3-24-854/6 · Tallinna Halduskohus Tallinna kohtumaja

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tallinna Halduskohus

Kohtunik

Ragne Piir

Otsuse tegemise aeg ja koht

20.12.2024, Tallinn

Haldusasja number

3-24-854

Haldusasi

X kaebus Viimsi Vallavolikogu 12.12.2023 otsuse nr 55

tühisuse tuvastamiseks või alternatiivselt selle osaliseks

tühistamiseks ning Viimsi Vallavolikogu 13.02.2024

vaideotsuse nr 21 tühistamiseks

Menetlusosalised

Kaebaja – X, esindajad v.adv. Veiko Viisileht ja adv. Iivi

Otto

Vastustaja – Viimsi vald, esindaja Kristiina Laura Järve

Asja läbivaatamise vorm

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Jätta X kaebus rahuldamata.

2. Jätta menetlusosaliste menetluskulud nende enda kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul otsuse

avalikult teatavakstegemisest arvates, so hiljemalt 20.01.2025 (halduskohtumenetluse seadustiku

(HKMS) § 181 lg 1).

Vastuseks esitatud apellatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastuapellatsioonkaebuse

14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse vastuapellatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates

või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 184).

Kui apellant soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb tal seda apellatsioonkaebuses märkida, vastasel

korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 182 lg 1 p 9).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. X on Harju maakonnas, Viimsi vallas, Haabneeme alevikus asuva Praaga VIII kinnistu

(registriosa nr 5864502) omanik. Praaga VIII kinnistu koosseisu kuulub Uus-Praaga

katastriüksus (katastritunnus 89001:010:0619), mille sihtotstarve on ärimaa 100%.

2. Viimsi Vallavolikogu 15.02.2022 otsusega nr 9 algatati valla haldusterritooriumil

üldplaneeringu (ÜP) koostamine.

3-24-854

3. Viimsi Vallavolikogu 12.12.2023 otsusega nr 55 (dtl 26 jj) kehtestati ajutine planeerimis-

ja ehituskeeld Viimsi valla haldusterritooriumil ÜP koostamise ajaks, aga mitte kauemaks kui

kaheks aastaks alates otsuse jõustumisest Lisas 3 loetletud katastriüksustele, teiste hulgas X

kinnistule järgmiselt:

1.2 Lisa 3 punktis 2 loetletud katastriüksustele keelata detailplaneeringu (DP) kehtestamine,

välja arvatud juhul, kui DP koostamise eesmärgiks on ehitamist välistava ÜP juhtotstarbe

määramine; ehitusloa andmine ehitise püstitamiseks; projekteerimistingimuste andmine ja

katastriüksuse senise sihtotstarbe muutmine, välja arvatud juhul, kui määratakse ehitamist

välistav sihtotstarve;

1.4. Juhul, kui Lisas 3 loetletud katastriüksus jääb osaliselt reservmaa ja osaliselt ehitamist

võimaldava ÜP juhtotstarbega alale, kehtib otsuse punktis 1.1 kuni 1.3 määratud keeld

katastriüksuse osa kohta, mis jääb reservmaa ÜP juhtotstarbe alale;

1.5. Erandina on lubatud katastriüksusele, millele kehtib ajutine planeerimis- ja ehituskeeld,

kehtestada DP, mille koostamise eesmärgiks on ÜP juhtotstarbe muutmine üldkasutatavate

hoonete maaks, või avalikes huvides (nt ringmajanduse või veetootmisega vms seotud) ehitise

püstitamiseks ehitusõiguse andmine;

1.6. Erandina on lubatud katastriüksusele, millele kehtib ajutine planeerimis- ehituskeeld,

anda ehitusluba ehitise püstitamiseks, väljastada projekteerimistingimusi ja muuta

katastriüksuse senist sihtotstarvet, kui see on vajalik avalikes huvides ehitatava ehitise (nt

ühiskondliku hoone, ringmajanduse või veetootmisega seotud rajatise vms) püstitamiseks või

kasutuselevõtuks.

Otsuse põhjendused on kokkuvõtlikult järgmised.

-

Kehtivate ÜP-de ja nende teemaplaneeringute ruumilised lahendused on osaliselt

vastuolus koostatava Viimsi valla haldusterritooriumi ÜP lähteseisukohtade eelnõus

sõnastatud arengusuundade ja ruumiloome põhimõtetega ega vasta sellisena kogukonna

ootustele.

-

ÜP koostamise ajaks ajutise planeerimis- ja ehituskeelu kehtestamise otstarbekuse,

proportsionaalsuse ja ulatuse hindamiseks koostatud analüüsi kohaselt hõlmab peamine

vastuolu valla territooriumil kehtivate ÜP-de kohaste kasutamis- ja ehitustingimuste ning

valla kavatsuste vahel uue ÜP koostamisel hoonestamata haljasmaade kasutuselevõttu

ehitamiseks mõeldud reservaladel. Selles osas on vastuolu piisavalt kaalukas nendele

aladele ajutise planeerimis- ja ehituskeelu kehtestamiseks, et keskenduda uue ÜP

koostamisel alternatiivsete ruumiliste lahenduste kaalumisele.

-

Viimsi valla ÜP lähteseisukohti koostades selgus, et üheks kogukonna peamistest

ootustest on loobumine hoonestatud alade laiendamisest rohealade arvelt. Vaatamata kahe

kümnendi möödumisele on Viimsi valla mandriosa ÜP ehitamise reservaladel

(perspektiivne väikeelamumaa hajaasustusviisil – EHR, väikeelamute reservmaa – EVR,

tööstuse- ja ladude reservmaa – TR, kergetööstuse reservmaa – TkR, äri- ja büroohoonete

reservmaa – BR) arvestatavas osas ellu viimata. Täna on veel võimalik ÜP koostamisel

kaaluda lahendusi ning määrata kasutus- ja ehitustingimusi, mis on kooskõlas ÜP

lähteseisukohtades kirjeldatud valla arengusuundade ja ruumiloome põhimõtetega.

-

Juhul, kui koostatavas ÜP-s otsustatakse senine reservmaa juhtotstarve asendada ÜP

juhtotstarbega, mis ala hoonestamist ei võimalda, siis puudutab see otseselt nendele

aladele jäävate katastriüksuste omanike huvisid. Seetõttu tuleb vastava otsuseni jõuda

tuginedes planeeringu koostamise käigus tehtavatele uuringutele, kaasates laiapõhjaliselt

huvigruppe ning käsitledes tasakaalustatult erahuvisid ja avalikku huvi. Kuna sellist otsust

ei saa teha kiiresti ja kergekäeliselt, peab vald otstarbekaks kehtestada eelpool nimetatud

reservaladele ajutine planeerimis- ja ehituskeeld.

2(15)

3-24-854

-

Ajutise planeerimis- ja ehituskeelu kehtestamise eesmärk on tagada planeerimisrahu ÜP

koostamise ajaks, aga mitte kauemaks kui kaheks aastaks. Selle aja jooksul on kavas läbi

viia ÜP koostamiseks vajalikud alusuuringud, keskkonnamõju ja teiste asjakohaste

mõjude strateegiline hindamine kaasates laiapõhjaliselt huvigruppe ja valla elanikke.

-

Vald lähtus kahest olulisest põhimõttest: 1) ruumilises mõõtmes kavandatakse keeld

nendele reservaladele, mille puhul on ÜP tänaseni ellu viimata või valdavalt ellu viimata;

2) ajalises mõõtes piiratakse keelu kestus maksimaalselt kahe aastaga, mis ühest küljest

vastab ÜP ajakavas planeeringulahenduse koostamiseks ette nähtud ajale ning teisest

küljest moodustab vähem kui kümnendiku Viimsi valla mandriosa ÜP kehtestamisest

möödunud ajast.

-

Omandiõiguse riive on keelu kehtestamisel osaline ja ajutine, hõlmates kindlaid tegevusi

kindla aja jooksul. Keelu kehtestamisega ei otsustata, kas katastriüksusi on võimalik

hoonestada või mitte. Arvestades piirangute iseloomu ja kestust, ei kaasne valla hinnangul

sellega kohustust piirangute talumiseks hüvituse maksmiseks.

-

Keelu ulatuse kaalumisel arvestati ka olulisi asjaolusid üksikute katastriüksuste kaupa, sh

kas ÜP-s võimaldatud ehitustegevus on toimunud (tingmärk „HOONESTATUD“), kas

tegemist on valla omandis oleva katastriüksusega tulenevalt vajadusest tagada

vallaelanikele vajalikud teenused (tingmärk „MUNITSIPAAL“), kas katastriüksusel on

kehtiv või planeeringu koostamise lõppstaadiumis DP ning kas ÜP-d on asutud ellu

viima. DP algatamise või projekteerimistingimuste andmise taotluse esitamist või DP

algatamist ei saa võtta aluseks otsustamisel, kas konkreetsel juhul keeldu rakendada või

mitte. Sellisel juhul tuleks anda hinnang koostatava ÜP võimaliku ruumilise lahenduse

kohta, mis oleks vastuolus keelu kehtestamise eesmärgiga.

