid. Seejuures ei välista jahiseadus ega ükski muu seadus riikliku

järelevalve kohustust eraõigusliku juriidilise isiku tegevuse üle pelgalt selle tõttu, et

jahipiirkonna kasutaja on saanud avaliku halduse ülesannete täitmiseks volitused seaduses (JahiS

§ 11 lg 1) sätestatud alusel Keskkonnaameti otsusega.

Vaidlus puudub selle üle, et jahipiirkonna kasutusõiguse loa omaja Muhu Jahiselts on

haldusorgan HMS § 8 lg 1 tähenduses ja on kohustatud seetõttu täitma jahilubade kui

haldusaktide väljastamisel HMS sätestatud nõudeid. Eeltoodu aga ei välista kohase järelevalve

teostamise kohustust eraõiguslikust juriidilisest isikust jahipiirkonna kasutusõiguse loa saaja

otsustuste ja tegevuse õiguspärasuse üle.

JahiS § 1 sätestab jahipiirkonna moodustamise ja kasutamise, jahiulukite seire, küttimismahu ja -

struktuuri ning muud jahipidamise alused, määrab kindlaks jahipidamisõigust tõendavad

dokumendid, sätestab jahiulukite tekitatud kahju hüvitamise ning riikliku järelevalve ja

vastutuse. Seega sätestab JahiS § 1 riikliku järelevalve (kooskõlas VVS § 75). Riiklik järelevalve

on riigi valitsemise koosseisu vahetult kuuluv funktsioon, mida teostatakse VVS § 75 alusel

korrakaitseseaduses ja teistes seadustes sätestatud alusel ja korras.

Kuigi VVS § 751 sätestab ka haldusjärelevalve mõiste, on haldusjärelevalve puhul sisuliselt

tegemist riigi valitsemise koosseisu kuuluva riikliku järelevalve eriliigiga, mis reguleerib

muuhulgas ka eraõiguslikule juriidilisele isikule üle antud haldusülesannete täitmise järelevalvet.

JahiS § 13 sätestab jahipiirkonna kasutusõiguse sisu, milleks on „õigus korraldada

jahipiirkonnas jahti ja teha jahiulukite seiret seaduses ja selle alusel kehtestatud õigusaktis

sätestatud alustel ja korras.“ Seega sätestab JahiS § 13, et jahipiirkonna kasutusõiguse loa omaja

korralduslik tegevus peab toimuma jahiseaduses sätestatud alustel ja korras. Seadusega ei ole

kitsendatud, et JahiS § 13 sätestatu õiguspärasuse kontrollimiseks peaks järelevalvet tegema

avalikkus – reeglina puudub konkreetsesse

menetlusse mittepuutuvatel isikutel

(populaar-)kaebuse esitamise õigus.

VVS § 751 lg 2 sätestab muuhulgas haldusjärelevalve kohustuse haldusorgani üle juhul, kui see

haldusorgan ei ole järelevalve teostaja alluvuses. Eraõiguslikele juriidilistele isikutele avaliku

võimu volituste üleandmist reguleerib üldseadusena halduskoostöö seadus (HKTS § 3) ning

eriseadusena praegusel juhul jahiseadus. Seejuures toimub jahiseaduse alusel haldusfunktsiooni

täitmine jahipiirkonna kasutusõiguse loa saajale jahiseaduse ja selle alusel antud haldusaktiga

(HKTS § 3 lg 1). Käesolevas asjas ei saa olla vaidlust selles, et jahipiirkonna kasutusõiguse loa

omaja Muhu Jahiselts (80083827) ei ole Keskkonnaameti alluvuses. JahiS § 47 kohaselt on

riikliku järelevalve kohustus jahiseaduse täitmise üle seatud Keskkonnaameti ülesandeks.

