3-23-139/13 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tallinna Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Veiko Vaske (eesistuja), Maret Altnurme ja Monika

Laatsit

Otsuse tegemise aeg ja koht

31. jaanuaril 2025 Tallinnas

Haldusasja number

3-23-139

Haldusasi

B.V kaebus Keskkonnaameti 10.11.2022 ettekirjutuse

nr 2790 tühistamiseks

Menetlusosalised ja nende

esindajad

Kaebaja (apellant) – B.V, esindajad v-adv Janar Urres

ja adv Kristjan Kers

Vastustaja – Keskkonnaamet, esindaja Väino Vaidla

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Halduskohtu 28.07.2023 otsus

Menetluse alus ringkonnakohtus

B.V apellatsioonkaebus

Asja läbivaatamise vorm

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Jätta B.V apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 28.07.2023

otsus muutmata.

2. Jätta apellatsiooniastme menetluskulud menetlusosaliste endi kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule hiljemalt 03.03.2025 (HKMS §

212 lg 1). Teine menetlusosaline võib esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul

kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või

ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3).

Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida,

vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses

(HKMS § 213 lg 1 punkt 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus

kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist

vajalikuks (HKMS § 223 lg 1).

Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal

Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata

menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab

menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta

menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. B.V-le (kaebaja) kuulub Valga maakonnas Otepää vallas Sihva külas asuv Männimäe

kinnistu (katastritunnus 55701:001:0381).

3-20-1423

2.

10.11.2022 tegi Keskkonnaamet (vastustaja) looduskaitseseaduse (LKS) § 702 lg 1 ja

korrakaitseseaduse (KorS) § 28 lg 1 alusel kaebajale ettekirjutuse nr 2790, millega kohustas

kaebajat likvideerima hiljemalt 03.09.2023 Männimäe katastriüksusel Juusa järve

(registrikood VEE2105500) veekaitse- ja ehituskeeluvööndisse ning Otepää looduspargi

Otepää piiranguvööndisse püstitatud kaks ehitist: koordinaatidel X:6434124 Y:643516 asuv

ehitis (suitsuahjuga maakivisillutis) ja koordinaatidel X:6434143 Y:643490 asuv killustikust

plats (p 1) ning järgima likvideerimisel ettekirjutuse resolutsiooni p-s 2 loetletud tingimusi.

Ettekirjutuse kohaselt rakendab vastustaja sunniraha 1000 eurot nii ettekirjutuse p-s 1 kui p-s

2 pandud kohustuste täitmata jätmisel ning sunniraha määratakse ettekirjutuse täitmata

jätmisel korduvalt.

Ettekirjutuse põhjenduste kohaselt avastas Keskkonnaamet 01.04.2022 plaanilise

ehitusjärelevalve käigus Männimäe maaüksuselt Juusa järve veekaitse- ja ehituskeeluvööndist

ning Otepää looduspargi Otepää piiranguvööndist kaks ehitist (maakivist sillutis suitsuahjuga

ja killustikust plats). Ehitised on rajatud Vabariigi Valitsuse 01.12.2016 määruse nr 135

„Otepää looduspargi kaitse-eeskiri“ (kaitse-eeskiri) § 17 lõiget 1 ja lg 2 punkti 1, LKS § 38

lõiget 3 ja veeseaduse (VeeS) § 119 punkti 5 rikkudes.

Kaitse-eeskirja kohaselt on ehitise püstitamine lubatud ainult kaitseala valitseja nõusolekul,

kusjuures Otepää piiranguvööndis põlisel metsamaal ja poollooduslikul kooslusel üksnes

algsetel taluõuekohtadel. Ehitised ei ole rajatud kehtiva detailplaneeringuga ettenähtud

hoonestusalale ja vastustaja kui kaitseala valitseja ei ole andnud muid nõusolekuid peale

detailplaneeringuga nõustumise. Juusa järve ehituskeeluvööndi laius on LKS § 38 lg 1 p 4

kohaselt 50 m, lg 3 kohaselt on ehituskeeluvööndis uute ehitiste ehitamine keelatud ja lõigetes

4 ja 5 sätestatud erandid ei kohaldu. Ainsana saaks kohalduda lg 1 p 1 erand, mille kohaselt ei

laiene ehituskeeld hajaasustuses olemasoleva elamu õuemaale ehitatavale uuele ehitisele, mis

ei jää veekaitsevööndisse. Erand aga ei kohaldu, kuna ehitised asuvad VeeS § 118 lg 2 p 2 ja

lg 3 alusel veekaitsevööndis, samuti puudub kinnistu katastriüksusel õuemaa kõlvik. Ehitised

on vastuolus LKS §-s 34 sätestatud kalda kaitse eesmärkidega, kuna need kahjustavad kaldal

asuvaid looduskooslusi ega arvesta kaldale omase asustusega ning inimtegevusest lähtuva

kahjuliku mõju piiramise eesmärgiga. Ehitiste alla jääval alal on ajalooliselt olnud tegemist

loodusliku lagealaga, ehitiste püstitamisel on toimunud järve kalda oluline ümberkujundamine

ning hävitatud on looduslik pinnas ja kooslus. Ehitustegevusega on inimtegevuse mõju toodud

oluliselt lähemale veekogule, kus seda eelnevalt ei olnud. Tuginedes ettevaatusprintsiibile,

võib LKS § 38 lg-s 3 sätestatud keelu rikkumise korral ranna- ja kaldakaitse eesmärkide

rikkumist eeldada. Katastriüksusele ei ole rajatud ka sadamaala, kalda- või rannakindlustuse

ala, supelranda ega supluskohta, mistõttu ei kohaldu ka VeeS § 118 lg 5 erand

veekaitsevööndisse ehitamiseks. Loodusliku pinnase hävitamisega ning inimtgevuse kaldaala

lähedusse toomisega on suurenenud erosiooni ja hajuheite tekkimise oht, mistõttu on ehitised

ehitatud VeeS § 119 p 5 kohast keeldu rikkudes. Kokkuvõttes on viidatud normide rikkumine

käsitatav korrarikkumisena KorS § 5 lg 1 mõttes.

