3-25-1054/10 · Tallinna Halduskohus Tallinna kohtumaja

K O H T U M Ä Ä R U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tallinna Halduskohus

Kohtunik

Ruth Prigoda

Määruse tegemise aeg ja koht

22. May 2025, Tallinn

Haldusasja number

3-25-1054

Haldusasi

X kaebus Politsei- ja Piirivalveameti otsusele ERESID-

634567, millega keelduti talle Eesti e-residendi

digitaalse isikutunnistuse väljastamisest

Menetlusosalised ja nende

esindajad

Kaebaja – X (Saksamaa Liitvabariigi kodanik;

sündinud XX XX XXXX)

Vastustaja (eeldatav) – Politsei- ja Piirivalveamet

Menetlustoiming

Kaebuse tagastamine ning kaebaja toimikuga tutvumise

õiguse piiramine

RESOLUTSIOON

1. Võtta asja materjalide juurde äriregistri väljatrükk.

2. Piirata X juurdepääsu Politsei- ja Piirivalveameti 23.04.2025 dokumendile „E-

residendi digitaalse isikutunnistuse väljaandmisest keeldumise otsuse asjaolude ja

kaalutluskäigu selgitus“ ning selle aluseks olevatele dokumentidele (dtl 5275).

3. Tagastada X kaebus.

4. Jätta kaebaja menetluskulud tema enda kanda.

Edasikaebamise kord ja selgitused

Määruse peale võib esitada määruskaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 15 päeva jooksul

määruse kättesaamisest arvates.

Kohus suhtleb kaebajaga elektrooniliselt e-posti teel, millelt kaebaja 15.04.2025

halduskohtule kaebuse esitas ning 17.04.2025 puudused kõrvaldas. Kaebajal tuleb määruse

kättesaamise kohta saata viivitamatult elektroonilisel teel kinnitus e-posti aadressile

talhk.menetlus@kohus.ee. Kohus ei nõua kaebajalt kinnituse esitamist digitaalselt

allkirjastatult, s.o kaebaja poolt kohtumenetluses avaldatud e-posti aadressilt võib saata

kinnituse kohtule vabas vormis. Kui kaebaja ei saada viivitamatult kohtule küsitud kinnitust,

loeb kohus, et määrus on kaebajale kättetoimetatud saatmisega tsiviikohtumenetluse

seadustiku § 3141 lg-s 2 sätestatud korras. Sellisel juhul loetakse määrus saatmisest kolme

tööpäeva möödumisel kaebajale kättetoimetatuks.

ASJAOLUD JA SENINE MENETLUS

1. Saksamaa Liiduvabariigi X esitas 08.03.2025 Politsei- ja Piirivalveametile (edaspidi PPA)

taotluse e-residendi digitaalse isikutunnistuse (edaspidi digi-ID) saamiseks. Taotlus

registreeriti ja võeti menetlusse 21.03.2025, ent jäeti 28.03.2025 otsusega nr ERESID-

634567-1 rahuldamata. Teavituse kohaselt on keeldumise aluseks isikut tõendavate

dokumentide seaduse (edaspidi ITDS) § 206 lg 3 punkt 2 – dokumendi väljaandmine ei ole

kooskõlas digi-ID väljastamise eesmärgiga. Kuigi X esitas PPA 28.03.2025 otsuse peale

31.03.2025 vaide, siis jäeti 08.04.2025 vaideotsusega nr 15.3-24/50-2 rahuldamata.

2. X (edaspidi kaebaja) esitas 15.04.2025 Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles vaidlustab

PPA 28.04.2025 digi-ID väljastamisest keeldumise otsust ning taotleb PPA kohustamist talle

digi-ID-d väljastama. Kaebuse põhjendused on kokkuvõetult järgmised:



Kaebaja on ettevõtja, kes tegutseb mitme rahvusvahelise ettevõttega, mille eesmärk on

kasutada Eesti e-residentsust äriliste eesmärkide täitmiseks. Eesti e-residentsuse kaudu

soovin kasutada Eesti digiriigi teenuseid ja arendada majandustegevust, mis aitab

kaasa Eesti majanduse arengule.