VVS § 751 lg 1 sätestab ühe haldusorgani kontrolli teise haldusorgani üle juhul, kui kontrollitav

haldusorgan ei ole järelevalve teostaja alluvuses (VVS § 751 lg 2). Jahiseadusega ega muu

seadusega ei ole järelevalve funktsiooni (VVS § 75, koostoimes JahiS § 47) jahipiirkonna

kasutusõiguse loa omaja tegevuse ja otsuste üle kõrvaldatud. Keskkonnaametil kui riigiametil ei

ole seepärast mitte ainult õigus, vaid ka riigivõimu seaduslikkuse põhimõttest (PS § 3 lg 1)

tulenev kohustus tagada jahipiirkonna kasutusõiguse loa omaja otsuste õiguspärasus

haldusjärelevalve või muu tõhusa järelevalvemehhanismi kaudu.

Kaebaja on esitanud Keskkonnaametile kaebused seoses asjaoluga, et kaebaja poolt Muhu

Jahiseltsi korraldada olevates jahipiirkondades esitatud jahilubade taotlused on 50 korral jäetud

rahuldamata. Kaebajal oli seetõttu subjektiivne õigus nõuda riikliku järelevalve teostamist Muhu

Jahiseltsi jahipiirkondades kaebaja jahilubade taotluste menetlemise õiguspärasuse üle.

1.3. Veel toob kaebaja välja, et jahiloa kui haldusakti väljastamine peab toimuma HMS

põhimõtetest lähtudes. Käesoleval juhul seda ei ole tehtud.

1.4. Kaebaja on seisukohal, et jahilubade väljastamise õiguspärasuse kontroll kuulub riikliku

järelevalve koosseisu.

Kaebaja hinnangul ei ole seadusandja ette näinud, et halduskohus peaks läbi kaebeõiguse

kontrolli täitma ülesandeid, mis jäävad riikliku järelevalve põhjendatud koosseisu. Üksnes

kaebeõiguse realiseerimine halduskohtumenetluse vahendusel ei ole ka kohtu ressursse

arvestades piisav ja mõistlik.

JahiS §-des 60, 61, 62 ja 63 on sätestatud karistused, mida saab kohaldada jahipiirkonna kasutaja

õigusvastase tegevuse korral. JahiS § 47 sätestab riikliku järelevalve kohustuse jahiseaduses

sätestatu täitmise üle. Jahilubade väljastamise kohustuse rikkumine on jahiseaduses

sanktsioneeritud.

Eeltooduga on seadusandja näinud ette, et jahipiirkonna kasutajate tegevus, sh Muhu Jahiseltsi

tegevus jahilubade väljastamisel, allub ja peab alluma kohasele riiklikule järelevalvele.

Kokkuvõtteks on Keskkonnaametil õigus, et jahiloa väljastamine on haldusülesande täitmine,

kuid eksib väites, et Keskkonnaametil pole jahipiirkonna kasutaja sellelaadse ülesande

kontrollimiseks volitusi.

Oma taotlustes Keskkonnaametile on kaebaja korduvalt viidanud sellele, et Muhu Jahiselts ei ole

viimase kahe jahiaasta jooksul õiguspäraselt menetlenud kaebaja poolt esitatud jahiloa taotlusi

peaaegu 50-nel korral. Keskkonnaamet peab riikliku järelevalve käigus välja selgitama, kas

jahiloa taotluste menetlemine on jahipiirkonna kasutaja poolt õiguspärane. Keskkonnaametil

tuleb asja uurida ja lähtuda kõigist õigusnormidest, mis aitavad järelevalve eesmärke täita.

2. Vastuseks kohtunõudele teatas Keskkonnaamet kohtule, et kuivõrd kaebaja on 09.04.2025

kaebuse täienduses jäänud algselt esitatud nõude juurde ja ei ole Keskkonnaameti hinnangul

kaebuses esinenud puuduseid kõrvaldanud, siis on kaebus jätkuvalt ilmselgelt perspektiivitu ning

see tuleks tagastada HKMS § 121 lg 2 p 21 alusel.

Kaebaja väidab täiendatud kaebuses ekslikult, et VVS §-st 75 tulenev riiklik järelevalve ja §-st

751 tulenev haldusjärelevalve reguleerivad ka jahiseaduse alusel teostatavat riiklikku järelevalvet

jahiseltside tegevuse üle jahilubade väljastamisel.

