3-23-475/12 · Tartu Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tartu Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Maili Lokk, Tanel Saar, Einar Vene

Otsuse tegemise aeg ja koht

29. aprill 2025, Tartu

Haldusasja number

3-23-475

Haldusasi

A.N. kaebus Tartu Vallavolikogu 28. novembri 2019.

a tee avalikuks kasutamiseks määramise otsuse nr 108

osaliseks ning 25. jaanari 2023. a vaideotsuse

täielikuks tühistamiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tartu Halduskohtu 26. märtsi 2024. a otsus

Menetluse alus ringkonnakohtus

A.N. apellatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

Menetlusosalised

Kaebaja – A.N.

Vastustaja – XXX

RESOLUTSIOON

1. Rahuldada apellatsioonkaebus.

2. Tühistada Tartu Halduskohtu 26. märtsi 2024. a otsus ja saata asi halduskohtule uueks

lahendamiseks.

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse otse Riigikohtule 30 päeva jooksul otsuse

avalikult teatavakstegemisest (kassatsioonkaebuse esitamise viimane päev on seega 29. mai

2025).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Tartu Vallavolikogu 28. novembri 2019. a otsusega nr 108 otsustati määrata avalikku

kasutusse asjaõiguslepingu sõlmimise või sundvalduse seadmise kaudu 126 katastriüksusel

paiknevad teed. Neist kolm kinnistut kuuluvad A.N.-ile , kellele saadeti otsus 1. detsembril 2022

koos kaaskirjaga, milles oli selgitatud, et A.N.-il tuleks teada anda, et tee avalikku kasutusse

määramine on võimalik asjaõiguslepingu sõlmimise või sundvalduse seadmise kaudu.

2. Pärast edutut vaidemenetlust (vaie jäeti rahuldamata 25. jaanuari 2023. a vaideotsusega)

esitas A.N. kaebuse, milles palus tühistada tee avalikuks kasutamiseks määramise otsus tema

kinnisasjade osas ning samuti vaideotsus. Kaebuse kohaselt ei vasta otsus ja sellele eelnenud

haldusmenetlus kehtivale õigusele. Tee avalikuks kasutamiseks määramise otsus on haldusakt,

mis rikub kaebaja õigusi.

3. Tartu Halduskohtu 26. märtsi 2024. a otsusega jäeti kaebus rahuldamata järgmistel

põhjendustel.

3.1. Riigikohus on selgitanud, et kohalik omavalitsus võib määrata eratee avalikuks kasutamiseks

pärast seda, kui ta on saanud õiguse teealust maad kasutada. See on võimalik piiratud asjaõiguse

seadmise või sundvalduse seadmise teel (RKHKo 3-19-2255, p 11.2-11.3). Seega on kaebajale

kuuluva tee avalikuks kasutamise määramise vältimatuks eelduseks see, et vastustajale kuuluks

teealuse maa kasutamise õigus. Kui vastustajal sellist õigust pole, puudub tema ühepoolsetel

otsustel igasugune mõju või tähendus kaebaja suhtes.

3.2. Vaidlustatud otsus on suunatud sellele, et viia kehtivate õigusnormidega kooskõlla erateede

avalik kasutamine Tartu vallas. Seda otsust pole võimalik tõlgendada nii, et sellega on seatud

sundvaldus kaebaja kinnistutele. Vastustaja pole mõistnud vaidlustatud otsust sundvalduse

seadmise otsusena ega asjaõiguse seadmise lepinguna.

3.3. Isegi kui tee avalikuks kasutamiseks määramise otsusest jäi otsuse sisu ja valla eesmärk

ebaselgeks, on kõik kahtlused kõrvaldatud vaideotsuses. Selles on vastustaja kinnitanud, et

vaidlustatud otsusest ei tulene kaebajale kohustusi ning et kaebajaga soovitakse jätkata

läbirääkimisi.

3.4. Kaebajal on õigus läbirääkimisi mitte alustada, lepingu sõlmimisest keelduda jms.

Vastustajal on seejärel õigus ja võimalus algatada sundvalduse seadmise menetlus ning kaebajal

on võimalus oma õigusi selles menetluses kaitsta.