PPA otsus rikub kaebaja õigusi, kuna teda ei ole teavitatud keeldumise konkreetsetest

põhjustest ning ei ole antud võimalust täiendavateks selgitusteks. Kuna digi-ID

eesmärgiks on toetada Eesti majandust ja innovatsiooni, siis on otsus meelevaldne ja

õigusvastane.

3. Kohus küsis PPA-lt 21.04.2025 otsuse aluseks olevad dokumendid ning selgitused, mille

PPA esitas kohtule 28.04.2025. PPA esitas kohtule asututse siseseks kasutamiseks mõeldud

dokumendi „E-residendi digitaalse isikutunnistuse väljaandmisest keeldumise otsuse

asjaolude ja kaalutluskäigu selgitus“ (edaspidi selgituste terviktekst) ja selle aluseks olevad

tõendid ning kaebajale avaldamiseks selgituste väljavõtte. Lisaks esitas PPA kohtule taotluse

piirata kaebaja õigust tutvuda selgituste terviktekstiga ning selle aluseks olevate

dokumentidega. Esitatud dokumentidest, mille kohus saab ka kaebajale nähtavaks teha,

nähtub, et kaebajale oli digi-ID väljastatud kehtivusega kuni 12.01.2023, ent

järelevalvemenetluse tulemusel peatati selle sertifikaadid 13.12.2022 ning 12.01.2023

tunnistati kaebajale väljastatud digi-ID kehtetuks, kuna kaebaja ei olnud Eestis äritegevusega

alustanud ning ta ei täitnud digi-ID välja andmise eesmärke.

KOHTU PÕHJENDUSED

Juurdepääsupiirangu taotluse lahendamine

4. PPA taotleb, et kohus varjaks kaebaja eest digi-ID väljaandmisest keeldumise otsuse

asjaolude ja kaalutluskäigu tervikteksti ning selle aluseks olevaid tõendeid1

halduskohtumenetluse seadustiku (edaspidi HKMS) § 79 lg 1 punkti 1 ja § 88 lg 2 alusel,

kuivõrd teabe avaldamine võib seada ohtu politsei tegevuse meetodid ja taktika ning avaliku

korra kaitse. Praegusel juhul on seadusandja pidanud vajalikuks piirata sellise teabe

avaldamist, millest halduseväline isik saab järeldada PPA poolt oma uurimiskohustuse

täitmiseks tehtud pingutusi (vrdl Riigikohtu määrus asjas nr 3-23-671, punkt 16). Seepärast

tuleb nende andmete kohtumenetluses avaldamisel olla iseäranis ettevaatlik. Seega rahuldab

kohus PPA taotluse, ehkki see rikub kaebaja õigust tutvuda toimikuga (HKMS § 88 lg 1).

1 Dtl 5275

5. Kohtupraktikas on korduvalt mööndud, et digi-ID omamine, mis võimaldab kasutada Eesti

e-teenuseid, ei ole eriliselt kaalukas õigushüve. E-residendile digitaalse isikutunnistuse

väljaandmise eesmärk on soodustada Eesti majanduse, teaduse, hariduse või kultuuri arengut,

luues võimaluse kasutada e-teenuseid Eesti digitaalse dokumendiga (ITDS § 205 lg 2).

E-residendi digitaalset isikutunnistust väljastatakse riigi huvides, mitte selleks, et kaitsta

väljaspool Eestit elava ja Eestiga mistahes muid sidemeid mitte omava isiku õigusi või huve.

Kohtupraktikas on läbivalt rõhutatud, et e-residendi digitaalse isikutunnistuse taotleja

positsioon on õiguslikult nõrk (võrreldes nt põhiõigustega). Kui seaduses poleks ette nähtud

e-residendi digitaalse isikutunnistuse instituuti, poleks Eestis mitteviibival välismaalasel

mistahes subjektiivset õigust nõuda, et Eesti riik väljastaks või säilitaks talle väljastatud isikut

tõendava dokumendi, mis hõlbustab Eestis asjaajamist. Seega on e-residendi digitaalse

isikutunnistuse väljaandmisest keeldumisel, aga ka selle kehtivuse peatamisel või kehtetuks

tunnistamisel, ohu- ja põhjendamislävend madal. Kui Eesti digitaalse dokumendiga peaks

kasutama e-teenuseid isik, kellel on kuritegelikud huvid, on Eesti riigi võimalus tema üle

järelevalvet teha ja süüteomenetlust toimetada väga piiratud. Isikutunnistuse mitte-

eesmärgipärane kasutamine loob võimaluse seada kahtluse alla Eesti riigi ja tema

väljastatavate dokumentide usaldusväärsus, sh rahvusvaheliselt. Seega ei pea isikutunnistuse

kehtivuse peatamist või kehtetuks tunnistamist põhistavale teabele juurdepääsu piiramiseks

esinema n-ö kvalifitseeritud ega vahetut ohtu avalikule korrale.