4. X esitas 15.01.2024 vaide, milles palus tunnistada Viimsi Vallavolikogu 12.12.2023 otsus

nr 55 kehtetuks osas, millega kehtestati ajutine planeerimis- ja ehituskeeld Uus-Praaga

katastriüksusele. Viimsi Vallavolikogu jättis 13.02.2024 vaideotsusega nr 21 (dtl 74 jj)

vaide rahuldamata.

5. X esitas 12.03.2024 Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles palub tuvastada Viimsi

Vallavolikogu 12.12.2023 otsuse nr 55 tühisus või alternatiivselt tühistada see otsus osas,

millega kehtestati ajutine planeerimis- ja ehituskeeld Uus-Praaga katastriüksusele. Lisaks

palub kaebaja tühistada ka Viimsi Vallavolikogu 13.02.2024 vaideotsuse nr 21.

Kohus võttis kaebuse 05.04.2024 määrusega menetlusse.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD

6. Kaebuse põhjendused (täiendavad seisukohad 27.11.2024) on kokkuvõtvalt järgmised.

1) Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) § 7 lg 2 kohaselt on ainult

vallavalitsusel ja linnavalitsusel õigus anda üksikaktidena korraldusi. Vallavolikogul või

linnavolikogul sellist õigust ei ole. Planeerimisseaduse (PlanS) § 79 lg 6 sätestab sõnaselgelt,

et ÜP koostamise korraldaja kehtestab ajutise planeerimis- ja ehituskeelu korraldusega. Seega

on vastav õigus antud vallavalitsusele ja linnavalitsusele. Ka PlanS eelnõu (571 SE)

seletuskirjas (lk 134-135) on selgitatud, et ÜP koostamisel planeerimis- ja ehituskeelu

kehtestamise õigus on valla- ja linnavalitsusel. Seega pole vallavolikogul pädevust ÜP

koostamisel ajutist planeerimis- ja ehituskeeldu kehtestada (Riigikohtu lahendid nr 3-3-1-30-

97 ja 3-3-1-27-98). Tegemist on välispädevuse (haldusmenetluse seaduse (HMS) § 8 lg 1)

rikkumisega, mille tagajärg on tühisus (HMS § 63 lg 2 p 3).

Vastustaja on vaideotsuses PlanS ja KOKS sätete tõlgendamisel tuginenud Regionaal- ja

Põllumajandusministeeriumi (ReM) ebaõigele selgitusele. Vastustaja seisukohad on vastuolus

3(15)

3-24-854

ÜP menetluses faktiliselt toimuvaga, millest nähtuvalt vastustaja käsitleb uue ÜP koostamise

korraldajana Viimsi Vallavalitsust. Seda tõendavad uue ÜP menetluse kohta vastustaja

kodulehel avaldatud info ja planeerimismenetluse dokumendid. Kui lähtuda ebaõigest

seisukohast, et vallavalitsusel puudub pädevus tegutseda ÜP koostamise korraldajana, siis

tuleks lugeda vallavalitsuse poolt ÜP koostamise korraldamiseks vastuvõetud haldusaktid

tühisteks ja toimingud õigusvastasteks. Eeltoodu seaks kahtluse alla uue ÜP senise menetluse

õiguspärasuse.

2) Eksitav on vastustaja vastuväide, et Viimsi Vallavolikogu on muuhulgas volitanud Viimsi

Vallavalitsust korraldama keskkonnamõjude strateegilise hindamise (KSH) programmi

koostamist ning hanked konsultandi ja hindaja leidmiseks. Eelnimetatud programmis ei ole

Viimsi Vallavalitsust nimetatud KSH korraldajaks, vaid ÜP koostamise korraldajaks (p 2.1).

Vastuolus Viimsi Vallavalitsuse 11.10.2023 korralduse nr 307 sisuga on vastustaja väited, et

vallavolikogu on osa ÜP koostamise korraldamisega seotud ülesandeid delegeerinud

vallavalitsusele, kes on nende täitmiseks määranud töörühma. Nimetatud korraldusest ei

nähtu, et Viimsi Vallavalitsus teostaks ÜP koostamise korraldamist ainult mingite talle

delegeeritud ülesannete piires. Korralduse tekstist nähtub selgelt, et Viimsi Vallavalitsus

täidab kõiki ÜP koostamisega seotud ülesandeid. Tõesed pole ka valla väited, nagu oleks

kodulehel avaldatud, et ÜP korraldamisega tegeleb ka Viimsi Vallavalitsus, kuid üksnes oma

volituste piires. Kodulehel avaldatud informatsioonist ning dokumentidest nähtub üheselt, et

uue ÜP koostamise korraldajaks on Viimsi Vallavalitsus.

3) Otsusega on vastustaja soovinud kehtestada ajutise planeerimis- ja ehituskeelu ainult

reservmaa juhtotstarbega, sh äri- ja büroohoonete juhtotstarbega reservmaa aladele. Uus-

Praaga katastriüksuse maa-ala ei ole Viimsi valla mandriosa ÜP mõttes käsitletav

reservmaana. Seega tuleb otsus ja vaideotsus tühistada juba ainuüksi seetõttu. Vastustaja on

vaideotsuses ebaõigesti tõlgendanud maa reserveerimise tähendust ÜP mõttes ning jätnud

tähelepanuta maakatastri seaduse (MaaKatS) § 2 p-d 7 ja 9 ning § 18 lg 2.

ÜP seletuskirja p-s 5.2 on selgelt kirjas, et „Maa reserveerimise all (ÜP kaardil on vastava

maa ala tähise lõpus täht R) mõistetakse alasid, mis on reserveeritud mingiks muuks

maakasutamise eesmärgiks kui seda on praegune maa kasutamise sihtotstarve“. ÜP kaardile

märgitud leppemärkide seletusest nähtuvalt on ÜP-s äri- ja büroohoonete maa (B/BR)

defineeritud, kui elanikkonna otseseks teenindamiseks mõeldud ettevõtete maa, mille alla

kuuluvad ärihooned, finants- ja mitmesuguseid eriteenuseid pakkuvad ettevõtted, büroo- ja

kontorihooned. Seega on ÜP-s äri- ja büroohoonete maa puhul tegemist ärimaa sihtotstarbega

maa-alaga MaaKatS § 18 lg 2 mõttes. Kuna Uus-Praaga katastriüksusele on 100% ulatuses

määratud ärimaa sihtotstarve, on see maa-ala ÜP mõttes 100-protsendiliselt äri- ja

büroohoonete maa. Seega ei ole Uus-Praaga katastriüksus ÜP-ga reserveeritud mingiks

muuks maakasutamise eesmärgiks kui seda on praegune ärimaa sihtotstarve ning ÜP kaardil

peaks see maa-ala olema tähistatud leppemärgiga B. Paraku on ÜP kaardil ekslikult ja

vastuolus ÜP seletuskirja p-ga 5.2 Uus-Praaga katastriüksuse maa-ala tähistatud leppemärgiga

BR.

4) Kui lähtuda valla ebaõigest seisukohast, tähendaks maa reserveerimine ÜP seletuskirja p

5.2 mõttes maa-ala reserveerimist mingiks muuks maakasutuse eesmärgiks kui seda on

praegune sellele maa-alale DP-ga määratud krundi ehitusõiguse kohane krundi kasutamise

sihtotstarve. Kuna Uus-Praaga katastriüksuse kohta ei ole DP-d kehtestatud ja sellest

tulenevalt krunti määratud ega ehitusõigust antud, pole sellele määratud ka krundi kasutamise

sihtotstarvet. Seega vald ei saanud Uus-Praaga katastriüksuse maa-ala ka valla ebaõigest

käsitlusest lähtudes reserveerida ning ka sellisel juhul on Uus-Praaga katastriüksuse maa-ala

ÜP kaardil ekslikult tähistatud leppemärgiga BR. Vastavalt Riigikohtu juhisele (lahend nr 3-

4(15)

3-24-854

13-385, p 11), tuleb planeeringu elluviimisel võimalike küsitavuste või vastuolude

lahendamisel lähtuda konkreetse planeeringu tervikliku planeeringulahenduse mõttest ja

sõnastusest. Käesoleval juhul on ÜP tervikliku planeeringulahenduse mõttest ja sõnastusest

nähtuvalt ilmne, et Uus-Praaga katastriüksuse maa-ala peaks ÜP kaardil olema tähistatud

leppemärgiga B.

