3-21-2583/120 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tallinna Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Eesistuja Virgo Saarmets, liikmed Monika Laatsit ja

Kaire Pikamäe

Otsuse tegemise aeg ja koht

21. märts 2025, Tallinn

Haldusasja number

3-21-2583

Haldusasi

X jt kaebus tuvastada Politsei- ja Piirivalveameti 3.

novembri 2021. a käskkirja nr 1.1-1/117 punktide 1–7

õigusvastasus

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Halduskohtu 25. aprilli 2023. a otsus

Menetlusosalised

Kaebajad – /nimekiri eemaldatud/

Vastustaja – Politsei- ja Piirivalveamet, esindaja Margit

Maidla

Menetluse alus ringkonnakohtus

/nimekiri eemaldatud/ apellatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Jätta

/nimekiri eemaldatud/

apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna

Halduskohtu 25. aprilli 2023. a otsuse haldusasjas nr 3-21-2583 resolutsioon

muutmata, kuid muuta halduskohtu otsuse põhjendusi vastavalt ringkonnakohtu

otsuse põhjendustele.

2. Menetlusosaliste menetluskulud apellatsiooniastmes jätta nende endi kanda.

3. Otsuse avaldamisel asendada kaebajate nimed tähemärgiga.

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule hiljemalt 21. aprillil 2025

(HKMS § 212 lg 1).

Vastuseks teise menetlusosalise poolt esitatud kassatsioonkaebusele ja sellega ühiseks

läbivaatamiseks võib esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse

menetlusosalisele kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui

see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg-d 1 ja 3).

Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses

märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses

(HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus

3-21-2583

kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist

vajalikuks (HKMS § 223 lg 1).

Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal

Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata

menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab

menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta

menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Politsei- ja Piirivalveameti (PPA) peadirektor kehtestas 03.11.2021 käskkirjaga nr

1.1-1/117 „COVID-19 riskianalüüsi rakendamine“ kõikidel PPA teenistuskohtadel töötamise

tingimuseks vaktsineerituse COVID-19 haigust põhjustava viiruse vastu (p 1). Käskkirja p 2

kohaselt tõendab nimetatud nõudele vastavust SARS-CoV-2 viiruse vastu immuniseerimist

tõendav dokument (viimasest vaktsineerimisest ei ole möödunud rohkem kui üks aasta) või

COVID-19 haiguse läbipõdemist tõendav dokument (diagnoosi kinnitamise kuupäevast ei ole

möödunud rohkem kui 180 päeva). Kõikidel PPA teenistujatel tuli hiljemalt 12.11.2021

esitada oma vahetule juhile kontrollimiseks eelnimetatud tõend või alustada vaktsineerimisega

ja esitada selle kohta vastav tõend (p 3). Teenistus- või töösuhte jätkamiseks tuli teenistujal

enne p-s 2 nimetatud tõendi kehtivuse lõppemist esitada vahetule juhile kontrollimiseks uus

tõend (p 4). Käskkirja p 7 nägi ette, et teenistujaga, kes neid nõudeid ei täida, lõpetatakse

teenistus- või töösuhe. Käskkirja p 9 kohaselt hüvitati teenistujale haigushüvitise ja kinnitatud

palga vahe, kui töövõimetuslehele jäämise põhjuseks oli arsti tuvastatud COVID-19 vaktsiini

kõrvalmõju.

2. /nimekiri eemaldatud/ ja veel 11 isikut esitasid Tallinna Halduskohtule 10.11.2021

kaebuse PPA peadirektori 03.11.2021 käskkirja nr 1.1-1/117 p-de 1–7 tühistamiseks või

alternatiivselt PPA keelamiseks lõpetada käskkirja p 7 alusel kaebajatega teenistussuhted

(haldusasi nr 3-21-2583).

3. Y esitas Tallinna Halduskohtule 11.11.2021 kaebuse PPA peadirektori 03.11.2021

käskkirja nr 1.1-1/117 p-de 1–7 tühistamiseks või alternatiivselt PPA keelamiseks lõpetada

käskkirja p 7 alusel kaebajaga teenistussuhe (haldusasi nr 3-21-2605).

4. PPA peadirektor tunnistas 03.03.2022 käskkirjaga nr 1.1-1/19 „COVID-19 riskianalüüsi

rakendamine“ varasema 03.11.2021 käskkirja nr 1.1-1/117 alates 07.03.2022 kehtetuks.

5. PPA esitas 07.03.2022 taotluse menetluse lõpetamiseks HKMS § 152 lg 1 p 4 alusel,

sest kehtiva COVID-tõendi esitamise nõude kehtetuks tunnistamisega on vaidlustatud

käskkirja toime kaebajate suhtes lõppenud. Kaebajad esitasid HKMS § 152 lg 2 alusel

halduskohtule 18.03.2022 taotluse tuvastada PPA 03.11.2021 käskkirja nr 1.1-1/117

õigusvastasus.

6. Tallinna Halduskohus liitis 27.01.2023 määrusega haldusasjad nr 3-21-2583 ja nr 3-21-

2605 ühte menetlusse (liidetud haldusasi nr 3-21-2583) ning võttis kaebused menetlusse PPA

peadirektori 03.11.2021 käskkirja nr 1.1-1/117 p-de 1–7 õigusvastasuse tuvastamise nõudes.

7. Kaebajad leidsid kaebuses, et PPA peadirektori 03.11.2021 käskkiri nr 1.1-1/117 on

õigusvastane, sest selle andmiseks puudus õiguslik alus, käskkiri on motiveerimata ning rikub

proportsionaalsuse, võrdse kohtlemise, õiguskindluse ja õigusselguse põhimõtteid. Kaebajate

huvi vaidlustatud käskkirja õigusvastasuse tuvastamiseks seondub esmajoones

2(10)

3-21-2583

menetluskulude hüvitamisega ja samuti võimaliku kahju hüvitamise nõude esitamisega.

Lisaks ei saa välistada preventiivset eesmärki (vrd jõustunud otsused tsiviilasjades nr 2-21-

17151 ja nr 2-21-17265).