6. Kuna PPA selgituste terviktekstis sisalduv teave ning selle aluseks olevad dokumendid

võimaldavad teha järeldusi PPA meetodite ja taktika kohta (sh teabe päritolu kohta), samuti

esineb kaalukas vajadus avaliku korra kaitsmiseks, et tagada PPA-le võimalus teha

e-residentsuse programmi üle tõhusat järelevalvet, siis tuleb vaidlusaluse teabe saladuses

hoidmist praegusel juhul pidada kaalukamaks kaebaja huvist selles osas asja materjalidega

tutvuda.

Kaebuse tagastamine

7. Eesti riik annab digi-ID selle taotlejale välja heauskseks kasutamiseks ja õiguspäraste

toimingute tegemiseks, siis on oluline välistada selle andmine isikutele, kelle puhul on PPA-l

põhjus eeldada, et dokumendi väljaandmine ei ole kooskõlas digi-ID andmise eesmärgiga

ning kelle usaldusväärsus on madal.

8. Olles tutvunud PPA 28.03.2025 otsuse aluseks olevate dokumentidega ning halduskohtule

esitatud kaebusega, siis tuleb kaebus HKMS § 121 lg 2 punkti 21 alusel tagastada, kuna

kaebusega kaitstava õiguse riive on väheintensiivne ning asjaoludest tulenevalt on kaebuse

rahuldamine ebatõenäoline.

9. Digi-ID andmisest keeldumine on olemuselt prognoosotsus, millele kehtib seadusest

tulenevalt erinev põhjendamise kord ning kohtumenetluse eesmärk ei saa seisneda

põhjenduste teadasaamises, et siis nt tulevikus püüda seda teavet varjata. Nimelt on

seadusandja ITDS § 1 lg-st 2 ja §-st 20⁷ nähtuvalt piiranud PPA õigust ja kohustust tuua

otsuses välja haldusakti põhjendused (haldusmenetluse seaduse § 56). Haldusakti põhjendus

piirdub nende normide kohaselt üksnes õigusliku aluse väljatoomisega ning faktilist

põhjendust sellele ei lisata (vt Tallinna Halduskohtu 07.11.2022 otsus nr 3-22-1246, punkt 4).

10. Tallinna Ringkonnakohus selgitas 24.05.2024 määruses nr 3-24-531, et:

„8. E-residendi digitaalse isikutunnistuse taotleja positsioon on õiguslikult nõrk (võrreldes nt

põhiõigustega). E-residendi digitaalset isikutunnistust väljastatakse riigi huvides, mitte

selleks, et kaitsta väljaspool Eestit elava ja Eestiga mistahes muid sidemeid mitte omava isiku

õigusi või huve. See tuleneb ITDS § 20⁵ lg-st 2, mille kohaselt on e-residendile digitaalse

isikutunnistuse väljaandmise eesmärk soodustada Eesti majanduse, teaduse, hariduse või

kultuuri arengut, luues võimaluse kasutada e-teenuseid Eesti digitaalse dokumendiga. Juhul

kui seaduses poleks ette nähtud e-residendi digitaalse isikutunnistuse instituuti, poleks Eestis

mitteviibival välismaalasel mistahes subjektiivset õigust nõuda, et Eesti riik väljastaks talle

isikut tõendava dokumendi, mis hõlbustab Eestis asjaajamist.

9. Küll on isikul menetluslik õigus nõuda, et tema taotlust lahendaks kooskõlas ITDS-is

ettenähtud nõuetega. E-residendi digitaalse isikutunnistuse väljaandmisest keeldumisel on

ohu-ja põhjendamislävend madal, tulenevalt taotleja nõrgast õiguslikust positsioonist. Lisaks,

kui Eesti digitaalse dokumendiga peaks sattuma e-teenuseid kasutama isik, kellel on

kuritegelikud huvid, on Eesti riigi võimalus tema üle järelevalvet teha ja süüteomenetlust

toimetada väga piiratud. Isikutunnistuse mitte-eesmärgipärane kasutamine loob aga omakorda

võimaluse seada kahtluse alla Eesti riigi ja tema väljastatavate dokumentide usaldusväärsus,

sh rahvusvaheliselt. Seetõttu ei pea keeldumise aluseks olev kahtlus olema iseäranis tugev.“.