3.5. Määravat tähtsust pole küsimusel, kas vaidlustatud otsus kujutab endast eratee avalikuks

kasutamiseks määramist ehitusseadustiku (EhS) § 94 tähenduses. Kohus leidis, et sellise

otsusega pigem tegemist ei ole, kuna vastustaja saab määrata tee avalikuks kasutamiseks alles

pärast seda, kui ta on saanud õiguse teealust maad kasutada. Isegi kui tegemist on tee avalikuks

kasutamiseks määramise otsusega, ei tulene sellest mingeid piiranguid või kohustusi kaebajale.

Kaebaja maakasutus ei ole vaidlustatud otsuse alusel mingil viisil kitsendatud.

3.6. Vaidlustatud otsus pole eelhaldusakt haldusmenetluse seaduse (HMS) § 52 lg 1 p 2 mõttes,

kuna vaidlustatud otsusega ei ole midagi lõplikult otsustatud. Tee avalik kasutamine sõltub

täielikult sellest, kas vastustajal õnnestub saavutada maa kasutamise õigus. Tegemist pole ka

haldusmenetluse alustamisega HMS § 35 lg 1 tähenduses, kuna sellega ei alustatud ühtegi

konkreetset haldusmenetlust.

3.7. Vaidlustatud otsus on olemuselt kinnisasjade omanike teavitamine vallavalitsuse kavatsusest

ja tema seisukoha selgitamine. Vallavalitsus tõi välja teed, mille puhul ta soovib saavutada nende

avalikku kasutamist, ning selgitas eratee avaliku kasutamise eeldusi ja ootusi kokkulepete sisule.

Sellega ei ole piiratud kaebaja õigusi ega pandud talle kohustusi.

3.8. Kaebeõiguse alusena ei ole piisav see, et vallavalitsus soovib pidada kaebajaga

läbirääkimisi. Kui vastustaja otsustab alustada sundvalduse seadmise menetluse, siis on tegemist

eraldi haldusmenetlusega, mille raames on kaebajal võimalik oma õigusi kaitsta.

3.9. Kokkuvõttes puudub kaebajal kaebeõigus.

ASJAOSALISTE PÕHJENDUSED APELLATSIOONIMENETLUSES

4. A.N. esitas apellatsioonkaebuse, milles palub halduskohtu otsus tühistada ja uue otsusega

kaebus rahuldada järgmistel põhjendustel.

4.1. Kohus pole välja selgitanud, millega on tee avalikku kasutusse määramise otsuse näol

tegemist. HMS ei näe ette, et ettepanek läbirääkimiste algatamiseks peaks omama

regulatiivset sisu ning haldusaktile vastavaid vorminõudeid.

4.2. Kui vastustaja leiab, et tegemist pole haldusaktiga, peaks ta selle kehtetuks tunnistama

ning vormistama otsustus dokumendina, mis vastab paremini tema eesmärgile.

4.3. Tegemist on haldusaktiga, kuna see seob siduvalt otsuses märgitud kinnistutel asuvate

teede avalikku kasutusse määramise viisid ja võimalused. See reguleerib kinnistute avalikku

kasutusse määramist. Otsus ei võimalda seda, et avalikku kasutust üleüldse ei tuleks.

4.4. Vaideotsusega ei saa haldusakti regulatiivset sisu täiendada ega muuta.

4.5. Kaebaja kinnistutest kahele on maakatastri kitsenduse kaartidele juba kantud

sundvaldusega tee olemasolu. Kuna kaebaja ei ole sõlminud kinnistute osas mistahes

kokkuleppeid, siis võib eeldada, et kitsendus on sisse kantud vaidlustatud otsuse alusel. See

tähendab, et otsusel on oluliselt laiem regulatiivne sisu.

4.6. Otsus ei vasta kehtivale õigusele. Otsusest ei selgu, millist alternatiivi (asjaõiguslepingu

sõlmimine või sundavalduse seadmine) kaebaja suhtes kohaldatakse. Järgitud ei ole

sundvalduse seadmise kohustuslikku menetlust – kinnisasja avalikes huvides omandamise

seaduse (KAHOS) § 39 lg 3 järgi tuleks kinnisasja omanikku teavitada ning § 39 lg 4 järgi on

omanikul õigus esitada oma arvamust. Otsuses ei ole välja toodud sundvalduse seadmise tasu

(KAHOS § 39 lg 5) ning selles puuduvad KAHO-s § 39 lg 7 p-des 2-4 sätestatud

kohustuslikud osad. Puuduvad põhjendused avaliku huvi kohta ning arvestamata on, et poolte

vahel on juba kehtivad lepingud eratee avaliku kasutamise kohta. Sundvalduse seadmine pole

proportsionaalne, kuna see on võimalik alles siis, kui muud abinõud puuduvad (RKHKo 3-3-

1-57-16, p 13).