8. PPA palus vastuses jätta kaebus rahuldamata. Vaidlustatud käskkirja õiguspärasust

tuleb hinnata selle andmise aja seisuga (HKMS § 158 lg 2). Vastustajal tuli PPA

toimepidevuse ja riigi siseturvalisuse tagamiseks 2021. a sügisel tegutseda olemasolevate

teadmiste pinnalt, et kindlustada efektiivne kaitse nii teenistujatele kui ka klientidele. PPA-l

oli tööandjana kohustus tagada ohutu töökeskkond. PPA-le õigusaktidega pandud ülesandeid

arvestades oli teenistujate vaktsineerimise nõue sobiv, vajalik ja mõõdukas meede. Kaebajaid

ei ole nende veendumuste tõttu diskrimineeritud. PPA toimepidevuse ja seeläbi riigi

sisejulgeoleku tagamine on oluliselt kaalukam huvi kui kaebajate huvi säilitada töökoht.

Tuvastamisnõudele ülemineku tingimused ei ole täidetud.

9. Tallinna Halduskohus jättis 25.04.2023 otsusega kaebajate kaebuse rahuldamata ning

menetluskulud menetlusosaliste endi kanda. PPA peadirektori 03.11.2021 käskkirja nr 1.1-

1/117 kehtetuks tunnistamise määravaks põhjuseks ei olnud kaebajate kaebus halduskohtule,

vaid riskianalüüsi muutmine põhjusel, et varasem deltatüvi asendus 2022. a esimeses kvartalis

valdavalt omikrontüvega ning PPA teenistujate vaktsineerituse tase oli selleks ajaks 99% (vt

ka Tallinna Ringkonnakohtu 06.06.2022 määrus nr 3-21-2808). Riskianalüüsi ja tegevuskava

üle vaatamine seondus seega muutunud olukorraga. Vastustaja ei pea HKMS § 108 lg 6

kohaselt kandma menetluskulusid, kui kaebuse eesmärgi saavutamise kohtumenetluse ajal

tingis oluliste asjaolude muutumine pärast kaebuse esitamist (vt Tallinna Ringkonnakohtu

12.04.2022 määrus nr 3-21-1733, p 15). Kaebajad olid nõus menetluse lõpetamisega HKMS §

152 lg 1 p 4 alusel, kui vastustaja hüvitab nende menetluskulud. Vastustaja sellega ei

nõustunud, mistõttu taotlesid kaebajad HKMS § 152 lg 2 alusel üleminekut õigusvastasuse

tuvastamise nõudele.

PPA peadirektori 03.11.2021 käskkirja nr 1.1-1/117 p-de 1–7 õigusvastasuse tuvastamise

nõue ei ole põhjendatud. Kohtuväliselt kehtetuks tunnistatud käskkirja õigusvastasuse

tuvastamine võib olla otstarbekas, kui haldusakt võiks selle kehtetuks tunnistamisele

vaatamata kaebajaid mingil määral edaspidi mõjutada ja kaebajatel võiks seetõttu tekkida

vajadus kaitsta oma õigusi. Praegusel juhul ei ole sellise olukorra tekkimise võimalus eluliselt

usutav. Üksnes soov jätta menetluskulud vastustaja kanda ei ole piisav argument vaidlustatud

haldusakti õigusvastasuse tuvastamiseks ja tuvastamisnõuet ei saa esitada hilisema

hüvitamiskaebuse ettevalmistamiseks (HKMS § 45 lg 2). Kaebajatel ei ole ka preventiivset

tuvastushuvi, sest tulevikus lahendatav olukord võib olla teistsugune ja erineda võivad ka

rakendatavad meetmed. Ei saa eeldada, et vastustaja käituks kaebajate suhtes edaspidi

õigusvastaselt. Vastustaja kinnitas, et PPA hindas riskianalüüsi tegemisel erinevaid riske ja

nende mõju ning asus seisukohale, et vaktsineerimise nõude kehtestamine 03.11.2021

käskkirjaga oli tol ajal teadaolevalt inimeste elu ja tervise, PPA toimepidevuse ning riigi

sisejulgeoleku kaitse eesmärgi täitmiseks sobiv, vajalik ja mõõdukas meede. Kriisiolukord

eeldab kiiret tegutsemist. Vastustaja on võtnud arvesse erinevaid huvisid ja toetunud neist

kaalukamatele (inimeste elu ja tervise kaitse ning riigi sisejulgeolek).

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS

10. Kaebajad paluvad 25.05.2023 apellatsioonkaebuses (täiendatud 07.02.2025) tühistada

halduskohtu otsus ja uue otsusega rahuldada nende kaebus ning jätta menetluskulud vastustaja

kanda. Alternatiivselt paluvad kaebajad saata asja halduskohtule uueks läbivaatamiseks.

3(10)

3-21-2583

Halduskohus on jätnud PPA peadirektori 03.11.2021 käskkirja nr 1.1-1/117 õigusvastasuse

tuvastamise nõude sisuliselt lahendamata, keskendudes peamiselt asjakohatutele küsimustele

ja üksnes nõustudes PPA vastuväidetega. Otsuse põhjal jääb mulje, et kohus ei saanud ka ise

aru, milliseid nõudeid ta lahendas. Tuvastamiskaebuse esitamine oli lubatav ja halduskohus ei

ole selle nõude osas menetlust lõpetanud. Kohtu põhjendused ja viited seonduvalt HKMS §

152 lg 1 p-ga 4 ja § 108 lg-ga 6 on seega asjassepuutumatud. Vaidlustatud käskkirja

õigusvastasust puudutavas osas jäävad kaebajad varem esitatud seisukohtade juurde ning ei

korda neid.

