3-22-324/51 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tallinna Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Villem Lapimaa, Kaire Pikamäe ja Virgo Saarmets

Otsuse tegemise aeg ja koht

18.12.2024, Tallinn

Haldusasja number

3-22-324

Haldusasi

Z.F kaebus Politsei- ja Piirivalveameti vastu

teenistusest vabastamise asjus

Menetlusosalised ja nende

esindajad

Kaebaja Z.F , esindaja v.adv Jaanika Reilik-

Bakhoff

Vastustaja Politsei- ja Piirivalveamet, esindaja Z.W

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Halduskohtu 31.08.2022 otsus

Menetluse alus ringkonnakohtus

Z.F

ning Politsei- ja Piirivalveameti

apellatsioonkaebused

Asja läbivaatamine

Kohtuistung 08.02.2023, edasi kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Jätta Z.F apellatsioonkaebus rahuldamata.

2. Rahuldada Politsei- ja Piirivalveameti apellatsioonkaebus.

3. Tühistada Tallinna Halduskohtu 31.08.2022 otsus ja teha asjas uus otsus, millega

jätta Z.F kaebus rahuldamata.

4. Menetlusosaliste menetluskulud jätta nende endi kanda.

Selgitused

Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse hiljemalt 17.01.2025.

Vastuseks kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse

14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest

arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS §

215 lg 3).

Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal

selleks esitada taotlus Riigikohtule. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja

kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja

tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige

esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).

3-22-324

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Politsei- ja Piirivalveameti (PPA) peadirektor kehtestas 03.11.2021 käskkirjaga nr 117

kõikidel PPA teenistuskohtadel töötamise tingimuseks vaktsineerituse COVID-19 haigust

põhjustava viiruse vastu. Sellele nõudele vastavust kinnitab immuniseerimist tõendav

dokument (pole möödunud rohkem kui 1 aasta) või läbipõdemist kinnitav dokument (pole

möödunud rohkem kui 180 päeva). Teenistujad pidid hiljemalt 12.11.2021 esitama nimetatud

dokumendi või vaktsineerimisega alustamist kinnitava tõendi. Teenistujaga, kes ei vasta

vaktsineerituse nõudele, lõpetatakse teenistus- või töösuhe.

2. Z.F esitas 10.11.2021 Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles palus tühistada PPA

03.11.2021 käskkirja nr 1.1-1/117 (käskkiri nr 117) p-d 1–7, alternatiivselt keelata PPA-l

03.11.2021 käskkirja alusel lõpetada kaebajaga teenistussuhet (haldusasi nr 3-21-2583).

3. Politsei- ja Piirivalveamet vabastas 11.01.2022 käskkirjaga nr 1.9-2.5/15p Z.F

politseiteenistusest seoses teenistusse võtmise nõuetele mittevastavusega. Käskkirja kohaselt

peab politseiametnik vastama politsei ülesannete täitmiseks kehtestatud nõuetele, sh

tervisenõuetele. PPA-l on talle pandud ülesannete täitmiseks, kõikide teenuste toimepidevuse

ja kõigile teenistujatele ohutu töökeskkonna tagamiseks õigus kehtestada täiendav

tervisenõue. See tuleneb ühest küljest üldisest põhimõttest, et tööandjal on õigus kehtestada

teenistuskohale nõudeid, teisest küljest aga töötervishoiu ja tööohutuse seaduse (TTOS) § 13

lg-st 2, mille kohaselt on tööandjal õigus kehtestada õigusaktides ettenähtust rangemaid

töötervishoiu ja tööohutuse nõudeid. Kriisi korral tagavad selle kõige otstarbekama, kiirema

ja parema lahendamise terved ning vaktsineeritud teenistujad, kellel on väiksem oht ise

haigestuda ja teisi nakatada. Vaktsineeritud inimesed nakatuvad teadlaste hinnangul neli

korda vähem või põevad haigust tunduvalt kergemini kui vaktsineerimata inimesed. Z.F pidi

esitama tõendi vaktsineerituse, läbipõdemise või vaktsineerima asumise kohta hiljemalt

07.01.2022, kuid ei teinud seda. Seepärast tuleb ta vabastada teenistusest avaliku teenistuse

seaduse (ATS) § 95 ja § 15 p 5 alusel.