VVS §-st 751 tulenev haldusjärelevalve ei ole VVS §-st 75 tuleneva haldusjärelevalve alaliik,

nagu kaebaja on kaebuses väitnud. VVS § 751 lisati VVS-i seoses korrakaitseseaduse (KorS)

jõustumisega 1. juulil 2014 ja KorS-is eristatakse selgelt haldusvälise suunitlusega riiklikku

järelevalvet ja avaliku võimu sisest haldusjärelevalvet (KorS § 1 lg 7, § 2 lg 4). Ka VVS § 751

seletuskirjas on märgitud, et: „Haldusjärelevalvest tuleb eristada riiklikku järelevalvet, mis on

eksternne järelevalve ja suunatud halduseväliste ohtude väljaselgitamisele ja tõrjumisele. Lõikes

1 sätestatakse, et haldusjärelevalve on ühe haldusorgani kontroll teise haldusorgani üle.

Haldusorgan haldusmenetluse seaduse § 8 lg 1 tähenduses on seadusega, selle alusel antud

määrusega või halduslepinguga avaliku halduse ülesandeid täitma volitatud asutus, kogu või

isik. Seega võib haldusorganiks olla nii riigiasutus, avalik-õiguslik juriidiline isik,

kollegiaalorgan, üksik ametnik või avaliku halduse ülesannet iseseisvalt täitma volitatud

eraõiguslik isik. Ühisnimetajaks on see, et kõik need organid täidavad avaliku halduse ülesannet

(haldusülesannet), sõltumata sellest, kas haldusorgani ülesanded sisaldavad riigivõimu volituse

olemasolu või ei eelda võimuvolitusi või kas haldusfunktsiooni täitmine on organi põhifunktsioon

või abistav/täiendav funktsioon. Ka organid, kes ei ole täitevvõimu organid, täidavad

ülesandeid, mis materiaalses mõttes on haldusülesanded. Milline haldusorgan on konkreetsel

juhul järelevalve teostaja ja missugune on tema pädevus, ei tulene VVS-ist, vaid eriseaduse

regulatsioonist.“

Seega on haldusjärelevalve ja riiklik järelevalve selgelt erinevad järelevalve liigid.

Keskkonnaameti pädevus teostada haldusjärelevalvet ei saa tuleneda otse VVS-ist. Kuna

jahiseadus ei anna Keskkonnaametile õigust teostada haldusjärelevalvet jahipiirkonna kasutaja

tegevuse üle jahilubade andmisel, ei ole kaebaja poolt soovitud järelevalve teostamine ilmselgelt

võimalik.

Keskkonnaameti hinnangul on käesolevas kohtuvaidluses väga oluline kaebuse rahuldamise

tõenäosuse piiritlemine, mis aitab muuhulgas ära hoida kaebaja poolt esitatavaid järgmisi

samasisulisi kohtuvaidlusi. Kuna kaebaja poolt soovitud haldusjärelevalvet ei ole võimalik

teostada, on kaebuse rahuldamine vastustaja hinnangul ebatõenäoline. Vastustaja nõustub

kohtuga, et igasugust lahkheli ei ole võimalik lahendada läbi järelevalvemenetluse ja kaebaja

peaks jahiseltsi otsustega mittenõustumisel esitama konkreetsele otsusele tühistamiskaebuse

koos kohustamisekaebusega. Seda on ka Keskkonnaamet kaebajale varasemalt selgitanud (nt

lisaks 2 olevas vastuskirjas, dtl 66-67).

Kaebuse tagastamine

3. Halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 44 lg 1 sätestab, et kaebusega võib

halduskohtusse pöörduda isik üksnes oma õiguse kaitseks. HKMS § 121 lg 2 p 1 kohaselt võib

kohus tagastada kaebuse määrusega selle esitajale, kui kaebajal puudub asjas ilmselgelt

kaebeõigus.

HKMS § 121 lg 2 p 21 sätestab, et kohus võib tagastada kaebuse määrusega selle esitajale, kui

21) kaebusega kaitstava õiguse riive on väheintensiivne ning asjaoludest tulenevalt on kaebuse

rahuldamine ebatõenäoline.