Ettekirjutus on tingitud vajadusest saavutada LKS-s sätestatud eesmärkide ja põhimõtete

rakendamine. VeeS § 118 lg 1 ja LKS § 34 eesmärkidega vastuolus olevad ehitised kujutavad

endast keskkonnaohtu. Keskkonnaohtu tuleb keskkonnaseadustiku üldosa seaduse (KeÜS) §

10 kohaselt taluda, kui tegevus on vajalik ülekaaluka huvi tõttu, puudub mõistlik alternatiiv ja

keskkonnaohu või olulise keskkonnahäiringu vähendamiseks on võetud vajalikud meetmed.

Need tingimused ei ole täidetud. Õiguskorra tagamine ja inimtegevusest lähtuva kahjuliku

mõju piiramine on kaalukas avalik huvi, mis kaalub üles erahuvi ehitiste säilimise vastu

veekaitse- ja ehituskeeluvööndis, nende püsimine seal ei ole eluliselt vajalik. Kaebaja huvi

muudab vähem kaalukaks mh isiku tahtlik õigusvastane käitumine ehitiste püstitamisel, kuna

detailplaneering, mis kaebaja taotlusel kehtestati, ei näe ehitiste asukohas ehitisi ette ning

2(9)

3-20-1423

isikul ei teki LKS § 38 lg 9 kohaselt õigustatud ootust ehitiste säilimiseks isegi juhul, kui

kohalik omavalitsus oleks õigusvastaseks ehitamiseks loa andnud. Arvestades eelviidatud

norme puudub võimalus ehitiste seadustamiseks ja alternatiiv ehitiste likvideerimata

jätmiseks.

3. Kaebaja esitas 12.12.2022 vaide, mille vastustaja jättis 21.12.2022 vaideotsusega nr 1-

7/22/261-5 rahuldamata.

4. Kaebaja esitas 20.01.2023 Tallinna Halduskohtule kaebuse Keskkonnaameti 10.11.2022

ettekirjutuse nr 2790 tühistamiseks.

Killustikust plats ei ole ehitis ehitusseadustiku (EhS) mõttes, vaid kaebaja üksnes ladustas

killustikku. Kaebaja küsis enne killustiku ladustamist Otepää vallalt, kas tegemist on

loakohustusliku tegevusega ja sai vastuseks, et luba pole tarvis. Seega oli tegemist riigi

lubadusega ja vastustaja ettekirjutus kujutab endast riigi vastuolulist käitumist.

Kumbki ehitis ei kujuta endast keskkonnaohtu, vastustaja on sellekohase järelduse

põhjendamata jätnud. Lisaks jääb arusaamatuks vastustaja automaatne järeldus, et igal juhul

esineb antud juhul keskkonnarisk KeÜS § 4 mõttes. Isegi kui LKS-i või VeeS-i sätteid

rikutakse, ei saa see automaatselt kaasa tuua ei keskkonnaohtu ega -riski. Need on vaja

eraldiseisvalt sisustada, mis aga nii ettekirjutuses kui ka vaideotsuses puudub. Täiesti

hindamata on ehitiste likvideerimisega kaasnevad mõjud keskkonnale. Tegemist on olulise

kaalutlusega, millele vastustaja pole tähelepanu pööranud. Küll on aga haldusmenetluse

materjalides selgelt välja toodud, et ehitise sellisel kujul püsimajäämine negatiivset mõju

kaasa ei too. Samas piirkonnas on ehitatud elamiseks kasutatavaid maju ning kõrvalhooneid,

mis on keskkonnale oluliselt koormavamad. Ettekirjutuses puuduvad mistahes viited teistele

võimalikele lahendustele või haldusmeetmetele.

5. Vastustaja palus jätta kaebuse rahuldamata jätmistel kaalutlustel.

Killustikuplats on ehitis EhS § 3 lg 1 mõttes, kuna tegemist on siledaks tasandatud killustikust

sillutisega, mille all on geotekstiil ja mille rajamise eesmärgina on kaebaja väärteomenetluse

ülekuulamisprotokollis selgitanud plaani rajada kuuselattidest telk, st tegemist on ehitise

püstitamisega, mitte materjali ladustamisega. Riik ei ole käitunud vastuoluliselt, Otepää

vallalt ei ole küsitud luba ehitamiseks ja kaebaja oli teadlik kinnistu asumisest

looduskaitsealal ning looduskaitselistest piirangutest, samuti detailplaneeringu hoonestusalast.

Ettekirjutuses on põhjalikult lahti kirjutatud, milles seisnevad ehitistega kaasnevad

kahjustused ja ebasoodne mõju keskkonnale. Kaebuses aga on meelevaldselt asetatud

võrdusmärk KorS § 28 lg-s 1 nimetatud ohu ja KeÜS §-s 10 nimetatud keskkonnaohu vahele.