5) Planeerimis- ja ehituskeeluga kaasnevad olulised piirangud isikute õigusele oma omandit

kasutada. Seetõttu on sellise haldusakti näol tegemist kohaliku omavalitsuse erandliku

kaalutlusotsusega, mis peab olema väga hästi põhjendatud ja kaalutletud. PlanS eelnõu (571

SE) seletuskirjas on eraldi rõhutatud vajadust väga hoolega hinnata planeerimis- ja

ehituskeelu kehtestamise proportsionaalsust ja põhjendatust iga kinnistu (iga üksikjuhtumi)

osas. Seega on alusetu vaideotsuses vastustaja seisukoht, et planeeringuala suurust ning ÜP

täpsusastet arvestades ei saa panna vastustajale kohustust detailselt kaaluda ja põhjendada

ajutise planeerimis- ja ehitusõiguse seadmist iga üksiku katastriüksuse puhul. Otsusega on

kehtestatud ajutine planeerimis- ja ehituskeeld kokku 130-le katastriüksusele. Samas

puuduvad otsuses motiivid iga konkreetse katastriüksuse kohta, sh Uus-Praaga katastriüksuse

kohta. Otsuse motiivideks ei saa lugeda selle osas V katastriüksuse omanike vastuväidetele

Viimsi valla peaarhitekti saadetud vastuste tsiteerimist. Pealegi on vastustaja nii otsuses kui

vaideotsuses välja toonud, et ajutine planeerimis- ja ehituskeeld ei olegi suunatud ühelegi

konkreetsele katastriüksusele, vaid suurema ala kohta. Seega on vastustaja sisuliselt

tunnistanud, et rikkus uurimispõhimõtet ja põhjendamiskohustust.

6) Vastustaja ei ole analüüsinud Uus-Praaga katastriüksuse osas ajutise planeerimis- ja

ehituskeelu kehtestamise proportsionaalsust ja põhjendatust. Otsuses ei ole sisuliselt

põhjendatud, kuidas saaks Uus-Praaga katastriüksusele DP kehtestamine, ehitusloa ja

projekteerimistingimuste andmine ning katastriüksuse senise sihtotstarbe muutmine sisuliselt

ohustada kavandatava uue ÜP eesmärkide saavutamist. PlanS § 79 lg 1 ei võimalda

kehtestada planeerimis- ja ehituskeeldu n-ö igaks juhuks ja üldsõnalise eesmärgiga tagada

planeerimisrahu uue ÜP koostamise ajaks. Keelu kehtestamiseks ei piisa vastustaja

üldsõnalisest väitest kavatsuse kohta muuta maa-ala suhtes kehtivaid kasutus- ja

ehitustingimusi. Vastasel juhul tuleks sisuliselt iga ÜP koostamisel kohaldada üldist

planeerimis- ja ehituskeeldu, mistõttu ei oleks enam tegemist erandliku võimalusega.

Otsusega on kehtestatud ebaproportsionaalne ja kaebajat põhjendamatult diskrimineeriv

planeerimis- ja ehituskeeld, mis rikub kaebaja õigust omandi vabale kasutamisele.

7) Viimis valla kodulehel on kättesaadav „Üldplaneeringu infokiri II: lähteseisukohtadele anti

mahukas tagasiside (04.2022, lk 6-8)“, milles on antud detailne ja graafiline ülevaade 2022. a

märtsis-aprillis läbi viidud veebipõhise kaasamisküsitluse tulemustest. Sellest nähtuvalt

laekus kokku 830 vastust ning neist 63% pidas oluliseks teenusmajanduse arendamist (joonis

5) ja neist 53% pidas oluliseks kodulähedaste töökohtade loomist (joonis 6). Seetõttu on

ainetu ja vastuolus tegelike asjaoludega vaidlustatud otsuses osundatu, et küsitluse tulemusena

nimetas ÜP lahendamist vajava suurema murekohana 20% vastanutest ehitustegevuse ja

arendusega ja 12% loodushoiu ja keskkonnamõjudega seonduvat ning kodulähedaste

töökohtadega ja teenusmajandusega seonduvat vastavalt 3% ja 2% vastanutest.

8) ÜP lähteseisukohtadest nähtuvalt on koostatava ÜP üheks ülesandeks määrata

tõmbekeskuste alad, sh vallakeskuse ala Haabneeme alevikus ning koostada neile

ehitustingimused. ÜP eesmärgina on välja toodud seal elamuehituse (mitte äri- ja

büroohoonete ehitamise) mahtude piiramine ning just keskusealade arendamine, et luua valla

elanikele uusi teenuseid, töökohti ja vabaajaveetmise võimalusi. Uus-Praaga katastriüksuse

lähikinnistutele on ehitatud kaubandus- ja teeninduskeskus Viimsi Äritare ja

kaubanduskeskus Viimsi Keskus. Seega Uus-Praaga katastriüksusele äri-, büroo- või

5(15)

3-24-854

teenindusotstarbeliste ehitiste rajamine järgiks tänaseks juba väljakujunenud

hoonestusstruktuuri Haabneeme alevikus vallakeskuse alal. Ka muudel kaebuses välja toodud

lähikinnistutel on vastustaja soosinud ja jätkuvalt soosib äri-, büroo- ja/või

teenindusotstarbeliste ehitiste püstitamist.

9) Kaebaja palub jätta arvestamata vastustaja 31.05.2024 teatega ning HKMS § 28 lg-le 2

tuginedes keelata menetlusõiguste kuritarvitamine ja teha vallale trahvihoiatus. Kaebuse

lahendamisel ei oma mingit tähtsust see, milline lahend on tehtud teises kohtuasjas.

Halduskohtumenetlustes sageli osalevale vallale peab olema teada, et kohus on asja

lahendamisel sõltumatu ning menetlusosalise kohustus kasutada oma menetlusõigusi

heauskselt. 31.05.2024 teate esitamine on ilmne ja sihilik kohtu mõjutamine eesmärgiga

saavutada käesolevas asjas vallale soodne kohtulahend.

7. Vastustaja palub jätta kaebuse rahuldamata.

1) PlanS § 79 lg 6 sisaldab vastuolu, kuivõrd ÜP koostamise korraldaja on kohaliku

omavalitsuse volikogu, aga volikogu ei võta vastu korraldusi, vaid otsuseid. Seetõttu saab

KOKS § 7 lg-st 2 lähtudes ajutise planeerimis- ja ehituskeelu ÜP menetlemise ajaks seada

volikogu oma otsusega. Kui ajutise planeerimis- ja ehituskeelu oleks kehtestanud vallavalitsus

korraldusega, oleks ta oma pädevust ületanud, kuivõrd tegu on ÜP menetlusega, mis on

volikogu pädevuses. Viimsi Vallavolikogu tegi Viimsi Vallavalitsusele ülesandeks koostada

analüüs ajutise planeerimis- ja ehituskeelu kehtestamise vajaduse ja ulatuse kohta, mitte

kehtestada ajutine ehituskeeld. Selle analüüsi alusel võttiski Viimsi Vallavolikogu vastu

otsuse.

PlanS § 74 lg 8 kohaselt on ÜP koostamise korraldaja kohaliku omavalitsuse üksus. KOKS §

22 lg 1 ja PlanS §-de 77, 87 ja 91 kohaselt kuuluvad ÜP menetlemisega seotud toimingud

volikogu ainupädevusse. ReM vastas 07.02.2024 kirjaga nr 13-1/362-1 vastustaja

selgitustaotlusele, et vald on PlanS ja KOKS tõlgendamisel toiminud õiguspäraselt ja Viimsi

Vallavolikogul oli õigus seada ajutine planeerimis- ja ehituskeeld vallavolikogu otsusega.

PlanS ei peaks põhimõtteliselt määratlema ajutise planeerimis- ja ehituskeelu kehtestamise

haldusakti liiki, sest vastavalt KOKS § 22 lg 2 on volikogu pädevuses otsustada ülesannete

jaotus (volikogu või valitsus).

2) Vallavolikogu on volitanud vallavalitsust ÜP algatamise otsusega mh korraldama ÜP

lähteseisukohtade ja KSH programmi koostamist ning korraldama hanked ÜP konsultandi ja

keskkonnamõjude strateegilise hindaja leidmiseks. Viimsi Vallavolikogu on delegeerinud osa

ÜP koostamise korraldamisega seotud ülesandeid Viimsi Vallavalitsusele, kes omakorda oma

volituste piires on määranud konkreetsete ülesannete täitjad ehk töörühma. Ajutise

planeerimis- ja ehituskeelu kehtestamise õigust ei ole Viimsi Vallavolikogu Viimsi

Vallavalitsusele delegeerinud. Kuigi seaduse tähenduses on ÜP koostamise korraldaja Viimsi

Vallavolikogu, ei ole otseselt vale valla kodulehel olev informatsioon, et ÜP koostamise

korraldamisega tegeleb ka vallavalitsus, kuigi üksnes oma volituste piires. Viimsi valla

kodulehel olev informatsioon on lihtsustatud ja kokkuvõtlik ning suunatud isikutele, kellel

võib tekkida soov rääkida kaasa ÜP koostamisele. Seega ei ole õige teha Viimsi valla

kodulehel olevale tekstile tuginedes kaugeleulatuvaid õiguslikke järeldusi.