Ringkonnakohtu 13.01.2025 määrusest võib aru saada, et kohus kavatseb tuvastamiskaebuse

lahendamisel lähtuda Riigikohtu 21.06.2024 otsusest nr 3-22-157. Seetõttu esitavad kaebajad

oma vastuväited kõnealusele otsusele, mis ei tugine õigusele ega senisele kohtupraktikale,

vaid maailmavaatele. Riigikohtu seisukohad on vastuolulised, ebaloogilised ja väärad ning

neist ei tuleks siinses asjas lähtuda. Ringkonnakohus ei ole seotud teises asjas tehtud

Riigikohtu otsuse seisukohtadega ja arvesse tuleks võtta ka praeguse vaidluse erisusi.

Riigikohtu otsuse kohatist vastuolulisust, põhjendamatust ja ebaõigsust on mööndud ka

mitmetes madalama astme kohtu otsustes, kuigi neis ei ole siiski julgetud teha enda

veendumustel põhinevat otsust. Erinevalt Riigikohtu lahendatud kaasusest jäid kõik praeguse

asja kaebajad siiski teenistusse või tööle, mistõttu nende kaebus täitis oma eesmärgi. Samuti

ei ole kõik kaebajad avalikus teenistuses, vaid osa neist töötavad PPA-s töölepingu alusel.

Nende puhul tuleb arvestada kohtupraktikaga tsiviilasjades nr 2-21-17151, nr 2-21-17265 ja

nr 2-21-17269, milles on leitud, et tööandja ei saa ühepoolselt vaktsineerimiskohustust

määrata ja selline kohustus ei saa tuleneda TTOS-st. Praeguses asjas on täiendavalt oluline

hinnata olukorda 2022. a jaanuarist kuni märtsini, sest sellel ajal käskkirja nr 1.1-1/117

kehtivana hoidmine ei olnud igal juhul enam õiguspärane (mh said kaebajad ilmselt just sellel

põhjusel 2022. a jaanuaris esialgse õiguskaitse).

Riigikohus on meelevaldselt ja ilma põhjendusi esitamata väitnud, et direktiivid 2000/54/EÜ

ja 89/391/EMÜ ei ole politsei tegevuse eripära tõttu kohaldatavad. See tõlgendus on selgelt

väär. Puudub põhjendus direktiivi 89/391/EMÜ art 2 lg-s 2 sätestatud olukorra esinemise

kohta ning pole arvestatud seda, et kui direktiiv ei kohaldu, siis ei saaks kohaldada ka TTOS §

13 lg-t 2, mis direktiivi üle võtab ja mida tuleks sisustada direktiivi eeskujul. Samasugune

vastuolu esineb ka omavahel seotud direktiivi 2000/54/EÜ ja Vabariigi Valitsuse 05.05.2000

määruse nr 144 „Bioloogilistest ohuteguritest mõjutatud töökeskkonna töötervishoiu ja

tööohutuse nõuded“ kohaldamise osas. Vaktsineerimiskohustuse paigutamine TTOS-i alla on

vastuolus nii seaduse kui ka direktiivi eesmärkide ja mõttega. Kuigi soovituslikest juhistest ja

konventsioonidest ei tulene nõudeõigust, ei ole samas põhjendatud, miks ei ole neid võimalik

või mõistlik järgida.

Riigikohus on vägivaldselt eiranud seaduslikkuse põhimõtet, asudes omistama haldusorganile

õigust kohaldada haldusõigusnorme dispositiivselt. Direktiivi kohaselt saab rangemad nõuded

kehtestada liikmesriik, kuid ükski norm ei anna sellist õigust tööandjale (sh TTOS § 8 lg 3,

mida tuleb tõlgendada kooskõlas direktiiviga). Kusagilt ei tulene tööandjale volitust

kehtestada vaktsineerimisnõuet tervisenõudena ning seda ei saa tuletada ka Vabariigi

Valitsuse

pädevusest

kehtestada

vanglateenistuse

ametniku

tervisenõuded.

Vaktsineerimiskohustus saab politsei- ja kaitseväeteenistuses olla üksnes tervisenõue (vt

politsei ja piirivalve seaduse (PPVS) § 71 lg-d 2 ja 4), kuid sellist tervisenõuet ei ole politseile

kehtestatud (vt Vabariigi Valitsuse 19.12.2019 määrus nr 114 „Politseiametniku

tervisenõuded ja tervisekontrolli kord ning tervisetõendi sisu ja vormi nõuded“). Vabariigi

Valitsus ei soovinudki kehtestada kohustuslikku vaktsineerimist ühelgi elualal. Kuna

tagajärjeks pidi olema teenistusest vabastamine ATS § 95 lg 1, § 14 lg 1 või 2 või § 15 alusel

4(10)

3-21-2583

(s.o mittevastavuse tõttu), siis ei saa vaktsineerimisnõue olla tööohutuse nõudeks.

Töötervishoiu ja tööohutuse nõuetele ei saa vastata või mitte vastata, vaid neid on üksnes

võimalik täita või mitte täita. Kuivõrd Vabariigi Valitsus ei ole vaktsineerimiskohustust

tervisenõudena kehtestanud, siis ei saanud kaebajatel tekkida kohustust ennast vaktsineerida.

Isegi kui kohaldatavad oleksid TTOS § 13 lg 2 ja määruse nr 144 § 6 lg 2 p 11, siis ei anna

need tööandjale õiguslikku alust vaktsineerimiskohustuse kehtestamiseks. Kuivõrd

vaktsineerimise nõue riivab mitmeid põhiõigusi, siis ei saa vaktsineerimiskohustuse

kehtestamine olla tööandaja pädevuses, vaid sellise kohustuse saaks kehtestada üksnes riik ja

see peab õigusnormist selgelt tulenema (vt põhiseaduse (PS) § 29 lg 4; Euroopa Inimõiguste

Kohtu (EIK) 08.04.2021 otsus nr 47621/13, Vavřička jt vs. Tšehhi, p-d 259–260, 265, 282).

Tööandjal on kohustus võimaldada vaktsineerimist ja töötajal on õigus vaktsineerimist saada.