Kuivõrd vaidlusalune ettekirjutus on koostatud mitte ohu tõrjumiseks KorS § 5 lg 2

tähenduses, vaid korrarikkumise (KorS § 5 lg 1 tähenduses) kõrvaldamiseks, siis selles

kontekstis ei oma KeÜS regulatsioon asjaga puutumust.

Kuivõrd mõlemad ettekirjutuses märgitud ehitised asuvad Juusa järve veekaitsevööndis ja

tegemist ei ole LKS-ga lubatavate ehitistega, on ehitised nii formaalselt kui ka materiaalselt

õigusvastased, mis tähendab, et nende ehitamine õiguspäraselt oleks olnud välistatud ja

välistatud on ka nende tagantjärele seadustamine. Asjakohatu ja paljasõnaline on kaebuses

esitatud viide teistele piirkonnas ehitatud hoonetele ja nende negatiivsele mõjule – ükski

samas piirkonnas olev hoone ei ole Juusa järve veekaitsevööndis ja puuduvad andmed, et

need oleksid ehitatud ebaseaduslikult.

6. Tallinna Halduskohus jättis 28.07.2023 otsusega kaebuse rahuldamata ja poolte

menetluskulud nende endi kanda. Kohtuotsuse põhjendused olid kokkuvõtlikult järgmised.

3(9)

3-20-1423

Vaidlust ei ole, et Männimäe maaüksusele rajatud suitsuahjuga maakivisillutis asub osaliselt

Juusa järve veekaitsevööndis ning täielikult Juusa järve ehituskeeluvööndis, samuti asetseb

killustikuplats Juusa järve veekaitse- ja ehituskeeluvööndis, mis on tõendatud ka väärteoasjas

nr 940022000878 sündmuskoha vaatluse protokollidega. Lisaks asub Männimäe maaüksus

tervikuna Otepää looduspargi Otepää piiranguvööndis, mida kinnitab Maa-ameti looduskaitse

kaart. Samuti ei ole vaidlust selles osas, et kaebaja ei olnud kummagi ehitise Otepää

looduspargi Otepää piiranguvööndisse rajamiseks vastustajalt kui kaitseala valitsejalt

vastavalt kaitse-eeskirja § 17 lg 2 p-le 1 luba küsinud. Ka ei ole vaidlust selles, et rajatud

objektid ei asu õuealal ega olemasoleval hoonestusalal. Seega ei nähtu kohtule, et vastustaja

oleks valesti tuvastanud Otepää looduspargi kaitse-eeskirja § 17 lg 1 ja lg 2 p 1, LKS § 38 lg

3 ja VeeS § 119 p 5 rikkumise. Samale järeldusele on jõudnud ka Tartu Maakohus 26.01.2023

otsuses väärteoasjas nr 4-22-4150, mis jõustus 04.04.2023.

LKS § 38 lg 3 alusel on kalda ehituskeeluvööndisse uute hoonete ja rajatiste ehitamine

keelatud. Erandid, millele ehituskeeld ei kohaldu, on loetletud LKS § 38 lg-tes 4 ja 5.

Keskkonnaamet on möönnud, et antud juhul võiks eranditest kohalduda vaid LKS § 38 lg 4 p

1, mille alusel ei laiene ehituskeeld hajaasustuses olemasoleva elamu õuemaale ehitatavale

uuele ehitisele, mis ei jää veekaitsevööndisse. Kuna vaidlusalused ehitised ei asu olemasoleva

elamu õuealal ning jäävad veekaitsevööndisse (Juusa järve puhul 10 meetrit veekogu piirist),

siis ei saa ka seda erandit rakendada. Ranna ja kalda puhul on seadusandja juba sätestanud, et

üldjuhul ranna ja kalda ehituskeeluvööndisse ei ehitata ning seda asjaolu ei pea hakkama

haldusmenetluses uuesti hindama (vt Tallinna Ringkonnakohtu 15.09.2022 otsus haldusasjas

nr 3-21-751, p 8). Seega ei pidanud vastustaja asuma kaaluma, kas keskkonnaohu aspektist

võiks ehitisi ikkagi lubada või leidub likvideerimisele alternatiivseid meetmeid. Vastustaja ei

pea eraldiseisvalt vastavate keskkonnariskide olemasolu sisustama, sest sellekohase kaalumise

on teinud juba seadusandaja, kehtestades erandi tegemise võimalused. Vastustajal puudub

võimalus uusi erandeid luua. Paljasõnaliseks on jäänud kaebaja väited võimalikust

keskkonnaohust, mida ehitiste likvideerimine võiks põhjustada. Jääb ebaselgeks, milliseid

asjaolusid oleks vastustaja pidanud veel kaaluma. Ehkki vastustaja ei pidanud

ehituskeelualasse ehitamise korral eraldi põhjendama, miks on keelutsooni püstitatud ehitis

keskkonnale ohtlik, on ta seda ettekirjutuses siiski teinud, põhjendades seda nii LKS-i kui

VeeS-i normide eesmärgist lähtudes.

Vastustaja on ehitise mõistet õigesti sisustanud ja tegemist ei ole riigi vastuolulise

käitumisega. Eristada tuleb loakohustuslikku ehitamist ja veekaitse- või ehituskeeluvööndisse

ehitamist.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES

7. Kaebaja esitas 22.08.2023 apellatsioonkaebuse halduskohtu 28.07.2023 otsuse

tühistamiseks. Kaebaja palub teha asjas uue otsuse, millega tühistada Keskkonnaameti

10.11.2022 ettekirjutus nr 2970 osas, millega kohustati likvideerima suitsuahjuga

maakivisillutis. Kaebaja on apellatsioonkaebuse esitamise hetkeks killustikust platsi

likvideerinud ja selles osas on ettekirjutus täidetud.