4. Z.F esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles palus tunnistada PPA 11.01.2022

käskkirja nr 1.9-2.5/15p õigusvastaseks, muuta teenistusest vabastamise alus koondamiseks

ning mõista välja koondamisega ja õigusvastase vabastamisega kaasnev hüvitis. Tallinna

Halduskohus liitis 11.05.2022 määrusega kaebuse PPA 03.11.2021 käskkirja nr 117 peale

praeguse haldusasjaga.

Kaebuse põhjenduste kohaselt oli kaebaja oma tööle pühendunud politseiametnik. Kaebaja ei

pidanud vajalikuks ennast COVID-19 vastu vaktsineerida. Ta oli 2021. a jaanuaris COVID-19

haiguse läbi põdenud ja tal olid 2021. a märtsis kindlaks tehtud viirusevastased antikehad.

Vaktsineerimiskohustus on ebaproportsionaalne ja sellel puudub õiguslik alus. PPA pidanuks

kaaluma leebemaid tööohutuse tagamise abinõusid. TTOS § 13 lg 2 ja Vabariigi Valitsuse

05.05.2000 määruse nr 144 „Bioloogilistest ohuteguritest mõjutatud töökeskkonna

töötervishoiu ja tööohutuse nõuded“ § 6 lg 2 p 11 on põhiseadusevastased. Kuna

vaktsineerimisnõue ei tulene seadusest, on tegemist lisanõudega, mis peab nähtuma

ametijuhendist, iseäranis arvestades, et käskkirja nr 117 kohaselt on tegemist nõudega, mis

välistab üldse politseiteenistusse võtmise. Tegemist oli ATS § 90 lg 1 p 3 mõistes

koondamissituatsiooniga. Hüvitise määramisel tuleb arvestada eriala spetsiifilisust ning uue

töö- või teenistuskoha leidmise keerukust, samuti asjaolu, et kaebaja politseiteenistuse staaž

oli 12.01.2022 seisuga enam kui 14 aastat. Kasutuks muutus enda erialane täiendamine ning

ebaseaduslik vabastamine tekitas palju stressi. Kaebaja oli COVID-19 haiguse läbi põdenud,

mida tuleks võrdsustada vaktsineerimisega. Lisaks tuleb politsei ja piirivalve seaduse (PPVS)

§ 97 lg 1 p 4 alusel kaebajale maksta 10 kuu palga suurune hüvitis koondamise eest ja ATS §

101 lg 6 alusel hüvitis koondamisest etteteatamise tähtaja järgimata jätmise eest.

2(9)

3-22-324

5. Politsei- ja Piirivalveamet palus jätta kaebus rahuldamata.

TTOS § 13 lg 2 lubab tööandjal kehtestada õigusaktides ettenähtust rangemaid töötervishoiu

ja tööohutuse nõudeid ning koostoimes määruse nr 144 § 6 lg 2 p-ga 11 oli PPA õigustatud

ette nägema vaktsineerimise kohustuse. Kaebajal oli tööülesannete täitmisel otsene tõenäoline

kokkupuude SARS-CoV-2 viiruse kui bioloogilise ohuteguriga. Mittevaktsineeritud

politseinik seab oma töö kaudu ohtu nii iseenda kui ka oma kolleege, samuti teisi isikuid, kes

puutuvad kokku arestimaja ametnikega. Vaktsineerimisnõude eesmärk on inimeste elu ja

tervise kaitse kõrval riigi sisejulgeoleku tagamine. Kõigi PPA teenistujate vaktsineerimise

nõue oli sobiv meede eesmärgi saavutamiseks, sest see oli käskkirja nr 117 kehtestamise ajal

teadaolevalt parim võimalus tagada asutuse suutlikkus täita oma ülesandeid ning keskenduda

sisejulgeoleku tagamisele (koos teiste PPA-s kasutusel olevate meetmetega: maski kandmise

kohustus, teatud juhtudel testimise kohustus, kaugtöö jne). Vaktsineerimata teenistuja põeb