Töötajaid paremini kaitstavate sätete alusel ei saa tööandja kehtestada töötajatele nii suure

isikupuutumatuse riivega kohustusi nagu vaktsineerimine. Üldsõnalise sätte meelevaldne

laiendamine töötaja kahjuks ei saa olla lubatav. Seejuures ei olnud teada COVID-19

vaktsiinide kõrvalmõjud ja tüsistused ning vaktsiinikahju hüvitamist reguleeriv seadus võeti

Eestis vastu alles 13.04.2022 ja jõustus osaliselt 01.05.2022. Vaktsineerimist ei saa pidada ka

eriliseks kaitsemeetmeks, sest vaktsineerimise kättesaadavaks tegemise kohta on olemas

eriregulatsioon (vt direktiivi 2000/54/EÜ art 14 lg 3 ja VII lisa). Mh ei olnud SARS-CoV-2

vaktsiin direktiivi 2000/54/EÜ III lisa järgi tõhus vaktsiin, mistõttu ei saanud seda ühelgi

juhul muuta kohustuslikuks. Määruse nr 144 § 6 lg 2 p-ga 11 ei sätestatud

vaktsineerimiskohustust. Riigikohus tõlgendas määrust nr 144 vastuolus akti andja tahtega.

Leides, et õiguslik alus vaktsineerimiskohustusele tulenes TTOS § 13 lg-st 2 ja määruse nr

144 § 6 lg 2 p-st 11, ei ole Riigikohus hinnanud eesmärgi legitiimsust. Riigikohus

aktsepteeris, et vaktsineerimiskohustus on kehtestatud riigi siseturvalisuse kindlustamise ja

rahvatervise kaitse eesmärgil. Samas ei saa TTOS-i ja määrus nr 144 alusel kehtestavate

kohustuste legitiimseks eesmärgiks olla sisejulgeoleku tagamine või rahvatervise kaitse (vt

direktiivi 89/391/EMÜ art 1 lg 1; direktiivi 2000/54/EÜ art 1 lg 1; TTOS § 1 lg 1, § 2 lg-d 1

ja 2). Neid eesmärke peaksid tagama muud õigusaktid. Ainus legitiimne eesmärk TTOS-i

alusel saaks olla PPA ametnike elu ja tervis. Seejuures oli juba alates vaktsiinide turule

tulekust teada, et vaktsiin ei kaitse viiruse leviku eest, vaid saab kaitsta üksnes konkreetset

isikut raske haigestumise eest, mis ei anna aga alust kehtestada vaktsineerimiskohustust (vt

Riigikohtu 31.10.2022 otsus nr 5-22-4, p 48).

Vaktsineerimiskohustuse kehtestamise tingimused (vt Vavřička jt vs. Tšehhi, p-d 300 jj) ei

olnud täidetud ning vaktsineerimisele olid olemas alternatiivid, kuid Riigikohus ei ole neid

isegi analüüsinud. Puudusid pikaajalised usaldusväärsed andmed kasutatavate vaktsiinide

ohutuse ja vastunäidustuste kohta. Vaktsiinide pidev seire küll ilmselt toimus, kuid see oli

toimunud vaid lühikest aega. Eestis puudus eraldi hüvitamismehhanism vaktsiini raskete

kõrvalmõjude korral. Meetme kestvus ei omanud tähtsust, kuivõrd vaktsineerimata ametnikud

automaatselt vabastati. Lühike kestus viitab hoopis, et sellise ajutise nõude tõttu kellegi

vabastamine ei olnud mõistlik ega proportsionaalne. Vaidlustatud käskkiri ei võtnud arvesse

ametniku kohustuste iseloomu ja kaasnev riive oli äärmiselt intensiivne. Riigikohtu tehtud

ülevaade teistes riikides kehtestatud vaktsineerimisega seotud nõuetest ja sellega seotud

tagajärgedest on väga napisõnaline ning ka lünklik. Siiski on märkimisväärne, et kuigi

vaktsineerimisnõudeid kehtestati ka mujal, ei olnud tagajärjeks teenistusest vabastamine.

Puudub põhjendus, mis Eesti puhul on selline tagajärg lubatav (vt ka otsusele lisatud

eriarvamus). Riigikohus jättis veel tähelepanuta, et kõigis riikides kehtestas vaktsineerimise

nõude riik, mitte suvaline tööandja. Kui riik oleks sellekohase nõude kehtestanud, siis oleks

olukord teistsugune. PPA 03.11.2021 käskkiri pidanuks olema ajaliselt piiratud, aga ei olnud

5(10)

3-21-2583

seda (sh kehtis käskkiri kuni 07.03.2022, vaatamata asjaolule, et nõuet ei rakendatud

tegelikult juba alates 2022. a jaanuari keskpaigast). Kuna Riigikohus ei ole kaalunud

vaktsineerimise alternatiive (nt maskikandmine, testimine), siis ei saa olla läbitud

elementaarset proportsionaalsuse testi. Täiesti meelevaldne on väide, et vaktsineerituse tase

asutuses ei olnud oluline. Tööohutuse mõttes omas see selgelt tähtsust, sest 100% ei olnud

ilmtingimata vajalik. Jäikus viitab, et tegemist oli teenistusliku nõudega (tervisenõudega).

Riigikohus on rikkunud kohtuotsuse põhjendamise kohustust ja jätnud hindamata asjas

kogutud tõendid. Otsuse nr 3-22-157 põhjendused lähtuvad suuresti Riigikohtu varasemast

määrusest haldusasjas nr 3-21-2241, mille seisukohad ei saanud olla lõplikud ja mis tugines

Riigikohtu enda suvaliselt kogutud tõenditele, mida ei ole pooltega arutatud. Selline praktika

alavääristab madalama astme kohtuid. Riigikohus ei analüüsinud riskihinnangut, mille

kohaselt PPA-s oli COVID-19 risk IV tase (akuutne risk), kuid mis ei saanud olla adekvaatne,

kuna kaebajad olid selleks ajaks oma tööd koroonapandeemia tingimustes teinud juba ligi

kaks aastat. Riigikohus lähtus olemasolevast teabest valikuliselt. Kaebajad on esitanud

tõendid, et haiglaravil viibis alates 2021. a septembrist rohkem vaktsineeritud isikuid ning

mitmetes kõrge vaktsineerituse tasemega (99–100%) kollektiivides toimusid 2021. a

oktoobris jätkuvad COVID-19 puhangud (Tallinna Kiirabi, Kaitsevägi, PPA). Riigikohus on

rikkunud võimude lahususe, seaduslikkuse, õigusriigi, diskrimineerimise keelu ja riigivõimu

omavoli keelu põhimõtteid ning ei ole taganud isikutele tegelikku kohtulikku õiguskaitset.