3) Maakasutuse juhtotstarve on ÜP-ga määratav maa-ala kasutamise valdav otstarve, mis

annab kogu määratud piirkonnale edaspidise maakasutuse põhisuunad. Viimsi valla

mandriosa ÜP kaardil on Uus-Praaga katastriüksuse maa-ala tähistatud leppemärgiga BR. ÜP

kaardi leppemärkide seletuse kohaselt tähistavad leppemärgid B/BR äri- ja büroohoonete

maad, st elanikkonna otseseks teenindamiseks mõeldud ettevõtete maad, mille alla kuuluvad

ärihooned, finants- ja mitmesuguseid eriteenuseid pakkuvad ettevõtted, büroo- ja

6(15)

3-24-854

kontorihooned. ÜP seletuskirja p 5.2 kohaselt mõistetakse maa reserveerimise all (ÜP kaardil

vastava maa ala tähise lõpus täht R) alasid, mis on reserveeritud mingiks muuks

maakasutamise eesmärgiks, kui seda on praegune maa kasutamise sihtotstarve. Tähis BR

tähendabki B+R ehk „äri- ja büroohoonete maa“ ja „reservmaa“. ÜP seletuskirja p 5.2 viitab

maakasutuse reserveerimisele, mida ÜP kontekstis tuleb mõista kui ÜP juhtotstarbe muutust,

mitte katastriüksuse sihtotstarbe muutmist. Kaebaja on MaaKatS § 2 p-dele 7 ja 9 ning § 18

lg-le 2 viidates jõudnud väärale arusaamale, et ÜP nägi ette katastriüksuste sihtotstarbe

muutmise, kuigi tegelikkuses tuleb lähtuda planeeringu sihtotstarbe (krundi kasutamise

sihtotstarbe) muutmisest PlanS § 6 p 7 ja § 126 lg 4 p 1 mõttes ehk ÜP kehtestamise ajal

kehtestatud DP-ga määratud krundi kasutamise sihtotstarvet või DP puudumisel

katastriüksuse tegelikku kasutusviisi, milleks ÜP kontekstis on tänaseni metsa- või haljasmaa.

4) Seega anti ÜP-s võimalus senise metsaga kaetud ala kasutuselevõtuks ärimaana, kui sellele

kehtestatakse vastav DP. Rohkem kui 24 aastat tagasi koostatud ÜP märkis Uus-Praaga

katastriüksuse (ja kõrvalasuvad katastriüksused) äri- ja büroohoonete reservmaana (BR)

õigesti, sest ÜP kehtestamise ajal ei olnud maa-ala kohta koostatud DP-d, mis oleks eeldanud

muu ÜP juhtotstarbe, nt äri- ja büroohoonete maa (B) määramist. Samuti ei ole hiljem

katastriüksusele kehtestatud DP-d, mis ÜP seletuskirja p 5.2 kohaselt oleks krundi kasutamise

sihtotstarbe muutnud äri- ja büroohoonete maaks (B). Uus-Praaga katastriüksusel kasvab

mets, hooneid ega rajatisi nimetatud katastriüksusel ei asu. Seega on ÜP kaardil vaidlusalune

maa-ala teadlikult, õigesti ja õiguspäraselt tähistatud leppemärgiga BR, mis tähendab, et Uus-

Praaga puhul on tegemist äri- ja büroohoonete reservmaaga.

5) Ajutise planeerimis- ja ehituskeelu seadmist analüüsiti algselt mitte katastriüksuste, vaid

ÜP-s märgitud reservalade kaupa. Seega määratleti analüüsitavateks mitte üksikud

katastriüksused, vaid reservaladel asuvad katastriüksused. Seejuures ei olnud oluline, kui

suurt osa katastriüksusest hõlmab reservala, vaid see, kas katastriüksusele jääb reservala.

Juhul kui katastriüksus jäi lisaks reservmaale osaliselt ka mõnele teisele ehitamist võimaldava

ÜP juhtotstarbega maa-alale, rakendus ajutine planeerimis- ja ehituskeeld vaid sellele osale

katastriüksusest, mis jääb reservmaa ÜP juhtotstarbega maa-alale. Uus-Praaga katastriüksus ei

jää mitte ühegi ehitamist võimaldava juhtotstarbega maa-alale. Jääb selgusetuks, miks kaebaja

vaidlustab 2000. a vastu võetud Viimsi Vallavolikogu otsuse leppemärke alles 24 aastat peale

otsuse vastuvõtmist, mil kõik tähtajad otsuse vaidlustamiseks on ammu möödunud.

6) Arvestades, et PlanS lubab kehtestada ajutise planeerimis- ja ehituskeelu kogu

planeeringualale (kogu linna või valla territoorium) ning arvestades ÜP täpsusastet, millest

tulenevalt ei määrata kasutus- ja ehitustingimusi katastriüksuse täpsusega, tuleb ka ajutise

planeerimis- ja ehituskeelu kehtestamisel ÜP menetluses (sh selle kaalumisel ja

põhjendamisel) lähtuda mõistlikust üldistustasemest. Pannes omavalitsusele kohustuse liiga

detailselt kaaluda ja põhjendada ajutise planeerimis- ja ehitusõiguse seadmist iga üksiku

katastriüksuse osas, looks see subjektide hulka arvestades olukorra, mille puhul menetluse

läbiviimisega kaasnev halduskoormus muutuks ebamõistlikult suureks ning seaks ohtu PlanS

§ 79 eesmärgipärase rakendatavuse, mis ei saanud olla seaduseandja tahe.

7) Vastustaja on kaalunud keelu proportsionaalsust ja põhjendatust erinevatel tasanditel.

Selleks tegi vallavolikogu vallavalitsusele ülesandeks koostada analüüs ajutise planeerimis- ja

ehituskeelu kehtestamise vajaduse ja ulatuse kohta. Analüüsile tuginedes otsustas

vallavolikogu kehtestada ajutise planeerimis- ja ehituskeelu eraomanike huvisid arvestades

planeeringualal piiratud ulatuses ja juhtudel. Maa-alal, mille puhul ajutise planeerimis- ja

ehituskeelu kehtestamine on avalikke huve ja väärtusi silmas pidades otstarbekas, kaaluti

keelu kehtestamise proportsionaalsust ja põhjendatust katastriüksuste kaupa. Esimeseks

asjaoluks, mida kaaluti katastriüksuse kaupa, oli see, kas ÜP on igal üksikul juhul ellu viidud.

7(15)

3-24-854

Teiseks hinnati Viimsi valla omandis olevaid katastriüksusi tulenevalt vajadusest tagada

vallaelanikele vajalikud teenused, nt teedevõrgu toimimine. Kolmandaks hinnati, kas

katastriüksusel on olemas kehtiv DP, millega on antud ehitusõigus, või on sellise DP

kehtestamine jõudnud lõppstaadiumisse. Katastriüksuste kohta, mis jäid ülaltoodud kolme

kategooriasse, ei kavatsenud vald ajutist planeerimis- ja ehituskeeldu kehtestada. Seejärel

hinnati katastriüksuseid selle järgi, kas nende puhul on asutud ÜP-d ellu viima või mitte.

Hinnangu järgi jagati katastriüksused, millele keeldu kehtestati, kolme gruppi, nagu see on

otsuse lisas 3. Tulenevalt katastriüksuste hindamisest määrati otsuses igale grupile ajutise

planeerimis- ja ehituskeelu kehtestamisel rakenduvad erinevad piirangud ning toodi välja

vastavad kaalutused.

Vald ei pidanud hõlmatud katastriüksuste arvu silmas pidades otstarbekas tuua otsuse tekstis

kaalutusi ja põhjendusi välja üksikute katastriüksuste kaupa, need oleksid olnud ühetaolised ja

korduvad. Seetõttu lisati otsusele lisa 3 „Katastriüksuste nimekiri“, mis on otsuse lahutamatu

lisa. Kokkuvõtvalt on vastustaja otsuse andmisel hoolega kaalunud ja põhjendanud ajutise

keelu kehtestamise proportsionaalsust ja põhjendatust katastriüksusete kaupa. Viimsi

Vallavalitsus teavitas keelu kehtestamise kavatsusest ja põhjustest tähtkirjaga isikuid, kelle

kinnisaja suhtes keeldu kohaldada kavatseti, tagades neile võimaluse olla menetluses ära

kuulatud. Otsuse osas V on kajastatud maaomanike seisukohti ning mh refereeritud valla

vastuseid seisukohtadele. Vastustes sisalduvad ka täiendavad selgitused ja põhjendused keelu

kehtestamise kohta, mis ajakohastel juhtudel on kajastatud ka otsuse osas V.

8) Üheselt on selge, et ajutine planeerimis- ja ehituskeeld on suunatud maa-alale, mis on

kirjeldatav ÜP parameetritega, mis tulenevalt ÜP koostamise omapäradest ei ole otseselt

seotud katastriüksuste piiridega. Küll aga võivad konkreetse katastriüksuse kohta koostatud

DP-d või antud ehitusload ja projekteerimistingimused olla olulise tähtsusega ajutise

planeerimis- ja ehituskeelu ulatuse lõplikul määramisel. Samuti on ajutise projekteerimis- ja

ehituskeeluga hõlmatud katastriüksuste välja selgitamine vajalik maaomanike seisukohtade

küsimiseks ajutise planeerimis- ja ehituskeelu kehtestamise menetluses. Sellega ei ole rikutud

haldusmenetluses sätestatud uurimispõhimõtet. Samas ei saa ajutise planeerimis- ja

ehituskeelu kehtestamise menetluses anda hinnanguid, milline hakkab olema koostatava ÜP

lahendus konkreetsel katastriüksusel, sest selle välja selgitamiseks on seaduseandja määranud

kindlad protseduurid planeeringumenetluses. Ajutise keelu kehtestamise ülesandeks on tagada

piisav aeg, et läbi viia ÜP koostamiseks vajalikud alusuuringud, keskkonnamõju ja teiste

asjakohaste mõjude strateegiline hindamine, ning kaasates laiapõhjaliselt huvigruppe ja valla

elanikke, koostada ÜP ruumiline lahendus.