Keskkonnaameti ettekirjutuse õiguslik alus tuleneb KorS § 28 lg-st 1, mille kohaselt on

korrakaitseorganil õigus, mitte kohustus panna isikule ohu tõrjumise või korrarikkumise

kõrvaldamise kohustus. Vastustajal oli seega kaalutlusõigus korrarikkumise kõrvaldamise

kohustuse määramisel, millele ka vastustaja ise on korduvalt, nt vaideotsuses viidanud, ja

ettekirjutuse kohtulik kontroll hõlmab seetõttu ka kaalutlusreeglite järgimise analüüsi, nagu

kinnitab kohtupraktika. Halduskohus, leides, et vastustaja ei pidanud eraldiseisvalt

keskkonnariskide olemasolu sisustama, on kaalutlusõigust hinnanud mitte KorS § 28 lg 1

järgi, vaid LKS § 38 lg 3 alusel, mis pole käsitatav ettekirjutuse õigusliku alusena. Vaidluse

4(9)

3-20-1423

all ei ole küsimus ehituskeeluvööndisse ehitamise lubamisest, vaid KorS § 28 lg 1 alusel

tehtud likvideerimisettekirjutuse õiguspärasus. Halduskohus ei ole aga selle sätte alusel

õiguspärasuse kontrolli läbi viinud, rikkudes seeläbi HKMS § 158 lõikest 3 tulenevat

kohustust kontrollida kaalutlusõiguse piiride ja eesmärgi ning muude kaalutlusreeglite

järgimist.

Vastustaja ettekirjutuses ei ole keskkonnaohtu faktiliselt ega õiguslikult tuvastatud. KeÜS § 5

kohaselt on keskkonnaoht olulise keskkonnahäiringu tekkimise piisav tõenäosus. Olulise

keskkonnahäiringu määratleb KeÜS § 3, mille kohaselt eeldab see olulist ebasoodsat mõju

keskkonnale, tervisele, heaolule, varale või kultuuripärandile. Kaebaja hinnangul ei too

kumbki objekt kaasa olulist keskkonnahäiringut ega seeläbi ka keskkonnaohtu. Ka vastustaja

ise on mitmel puhul kinnitanud, et keskkonnaohtu vaidlusalune ehitis kaasa ei too. Vastustaja

on ettekirjutuse vajadust põhistanud LKS-s seatud eesmärkide ja põhimõtete järgimisega,

kuid üheski vastustaja seisukohas pole konkreetselt sisustatud, kuidas vaidlusalune ehitis neid

eesmärke ja põhimõtteid rikub.

Kaalutlusotsuse tegemisel tuleb arvestada proportsionaalsuse printsiipi, milleks antud juhul

sätestab põhimõtted KorS § 7. Vastustaja eesmärgiks haldusmenetluse läbiviimisel tuleb

lugeda kaitseala looduskeskkonna säilimine ja ebasoodsate mõjude vältimine. Likvideerimise

kohustus ei ole sobiv, sest juhul, kui objektid alles jääksid, oleks samuti ettekirjutusega

väidetavalt soovitud eesmärk täidetud. Ebasoodsa mõju toob kaasa hoopis ehitise

likvideerimine, mida on tunnistatud ka vaideotsuse p-s 3.6.2. Ettekirjutuses puuduvad

mistahes viited teistele võimalikele lahendustele või haldusmeetmetele.

8. Vastustaja palus apellatsioonkaebuse vastuses jätta kaebus rahuldamata ja halduskohtu

otsus muutmata. Vastustaja jäi oma varasemate seisukohtade juurde ja märkis täiendavalt

kokkuvõttes järgmist.

Halduskohus ei ole LKS § 38 lõiget 3 valesti kohaldanud. KorS § 1 lõikest 3 tulenevalt on

halduskohus jõudnud õigele järeldusele, et kohaldamisele kuulub LKS § 38 lg 3, kuna

kaitsealal ja ehituskeeluvööndis ehitamise reeglid on sätestatud just LKS-s. Erinevalt EhS §

130 lg 2 punktist 2 ja loomakaitseseaduse § 38 lõikest 3 on LKS § 38 lg 3 imperatiivse

sõnastusega ega sisalda viidet haldusorgani kaalutlusõigusele.

Ettekirjutus on proportsionaalne, lähtudes üldisest printsiibist, et kõiki LKS ja VeeS

eesmärkidega vastuolus olevaid ehitisi tuleb käsitada keskkonnaohuna. Kuivõrd LKS § 38

lg-s 3 sätestatud keeld on imperatiivne ja keelu eesmärk on ära hoida oht keskkonnale, tuleb

ehituskeeluvööndisse õigusvastaselt püstitatud ehitisi automaatselt käsitleda ohuna

keskkonnale. Kui ehitis on õigusvastane nii formaalselt kui materiaalselt, nagu see

vaidlusalusel juhul on, ja puudub võimalus erandi kohaldamiseks, ei ole vajalik edasine ohu

tuvastamine ega erinevate võimalike alternatiivide kaalumine. Ehitise ehitamine õiguspäraselt

oleks olnud välistatud, mis tähendab, et välistatud on ka selle tagantjärele seadustamine.