11. Politsei- ja Piirivalveamet vaidleb 27.06.2023 vastuses apellatsioonkaebusele vastu

ning palub jätta selle rahuldamata ja halduskohtu otsuse muutmata. Vastustaja jääb varasemalt

esitatud seisukohtade juurde ja ei pea vajalikuks neid üle korrata.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

12. Ringkonnakohus jääb 13.01.2025 määruses väljendatud seisukoha juurde, et

halduskohus ei ole tuvastamiskaebust sisuliselt lahendanud ja halduskohtu põhjendused selles

osas on selgelt vastuolus ringkonnakohtu väljakujunenud praktikaga (s.o HKMS § 152 lg 2

alusel üleminekuks nn jätkutuvastuskaebusele piisab mh sellest, kui kaebaja soovib taotleda

kantud menetluskulude hüvitamist, ning sellise tuvastamiskaebuse lahendamisel ei oma

seejuures mingisugust tähtsust, kas vaidlustatud käskkirja kehtetuks tunnistamine oli tingitud

kaebuse esitamisest või mitte – nt Tallinna Ringkonnakohtu 23.04.2024 määrus nr 3-23-2386,

p 20 ja seal viidatud varasemad lahendid). Siiski ei oleks asja halduskohtule uueks

läbivaatamiseks saatmine põhjendatud, kuna PPA 03.11.2021 käskkirja nr 1.1-1/117

õiguspärasust on praeguseks hinnatud mh Riigikohtu 21.06.2024 otsuses nr 3-22-157 ja

Tallinna Ringkonnakohtu 18.12.2024 otsuses nr 3-22-324. Täiendavalt on Riigikohus

10.01.2025 otsuses nr 3-21-2712 analüüsinud samalaadse Kaitseväe juhataja 31.08.2021

käskkirja nr 162 õiguspärasust, jäädes jätkuvalt haldusasjas nr 3-22-157 võetud seisukohtade

juurde. Seetõttu lahendab ringkonnakohus ka praeguse vaidluse sisuliselt.

13. Vaidlust ei ole, et PPA peadirektori 03.11.2021 käskkirjaga nr 1.1-1/117 kehtestati kõigi

PPA teenistujate suhtes kaudne vaktsineerimiskohustus, mille täitmata jätmise korral oli

nähtud ette teenistus- või töökohalt vabastamine. Nn COVID-tõendi esitamise kohustus

teenistusse jäämise eeldusena tunnistati PPA peadirektori 03.03.2022 käskkirjaga nr 1.1-1/19

kehtetuks alates 07.03.2022. Kuivõrd kaebajaid ei olnud esialgse õiguskaitse kohaldamisest

tulenevalt teenistusest vabastatud enne asjaolude muutumist, on käskkiri nr 1.1-1/117 nende

suhtes mõju kaotanud. Nagu eelmises punktis selgitatud, tuleb kaebajate 20.09.2022 taotluse

alusel siiski kontrollida käskkirja õiguspärasust.

6(10)

3-21-2583

14. Ringkonnakohtu hinnangul on haldusasjas nr 3-22-157 esitatud Riigikohtu seisukohad

asjakohased ka praeguse vaidluse lahendamisel. Iseenesest on õige, et ringkonnakohus ei ole

siinse asja lahendamisel õiguslikult seotud teises asjas tehtud Riigikohtu otsuses tooduga,

kuid olukorras, kus Riigikohus andis HKMS § 226 lg 1 p 2 alusel nimelt kohtupraktika

ühtlustamise eesmärgil haldusasja nr 3-22-157 lahendada halduskolleegiumi kogu koosseisule

(vt Riigikohtu 23.04.2024 määrus nr 3-22-157, p 2), saaks senisest kohtupraktikast

kõrvalekaldumine olla õiguskindluse põhimõtet arvestades põhjendatud vaid erandlikel

juhtudel (nt ilmnevad olulised uued asjaolud). Praegusel juhul sellist olukorda ei esine.

Kaudse vaktsineerimisnõude aluseks oli kõigi PPA teenistujate puhul sama käskkiri nr 1.1-

1/117, mille õiguslikuks aluseks oli TTOS § 134 lg 2 ja sisuliseks aluseks PPA 06.10.2021

riskianalüüs. Kuna riski hindamine lähtus nn põhitööde sisust, mitte asjaolust, kas tegemist on

ametniku või töötajaga, siis ei ole määrav, et osa kaebajatest ei olnud avalikus teenistuses,

vaid töötasid PPA-s töölepingu alusel (Ä, O, L). Ehkki tuleb möönda, et kaebajate viidatud

tsiviilasjades nr 2-21-17151 ja nr 2-21-17265 on kohtud leidnud, et TTOS-st ei tulene

tööandjale õigust kohustada tema juures juba töötavaid isikuid ennast COVID-19 haiguse

vastu vaktsineerima ning COVID-19 riskianalüüsi rakendamise käskkiri on üksnes tööandja

ühepoolne tahteavaldus, millel ei saa töötaja nõusolekuta olla tema töölepingut muutvat

toimet, ei oma see praeguses vaidluses tähtsust, kuna ühegi kaebaja töölepingut käskkirja nr

1.1-1/117 alusel ei lõpetatud. Töölepingu lõpetamisega seonduvad vaidlused ei kuuluks ka

halduskohtu pädevusse.

15. Ühtlasi ei saa kaebajatega nõustuda, et praeguses asjas tuleb täiendavalt hinnata

olukorda 2022. a-l kuni PPA peadirektori 03.03.2022 käskkirja nr 1.1-1/19 jõustumiseni.