9) Vastustajal on PlanS § 79 lg-s 1 nõutav kindel kavatsus menetluse käigus muuta kehtiva

ÜP kasutus- ja ehitustingimusi, kaotades reservmaa ÜP juhtotstarbe ning määrates nendele

aladele uued juhtotstarbed, mis kõige otstarbekamal viisil tagavad koostatava ÜP eesmärkide,

sh eesmärgi säilitada ja kaitsta väärtuslikke haljasmaid, elluviimise. Selleks tuleb

planeerimismenetluse käigus otsustada, kas ÜP-d konkreetses kohas on tarvis muuta (sh

osaliselt) või jätta muutmata. Vald ei saa sellist otsust teha ennetavalt, viimata läbi

seadusekohast planeerimisprotsessi. Seega ei saa ega tohigi ÜP koostamise korraldaja olla

otsustanud enne ajutise planeerimis- ja ehituskeelu kehtestamist, milline saab olema

muudetud planeeringu täpne ruumilahendus alal, kus keeld rakendub.

10) Kehtiva ÜP kohaselt võiks Uus-Praaga katastriüksusele DP-ga kavandada äri- ja

büroohooneid. Koostatava ÜP arengusuundades ja ruumiloomepõhimõtetes on mh eesmärgiks

seatud, et valla metsad, rannaalad ja väärtuslikud maastikud peavad olema kaitstud, samas

kõigile juurdepääsetavad ja ühendatud sidusaks rohevõrgustikuks. Samuti väärtustab vald veel

inimarengust puutumatuid looduskooslusi ja soovib vähendada hoonestuse kavandamist

8(15)

3-24-854

metsaaladele. Ei saa välistada, et kehtiva ÜP elluviimisel kahjustatakse koostatava ÜP

eesmärke. Sellised võimalikud vastuolud kehtiva ja koostatava ÜP eesmärkide ja ruumiliste

lahenduste vahel ilmnevad eelkõige aladel, mille juhtotstarve on reservmaa ning mille suhtes

on kehtiv ÜP tänaseni osaliselt või täielikult ellu viimata. Sellistel juhtudel on tegemist

piisavalt erandliku juhtumiga, mille puhul ajutise planeerimis- ja ehituskeelu rakendamine on

põhjendatud. Vald kaalus Uus-Praaga katastriüksusele ajutise planeerimis- ja ehituskeelu

seadmise vajalikkust ka vaideotsuses ning jääb selles märgitu juurde.

KOHTU PÕHJENDUSED

8. Kohus leiab, et kaebus on põhjendamatu ja tuleb jätta rahuldamata.

9. Kaebaja vaidlustab Viimsi Vallavolikogu 12.12.2023 otsust nr 55, millega kehtestati muu

hulgas kaebajale kuuluva Uus-Praaga katastriüksuse osas ajutine planeerimis- ja ehituskeeld

uue ÜP koostamise ajaks, kuid mitte kauemaks kui kaheks aastaks alates otsuse jõustumisest.

Lisaks on kaebaja vaidlustanud Viimsi Vallavolikogu 13.02.2024 vaideotsuse nr 21.

Asjas on vaidlus esmalt selles, kas Viimsi Vallavolikogu oli pädev ÜP menetluses ajutist

planeerimis- ja ehituskeeldu kehtestama, st kas vaidlusalune haldusakt võib olla tühine. Lisaks

vaidlevad pooled selle üle, kas vastustaja on õiguspäraselt kohaldanud kaebajale kuuluva

Uus-Praaga katastriüksuse suhtes ajutist planeerimis- ja ehituskeeldu.

10. Kohus lahendab kõigepealt kaebuses esitatud tühisuse tuvastamise nõude (I), seejärel

tühistamisnõude (II) ning viimaks teeb lõppjärelduse kaebuse põhjendatuse osas ja käsitleb

menetluskulude jaotust (III).

11. Enne kaebuses esitatud nõuete lahendamise juurde asumist vastab kohus kaebaja

27.11.2024 avaldusele. Nimelt kaebaja palus 27.11.2024 menetlusdokumendis jätta

arvestamata vastustaja 31.05.2024 teavitusega (dtl 188) teises sarnases haldusasjas tehtud

kohtuotsuse kohta ja teha vastustajale trahvihoiatus. Kohus selgitab, et sõltumata vastustaja

sellekohasest teavitusest on kohtule teada teised kohtuotsused, kus on hinnatud ka käesolevas

asjas vaidlustatud haldusakti õiguspärasust (konkreetsete kaebajate omandit puudutavas osas).

Käesoleva kohtuasja juurde ei ole esitatud ega kohtu poolt toimikusse võetud ühtegi seesugust

kohtulahendit. Ühtlasi ei oleks konkreetse vaidluse lahendamisel teistes kohtuasjades tehtud

otsuste põhjendused siduvad (HKMS § 177 lg 1). Pelgalt kohtu teavitamine mõnes teises

kohtuasjas tehtud otsusest ei ole kuidagi käsitatav kohtu mõjutamise ega menetlusõiguste

kuritarvitamisena.

I Tühisuse tuvastamise nõue

12. Kaebaja leiab, et Viimsi Vallavolikogu 12.12.2023 otsus nr 55 on tühine, kuna

vallavolikogul ei olnud pädevust ajutist planeerimis- ja ehituskeeldu kehtestama. Kohus

kaebaja käsitusega ei nõustu.

12.1 Haldusakt on tühine, kui seda ei ole andnud pädev haldusorgan (HMS § 63 lg 2 p 1).

Ajutise planeerimis- ja ehituskeelu kehtestab ÜP koostamise korraldaja (PlanS § 79 lg 6). ÜP

koostamise korraldaja on kohaliku omavalitsuse üksus (PlanS § 74 lg 8), kelleks on vald või

linn. Seadusandja on andnud ÜP menetluses ÜP ja KSH algatamise, ÜP vastuvõtmise, ÜP

kehtestamise ja ÜP ülevaatamise kohaliku omavalitsuse volikogu kui konkreetse

omavalitsusorgani ainupädevusse (PlanS § 77 lg 1, § 86 lg 1, § 91 lg 1 ja § 92 lg 1, KOKS §

22 lg 1 p-d 31 ja 32). Kohtule ei nähtu, et ÜP ajutise planeerimis- ja ehituskeelu

kehtestamiseks oleks seadusandja andud sõnaselgelt konkreetsele kohaliku omavalitsuse

organile ainupädevuse.

9(15)

3-24-854

Vallavalitsuse ainupädevust ajutise planeerimis- ja ehituskeelu kehtestamiseks ei saa järeldada

sellest, et seadusandja on PlanS § 79 lg 6 sõnastamisel kasutanud antava haldusakti liigina

korraldust. Kuigi korraldus on vallavalitsuse antav üksikakt (KOKS § 7 lg 2), ei järeldu

sellest, et seadusandja on piiranud sättes sõna „korraldus“ kasutamisega vallavolikogu

pädevust keeldu kehtestada. Seadus sätestab selgelt, et ajutise planeerimis- ja ehituskeelu

kehtestamise pädevus on kohaliku omavalitsuse üksusel, kelle nimel otsustab küsimuse

KOKS § 22 lg 2 kohaselt volikogu. Asjaolu, et PlanS eelnõu seletuskirjas on täheldatud, et

praktikas on ÜP koostamise korraldajateks valla- või linnavalitsused (lk 126) ja planeerimis-

ja ehituskeelu kehtestamise õigusega haldusorganiks on nimetatud ÜP koostamise

korraldajana valla- või linnavalitsust (lk 134), ei tähenda, et seadusandja on keelu

kehtestamise ainupädevuse andnud valla- või linnavalitsusele. Kaebaja järeldused ReM

19.01.2024 kirjas (dtl 183) esitatud selgituste ebaõigsuse kohta on seega samuti kohatud. Ka

ei saa vallavalitsuse ainupädevust ajutise planeerimis- ja ehituskeelu kehtestamiseks tuletada

Viimsi valla koduleheküljel uue ÜP menetlemisega seoses avaldatud üldisest

informatsioonist. Vastustaja on põhjendatult selgitanud, et tegemist on kaasa rääkida

soovivatele isikutele suunatud lihtsustatud ja kokkuvõtliku teabega, mille põhjal ei ole

võimalik teha põhimõttelisi õiguslikke järeldusi (sh tuletada konkreetse haldusakti andja

pädevust).