COVID-19 haigust tõenäoliselt raskemini ning võib seetõttu sattuda haiglaravile, ta viibib

seetõttu ka töölt eemal kauem, mis tähendab tööandjale olulist ressursi puudust ja töö

ümberkorraldamise vajadust. Avalik huvi on kaalukam kaebaja huvist säilitada töökoht. PPA-

l tuli vabastada kaebaja teenistusest ATS § 15 p 5 ja § 25 lg 1 p 5 alusel. Vaktsineerimisnõue

ei pea olema kirjas ametijuhendis. Kaebaja ametijuhendit ei ole muudetud selliselt, et see

tooks kaasa tema koondamise.

6. Tallinna Halduskohus rahuldas 31.08.2022 otsusega kaebuse osaliselt, tunnistas PPA

11.01.2022 käskkirja nr 1.9-2.5/15p õigusvastaseks, muutis kaebaja teenistusest vabastamise

aluseks ATS § 87 lg 1 (ametniku soovil) ja mõistis vastustajalt kaebaja kasuks välja hüvitise

nelja kuu keskmise palga ulatuses, kusjuures hüvitise suurus tuleb kindlaks määrata

vastustajal. Muus osas jättis kohus kaebuse rahuldamata. Kohus mõistis vastustajalt kaebaja

kasuks välja menetluskulud 2805,52 eurot.

Olukorras, kus isik vaidlustab tema teenistusest vabastamise, ei ole vajalik eraldi tühistada

teenistusest vabastamise aluseks olevat siseakti ega tuvastada selle õigusvastasust. Isik saab

sel juhul esitada teenistusest vabastamisele eelnenud ja selle tinginud siseakti kohta

argumendid tema ametist vabastamise vaidlustamisel.

Riigikohus on asjas nr 3-21-2241 (p 32) pidanud võimalikuks, et Kaitseväe tegevteenistuja

saab riskianalüüsist tuleneva vaktsineerimiskohustuse täitmata jätmise korral teenistusest

vabastada kaitseväeteenistuse seaduse § 140 lg 1 p 4, § 145 lg 1 ja § 83 lg 2 p 5 alusel. Neid

seisukohti saab laiendada ka politseiteenistusest vabastamisele ATS § 95 lg 1, § 15 p 5 ja § 25

lg 1 p 5 alusel (seaduse alusel nõutava dokumendi esitamata jätmine).

PPA 03.11.2021 käskkirjaga nr 117 kehtestatud nõue oli mõju poolest võrdne

vaktsineerimiskohustusega. Tööandjal on õigus kehtestada TTOS § 13 lg 2 alusel töötajate

tervisekahjustuse vältimiseks õigusaktides ettenähtust rangemaid meditsiiniabinõusid. See ei

tähenda, et riskianalüüsi kaudu saab kehtestada üldkohustusliku (ehk teenistusest vabastamise

tagajärjega seotud) vaktsineerimise nõude kõikidele teenistujatele ja töötajatele ühetaoliselt.

Meetme kohaldamise võimalikkust ja rakendamata jätmise tagajärgi tuleb kaaluda ja

põhjendada iga isiku suhtes eraldi. Seetõttu pole alust pidada TTOS-i ja selle alamakti sätteid

põhiseadusega vastuolus olevaks. Põhiseadusevastasust ei tingi ka see, et vastustaja võib oma

kaalutlusõigust kuritarvitada. Vaktsineerimine riivab isiku õigusi ja peaks olema vabatahtlik.

PPA on seadnud eesmärgiks vaktsineerimise enda. See ei saa aga olla põhiõiguste riivamise

legitiimne eesmärk. Vaktsineerimine ei välista inimese poolt koroonaviiruse edasikandmist

ega tema haigestumist. Ka vaktsineeritud teenistuja on nakkusohtlik ning võib ise haigestuda.