Käskkiri nr 1.1-1/117 oli kohtus vaidlustatav siseakt, mida tuleb halduskohtumenetluses

käsitada haldusaktina (HKMS § 6 lg 1). Järelikult kehtib ka nimetatud käskkirja suhtes

HKMS § 158 lg 2 teises lauses sätestatu, mille kohaselt hindab kohus haldusakti

õiguspärasust selle andmise aja seisuga. Kuna ühtegi kaebajat COVID-tõendi esitamata

jätmise tõttu ameti- või töökohalt ei vabastatud ning asjas on esitatud üksnes käskkirja nr 1.1-

1/117 õigusvastasuse tuvastamise nõue, siis ei ole asja lahendamiseks vaja analüüsida, kas

käskkiri tulnuks tunnistada kehtetuks juba enne 07.03.2022 (sh möönavad kaebajad ise, et

käskkirja nr 1.1-1/117 ei rakendatud juba alates 2022. a jaanuari keskpaigast).

16. Riigikohus järeldas 21.06.2024 otsuses nr 3-22-157, et PPA peadirektori 03.11.2021

käskkirja nr 1.1-1/117 p-dega 1 ja 7 kehtestatud kaudne vaktsineerimiskohustus oli

tööohutuse nõue TTOS-i tähenduses, mille kehtestamiseks andsid piisava aluse TTOS § 13 lg

2 ja Vabariigi Valitsuse 05.05.2000 määruse nr 144 § 6 lg 2 p 11 ning need normid olid

põhiseaduspärased. PPA peadirektori siseakt teenis Riigikohtu hinnangul legitiimset

eesmärki, tagades ülekaalukat avalikku huvi: riigi tuumikfunktsiooni lakkamatu täitmine ning

inimeste elude ja tervise kaitse. Kehtestatud kaudne vaktsineerimisnõue oli eesmärgi

saavutamiseks sobiv, vajalik ja mõõdukas ettevaatusabinõu. Riigikohus märkis, et politsei

tegevuse eripära tõttu direktiivid 89/391/EMÜ1 ja 2000/54/EÜ2 ei kohaldu. Kõigi Eestis

kasutatud COVID-19 vaktsiinide ohutus ja tõhusus oli piisavalt tõendatud, et kaaluda üles

võimalikud riskid (võttes konkreetsel juhul siiski arvesse võimalikke vastunäidustusi).

Riigikohus leidis, et käskkirja nr 1.1-1/117 p-s 2 sätestatud tõendi esitamata jätmist saab

käsitada muu seaduses sätestatud teenistusse võtmist välistava asjaoluna ATS § 15 p 5 ja § 25

lg 1 p 5 tähenduses, mis toob ATS § 95 lg 1 kohaselt kaasa teenistusest vabastamise. Siiski ei

1 Nõukogu 12.06.1989 direktiiv 89/391/EMÜ töötajate töötervishoiu ja tööohutuse parandamist soodustavate

meetmete kehtestamise kohta

2 Euroopa Parlamendi ja nõukogu 18.09.2000 direktiiv 2000/54/EÜ töötajate kaitse kohta bioloogiliste

mõjuritega kokkupuutest tulenevate ohtude eest tööl (seitsmes üksikdirektiiv direktiivi 89/391/EMÜ artikli 16

lõike 1 tähenduses)

7(10)

3-21-2583

saanud selline tagajärg olla automaatne, vaid siseakti rakendamisel tuli vaktsineerimisnõude

täitmata jätmise korral enne teenistuja suhtes õigusliku tagajärje valikut teostada

kaalutlusõigust juhul, kui esinesid erakordsed asjaolud või kui käskkirja nr 1.1-1/117 andmise

aluseks olnud olukord oli muutunud.

17. Kaebajad on 07.02.2025 seisukohas esitanud sisuliselt vastuväited Riigikohtu

21.06.2024 otsusele nr 3-22-157. Ringkonnakohus märgib, et käsitab apellatsioonkaebuse

põhjendustena üksnes kaebajate neid seisukohti, milles on analüüsitud Riigikohtu poolset

õiguse tõlgendamist ja tõendite hindamist, ning jätab kõrvale muud etteheited ja hinnangud

Riigikohtu otsusele (sh põhjendamiskohustuse rikkumine, tõendite hindamata jätmine), sest

praeguse vaidluse raames ei ole võimalik hakata revideerima haldusasjas nr 3-22-157 tehtud

jõustunud kohtuotsust.

18. Direktiivi 89/391/EMÜ art 2 lg 2 kohaselt ei kohaldata seda direktiivi juhul, kui teatava

avaliku teenistuse (nt relvajõudude või politsei) tegevus oma eripära tõttu sellega vältimatult

vastuollu satub. Kaebajad leiavad ekslikult, et kui politseiteenistuse eripära tõttu direktiivid

89/391/EMÜ ja 2000/54/EÜ ei kohaldu, siis ei saaks praegusele vaidlusele kohaldada ka

TTOS § 13 lg-t 2 ja määrust nr 144, sest need võtavad üle direktiivid ja neid tuleks seega

sisustada direktiivide eeskujul. Asjaolu, et TTOS ja selle alusel kehtestatud määrus nr 144

võtavad mh üle direktiivide nõuded, ei tähenda seda, et nende riigisiseste normide

reguleerimisala ei saagi olla direktiividega võrreldes avaram. See tähendab, et isegi kui

direktiivid teatud olukorras ei kohaldu, ei välista see iseenesest veel TTOS-i ja määruse nr

144 kohaldamist, sest need ei ole direktiividega lahutamatult seotud. Seejuures on mõlemad

õigusaktid kehtestatud oluliselt enne Eesti ühinemist Euroopa Liiduga ning praegusele TTOS

§ 13 lg-le 2 vastav säte sisaldus juba 26.07.1999 jõustunud seaduse algtekstis (vt § 13 lg 2 p

2).