4.7. Ka vaideotsus on õigusvastane.

5. Tartu valla vastuses apellatsioonkaebusele palutakse see rahuldamata jätta järgmistel

põhjendustel.

5.1. Vaidlustatud tee avalikku kasutusse määramise otsus ei too kaebajale kaasa kohustusi.

5.2. Volikogu pole kinnistutega seoses midagi siduvalt otsustanud, kuna võimalik on ka see, et

olemasolev tee suletakse ja rajatakse uus tee.

5.3. Vaidlus on ainetu, kuna kaebaja omandis olev tee on avalikus kasutuses omaaegse Tabivere

valla ja kaebaja vahel sõlmitud tähtajatute lepingute alusel. Vaidlustatud otsus annab

haldusorganile ja maaomanikele aluse jätkata teede edasise kasutamise vormistamist selliselt,

nagu seda näeb ette kehtiv õigus.

5.4. Kuna volikogu otsuses on käsitletud erateede avalikku kasutusse määramist kahel, teineteist

välistaval alusel, ei saa see otsuses kaasa tuua õiguslikke tagajärgi maaüksuste omanikele ega

koormatisi kinnisasjadele. Otsus on aluseks läbirääkimiste pidamisele ning valla kasuks isikliku

kasutusõiguse või sundvalduse seadmisele. Läbirääkimiste algatamist ei saa lugeda õiguste

rikkumiseks ning seda pole võimalik vaidlustada.

5.5. Kui kaebaja leiab, et maakatastri kitsenduse kaartidele sisse kantud sundvaldusega tee

olemasolu rikub tema õigusi, oleks ta pidanud seda toimingut eraldi vaidlustama.

5.6. Ennatlik on väide, et sundvalduse seadmise kohustuslikku menetlust ei ole järgitud, kuna

sundvalduse seadmise menetlust ei ole algatatudki.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

7. Apellatsioonkaebus tuleb rahuldada. Ringkonnakohus tühistab halduskohtu otsuse ning

saadab asja halduskohtule uueks lahendamiseks.

8. Halduskohtu keskne seisukoht kaebuse rahuldamata jätmisel oli see, et vaidlustatud otsusel

puudub regulatiivne sisu ning järelikult ei riku see kaebaja õigusi.

Ringkonnakohus selle seisukohaga ei nõustu.

8.1. Vaidlustatud otsuse resolutsiooni p-s 1 on kasutatud sõnu: „määrata avalikku kasutusse

eraomandis olevatel kinnisasjadel asuvad teed“ (tl 7). Sellest sõnastusest nähtub selgelt

haldusorgani tahe teede avalikuks kasutamiseks määramiseks. Seega on sellel sõnastusel

selgelt regulatiivne iseloom, sellega on haldusorgan soovinud muuta kaebaja kinnisasjade

avalik-õiguslikku seisundit. Sõnal „määrab“ on selgelt adressaadi õigusi reguleeriv iseloom

(vt ka RKHKo 3-3-1-3-01, p 1).

Asjaolu, et kaaskirjas, vaideotsuses või kohtule esitatud seisukohtades on vald asunud väitma

midagi muud, ei muuda seda, et vaidlusaluses otsuses sisaldub kaebaja õigusi mõjutav

regulatsioon.

8.2. Eratee avalikuks kasutamiseks määramine on reguleeritud EhS §-s 94. Selle paragrahvi lg

1 sätestab, et eratee määrab avalikuks kasutamiseks riik või eratee asukoha kohalik

omavalitsus. EhS § 94 lg 2 näeb ette, et eratee avalikes huvides omandamise või erateele

sundvalduse seadmise otsustab riik või kohaliku omavalitsuse üksus kinnisasja avalikes

huvides omandamise seaduses sätestatud korras.