Teadusandmed vaktsiinide tõhususe kohta muutuvad kiiresti. Vastustaja pole isegi väitnud,

rääkimata tõendamisest, et tema seatud piirangutel oleks vahetu seos kollektiivis nakatumiste

ja raske haigestumise vähenemisega. Arvestades argumente, et teenistujate rasket

3(9)

3-22-324

haigestumist aitab vältida vaktsineerimine ning asjaolu, et PPA vaktsineeritus oli 2022. a

jaanuaris ca 99%, ei saanud üksikud immuniseerimata teenistujad kujutada endast tõsist ohtu

riigi sisejulgeolekule ning inimeste eludele ja tervisele. Enamik teenistujaid ei ole raske

haigestumise riskigrupp. Riskianalüüsi sissejuhatuses on rakendatud meetmete kohta

märgitud, et vaktsineerimata inimene peab kandma siseruumis maski, v.a juhul, kui ta esitab

negatiivse testitulemuse, ning aktsepteeritakse PCR-testi ja antigeeni testi, mille on

väljastanud tervishoiuteenuse osutaja, ja kiirteste, mida müüakse apteegis. Seetõttu jääb

arusaamatuks, miks ei ole riskihindamise tabelis ning riskianalüüsi kinnitamise käskkirjas

peetud testimist otstarbekaks ega nakatunu kindlaks tegemisel sobivaks ja vajalikuks.

Testimise kaudu nakatunute tuvastamine ja eneseisolatsioon nakatunuga kontaktis olemise

korral, aga ka haigustunnuste ilmnemise korral on tõenäoliselt tõhusamad meetmed kui

vaktsineerimine. Testide kaudu nakkusohutuse tõendamist on peetud lihtsalt kulukaks ning

aeganõudvaks. Seega ei olnud vaktsineerimiskohustuse kehtestamine vältimatult vajalik ka

riskianalüüsi põhjal ning vastustaja saanuks kaaluda testimist koosmõjus teiste meetmetega

nende töötajate ja teenistujate puhul, kes ei soovi vaktsineerida kasvõi oma veendumuste või

kõrvaltoimete hirmu tõttu. Teadmata tõhustusdooside mõju tervisele, nendest tuleneva kaitse

püsivust erinevate tüvede puhul ning hindamata kulude ulatust, on meetme sobivus igal juhul

küsitav. Olukorras, kus on juba teada, et vaktsineerimise tagajärjel on inimesi surnud või on

esinenud tõsiseid kõrvaltoimeid (tervisekahjustusi), ei ole vaktsineerimissund õigustatud.

Vastustaja oleks saanud kaaluda üksikute vaktsineerimata teenistujate töö ümber

korraldamist, üleviimist ATS § 33 alusel, kokkuleppel teenistussuhte ajutist peatamist,

puhkuse võimaldamist vms. Pikaaegse staažiga ametniku teenistusest vabastamine on

ressurssidele ja riigi julgeolekule märksa negatiivsema mõjuga kui teenistussuhte ajutine

peatamine (uue teenistuja värbamisvajadus, väljaõpe jms).

Kuna kaebaja teenistusest vabastamine on olnud põhjendamispuuduste ja kaalutlusvigade

tõttu õigusvastane, tuleb PPA 11.01.2022 käskkiri nr 1.9-2.5/15p tunnistada õigusvastaseks.

Kaebaja teenistusest vabastamise alus tuleb muuta vabastamiseks ATS § 87 lg 1 alusel ehk

ametniku soovil. Põhjendatud ei ole taotlus muuta vabastamise alus koondamiseks. Praegusel

juhul ei ole tegemist koondamissituatsiooniga – kaebaja ametikoht jäi alles ning

vaktsineerimisnõuet ei saa pidada teenistuse ümberkorraldamiseks, vastustaja funktsioonid ei

muutunud. Vaktsineerimise nõuet ei olnud alust kehtestada ka ametijuhendis, arvestades et

see ei ole käsitatav ametikoha teenistusülesandena ega ka nõudena ametniku haridusele,

töökogemusele, teadmistele ja oskustele (ATS § 52 lg 1). Seetõttu ei ole õige tugineda ATS §

90 lg 2 p-le 1.