19. Riigikohtu arvates andsid PPA teenistujatele kaudse vaktsineerimisnõude

kehtestamiseks piisavalt selge ja täpse õigusliku aluse TTOS § 13 lg 2 ja määruse nr 144 § 6

lg 2 p 11. Ehkki tegemist oli isikupuutumatust intensiivselt riivava meetmega, võis avalike

ülesannete täitmisel osalevate inimeste (sh politsei teenistujate) suhtes vaktsineerimisnõude

kehtestamine tulla kõne alla ka seaduses ettenähtud üldisema volitusnormi alusel ja madalama

astme õigusaktiga (sh halduse siseaktiga), arvestades nõude adressaatide piiratumat ringi ja

nende erilist suhet riigi või muu avaliku võimu kandjaga. Kaebajate viidatud PPVS § 71 lg-

test 2 ja 4 ei tulene järeldust, et vaktsineerimisnõue saab olla üksnes tervisenõue, kuid mitte

tööohutuse nõue. Need sätted reguleerivad üksnes tervisekontrolli jms (sh vaktsineerimise)

tagamist riigieelarve vahenditest ning politseiametniku tervisenõuete ja tervisekontrolli korra

kehtestamist, kuid vaidlust ei ole, et vaktsineerimisnõuet ei ole politseiametniku

tervisenõudena kehtestatud. Pidades silmas, et vaktsineerimine on ennetusmeede, on üldse

küsitav, kas seda saaks käsitada tervisenõudena. Kaebajate arutlus, et tööohutuse nõuetele ei

saa vastata või mitte vastata, vaid neid saab üksnes täita või mitte täita, ei ole asjassepuutuv,

sest ehkki käskkirja nr 1.1-1/117 p-de 1 ja 7 sõnastus on mõnevõrra ebaõnnestunud, ei oleks

teenistusest vabastamist tinginud siiski „mittevastavus“ vaktsineerimisnõudele, vaid käskkirja

p-de 2–5 alusel nõutava dokumendi (st COVID-tõendi) tähtajaks esitamata jätmine (vt ATS §

15 p 5 ja § 25 lg 1 p 5 ning § 95 lg 1).

20. Mis puutub küsimusse, kas TTOS § 13 lg 2 ja määruse nr 144 § 6 lg 2 p 11 võimaldasid

kehtestada teenistujate õigusi oluliselt riivavaid tööohutuse nõudeid mh avalikes huvides

(PPA toimepidevuse tagamiseks) ning teiste inimeste elu ja tervise kaitseks, leiab

ringkonnakohus, et kaebajate lähenemine on põhjendamatult kitsendav. Tööandja peab esiteks

tagama tööohutuse (TTOS § 2 lg 2) kõigile töötajatele ning teiseks tuleneb juba direktiivi

8(10)

3-21-2583

89/391/EMÜ art 2 lg-s 2 ja TTOS § 1 lg-s 2 sätestatud erandite kehtestamisest, et PPA

töötajate puhul tuleb täiendavalt arvestada politsei täidetavate avalike ülesannetega, sh

siseturvalisuse tagamine ka tervisekriisi tingimustes. Määruse nr 144 § 6 lg 2 p 11 viitab

samuti selgelt vajadusele tagada töökeskkonnas teiste inimestega kokku puutuvate töötajate

nakkusohutus. Seetõttu ei ole TTOS § 13 lg 2 alusel PPA töötajatele rangemate nõuete

kehtestamisel välistatud arvestada mh eesmärgiga tagada politseiga kokku puutuvate isikute

(st mitte ainult teiste PPA töötajate) ohutus ja seeläbi politsei ülesannete täitmine laiemalt.

Järelikult tuleb käskkirjas nr 1.1-1/117 seatud eesmärke pidada legitiimseteks. Kuna meetme

eesmärgiks oli muu hulgas politseiga kokku puutuvate isikute (sh COVID-19 haiguse

riskirühma kuuluvate isikute) tervise kaitse ja samas ei saanud eeldada, et osa PPA

teenistujatest võiksidki jääda sedalaadi kokkupuuteid nõudvate ülesannete täitmisest kõrvale

(vt ka PPVS § 77 lg 1 ja § 79 lg 1), põhjendab see ühtlasi hinnangut, et eesmärkide täitmiseks

ei piisanud sellest, et vaktsineeritud või haiguse läbipõdenud teenistujate osakaal PPA-s oli

suur, vaid vajalikuks peeti, et COVID-tõendi esitaksid kõik ja igaüks.

21. Kaudne vaktsineerimisnõue kehtestati 2021. a novembris ning tugines sellel ajal

esinenud olukorrale ja olemas olnud andmetele nii SARS-CoV-2 viiruse (sh konkreetsete

viirusetüvede) omaduste ja leviku kui ka COVID-19 haiguse kulgemise ning vaktsiinide

tõhususe ja võimalike kõrvaltoimete või tüsistuste kohta. Riigikohus ei ole otsuses nr 3-22-

157 väitnud, et määruse nr 144 § 6 lg 2 p-ga 11 oleks kehtestatud vaktsineerimiskohustus.

Nimetatud säte jättis tööandjale võimaluse otsustada, millist meedet pidada piisavaks. Säte

võimaldanuks piirduda testimisega (vt lisaks 17.08.2021–14.03.2022 kehtinud § 6 lg 22 p-d 4

ja 5), kuid ei välistanud ka ainuüksi COVID-tõendi aktsepteerimist. Ringkonnakohtu

hinnangul on vastustaja piisavalt selgitanud, miks valiti taotletud eesmärgi saavutamiseks just

kehtiva COVID-tõendi esitamise nõue ning jäeti kõrvale näiteks võimalus tõendada

nakkusohutust testitulemustega. Regulaarse testimise korraldamine olnuks töömahukas ja

kulukas ning samas vaktsineerimisest vähem efektiivne (st võimaldab tuvastada üksnes juba

toimunud nakatumist). Nõustuda ei saa väitega, et juba alates vaktsiinide turule tulekust oli

teada, et need pakuvad kaitset ainuüksi raske haigestumise eest. Kuigi vaktsineeritud isikud

võivad samuti nakatuda, vähendab viiruse kandlust oluliselt seegi, et vaktsineeritud isikud

põevad haigust kergemalt ja lühemat aega ning neist lähtuv nakkusoht on seetõttu

märkimisväärselt madalam (s.o vaktsineeritute viiruskoormus ja seega ka nakkuse

edasikandmise võime on väiksem). Muud viiruse leviku tõkestamist soodustavad meetmed (nt

isikukaitsevahendite kasutamine, hügieeni ja distantsi hoidmine, desinfitseerimine, vajadusel

ka täiendav testimine) võivad olla vajalikud vaktsineerimisest sõltumata, kuid sellest ei

järeldu, et vaktsineerimine oleks eesmärgipäratu või ebavajalik abinõu. Meetme sobivuse

jaatamiseks ei pea selle efektiivsus olema 100%.