12.2 Vastustaja selgitas vastuses kaebusele, et vallavolikogu on ÜP koostamise korraldajana

delegeerinud osa planeeringu koostamise korraldamisega seotud ülesandeid vallavalitsusele,

kuid ajutise planeerimis- ja ehituskeelu kehtestamise õigust ei ole vallavalitsusele

delegeeritud. Ka kohtule ei nähtu, et Viimsi Vallavolikogu oleks ajutise planeerimis- ja

ehituskeelu kehtestamise teinud ülesandeks või edasi volitanud vallavalitsusele. Seda

olenemata sellest, et ÜP menetluse dokumentides nimetatakse ÜP koostamise korraldajana

vallavalitsust. Kaebaja viidatud keskkonnamõju ja muude asjakohaste mõjude strateegilise

hindamise programmi (dtl 88 jj) koostamise korraldamise tegi vallavolikogu vallavalitsusele

ülesandeks 15.02.2022 otsusega nr 91 (resolutsiooni p 2), millega algatati ÜP koostamine ja

KSH. Viimsi Vallavalitsuse 11.10.2023 korraldus nr 307 on samuti antud eelnimetatud

volikogu otsuse alusel (dtl 112 jj). PlanS § 74 lg 8 annab ÜP koostamise korraldamise

pädevuse kohaliku omavalitsuse üksusele tervikuna, s.o nii vallavolikogule kui ka

vallavalitsusele (v.a osas, milles on sätestatud volikogu ainupädevus), ega sätesta

vallavalitsuse ainupädevust ajutise planeerimis- ja ehituskeelu kehtestamisel. Eeltoodust

lähtuvalt on selgelt põhjendamatu ka kaebaja seisukoht, et kui vallavalitsuse pädevust eitada,

tuleks kõik viimase poolt vastuvõetud haldusaktid ja läbiviidud toimingud tunnistada

õigusvastasteks ning kahtluse alla seada kogu senise ÜP menetluse õiguspärasus. Pealegi ei

ole üldised etteheited seoses läbiviidava ÜP menetlusega praeguses vaidluses asjassepuutuvad

– kaebaja saab arvamust avaldada ÜP menetluses ja ÜP kehtestamise korral vajadusel vastava

otsuse vaidlustada.

13. Kokkuvõttes oli Viimsi Vallavolikogul pädevus ajutine planeerimis- ja ehituskeeld

kehtestada ja kaebaja vastuväited selles osas ei ole põhjendatud. Isegi kui leida, et ajutise

planeerimis- ja ehituskeelu kehtestamise ainupädevus on vallavalitsusel, oleks tegemist

sisepädevuse rikkumisega, mis ei tooks kaasa haldusakti tühisust (Riigikohtu 24.04.2018

määruse nr 3-17-725, p 20). Seega on kaebaja esitatud tühisuse tuvastamise nõue alusetu ja

jääb rahuldamata.

II Tühistamisnõue

1 Kättesaadav arvutivõrgus: https://www.viimsivald.ee/sites/default/files/inline-files/VVol

%2015.02.2022%20otsus%20nr%209_Viimsi%20valla%20%C3%BCldplaneeringu%20algatamine.pdf

10(15)

3-24-854

14. Tulenevalt PlanS § 79 lg-st 1 võib ÜP koostamise korraldaja kehtestada ÜP koostamise

ajaks planeeringualal või selle osal ajutise planeerimis- ja ehituskeelu, kui koostatava

planeeringuga kavatsetakse muuta planeeringuala kohta varem kehtestatud kasutamis- ja

ehitustingimusi. Seega on vastava keelu kohaldamise eelduseks kavatsus muuta

planeeringuala kohta varem kehtestatud kasutamis- ja ehitustingimusi. Kohtu hinnangul on

nimetatud eeldus käesoleval juhul täidetud.

14.1 Vaidlusalusest otsusest nähtuvalt on enne ajutise planeerimise- ja ehituskeelu otsuse

tegemist Viimsi Vallavalitsus koostanud analüüsi „Ajutise planeerimis- ja ehituskeelu

kehtestamine Viimsi valla haldusterritooriumi üldplaneeringu koostamisel“ (dtl 46 jj).

Nimetatud analüüsis on välja toodud ajutise keelu kehtestamise eesmärk (lk 4 jj) ja tehtud

ettepanek lähtuda muu hulgas järgmistest põhimõtetest: 1) keeld kehtestada kaheks aastaks; 2)

katastriüksustel, mis on hoonestamata ning mille sihtotstarve ei võimalda selle hoonestamist

(nt maatulundusmaa, üldmaa vms) keelatakse: a) DP kehtestamine välja arvatud juhul, kui DP

koostamise eesmärgiks on ÜP muutmine ehitamist välistava juhtotstarbe määramiseks; b)

ehitusloa andmine ehitise püstitamiseks; c) projekteerimistingimuste andmine ja d)

katastriüksuse senise sihtotstarbe muutmine. Lisaks on välja pakutud erandid, mis ühtivad

vaidlusaluse otsuse p-des 1.5.-1.6 sätestatud eranditega. Analüüsis on välja töötatud kolm

gruppi katastriüksuseid, millele ajutine planeerimis- ja ehituskeeld kehtestatakse (lk 10).

Analüüsis on välja toodud, et koostatava ÜP lähteseisukohtade eelnõus järgmiseks

paarikümneks aastaks seatud valla arengusuundade ja ruumiloome põhimõtete sõnastamisel

lähtuti selleks korraldatud küsitluse ning elanike rahulolu-uuringu tulemustest. Muu hulgas on

Viimsi elanike peamisteks ootusteks roheluse ja metsade säilitamine, valla elanike arvu

soovitava piirmäära kokku leppimine. Analüüsis on märgitud, et algatatud ÜP

lähteseisukohad on vastuolus kehtivates üld- ja teemaplaneeringutes seatud tingimustega,

mistõttu on kohalikul omavalitsusel lubatud uue ÜP koostamise ajaks kehtestada

planeeringualal ajutine planeerimis- ja ehituskeeld (lk 4). Seejuures jõuti järeldusele, et

peamine vastuolu valla territooriumil kehtivate ÜP kohaste kasutamis- ja ehitustingimuste

ning valla kavatsuste vahel uue ÜP koostamisel hõlmavad hoonestamata haljasmaade

kasutuselevõttu ehitamiseks mõeldud reservaladel; selles osas on vastuolu piisavalt kaalukas

nendele aladele ajutise planeerimis- ja ehituskeelu kehtestamiseks, et keskenduda uue ÜP

koostamisel alternatiivsete ruumiliste lahenduste kaalumisele (vt vaidlusaluse otsuse, lk 2).

14.2 PlanS § 79 lg-s 1 sätestatud kavatsus muuta planeeringuala kohta varem kehtestatud

kasutamis- ja ehitustingimusi ei pea olema otsustatud eelnevalt haldusaktiga (sh iga kinnistu

osas eraldiseisvalt). Vastasel juhul puuduks planeerimismenetlusel mõte (vt ka PlanS § 75 lg

1 p 18). Ajutine planeerimis- ja ehituskeeld hõlmab suurt ala, kokku 130 kinnisasja. Kõikide

nende maa-alade suhtes otsustatakse ÜP kehtestamisel (mh vajalikke mõjude hindamisi ja

muid uuringuid läbi viies), kas ja kuidas olemasolevaid kasutamis- ja ehitustingimusi muuta.

Vastustaja on õigesti selgitanud, et sellist otsust ei saa teha ennetavalt ilma seadusekohast

planeerimismenetlust läbi viimata. Kohtu hinnangul tuleb lugeda ajutise planeerimis- ja

ehituskeelu kohaldamise eeldus täidetuks, kui vastustajal on kavatsus muuta teatud maa-alade

kehtiva ÜP järgseid juhtotstarbeid, kuid täpsemalt selgub lahendus nõuetekohase ÜP

menetluse tulemusel. Vastustaja on praegusel juhul vaidlustatud otsuses ja vaideotsuses

piisavalt selgitanud kavatsust muuta kehtiva ÜP-ga määratud kasutamis- ja ehitustingimusi

reservaladel, mille osas ei ole ÜP-d ellu viidud ning selliselt on täidetud PlanS § 79 lg 1

kohaldamise eeldus. Eeltoodu valguses on ainetud kaebaja etteheited, mille kohaselt

vastustaja on keelu kehtestanud n-ö igaks juhuks.

15. Kohus ei nõustu kaebajaga selles, et Uus-Praaga katastriüksuse maa-ala ei ole korrektne

käsitada kehtiva (Viimsi Vallavolikogu 11.01.2000 otsusega nr 1 kehtestatud) Viimsi valla

11(15)

3-24-854

mandriosa ÜP mõttes äri- ja büroohoonete maa reservmaana (BR), vaid äri- ja büroohoonete

maana (B), ja vaidlustatud otsus tuleb vaidlustatud osas ainuüksi seetõttu tühistada.