9.

06.01.2025 täiendavas seisukohas põhjendas kaebaja, et kuivõrd Riigikohtu seisukohast

järeldub, et LKS § 38 lg-st 3 tulenev keeld ehitada kalda ehituskeeluvööndis uusi hooneid ja

rajatisi on käsitatav ehitise asukohaga seonduva kitsendusena EhS § 12 lg 2 tähenduses

(RKHKo 08.04.2021 nr 3-18-2244, p 15; samuti Tallinna Ringkonnakohtu 17.01.2023 otsus

haldusasjas nr 3-21-2344, p 11), tuleb lammutamisettekirjutuse tegemisel lähtuda EhS § 132

lg-s 3 sätestatud lammutamise eeldustest, milleks peab samaaegselt esinema ehitise

mittevastavus nõuetele ja sellega kaasnev oluline või kõrgendatud oht, kuid vastustaja ise on

menetluses ohu puudumist kinnitanud. Riigikohus on selgitanud, et lammutamisettekirjutust

ei tohi teha ainult ehitamise õigusvastasusest tulenevalt, vaid peavad esinema täiendavad

5(9)

3-20-1423

kaalukad põhjused (RKHKo 21.11.2022 nr 3-19-2398, p 17). Igal juhul eeldab see

kaalutlusõiguse teostamist.

Samuti on vastustaja ise oma halduspraktikas jaatanud kaalutlusõiguse olemasolu ja jõudnud

ka järeldusele, et lammutamisettekirjutus oleks ebaproportsionaalne. Haldusmenetluses nr

2400135 lõpetati menetlus samuti Otepää vallas ehituskeelu- ja veekaitsevööndis asuva

laudtee ja paadisilla osas põhjendusel, et ettekirjutus ei täidaks keskkonnakaitselist eesmärki.

Arvestades kahe kaasuse asjaolude sarnasust on antud juhul tegemist kaebaja ebavõrdse

kohtlemisega ja kui legitiimset eesmärki ei leidu, on võrdsuspõhiõiguse piirang lubamatu.

Kaebaja palus võtta täiendava tõendina asja juurde ka 23.10.2024 haldusmenetluse nr

2400135 lõpetamise teate.

10. 13.01.2025 täiendavas vastuses leidis vastustaja, vaidluse all ei ole see, et tal on üldiselt

ehituskeeluvööndist ehitise likvideerimiseks ettekirjutuse koostamisel kaalutlusõigus.

Vaidluse all on, kas tal on võimalus kaaluda ehitise likvideerimata jätmist konkreetses

olukorras, kus ehitis on rajatud lisaks ka veekaitsevööndisse, seda polekski saanud

õiguspäraselt rajada ja selle seadustamiseks puuduvad õiguslikud mehhanismid. Kaebaja

viidatud haldusmenetluses nr 2400135 teostas vastustaja 01.03.2024 järelevalvet Otepää

vallas Pühajärve ääres ning tuvastas vastustaja nõusolekuta rajatud paadisilla, mille juurde

viis kivisillutisega jalgtee. Kuivõrd paadisilla rajamine on LKS § 38 lg 6 kohaselt võimalik,

leidis vastustaja, et paadisild koos selleni viiva jalgteega moodustavad terviku, mistõttu selle

likvideerimine ei ole vajalik. Seega ei käsitletud viidatud haldusmenetluses võrreldavat

juhtumit, mistõttu palub vastustaja jätta täiendava tõendi asja juurde võtmata ning selle

esitamisega seotud menetluskulu igal juhul välja mõistmata.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

11. Ringkonnakohus lahendab esmalt kaebaja taotluse 23.10.2024 haldusmenetluse nr

2400135 lõpetamise teate (dtl 180) täiendava tõendina asja juurde võtmiseks. Kohus rahuldab

taotluse ja võtab tõendi kohtutoimikusse. Tõendi esitamine koos apellatsioonkaebusega ei

olnud selle loomise aega arvestades objektiivselt võimalik, seega vastab tõend HKMS § 182

lg 2 nõuetele. Ehkki tõend ei tõenda käesoleva vaidluse asjaolusid, ei ole see ka ilmselgelt

asjakohatu, kuna põhimõtteliselt saab see ilmestada kaebaja väidet tema ebavõrdsest

kohtlemisest võrreldes teise sarnases olukorras olnud isikuga. Seega ei ole tõendi tagastamine

põhjendatud, vaid kohus annab selle hinnangu kogumis muude tõenditega. Vastustajale ei saa

tõend olla üllatuslik, kuna see on tema koostatud ning vastustajal on olnud võimalus tõendile

oma seisukoht esitada.

12. Ringkonnakohus on seisukohal, et halduskohtu otsus on õiguspärane ja selle

tühistamiseks ei ole alust. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu otsuse põhjendustega ja

HKMS § 201 lg 4 alusel ei korda neid, kuid täiendab neid, vastates apellatsioonkaebuse

väidetele. Kuivõrd apellatsioonkaebusest nähtuvalt on üks kahest ettekirjutuses nimetatud

ehitisest – killustikuplats – likvideeritud ja ettekirjutus selles osas faktiliselt täidetud ning

kaebaja vaidlustab halduskohtu otsust sisuliselt ainult suitsuahjuga maakivisillutise

likvideerimise ettekirjutuse osas, ei käsitle ka ringkonnakohus menetlusosaliste seisukohti

seoses killustikuplatsiga, sh seisukohti seoses ehitise määratlemisega EhS § 3 mõttes ning

kaebaja ja kohaliku omavalitsuse vahelise suhtlusega enne killustikuplatsi rajamist.