4. Kohus jääb esmalt oma varasema seisukoha juurde, et kaebaja on eksiarvamusel, et

Keskkonnaamet peab teostama jahiseltsi poolt jahilubade väljastamise üle järelevalvet lähtudes

korrakaitseseadusest, jahiseadusest ja halduskoostööseadusest.

Esiteks on see selgesõnaliselt välistatud KorS § 1 lg 7 alusel, mille kohaselt käesolevat seadust

ei kohaldata ühe haldusorgani poolt teise haldusorgani tegevuse õiguspärasuse ja otstarbekuse

üle järelevalve teostamisel ega ühe haldusekandja poolt teise haldusekandja haldusülesande

täitmise õiguspärasuse ja otstarbekuse üle järelevalve teostamisel ning KorS § 1 lg 8 p 1 alusel,

mis sätestab, et käesolevat seadust ei kohaldata haldusorgani poolt tegevus-, ehitus-, keskkonna-

või muu loa andmise menetluses.

Jahiluba on keskkonnaluba. Eeltoodust tulenevalt on kõik kaebaja väited sellest, et

Keskkonnaamet peaks lähtudes korrakaitseseadusest koosmõjus jahiseadusega ning

halduskoostööseadusega algatama Muhu Jahiseltsi üle järelevalvemenetluse seoses kaebaja poolt

taotletud jahilubadega viimase kahe jahiaasta kohta põhjendamatud ega ole kooskõlas kehtiva

õigusega. Ei kaebaja poolt viidatud HKTS § 5 lg 1 p-st 3 ega ka jahiseadusest tulene vastustajale

järelevalvekohustust jahilubade väljastamise üle. Seejuures korrakaitseseadus välistab

selgesõnaliselt sellise järelevalve. Kaebus on seetõttu ka ilmselgelt perspektiivitu.

Eeltoodut ei lükka ümber ka kaebaja poolt viidatud õiguskantsleri seisukoht, kus oli tegemist

hoopis teistsuguse olukorraga ning järelevalve teostamine oli võimalik lähtudes

korrakaitseseadusest – tegemist oli ohukahtlusega (välja tuli selgitada, kas kinnisasja

kasutamine jahipidamiseks on õiguspärane ja ohutu). Antud juhul sellise olukorraga tegemist ei

ole ning seaduses on ette nähtud teistsugused õiguskaitsevahendid - tühistamiskaebus ja

kohustamiskaebus halduskohtule.

Kohus selgitab, et juhul kui kaebaja ei nõustu mõne konkreetse Muhu Jahiseltsi otsusega,

millega keelduti talle jahiluba väljastamast, siis tuleb kaebajal esitada halduskohtule vastavale

otsusele tühistamiskaebus koos kohustamiskaebusega vaadata kaebaja taotlus uuesti läbi.

Kaebust esitades tuleb kaebajal järgida sealjuures kõiki halduskohtumenetluse seaduses

sätestatud nõudeid (mh kaebetähtaeg – vt HKMS § 46 lg 1 ja 2). Kohus andis kaebajale seejuures

võimaluse ka käesolevas asjas kaebust vastavalt muuta, kuid kaebaja seda teha ei soovinud.

Kuivõrd kaebajal on olemas tõhus seaduses sätestatud õiguskaitsevahend, siis tuleb pidada

kaebaja õiguste riivet olukorras, kus kaebaja ei soovi vaidlustada mitte loa andmisest keeldumist

vaid nõuab järelevalve teostamist olukorras, kus seadus sellist järelevalvekohutust ette ei näe,

väheintensiivseks.

Eeltoodust tulenevalt leiab kohus, et kaebaja õiguste riive on väheintensiivne ning kaebuse

rahuldamine asjaoludest tulenevalt ebatõenäoline, millest tulenevalt tuleb kaebus selles osas selle

esitajale tagastada HKMS § 121 lg 2 p 21 alusel.

5. Kaebuse täienduses asus kaebaja seisukohale, et vastustajale tuleneb järelevalvemenetluse

läbiviimise kohustus otse Vabariigi Valitsuse seaduse (VVS) § 75 ja § 751.