15.1 Maakasutuse juhtotstarve on ÜP-ga määratav maa-ala kasutamise valdav otstarve, mis

annab kogu määratud piirkonnale edaspidise maakasutuse põhisuunad (PlanS § 6 p 9). Pooltel

ei ole vaidlust selles, et Viimsi valla mandriosa ÜP kaardil jääb Uus-Praaga katastriüksus äri-

ja büroohoonete reservmaa (tähistatud leppemärgiga BR) juhtotstarbega alale. ÜP seletuskirja

p 5.2 kohaselt maa reserveerimise all (ÜP kaardil on vastava maa-ala tähise lõpus täht R)

mõistetakse alasid, mis on reserveeritud mingiks muuks maakasutamise eesmärgiks, kui seda

on praegune maa kasutamise sihtotstarve. Samas punktis on lisatud, et eelnev ei tähenda selle

maa-ala terviklikku ega automaatset teiseks eesmärgiks kasutuselevõttu, vaid pigem seda, et

antud ala oleks võimalik hiljem reserveeritud otstarbest lähtudes kasutamiseks

(tiheasustusaladel läbi DP) ümber vormistada (nt maade reservi arvamine elamuehitamiseks,

teede rajamiseks või mõnel muul eesmärgil).

Nõustuda saab vastustaja selgitusega, et ÜP seletuskirja p-s 5.2 viidatud maakasutuse

reserveerimist tuleb ÜP kontekstis mõista kui ÜP-s määratud juhtotstarbe muutust, mitte

katastriüksuse sihtotstarbe muutmist. Kehtivas ÜP-s on Uus-Praaga katastriüksuse omanikule

ette nähtud võimalus senise metsaga kaetud ala kasutuselevõtuks ärimaana vastavalt

asjaomase DP kehtestamise korral. Krundi kasutamise sihtotstarve määratakse krundi

ehitusõigusega ning krundi ehitusõigus määratakse DP-ga (PlanS § 126 lg 1 p 3 ja lg 4 p 1).

Vaidlust ei ole, et Uus-Praaga katastriüksuse osas ei ole kehtestatud DP-d ega sellele

määratud ehitusõigust, mille alusel tulnuks ÜP seletuskirja p 5.2 kohaselt maa-ala juhtotstarve

muuta äri- ja büroohoonete maaks (tähisega B). Kuna kaebaja kinnistule ei ole kehtiva DP-ga

ehitusõigust määratud ja konkreetne maa-ala ei ole kasutuses ärimaana, on ÜP-s asjakohaselt

vastav ala tähistatud reservmaana (st alana, mis on reserveeritud äri- ja büroohoonete maana

kasutusele võtuks). Praeguseni on Uus-Praaga katastriüksus hoonestamata ja metsaga kaetud

ala. Sellise maa-ala äri- ja büroohoonete maa-alana reserveerimise mõte oligi võimaldada

sellele vajadusel või soovi korral läbi kohase DP määrata juhtotstarbekohane ehitusõigus.

Kuniks seda tehtud ei ole, vastab maa-ala jätkuvalt täielikult äri- ja büroohoonete reservmaa

juhtotstarbele, mitte ärimaa juhtotstarbele. Ainuüksi see, et kaebaja kinnistu osas on

kinnistusraamatusse kantud ärimaa sihtotstarve, ei tähenda, et kehtivas ÜP-s määratud

juhtotstarbest kõrvalekalduvalt tuleb kaebaja kinnistut käsitada äri- ja büroohoonete maa

juhtotstarbega alal asuvana (B).

Eeltoodu valguses ei ole loogiline kaebaja käsitus sellest, justkui ei saaks vastustaja

käsitusega nõustumise korral Uus-Praaga katastriüksust reserveerida äri- ja büroohoonete

maana kasutusele võtuks ka seetõttu, et sellele ei ole ehitusõigust ja krundi kasutamise

sihtotstarvet määratud. Hoonestamata maa-ala reserveerimisel mingiks ehitamist

võimaldavaks juhtotstarbeks polekski mõtet, kui konkreetsele maa-alale oleks juba määratud

ehitusõigus. Maa-ala reserveerimine tulevikus mingil kindlal juhtotstarbel kasutuselevõtuks ei

eelda DP kehtestamist ja ehitusõiguse määramist, vaid vastupidi – DP menetluse kaudu on

võimalik maa-alale määrata sellele ÜP-s reserveeritud juhotstarbekohane ehitusõigus.

15.2 Kaebaja viidetest Uus-Praaga katastriüksuse kinnistusraamatusse kantud sihtotstarbele

(100% ärimaa) ja MaaKatS sätetele ei ole võimalik järeldada, et kehtivas ÜP-s on ekslikult

tähistatud kaebaja kinnistu äri- ja büroohoonete reservmaa juhtotstarbega maa-alana. Kohtule

ei ole teada, millise haldusakti alusel määrati kaebaja kinnistule ärimaa sihtotstarve. Küll

nähtub Maa-ameti kaardirakendusest Uus-Praaga katastriüksuse osas, et see moodustati

09.08.2001 ja kinnistusraamatu andmetest ei nähtu, et katastriüksuse sihtotstarvet oleks

muudetud. Katastriüksus on seega moodustatud pärast ÜP kehtestamist ja eeldatavasti on juba

alates katastriüksuse moodustamisest selle sihtotstarbeks olnud 100% ärimaa. Arvestades muu

12(15)

3-24-854

hulgas katastriüksuse moodustamise ajal kehtinud MaaKatS § 18 lg-s 2 sätestatut (s.o

katastriüksuse sihtotstarve määrati ÜP-ga hajaasustuses ja DP või ÜP-ga tiheasustuses või

maakorraldusseaduse kohase maakorralduskavaga hajaasustuses, kui ÜP puudub), oli Uus-

Praaga katastriüksuse sihtotstarbe määramise aluseks tõenäoliselt 2000. a kehtestatud ÜP.

Eeltoodut arvestades ei saa kohaseks pidada kaebaja väiteid ÜP kaardi ja seletuskirja

omavahelisest vastuolust ega nõustuda kaebajaga, justkui ÜP tervikliku planeeringulahenduse

mõttest tulenevalt peaks Uus-Praaga katastriüksuse maa-ala ÜP kaardil tegelikult olema

tähistatud leppemärgiga B.

15.3 Lisaks tuleb arvestada, et kaebaja ei saa praeguse asjas asuda sisuliselt vaidlustama enam

kui 20 aastat tagasi kehtestatud ÜP-d (sh selles määratud juhtotstarvet). Vastustaja sai

vaidlustatud otsuse tegemisel lähtuda sellest, et Uus-Praaga katastriüksus asub äri- ja

büroohoonete reservmaa (BR) juhtotstarbega alal ehk ÜP-s on konkreetse maa-ala osas ette

nähtud võimalus võtta seni metsaga kaetud ala kasutusele ärimaana, juhul kui sellele

kehtestatakse vastav DP. Praegu selline DP puudub ning kaebaja ei saanud ÜP alusel ka

eeldada, et valla suundumused maakasutuse osas paarikümne aasta jooksul ei muutu ja ta saab

kinnistu soovitud ajal äri- ja büroohoonetega hoonestada. Sõltumata kinnistu sihtotstarbest ja

ÜP-s määratud maakasutuse juhtotstarbest on DP menetluses kohalikul omavalitsusel

võimalik jõuda ka järeldusele, et maale ei ole võimalik ehitada (vt ka Riigikohtu 20.03.2024

otsuse nr 3-20-1329, p 31).

16. Kaebaja on õigesti osundanud, et planeerimis- ja ehituskeelu kehtestamine on kohaliku

omavalitsuse kaalutlusotsus, mis peab olema põhjendatud ja kaalutletud erand. Kohtu

hinnangul on vaidlustatud otsuse tegemisel eeltooduga arvestatud ning vastustajale pole

põhjust ette heita kaalutlusõiguse teostamata jätmist ega uurimis- ja põhjendamiskohustuse

rikkumist.

16.1 PlanS § 79 lg 1 lubab kehtestada ajutise planeerimis- ja ehituskeelu muu hulgas kogu

planeeringualale (ÜP puhul kogu valla või linna territoorium). Vastustaja ei pidanud kaaluma

ja põhjendama keelu kohaldamist iga katastriüksuse osas eraldi. Nii ei ole õige kaebaja väide,

et kuivõrd vastustaja on vaideotsuses tunnistanud, et ajutine planeerimis- ja ehituskeeld on

suunatud suurema ala kohta, on järelikult rikutud uurimispõhimõtet ja põhjendamiskohustust.

Esiteks on vastustaja uurimiskohustuse täitnud juba sellega, et eelnevalt on volikogu tellinud

vastava analüüsi, milles esitati ettepanekud ja kaalutlused, millistel aladel ja juhtudel keeld

seada ning millega volikogu sai ajutise planeerimis- ja ehituskeelu rakendamisel arvestada.