13. Apellatsioonkaebuse keskne väide on, et vastustajal oli ehitise (maakivisillutise koos

suitsuahjuga) lammutamise ettekirjutuse tegemiseks KorS § 28 lg 1 alusel kaalutlusõigus ja

-kohustus, mida vastustaja ei teostanud nõuetekohaselt. Apellandil on õigus selles, et

vastustaja tegi ettekirjutuse kaalutlusõigust sisaldava normi alusel, st tal oli ettekirjutuse

tegemisel vähemalt formaalselt kaalutluspädevus. Erinevalt apellatsioonkaebuses väidetust ei

6(9)

3-20-1423

nähtu ringkonnakohtule asjaoludest ja poolte seisukohtadest selles osas tegelikult ka sisulist

vaidlust ning vastustaja kaalutluspädevust ei ole välistanud ka halduskohus. Ehkki nii

vastustaja kui halduskohtu asjakohased põhjendused saaksid olla selgemad, on nii

ettekirjutuse ja vaideotsuse põhjendusi kui halduskohtu otsuse motiive võimalik siiski mõista

nii, et vastustaja ega halduskohus ei ole õiguslikult kahtluse alla seadnud vastustaja

kaalutlusõiguse formaalset olemasolu. Vastustaja sisuline seisukoht, millega halduskohus

samuti põhimõtteliselt nõustus, seisneb haldusakti ja vastustaja selgituste valguses tegelikult

selles, et kuigi KorS § 28 lg 1 alusel tuleb ettekirjutuste tegemisel kaalutlusreeglitest lähtuda,

oli antud juhul vastustaja kaalutlusruum kaalutlusõigust andva sätte, korrarikkumist

määratlevate sätete ja faktiliste asjaolude koosmõjust tulenevalt redutseerunud praktiliselt

nullini. Ringkonnakohus nõustub selle järeldusega.

14. Põhjendatud ei ole apellandi õiguslik käsitlus, et ettekirjutuse õiguslikuks aluseks on

üksnes KorS § 28 lg 1. Haldusakti õigusliku alusena HMS § 56 lg 2 mõttes tuleb lisaks

pädevusnormile viidata ka sisulisele õiguslikule alusele (vt RKÜKo 31.05.2011 nr 3-3-1-85-

10, p 40). Vastustaja on seda ettekirjutuses põhjendatult ka teinud. Ettekirjutuse õiguslikuks

aluseks on lisaks ohule või korrarikkumisele korrakaitseorgani ettekirjutusega reageerimise

menetluslikku pädevust sätestavale KorS § 28 lg-le 1 ka normid, millest konkreetsel juhul

tuleneb teo keelatus või faktilise olukorra õigusvastasus ehk mille kohaldamine faktilistele

asjaoludele määratlebki KorS § 5 lg 1 mõttes korrarikkumise. Selliste normidena on

vastustaja viidanud nii LKS § 38 lg-le 3, mis sätestab ehituskeeluvööndisse ehitamise keelu,

VeeS § 119 p-le 5, mis sätestab veekaitsevööndisse ehitamise keelu, kui ka kaitse-eeskirja

asjakohastele sätetele, millest kõigist tuleneb ehitise õigusvastasus, mida vastustaja on ka

arusaadaval moel põhistanud.

15. Asjaolust, et nendest normidest ei tulene otseselt ehitise lammutamiseks kohustamise

pädevust, ei saa teha apellandi tuletatud järeldust, et need normid oleksid asjakohatud

vastustaja kaalutlusruumi määratlemisel. Vastupidi, ehkki kaalutluskohustus kui selline

tuleneb KorS § 28 lg-st 1, sõltuvad sellest tuleneva kaalutlusruumi sisulised piirid igal

juhtumil just korrarikkumise või ohu määratlemise aluseks olevate normide sisustamisest

faktiliste asjaoludega. Vastustaja on ettekirjutuses põhjendatult leidnud, et LKS, VeeS ja

kaitse-eeskirja sätetega vastuolus püstitatud ehitis on käsitatav korrarikkumisena KorS § 5 lg

1 mõttes. Olukorras, kus korrakaitseorgan on tuvastanud, et ehitis on vältimatult vastuolus

imperatiivsete keelunormidega, selle seadustamine ei ole ettenähtavalt võimalik ja puudub

alus korrarikkumise talumiseks, väheneb ka korrakaitseorgani kaalutlusruum KorS § 28 lg 1

alusel korrarikkumise kõrvaldamiseks ettekirjutuse tegemisel. Ringkonnakohtu hinnangul on

vastustaja oma piiratud kaalutlusruumi asjakohaselt sisustanud.