22. Käskkirja nr 1.1-1/117 ei muuda õigusvastaseks see, et COVID-19 vaktsiinid olid olnud

turul vaid lühikest aega ja võimalike vaktsiinikahjude hüvitamiseks puudus eraldi mehhanism.

Kõik Eestis kasutusel olnud vaktsiinid olid saanud Euroopa Liidus müügiloa ehk nende

ohutus ja tõhusus oli piisavalt tõendatud, et kaaluda üles võimalikud riskid. Asjaolust, et

direktiivi 2000/54/EÜ III lisa või määruse nr 144 lisa 3 ei sisalda SARS-CoV-2 juures

märkust „V“, mis viitab, et „tõhus vaktsiin saadaval ja Euroopa Liidus registreeritud“ (vt

direktiivi III lisa p 10; määruse nr 144 § 17 lg 13 p 5), ei saa järeldada, et olemasolevad

COVID-19 vaktsiinid ei oleks direktiivi ja määruse nr 144 tähenduses usaldusväärsed või

tõhusad. SARS-CoV-2 lisati loetellu direktiiviga (EL) 2020/7393, mil vaktsiinid olid alles

väljatöötamisel (vt direktiivi põhjendus 6) ja asjaolust, et direktiivi III lisa ei ole hiljem

3 Komisjoni 03.06.2020 direktiiv (EL) 2020/739, millega muudetakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi

2000/54/EÜ III lisa seoses SARS-CoV-2 lisamisega teadaolevalt inimesi nakatavate bioloogiliste mõjurite

loendisse ja muudetakse komisjoni direktiivi (EL) 2019/1833

9(10)

3-21-2583

täiendatud, oleks meelevaldne tuletada hinnanguid 2020. a lõpus ja 2021. a alguses müügiload

saanud vaktsiinide tõhususele. Määrav ei ole seegi, et erisätted vaktsiinikahjude lihtsustatud

hüvitamise kohta (vt ravimiseaduse §-d 9914–9925 ja 11611–11612) kehtestati alles 2022. aastal,

sest käskkirja nr 1.1-1/117 p 9 kohaselt hüvitatakse teenistujale haigushüvitise ja kinnitatud

palga vahe, kui töövõimetuslehele jäämise põhjuseks on arsti poolt tuvastatud COVID-19

vaktsiini kõrvalmõju. Seega oli vastustaja püüdnud juba iseseisvalt maandada võimalikke

riske seoses vaktsiinide kõrvaltoimetega.

23. Asjakohaseks ei saa pidada argumenti, et käskkiri nr 1.1-1/117 pidanuks olema ajaliselt

piiratud, sest vastustajale ei saanud olla ettenähtav, kui pikka aega on meedet vaja rakendada.

PPA 03.11.2021 käskkirja andmise ajaks oli tervisekriis kestnud juba ca 1,5 aastat ning kuigi

viirus oli korduvalt muteerunud, ei saanud eeldada, et juba lähiajal saab valdavaks selline

tüvi, mis üldjuhul enam rasket haigestumist ei põhjusta. See, et meetme rakendamise vajadus

osutus õnneks lühiajaliseks, on juhuslik asjaolu, mis ei saa meetme rakendamist muuta

tagantjärele ebaproportsionaalseks.

24. Eelneva põhjal ja HKMS § 200 p 4 alusel jääb kaebajate apellatsioonkaebus

rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 25.04.2023 otsuse resolutsioon muutmata, kuid

halduskohtu otsuse põhjendusi tuleb muuta vastavalt käesoleva otsuse põhjendustele.

25. HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti.

HKMS § 109 lg 1 järgi tuleb menetluskulude väljamõistmiseks esitada kohtule

menetluskulude nimekiri ja kuludokumendid, mille esitamata jätmise korral menetluskulusid

välja ei mõisteta. Kaebajad on tasunud apellatsioonkaebuselt riigilõivu kokku 840 eurot (42

kaebajat × 20 eurot) ning palunud mõista vastustajalt nende kasuks välja esindajakulu kokku

2139,48 eurot (koos käibemaksuga summa) ehk iga apellandi kohta 50,94 eurot. Esindajakulu

vastab advokaatide 14,78 töötunnile hinnaga 120 euro/tund (lisandub käibemaks). Kokku

2979,48 euro suuruste menetluskulude kandmine või kandmise kohustus seoses praeguse

haldusasja menetlemisega ringkonnakohtus on riigilõivu maksekorralduse (dtl 1970) ja

advokaadibüroo arvetega (dtl 2013–2180) HKMS § 109 lg-te 1 ja 11 nõuetele vastavalt

tõendatud. Kuna apellatsioonkaebus jääb rahuldamata, jäävad kaebajate menetluskulud

HKMS § 108 lg 1 alusel nende endi kanda. PPA ei ole menetluskulude kandmise kohta

andmeid esitanud, mistõttu jäävad ka vastustaja võimalikud menetluskulud

apellatsiooniastmes HKMS § 109 lg 1 alusel tema enda kanda.

26. Kaebajate eraelu kaitseks tuleb otsuse avaldamisel asendada nende nimed tähemärgiga

(HKMS § 175 lg 3).

(allkirjastatud digitaalselt)

10(10)