Teiseks on vastustaja toonud otsuses ja vaideotsuses välja konkreetsed põhjused, miks

otsustati keeld kehtestada nendele reservaladele, millel on ÜP ellu viimata – sh et

hoonestamata reservaladel on veel võimalik kaaluda ja määrata koostatava ÜP

lähteseisukohtadega kooskõlas olevaid lahendusi ja senise juhtotstarbe muutmise otsust ei saa

teha kiiresti ega kergekäeliselt. Seejuures on põhjendatud vastustaja selgitus, mille kohaselt

oleks iga kinnistu osas keelu eraldi kaalumine toonud kaasa palju tarbetuid kordusi, kuivõrd

sellisel juhul oleks vastustaja pidanud iga kinnistu osas kordama samu üldiste tunnustega

seotud põhjendusi.

16.2 Kaalutlusõiguse ja põhjendamiskohustuse rikkumisele ei viita ka kaebaja etteheide, et

vastustaja ei toonud välja, kuidas saaks Uus-Praaga katastriüksusele DP kehtestamine,

ehitusloa andmine, projekteerimistingimuste andmine ja katastriüksuse sihtotstarbe muutmine

sisuliselt ohustada kavandatava uue ÜP eesmärkide saavutamist. Vaidlustatud otsuses on

selgitatud, et kui ligi 24 aastat tagasi koostatud ÜP arvestas valla elanike arvu kiire kasvuga ja

sellest tuleneva vajadusega haarata ehitamiseks hoonestamata haljas- ja metsamaid, siis

koostamisel oleva ÜP lähteseisukohtade kohaselt on eesmärgiks muu hulgas määrata

tingimused valla elanike arvu kasvu tempo pidurdamiseks ning hoonestamata haljas- ja

13(15)

3-24-854

metsamaade kaitsmiseks ehitussurve eest. Kuna kehtiv ÜP on ehitamise reservaladel

arvestatavas osas ellu viimata, on veel võimalik uue ÜP koostamisel kaaluda lahendusi ning

määrata kasutus- ja ehitustingimusi, mis on kooskõlas tänaste valla arengusuundade ja

ruumiloome põhimõtetega (lk 3). Otsuses on ka märgitud, et keelu ulatuse kaalumisel ei

lähtutud pelgalt kehtiva ja koostatava ÜP võrdlusest, vaid arvesse võeti olulisi asjaolusid

üksikute katastriüksuste kaupa ning need asjaolud, mida katastriüksuste kaupa kaaluti, on

kohtule nähtuvalt otsuses ka välja toodud (lk 4 jj).

Uus-Praaga katastriüksuse puhul on tegemist hoonestamata metsaga kaetud maa-alaga, mis

asub ehitamiseks ettenähtud reservmaa juhtotstarbega alal. Otsusest nähtub piisavalt selgelt, et

sellise ala osas kaalutakse ÜP-ga ehitus- ja kasutustingimuste osas muudatuste tegemist

(määrata uued juhtotstarbed, mis oleks kooskõlas koostatava ÜP arengusuundade ja

põhimõtetega). Kohtu hinnangul on piisavalt ilmne, et kui Uus-Praaga katastriüksusel

kehtestada DP ja anda luba selle hoonestamiseks äri- ja büroohoonetega, poleks võimalik

enam seda ala säilitada praegusel viisil, s.o metsaga kaetud alana. Seega on kaebaja

katastriüksusele ajutise planeerimis- ja ehituskeelu kehtestamine selgelt kantud eesmärgist

võimaldada selle ala osas kaaluda koostatava ÜP lähteseisukohtadega kooskõlas olevaid

lahendusi (sh vajadusel säilitada ala metsamaana, muutes selleks vastava maa-ala

juhtotstarvet). Seega selgub otsusest arusaadavalt, miks otsustati ajutise planeerimis- ja

ehituskeeluga muu hulgas hõlmata kaebajale kuuluv katastriüksus, s.o kehtiva ÜP-ga ette

nähtud äri- ja büroohoonete reservmaa, mille osas on ÜP veel ellu viimata.

17. Kohus ei nõustu siinkohal kaebajaga, et vastustaja on tõlgendanud valesti 2022. a kevadel

uue ÜP lähteseisukohtade koostamiseks läbiviidud avaliku küsitluse tulemusi. Küsitluse

tulemused on toodud lähteseisukohtade (dtl 115 jj) lk-del 28 jj. Viimsi valla

olulisimaks/suurimaks väärtuseks pidas 42% vastanutest metsasid, 6% rohealasid (haljakud,

pargid) ja 1% kodulähedasi töökohti (lk 28). Kolmeks olulisemaks teemaks, millele ÜP peab

tähelepanu pöörama, peeti elanike arvu (sh sisseränne, 610 vastanut), looduskeskkonda (sh

keskkonnakaitse, 489 vastanut), liikuvust ja ühistransporti (sh kergteed, 292 vastanut);

kohalikke töökohtasid ja ettevõtlust, teenusmajandust arvasid kolme olulisema teema hulka

vastavalt 114 ja 51 vastanut (lk 29). Suurimaks murekohaks peeti elanike arvu ja selle kasvu

(46%), ehitustegevust ja arendamist (20%) ning loodushoidu ja keskkonnamõjusid (12%);

kodulähedasi töökohti pidas suurimaks murekohaks 3% ja vähest kohalikku teenusmajandust

pidas suurimaks murekohaks 2% (lk 31). Seega tunnetasid küsitlustele vastajad põhiliste

murekohtadena siiski just metsade, rohealade ja loodushoiuga seonduvat.

Kohtule nähtub samas, et ka töökohtade ja teenusmajandusega seonduva arendamine on ÜP

ülesanne ja valla tõmbekeskustes on eelistatud kasutusviiside segunemine ja tasakaal (p 5

kolmas alap, p 6.6 neljas lõik, 6.18 kolmas lõik). ÜP lähteseisukohtadest pole aga võimalik

järeldada, et eesmärgiks on seni hoonestamata ja reservi arvatud metsa- ja haljasmaade

hoonestamine äri- ja büroohoonetega ning seega konkreetsele maa-alale ajutise planeerimis-

ja ehituskeelu kehtestamine läheks ilmselgelt vastuollu koostatava ÜP eesmärkidega. Ka

piirkonnas väljakujunenud asustusstruktuur ei ole asjaoluks, mis välistaks katastriüksusel

ajutise planeerimis- ja ehituskeelu kohaldamise.

18. Kohus nõustub, et ajutine planeerimis- ja ehituskeeld on omandiõiguse piirang, kuid

arvestades selle eesmärki ja ajutist iseloomu (kehtib kaks aastat), ei saa piirangut pidada

ebaproportsionaalseks. Vaidlustatud otsuses on asjakohaselt rõhutatud, et keelu

kehtestamisega ei otsustata, kas katastriüksusi, mille kohta keeld rakendub, on koostatava ÜP

kohaselt võimalik hoonestada või mitte. Keelu kehtivuse jooksul on kavas läbi viia ÜP

koostamiseks vajalikud alusuuringud, keskkonnamõju ja teiste asjakohaste mõjude

strateegiline hindamine ning huvigruppe ja valla elanikke kaasates koostada ÜP ruumiline

14(15)

3-24-854

lahendus. Olukorras, kus vastustajal on kavatsus kaebaja kinnistu osas kehtivat ÜP lahendust

muuta, on ajutine planeerimis- ja ehituskeeld kohtu hinnangul sobiv ja vajalik meede. Kaebaja

kinnistule DP kehtestamise lubamine või vastav ehitamine enne ÜP menetluses sobiva

terviklahenduse leidmist muudaks lahenduse saavutamise keerulisemaks. Seejuures võib

võimalik DP menetlus kokku kesta kauem kui kaks aastat ning ühtlasi on vastustajal võimalik

DP taotluse menetlemisel arvesse võtta koostatavat ÜP-d (vt Riigikohtu 20.03.2014 otsuse nr

3-3-1-87-13, p 12).

Võttes arvesse eeltoodut ja seda, et ajutise planeerimis- ja ehituskeelu kehtestamisega ei ole

otsustatud kaebaja kinnistu hoonestamise lubatavuse üle, ei ole kohtu hinnangul vaidlustatud

otsusega kaebaja omandiõigust ebaproportsionaalselt piiratud. Kaebajal ei ole ka edaspidi

takistatud koostamisel oleva ÜP menetluses kaasa rääkida, sh Uus-Praaga katastriüksusega

seoses arvamust avaldada ja ettepanekuid esitada.

III Kokkuvõte ja menetluskulud

19. Kohus leiab, et Viimsi Vallavolikogu kehtestatud ajutine planeerimis- ja ehituskeeld ei ole

tühine ning vastab HMS §-s 54 sätestatud õiguspärase haldusakti nõuetele. Kuivõrd

vaidlustatud osas Viimsi Vallavolikogu 12.12.2023 otsuse nr 55 tühistamiseks ei ole alust,

puudub alus ka vaidlustatud vaideotsuse tühistamiseks. Seega jääb kaebus tervikuna

rahuldamata.

20. HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kuna

kohus teeb otsuse kaebaja kahjuks, tuleb menetluskulud jätta kaebaja kanda. Vastustaja ei ole

menetluskulusid tõendavaid dokumente kohtule esitanud, mistõttu jäävad tema võimalikud

menetluskulud samuti tema enda kanda (HKMS § 109 lg 1).

(allkirjastatud digitaalselt)

15(15)