16. Selgelt on jälgitav vastustaja mõttekäik: ehitis on vastuolus LKS § 38 lg-s 3 sätestatud

keeluga ehitada kalda ehituskeeluvööndisse uusi ehitisi, seadusandja on sätestanud lõigetes 4

ja 5 erandite näol ammendavalt juhtumid, mille korral ehitamine on lubatud ja muudel

juhtudel puudub vastustajal diskretsioon ehitamise lubamiseks; eranditest saaks kõne alla tulla

üksnes lg 4 p-s 1 sätestatud erand, millel on kaks eeldust: ehitatakse olemasoleva elamu

õuemaale ja ehitis ei jää veekaitsevööndisse; kuna ehitis jääb vähemalt olulises osas ka

veekaitsevööndisse, ei ole erand kohaldatav – järelikult ei oleks ehitist saanud seaduslikult

püstitada ja puudub järelikult ka ettenähtav võimalus selle seadustamiseks. Täiendavalt on

vastustaja põhjendanud, miks ehitis on vastuolus LKS §-s 34 sätestatud kalda kaitse

eesmärkidega. Samuti on selgitatud, et VeeS § 119 p 5 kohaselt on veekaitsevööndis

ehitamine keelatud, välja arvatud, kui ehitamine on samaaegselt kooskõlas nii VeeS § 118 lg-s

1 sätestatud veekaitsevööndi eesmärgiga kui LKS §-s 34 sätestatud ranna ja kalda kaitse

eesmärkidega; antud juhul on ehitise ehitamine ja olemasolu nende eesmärkidega vastuolus,

mistõttu puudub vastustajal ka kaalutlusruum veekaitsevööndisse ehitamise lubamiseks või

7(9)

3-20-1423

vastavalt ka ehitise tagantjärele seadustamiseks. Vastustaja ei ole faktiliste asjaolude

subsumeerimisel nendele normidele eksinud ja tehtud järeldus, et ehitise seadustamine ei ole

õiguslikult võimalik, on motiveeritud.

17. Ringkonnakohus jääb oma varasemas praktikas (15.09.2022 otsus haldusasjas nr 3-21-

751, p 8) kujundatud tõlgenduse juurde, et LKS § 38 lg-s 3 sätestatud ehituskeeluvööndisse

ehitamise keelu rakendamiseks ei pea põhimõtteliselt täiendavat kaalumist läbi viima.

Seadusandja on juba sätestanud, et üldjuhul ranna ja kalda ehituskeeluvööndisse ei ehitata

ning seda asjaolu ei pea hakkama haldusmenetluses korrarikkumise tuvastamise käigus uuesti

hindama. Põhimõtteliselt on küll kalda ehituskeeluvööndi vähendamine LKS § 40 lõigete 3 ja

4 kohaselt võimalik planeerimismenetluse kaudu Keskkonnaameti nõusolekul, milleks amet

hindab kohalikult omavalitsuselt taotluse saamisel lg 5 kohaselt keeluvööndi vähendamise

vastavust §-s 34 sätestatud kalda kaitse eesmärgile ja § 40 lg-s 1 sätestatule. Ehkki

vastustajale võib ette heita, et ettekirjutuses ei ole ehituskeeluvööndi vähendamise võimalust

kui ehitise seadustamise võimalikku alust käsitletud, on ettekirjutuses siiski arusaadavalt välja

toodud, miks ehitis on vastustaja hinnangul kalda kaitse eesmärkidega vastuolus. Sisuliselt on

vastustaja seega andnud oma kaalutluspädevusse jääva hinnangu, mis välistaks ehitise

seadustamise ka sellel viisil. Samuti on välja toodud, et täna kehtiv detailplaneering (mis ei

näinud ette ehituskeeluvööndi vähendamist ega ehitise praegusse asukohta ehitiste rajamist)

on aastal 2021 kehtestatud kaebaja taotlusel ning vastustaja kui LKS alusel pädev asutus ning

kaitseala valitseja ei ole andnud selle kehtestamisel muid nõusolekuid, kui tuleneb

planeeringus määratud hoonestusalast. Isikul ei ole subjektiivset õigust nõuda, et

ehituskeeluvööndit vähendataks. Samuti ei saa isikul olla õigustatud ootust ebaseaduslikult

püstitatud ehitise püsimajäämiseks muul moel seadustamise kaudu. Õigustatud ootus saab olla

üksnes huvide nõuetekohaseks kaalumiseks, mida vastustaja on kohtu hinnangul oma

kaalutlusruumi piiratud ulatust arvestades vähemalt minimaalselt nõutaval määral teinud.

18. Põhimõtteliselt on kaebajal õigus ka selles, et ehitise lammutamise ettekirjutuse tegemisel

tuli vastustajal arvestada lisaks KorS § 28 lg 1 üldnormile ka ehitiste lammutamise

ettekirjutust reguleerivat erisätet EhS § 132 lg 3. Õige ei ole aga kaebaja tõlgendus, et

nimetatud norm eeldab alati kahe eelduse – ehitise nõuetele mittevastavuse ja sellest tuleneva

olulise või kõrgendatud ohu – koosesinemist. Riigikohus on kaebaja täiendavas seisukohas

viidatud lahendis nr 3-19-2398 selgitanud ühest küljest tõepoolest seda, et

lammutamisettekirjutust ei tohi teha pelgalt ehitamise õigusvastasusest tulenevalt, vaid lisaks

sellele peavad esinema kaalukad põhjused. Samas jätkas Riigikohus oma põhjendust otsuse p-

s 17, selgitades, et üheks selliseks põhjuseks võib olla ehitise ettenähtavas tulevikus

seadustamise võimatus. Samuti märkis Riigikohus, et vaba ehitustegevuse korral saab ehitise

lugeda seadustatuks, kui see on kooskõlas kitsenduste ja planeeringutega EhS § 12 lg 2

mõttes. Käesoleval juhul on vastustaja põhjendatult selgitanud, et ehitise seadustamiseks

ettenähtav võimalus puudub, kuna see on vastuolus kehtivate kitsenduste ja

detailplaneeringuga, vastustaja pädevuses ei ole kalda kaitse eesmärkidega vastuolus oleva

ehitise ehitamist lubada ega vastavalt ka tagantjärele seadustada, kui ei kohaldu ükski

seaduses ammendavalt loetletud eranditest, mis kalda ehituskeeluvööndisse ehitamist lubaks.