ATS § 105 lg 1 alusel tuleb suurendada kaebajale teenistusest õigusvastase vabastamise tõttu

makstavat hüvitist nelja kuu keskmise palgani. Hüvitist tuleb suurendada, kuna PPA

teenistujal on spetsiifiline eriala ning väljaõpe, samuti ei ole teenistujal võimalik neid teadmisi

ja oskusi väljaspool PPA-d samaväärselt rakendada; kaebaja on staažikas ja püsiv teenistuja

(enam kui 14 aastat). Asjaolu, et teenistusest vabastamine oli alusetult vaktsineerimise

nõudmise tõttu õigusvastane, on 3-kuulise hüvitise maksmise, mitte hüvitise suurendamise

aluseks.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES

7. Z.F esitas apellatsioonkaebuse, milles palub halduskohtu otsus osaliselt tühistada ja teha

uus otsus, millega muuta teenistusest vabastamise alus koondamiseks; mõista vastustajalt

välja ATS § 105 lg-s 1 sätestatud hüvitis kohtu õiglase äranägemise järgi vähemalt 12 kuu

4(9)

3-22-324

keskmise töötasu (20 555,65) euro ulatuses, lisaks koondamishüvitis 17 129,71 eurot ja

hüvitis koondamisest etteteatamata jätmise eest 5217,96 eurot.

Kaebajaga teenistussuhte lõpetamise aluseks oleks tulnud määrata koondamine. PPA

kehtestas teenistusülesannete täitmiseks täiendavad nõuded, mis eeldasid teenistuja

nõusolekut ning selle saamata jäämisel tuli teenistuja koondada. Riigikohus märkis

25.11.2021 määruses asjas nr 3-21-2071 (p 9), et halduse siseakt ei puuduta üksnes

teenistuskohustusi, vaid ka teenistussuhte eeldusi. Lisanõude ettenägemine

teenistusülesannete täitmiseks peab üheselt ja selgelt nähtuma ametijuhendist. Koondamisel

tuleb maksta hüvitis lisaks ATS § 105 lg-s 1 ettenähtule ja hüvitis etteteatamistähtaja

järgimata jätmise eest. ATS § 105 lg-s 1 nimetatud hüvitist tuleb suurendada kohtu õiglasel

äranägemisel (apellandi spetsiifiline väljaõpe ja 14-aastane staaž, probleemid

kindlustusandjaga, üksikvanemana sissetulekute järsk ärajäämine, ärevuse ning stressi tõttu

terviseprobleemide tekkimine, sh psüühilised, töötuskindlustushüvitisest ning väljateenitud

aastate pensionist ilmajäämine, PPA pahatahtlik käitumine, apellant oli haiguse läbi põdenud

ega olnud seetõttu „ohtlik“, vaktsineerima sundimine).

Kohus jättis PPA käskkirja nr 117 õigusvastasuse tuvastamise nõude otsuse resolutsioonis

lahendamata. Piisav põhjendatud huvi tuvastamiskaebuse esitamiseks on ka preventiivne

huvi, et vältida jätkuvat või korduvat õigusvastast tegevust kaebaja suhtes.

Riigikohtu 21.06.2024 otsuses asjas nr 3-22-157 väljendatud seisukohad ei ole põhjendatud ja

neid ei saa siinses asjas kohaldada. Erinevalt Riigikohtu arvamusest on direktiivid

2000/54/EÜ ja 89/391/EMÜ ning Euroopa Liidu üldpõhimõtted ja soovitused asjakohased ka

praeguses asjas. Riigikohus ei selgita, mil moel on sattunud direktiiv politsei tegevusega

vältimatusse vastuollu. Kuna direktiiv on TTOS-ga ülevõetud ning PPA tugines TTOS-le, siis

järelikult kohaldub ka direktiiv. Riigikohus ei arvestanud põhimõttega, et haldusorgani

tegevusel peab olema seaduslik alus.