Ka sellest regulatsioonist nähtub selgelt, et eratee avalikuks kasutamiseks määramine on

regulatiivse iseloomuga. Ringkonnakohus ei leia, et olukorras, kus õigustloov akt näeb selgelt

ette haldusakti andmise ja haldusorgan on väljastanud dokumendi, kus kasutab samasugust

sõnastust nagu õigustloov akt ette näeb (määrab), saaks asuda väitma, et tegemist pole

haldusaktiga.

8.3. Halduskohus viitas põhjendusena, miks ta leidis, et tegemist pole haldusaktiga,

Riigikohtu seisukohale, mille järgi võib kohaliku omavalitsuse üksus määrata eratee avalikuks

kasutamiseks pärast seda, kui ta on saanud õiguse teealust maad kasutada (RKHKo 3-19-

2255, p 11.2 – 11.3). Halduskohus järeldas sellest seisukohast, et tee avalikuks kasutamise

määramise vältimatuks eelduseks on, et haldusorganile kuuluks teealuse maa kasutamise

õigus ning kuna vallal seda õigust pole, siis puudub tema otsustel igasugune mõju või

tähendus kaebaja suhtes.

Halduskohtu poolt viidatud Riigikohtu lahendis oli tõepoolest leitud, et kohaliku omavalitsuse

üksus võis nii varem kehtinud kui ka praegu kehtiva õiguse alusel (silmas peeti EhS § 94 lg 2

redaktsioone enne ja pärast 1. juulit 2018) määrata eratee avalikuks kasutamiseks pärast seda,

kui ta oli saanud õiguse teealust maad kasutada.

Samas märkis Riigikohus selles lahendis kohe seejärel veel järgmist: „Selleks on vaja sõlmida

maaomanikuga leping või seada tema kinnistule sundvaldus. Leping või sundvalduse

seadmise otsus reguleerib maaomaniku ja kohaliku omavalitsusüksuse vahelisi suhteid. Tee

avalikuks kasutamiseks tunnistamise otsus on aga asja avalik-õigusliku seisundi muutmisele

suunatud haldusakt (HMS § 51 lg 2), mis kehtib igaühe suhtes (HMS § 60 lg 2) (vt ka

kolleegiumi otsused asjades nr 3-3-1-57-16, p-d 14 ja 15 ning nr 3-3-16-17, p-d 10,17 ja 18).

Sellest tuleneb igaühele õigus teed kasutada.“ (RKHKo 3-19-2255, p 11.3).

Riigikohtu seisukohtade viimasele osale ei ole halduskohus tähelepanu pööranud. Seega on ka

Riigikohus väljendanud seisukohta, et tee avalikuks kasutamiseks määramise otsus on

haldusakt, täpsemalt üldkorraldus HMS § 51 lg 2 mõttes, kuna see on suunatud asja avalik-

õigusliku seisundi muutmisele.

Ringkonnakohus ei näe alust Riigikohtu selle seisukoha eiramiseks. Kuna ka käesolevas asjas

on vaidluse all tee avalikuks kasutamiseks määramise otsus, on selle näol järelikult tegemist

haldusaktiga.

8.4. Viidatud Riigikohtu lahendis on selgitatud, millises järjekorras peab toimuma

õiguspärane tee avalikuks kasutamiseks määramise menetlus – kõigepealt peab kohalik

omavalitsus saavutama õiguse teealuse maa kasutamiseks läbi lepingu või sundvalduse

seadmise ning seejärel määrama selle tee avalikuks kasutamiseks.

Halduskohus on leidnud, et kuna vallal ei ole õigust teealuse maa kasutamise õigust, siis

puudub tema ühepoolsel otsusel igasugune mõju või tähendus kaebaja suhtes.

Samas ei ole halduskohus selgitanud, millisel alusel ta sellise järelduseni jõudis. Ühe

menetlusetapi läbi viimata jätmine või haldusakti andmata jätmine üksteisega seotud aktide

jadas võib muuta küll lõpliku haldusakti õigusvastaseks, kuid ringkonnakohtule teadaolevalt

ei tulene kuskilt, et tänu sellele muutuks lõpliku haldusakti õiguslik olemus. Võrdluseks – ka

nt õigusvastaselt ilma detailplaneeringuta või projekteerimistingimusteta antud ehitusluba on

ikkagi käsitatav haldusaktina; distsiplinaarsüüteo eest teenistusest vabastamise käskkiri on

käsitatav teenistusest vabastamise käskkirjana ka siis, kui distsiplinaarmenetlust ei ole lõpuni

viidud jne. Need asjaolud võivad küll tähendada lõpliku haldusakti õigusvastasust, kuid ei

muuda selle õiguslikku olemust, st seda, et tegemist on ikkagi haldusaktiga. Ka käesoleval

juhul ei too asjaolu, et halduskohtu nägemuses puudus vallal teealuse maa kasutamise õigus,

kaasa seda, et selle tee avalikuks kasutamiseks määramise otsus ei ole haldusakt.