19. Ringkonnakohus ei nõustu ka apellandi väidetega ettekirjutuse ebaproportsionaalsusest ja

kaebaja ebavõrdsest kohtlemisest. Ebaproportsionaalsuse argument põhineb eelkõige kaebaja

väitel, et vastustaja ei ole ettekirjutuses sisuliselt kaalunud väidetavat ehitisest tulenevat

keskkonnaohtu ehitise lammutamise keskkonnamõju ja kaebaja huvidega ega lammutamise

alternatiive. Ehkki vastustaja ettekirjutuse põhistused seoses sellekohase kaalutluse

teostamisega on napid, on vaideotsuse ja kohtumenetluses esitatud seisukohtade valguses

siiski kontrollitav, et vastustaja on nimetatud asjaolusid kaalunud. Vastustaja on ettekirjutuses

vähemalt kokkuvõtlikult selgitanud, milles seisneb ehitisest tulenev kahjulik mõju kalda

8(9)

3-20-1423

kaitse ja veekaitsevööndi eesmärkidele ning lähtunud õigesti põhimõttest, et kalda

ehituskeeluvööndisse ja veekaitsevööndisse ehitamisel saab seadusest tulenevalt nende

eesmärkide kahjustamist eeldada. Kaebaja väide, et vastustaja ametnik on haldusmenetluses

möönnud ehitise kahjuliku mõju ja keskkonnaohu puudumist, ei ole tõene – kaebaja viidatud

vastustaja sisemises kirjavahetuses (dtl 17) on küll märgitud, et ehitise püstitamisega ei ole

oluliselt kahjustatud Otepää looduspargi kaitseväärtusi, kuna ehitis ei domineeri maastikus,

kuid samas on põhjalikult selgitatud, et tegevus ei ole kooskõlas veekaitsevööndi ja kalda

kaitse eesmärkidega ning ehitis tuleb esimesel võimalusel likvideerida. Asjaolu, et ehitise

likvideerimine võib omakorda kaasa tuua keskkonnahäiringu, ei muuda meedet juba

eksisteeriva häiringu likvideerimiseks ebasobivaks.

20. Ehitise likvideerimise reaalseks alternatiiviks meetme vajalikkuse mõttes saaks olla selle

seadustamine praeguses asukohas, mille võimatuse nähtavas tulevikus on vastustaja

eeltoodust nähtuvalt samuti kaalutletult tuvastanud. Ka kaebaja ise ei ole esile toonud muid

sisulisi alternatiive, mis võimaldaksid tagada ehitisest tuleneva korrarikkumise kõrvaldamise,

sh ei nähtu asjaoludest, et ehitis oleks oma olemuselt teisaldatav. Ettekirjutuses on vastustaja

põhjendanud, et õiguskorra tagamine, sh LKS § 38 ja Vees § 119 nõuetele vastavus ja

inimtegevusest lähtuva kahjuliku mõju piiramine on kaalukad avalikud huvid, mis kaaluvad

üles erahuvi ehitise säilimiseks. Põhjendatud on ka kaalutlus, et erahuvi hindamisel tuleb

meetme proportsionaalsuse seisukohast arvestada kaebaja ilmset teadlikkust ehitamise

ebaseaduslikkusest, samuti asjaolu, et ehitise püsimine antud asukohas ei ole eluliselt vajalik.

Seega kaebaja äratuntavad huvid ei oleks saanud kaaluda üles avalikku huvi, mida

väljendavad kalda ehituskeeluvööndi ja veekaitsevööndi eesmärgid ning puudub ülekaalukas

huvi, mis õigustaks keskkonnahäiringu talumist. Arvestades vastustaja piiratud

kaalutlusruumi ja seda, et asjaoludest tulenevalt ei saa kaebajal olla õigustatud ootust ehitise

tingimata seadustamiseks, ei ole vastustaja proportsionaalsuse põhimõtte vastu eksinud.

21. Viimaks ei ole põhjendatud ka kaebaja väide, et teda on koheldud ebavõrdselt võrreldes

isikuga, kelle suhtes haldusmenetlus nr 2400135 lõpetati. Vastustaja on veenvalt selgitanud, et

käsitletavad olukorrad ei ole võrreldavad, kuna haldusmenetluses nr 2400135 oli menetluse

objektiks ehitis, mille suhtes kehtib LKS § 38 lg-s 6 sätestatud erand, mis võimaldab kalda

kaitse eesmärkide täitmise korral paadisilda ehituskeelu- ja veekaitsevööndisse ehitada.

Käesolevas asjas seevastu on vastustaja põhjendanud, miks vaidlusalune ehitis ühelegi kalda

ehituskeeluvööndi erandile ei vasta ning miks tal puudub sisuline kaalutlusruum seadusest

tuleneva keeluga vastuolus oleva ehitise likvideerimisest loobumiseks.

22. Kuna apellatsioonkaebus jääb rahuldamata ja vastustaja ei ole esitanud taotlust

menetluskulude väljamõistmiseks, jäävad apellatsiooniastme menetluskulud HKMS § 108 lg

1 ja § 109 lg 1 kohaselt menetlusosaliste endi kanda.

(allkirjastatud digitaalselt)

9(9)