Politseiteenistuses on vaktsineerimisnõude

kehtestamiseks erinormistik (politseiametnikule määrusega ettenähtud tervisenõuded),

mistõttu ei kohaldu asjas TTOS § 13 lg 2. Määruse nr 144 § 6 lg 2 p 11 ei ole täpne, selge ja

piirangu intensiivsusega vastavuses olev volitusnorm. PS § 29 lg-st 4 tulenevalt on

töötingimused riigi kontrolli all ja tööandja ei saa omatahtsi kehtestada olulisi töötingimusi,

sh kaaluda erahuve ja avalikke huve, mida tuleb teha seaduse ja määrustega. Lubatav ei ole

meelevaldselt laiendada üldsõnalisi norme või põhjendada nendega vaktsineerimiskohustust.

Tööandja peab töötajatele võimalusel pakkuma tõhusamaid ja töötajate tervist paremini

kaitsvaid meetmeid kui direktiivis välja toodud miinimum, mitte aga kehtestama

vaktsineerimiskohustust. Määruse nr 144 § 6 lg 2 p-ga 11 nähti ette täiendav abinõu, mis

andis tööandjale õiguse kontrollida töötajate nakkusohutust ja küsida selleks nakkusohutuse

tõendit. Määrus andis töötajale õiguse esitada erinevaid tõendeid: sh testimise tõendi. SARS-

CoV-2 vaktsiin ei ole direktiivi 2000/54/EÜ III lisa järgi tõhus vaktsiin. TTOS ja määruse nr

144 alusel kehtestatavate kohustuste legitiimseks eesmärgiks ei saa olla sisejulgeoleku

tagamine või inimeste elu ja tervise kaitse, riigi ja rahvatervise kaitse – sellise eesmärgi

tagamiseks peaksid olema muud õigusaktid. Kuna vaktsiinid ei kaitsenud viiruse leviku eest,

sai vaktsineerimine kaitsta vaid konkreetset ametnikku raske haigestumise eest. Riigikohus on

asjas 5-22-4 (p 48) viidanud, et isiku tervise kaitseks vaktsineerimisnõuete kehtestamine, ilma

et see mõjutaks nt haiglakoormuse kaudu teiste isikute õigusi või avalikke huve, ei oleks

vabadusel ja demokraatial põhinevas riigis legitiimne ega vastaks inimväärikuse põhimõttele.

Vaktsineerimiskohustuse kehtestamiseks ei olnud täidetud EIK praktikas toodud nõuded ja

olemas olid alternatiivid vaktsineerimisele, mida Riigikohus ei analüüsinud. Meede on

ebaproportsionaalne. Riigikohus möönis, et teistes riikides ei vabastatud vaktsineerimata

ametnikke ametist. Riigikohus on rikkunud põhjendamiskohustust ja jätnud hindamata

tõendid.

5(9)

3-22-324

Olenemata vaktsineerimisnõude õiguspärasusest oli kaebaja vabastamine kaalutlusotsusena

ebaproportsionaalne ja seega õigusvastane. Kui kaalumist ei toimunud, siis on PPA otsus

õigusvastane. Halduskohus ei saa teostada kaalutlusõigust haldusorgani eest. Teenistuja on

teenistussuhtes nõrgemaks pooleks ja igasugune ebaselgus tuleks tõlgendada tema kasuks,

mitte vastupidi. Vastunäidustusi tuleb hinnata iga inimese puhul eraldi ning seda saab teha

vaid meditsiinitöötaja. Kuna tegemist oli politseiametnikele kehtestatud täiendava

tervisenõudega, oli hinnangut pädev andma töötervishoiuarst.

Apellant palub tunnistada TTOS § 13 lg 2 Eesti Vabariigi põhiseadusega vastuolus olevaks.

Samuti palub ta peatada asja menetlus kuni tsiviilasjas nr 2-21-12706 küsitud Euroopa Kohtu

eelotsuse jõustumiseni ning vajadusel esitada täiendavad küsimused.