8.5. Kaebaja on apellatsioonkaebuses toonud välja ka selle, et kaebaja kolmest kinnistust kahe

puhul on maakatastri kitsenduste kaartidel juba sisse kantud sundvaldusega tee olemasolu,

ehkki ta ei ole sõlminud kinnistute osas mingeid kokkuleppeid.

Vastustaja ei ole sellele vastu vaielnud ega üritanud seda asjaolu selgitada, vaid on piirdunud

väitega, et kaebaja oleks pidanud neid maakatastriga seotud toiminguid eraldi vaidlustama.

Ringkonnakohus viitab siinkohal EhS § 94 lg-le 4, mille kohaselt riik või kohaliku

omavalitsuse üksus esitab seitsme päeva jooksul eratee avalikuks kasutamiseks määramise

otsuse jõustumisest arvates nimetatud otsuse ja masinloetaval kujul tee ruumilise ulatuse

andmed maakatastri pidajale.

Ka see regulatsioon ning kaebaja poolt välja toodud asjaolu, et kaebaja kinnistutel on juba

maakatastri kaardil tee olemasolu märgitud, viitab sellele, et halduskohtu ja vastustaja

käsitlus, justkui puuduks vaidlustatud otsusel regulatiivne tähendus ning et tegemist oleks

justkui kõigest kinnisasjade omanike teavitamisega valla kavatsustest, ei pea paika. Vastupidi,

see asjaolu kinnitab täiendavalt, et vaidlusalusel valla otsusel on selline tähendus nagu EhS §-

st 94 tuleneb.

8.6. Vaidlustatud otsuse haldusaktilikku olemust ei välista ka see, et kaebajal on õigus

läbirääkimistest keelduda või muul moel väljendada oma eitavat suhtumist asjaõiguslepingu

sõlmimisele või sundvalduse seadmisele. See ei muuda asjaolu, et otsus kaebaja kinnistutel

oleva tee avalikuks kasutamiseks määramise kohta on vaidlusaluse otsusega juba tehtud.

Kaebajal ei ole võimalik haldusakti vaidlustamata jätmisel enam kuidagi väärata, et tema

kinnistu on ette nähtud kasutamiseks avaliku teena. Tal on võimalik üksnes valida, millisel

viisil konkreetselt vald teealuse maa kasutamise õiguse saab, kuid tema õigusi mõjutav

otsustus on juba tehtud.

9. Seega ei ole paikapidav halduskohtu seisukoht, et vaidlustatud otsuse näol pole tegemist

regulatiivse tähendusega haldusaktiga ja et seetõttu pole kaebajal kaebeõigust.

10. Halduskohus piirdus asja lahendamisel üksnes kaebeõiguse puudumise tuvastamisega ega

hinnanud sisuliselt seda, kas vaidlusalune otsus on õigusvastane või mitte. Sellises olukorras

ei ole ringkonnakohtul võimalik ise kaebuse põhjendatust hinnata. Niisugusel juhul toimiks

ringkonnakohus esimese astme kohtuna ning haldusakti õiguspärasuse küsimuses oleks

pooltel võimalik vaid edasi kaevata vaid üks kord. Sellisel juhul Eesti kohtusüsteemi

kolmeastmelisuse põhimõte ei realiseeruks. Seetõttu tuleb halduskohtumenetluse seadustiku §

200 p 2 alusel halduskohtu otsus täies ulatuses tühistada ja saata asi halduskohtule uueks

lahendamiseks.

11. Kuna ringkonnakohus saadab asja uueks lahendamiseks halduskohtule, ei võta

ringkonnakohus seisukohta menetluskulude jagamise osas. Apellatsioonimenetluses taotles

kaebaja menetluskulu (õigusabikulu ja riigilõiv) väljamõistmist summas 1967,12 eurot.

(allkirjastatud digitaalselt)