11. Ehkki kaebaja on Saksamaa kodanik, st Euroopa Liidu liikmesriigi kodanik, siis ei ela

kaebaja Eestis ega ole siin ka äriregistri info kohaselt mõnes Eesti äriühingus tegev. Eesti

kodanikul (ITDS § 5 lg 1), Euroopa Liidu kodanikul (ITDS § 6 lg 1) ja elamisloa või

elamisõiguse alusel Eestis elava kolmanda riigi kodanikul (ITDS § 6 lg 2) on võimalik talle

väljastatava dokumendi (isikutunnistus või elamisloakaart) alusel kasutada ka digitaalset isiku

tuvastamist ja digitaalset allkirjastamist võimaldavat dokumendi osa (ITDS § 201 lg 2)2.

Väljapool Eestit viibivatele Euroopa Liidu kodanikele tagatakse juurdepääs digiteenustele

Euroopa Parlamendi ja Nõukogu määruse e-identimise ja e-tehingute jaoks vajalike

usaldusteenuste kohta siseturul (eIDAS) kaudu, mille jõustumisel tuleb Euroopa Liidu

liikmesriikidel tunnustada vastastikku teiste riikide digitaalse identiteedi ja usaldusteenuste

pakkujaid ning lubada oma digiteenustele ligipääsu teiste liikmesriikide digitaalse

isikutunnistusega3.

12. E-residendile digitaalse isikutunnistuse väljaandmise eesmärk on soodustada Eesti

majanduse, teaduse, hariduse või kultuuri arengut, luues võimaluse kasutada e-teenuseid Eesti

digitaalse dokumendiga (ITDS § 205 lg 2). Tegemist on Eesti Vabariigi poolt vabatahtlikult

loodud hüvega, mille loomist ei nõua ükski põhiõigus ega inimõigus. Põhiseadus (edaspidi

PS) § 31 tagab põhiõiguse tegeleda ettevõtlusega, kuid see õigus on tagatud üksnes Eesti

kodanikele ning nendega võrdsetel alustel ka Eestis viibivatele välisriikide kodanikele ja

kodakondsuseta isikutele. Sama põhimõtet kordab ka PS § 9 lg 1 – põhiseaduses loetletud

õigused ja vabadused on tagatud Eestis viibivatele välisriikide kodanikkudele. Tallinna

Ringkonnakohus on 13.07.2023 määruse nr 3-23-26 punktis 4 selgitanud, et digi-ID

omamine, mis võimaldab kasutada Eesti e-teenuseid (ITDS § 205 lg 2), ei ole eriliselt

kaalukas õigushüve, sh ei ole tegemist põhiõigustega kaitstud õigushüvega.

13. Seega ei ole kaebajale digi-ID andmine seotud ühegi kaebaja vabadusi tagava materiaalse

põhiõigusega. Sellist õigust ei nähtu ka kaebaja väidetest – kaebaja ei ole Eestis ettevõtlusega

2 Lisateave: https://www.politsei.ee/et/juhend/id-kaardi-taotlemine-taeiskasvanule ja

https://www.politsei.ee/et/juhend/elamisloakaardi-taotlemine-taeiskasvanule

3 699 SE seletuskirja lk 12, kättesaadav: https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/6214b217-ee37-48db-a3b8-

f872dff9c40f/isikut-toendavate-dokumentide-seaduse-ja-riigiloivuseaduse-muutmise-seadus/ ning Euroopa

Parlamendi ja nõukogu 23.07.2014 määrus (EL) nr 910/2014, e-identimise ja e-tehingute jaoks vajalike

usaldusteenuste kohta siseturul ja millega tunnistatakse kehtetuks direktiiv 1999/93/EÜ, kättesaadav inglise keeles:

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:32014R0910&qid=1745912532545.