Esiteks sätestab VVS § 75, et riiklikku järelevalvet teostatakse korrakaitseseaduses ja teistes

seadustes sätestatud alusel ja korras. Nagu kohus juba ülal välja tõi, siis korrakaitseseadus

jahilubade kui keskkonnalubade väljastamise üle järelevalvet teostada ei võimalda, samuti ei näe

sellist järelevalve pädevust ette jahiseadus. Seega ei ole kaebaja väide, et vastustajale tuleneb

järelevalve teostamise kohustus, kuidas jahiselts otsustab jahilubade väljastamise üle, otse VVS

§-st 75, asjakohane.

VVS § 751 sätestab haldusjärelevalve regulatsiooni ning sama paragrahvi lg 1 kohaselt on

haldusjärelevalve ühe haldusorgani kontroll teise haldusorgani üle.

Keskkonnaamet on siinkohal asjakohaselt välja toonud, et haldusjärelevalve ei ole riikliku

järelevalve alaliik, vaid see on eraldiseisev järelevalve liik. Eeltoodut kinnitab üheselt sama

paragrahvi lg 3, mis sätestab, et haldusjärelevalve riigi haldusorgani üle hõlmab järelevalvatava

tegevuse õiguspärasuse ning seaduses sätestatud juhul otstarbekuse kontrollimist.

Haldusjärelevalve teostajal on järelevalvatava kontrollimisel õigus teha puuduse kõrvaldamiseks

ettekirjutusi.

Kohtupraktikas on asutud seisukohale, et isik saab järelevalvemenetluse algatamise või

järelevalvemeetme rakendamise otsustamist nõuda vaid juhul, kui on olemas järelevalvet

sätestav õigusnorm (pädevusnorm) ja see norm kaitseb isiku subjektiivseid õigusi (vt

RKHKo nr 3-3-1-44-10, 3-3-1-29-13 ja 3-3-1-42-14). Käesoleval juhul puudub selline

haldusjärelevalvet sätestav õigusnorm jahiseaduses (võrdle näiteks keskkonnaseadustiku üldosa

seaduse 51 peatükk, kus on selgelt sätestatud riiklik- ja haldusjärelevalve pädevus).

Samas isegi kui jaatada kaebaja seisukohta selles, et vastav pädevus tuleneb otse VVS § 751

(millise seisukohaga kohus ei nõustu), siis sellele vaatamata puuduks kaebajal subjektiivne õigus

nõuda vastava järelevalve teostamist, kuivõrd selline järelevalve jahiseltside üle saaks olla

üksnes avalikes huvides. Ühe haldusorgani poolt teise haldusorgani üle teostatav kontroll

Vabariigi Valitsuse seaduse (VVS) § 75¹ lg 1 tähenduses on sätestatud avalikes huvides.

Haldusjärelevalve eesmärgiks on täitevvõimu tegevuse seaduslikkuse ja teatud juhtudel

otstarbekuse haldusesisene kontroll, mitte isikute subjektiivsete õiguste kaitse (VVS § 75¹ lg 3).

See, kuidas jahiselts konkreetset jahiloa väljastamise menetlust läbi viib ja seadust kohaldab, on

õiguse rakendamise küsimus ning ühestki normist ei tulene Keskkonnaameti pädevust jahiseltsi

vastava otsuste muutmiseks või tühistamiseks ega ka jahiloa väljastamise osas ettekirjutuse

tegemiseks. Seega ei saa selline järelevalve kaitsta jahiloa taotleja subjektiivseid õigusi, millest

tulenevalt ei ole kaebajal ka õigust järelevalvemenetluse algatamise otsustamist ega menetluse

läbiviimist nõuda. Kaebajale on õigesti selgitatud, et kui ta leiab, et jahilubade väljastamisest

keeldumine on õigusvastane, siis ta saab vastavat konkreetset otsust vaidlustada halduskohtus.

Eeltoodust tulenevalt tuleb kaebus selles osas tagastada selle esitajale kaebeõiguse puudumise

tõttu HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel.

6. Kohus selgitab, et HKMS § 43 lg 2 kohaselt ei võta kaebuse tagastamine selle esitajalt õigust

seadusega sätestatud korras pöörduda uuesti halduskohtusse.

(allkirjastatud digitaalselt)

Daimar Liiv

Kohtunik