alustanud, vaid ta soovib hallata Eesti kaudu IT-teenuseid ja digitaalset äri. Ka varem on

soovinud kaebaja Eesti ettevõtet asutada, kuid ta ei teinud seda. Digi-ID puudumine ei takista

kaebajal Eestis äritegevusega tegelemist. Viibides füüsiliselt väljaspool Eestit peabki

välismaalane arvestama sellega, et tema äritegevuse korraldamine on keerukam ning võib

nõuda vaatamata digitaalsetele lahendustele kohapeal viibimist. E-residendi digi-ID ei ole

välismaalase jaoks Eestis ettevõtlusega tegelemise eelduseks. Digi-ID teeb küll asjaajamise

mugavamaks, aga samas on äritegevusega seotud asjaajamist võimalik korraldada ka muul

moel. Äritegevust on võimalik juhtida esindajate kaudu või ise Eestis viibides. Kuivõrd

kaebajal puuduvad Eestis ettevõtted, puudub ka kaebaja õiguste riive küsimuse osas, kas

vastustaja andis kaebajale piisavalt aega oma tegevuse ümber korraldamiseks.

14. Eeltoodust tulenevalt taandub kaebaja õiguste riive ainult küsimuseni, kas digi-ID

andmisest keeldumine on otsustatud kooskõlas seadusega ning asjakohaselt kaaludes (õigus

menetlusele ja korraldusele). Olukorras, kus muudele riivetele viited puuduvad, saab ainuüksi

hüve andmise menetluse järgimise võimalikku riivet pidada väheintensiivseks.

15. Kohtule ei nähtu, et kaebaja õigusi digi-ID väljastamata jätmisega ebaproportsionaalselt

riivataks. Kohtu hinnangul on PPA põhjendused koos nende aluseks olevate dokumentidega

piisavad ning ei nähtu, et kaebajale võiks kaasneda pöördumatu kahju. Käesoleva asja

asjaoludega tutvudes nähtub, et kaebuse rahuldamine on ebatõenäoline. Võttes aluseks

selgituste tervikteksti ning selle aluseks olevad tõendid, siis ei saa otsus pidada kuidagi

meelevaldseks või põhjendamatuks. Nagu Tallinna Halduskohus 03.05.2024 määruse nr 3-24-

531 punktis 9 selgitas, siis on Eestil väga lai kaalutlusõigus kujundamaks, kellele ta loeb digi-

ID andmisel, et tema tegevus vastab eesmärgile. E-residentsus on unikaalne lahendus, mis

võimaldab tuua Eestisse lisainvesteeringuid, kuid samaaegselt võimaldab ka kuritarvituste

korral riivata Eesti riigi mainet. Viimane ei ole oma olemuselt kooskõlas e-residentsuse

programmi eesmärgiga, s.o Eesti majanduse, teaduse, hariduse või kultuuri arengu

soodustamisega. Mainekahju Eesti riigile ei soodusta pikemas perspektiivis kuidagi riigi

majandust, teadust, haridust ega kultuuri, sõltumata e-residendiga seotud ettevõtete toodetud

maksutulust. Mainekahju vältimise vajadus on ka oluline avalik huvi. Ka juhul, kui

konkreetne isik toob oma äritegevusega Eesti riigile kasu (tasutud maksude, loodud

töökohtade vms näol), võib kaudne mõju olla kahjulikum, kui teised isikud jätavad Eesti

Vabariigile tekkiva mainekahju tõttu oma majandustegevuse Eestisse toomata ja nt teadus-

või haridusinvesteeringud tegemata. Väga üldsõnaliselt on võimalikku mainekahju e-

residentsuse programmi kohta käsitlenud ka Riigikontroll oma 23.07.2020 kontrolliaruandes,

milles leitakse, et e-residentsuse probleemid võivad Eesti mainele lüüa haava, mille ravimine

on aeganõudev; ning kokkuvõttes võib saada kahjustada nii sisejulgeolek kui ka ärikliima.

16. Seega tuleb kaebus HKMS § 121 lg 2 punkti 21 alusel tagastada.

17. Kaebaja menetluskulud, sh tasutud riigilõiv, jäävad kaebaja enda kanda (HKMS § 108 lg

4). Tasutud riigilõivu kaebajale ei tagastata (HKMS § 104 lg 5 punkt 2).

(allkirjastatud digitaalselt)