8. Politsei- ja Piirivalveamet esitas apellatsioonkaebuse, milles palub halduskohtu otsus

tühistada osas, millega kaebus rahuldati, ja teha uus otsus, millega jätta kaebus täies ulatuses

rahuldamata.

Kohus ei ole arvestanud politseitöö spetsiifikaga. PPA tööd ei saa võrrelda kaitseväe- ega

muu teenistuse liigiga. PPA ei ole kehtestanud vaktsineerimiskohustust. Käskkirja nr 117

adressaat ei ole iga PPA ametnik ega teenistuja eraldi, vaid nõue kehtib tõendi esitamiseks

ametikohtade (mitte isikute) põhiselt. PPA arvestas, et kaebajal on tööülesannete täitmisel

otsene kokkupuude SARS-CoV-2 viiruse kui bioloogilise ohuteguriga. PPA ei ole väitnud, et

vaktsineerituse tagamine on PPA-s ainus meede nakkuse leviku vastu võitlemisel. Selleks et

kõik meetmed kogumis oleksid maksimaalselt tõhusad, oli täiendavalt vajalik kõikidel

ametikohtadel vaktsineerimine COVID-19 haiguse vastu. PPA ülesandeks on sõltumata ajast

ja olukorrast tagada riigi siseturvalisus, mistõttu PPA ei saanud pakkuda kaebajale teist tööd

(kõik ametikohad eeldasid vaktsineeritust) ega teadmata ajaks puhkust vms. Kaebaja

ametikohale sobivad nakkusohutuse tagamise meetmed (maski kandmine, käte

desinfitseerimine vm) ei anna tavapärasest erinevates oludes viibimise korral

vaktsineerimisega sama efektiivset kaitset. Riskianalüüs oli nõuetekohane. 2021. a sügisel oli

olemas pooleteise aasta pikkune kogemus haiguse kiirest levikust ja raskest kulgemisest, kus

suremuse protsent (mitte ainult eakate) haigestunute hulgas oli väga suur. Nendele teadmistele

ja eelkõige Terviseameti andmetele tuginedes kehtestas PPA ennetava meetmena

vaktsineerituse nõude. Kooskõlas Riigikohtu 25.11.2021 määruses asjas nr 3-21-2241 (p 24)

märgituga võis PPA vaktsineerimisnõude kehtestada halduse siseaktiga.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

9. Ringkonnakohus leiab, et PPA apellatsioonkaebus on põhjendatud ja tuleb rahuldada ning

kaebaja apellatsioonkaebus tuleb jätta rahuldamata.

10. Praeguse vaidlusega sarnases asjas nr 3-22-157 tegi Riigikohus 21.06.2024 otsuse,

milles leidis kokkuvõtlikult järgmist. TTOS § 13 lg 2 ning määruse nr 144 § 6 lg 2 p 11 on

kooskõlas põhiseadusega ja annavad piisava õigusliku aluse kaudse vaktsineerimisnõude

kehtestamiseks. Kehtestatud range nõue on seega tagasiviidav seadusliku aluseni. PPA

peadirektori käskkiri nr 117 on kohtus vaidlustatav siseakt, mis teenis legitiimset eesmärki:

ülekaalukat avalikku huvi, s.o riigi tuumikfunktsiooni lakkamatut tagamist, inimeste elude

ning tervise kaitset. Sellega kehtestatud kaudne vaktsineerimisnõue oli sobiv, vajalik ja

mõõdukas ettevaatusabinõu eesmärgi saavutamiseks. Käskkirja andmisel arvestati üldtuntud

teadmisi koroonapandeemia kohta käskkirja andmise aja (01.11.2021) seisuga. Käskkiri ei ole

vastuolus ka ELi õigusega, kuivõrd politsei tegevuse eripära tõttu ei kohaldu ELi direktiivid

2000/54/EÜ ja 89/391/EMÜ. Samuti pole relevantsed Riigikohtu menetletud asjas nr 2-21-

12706 küsimuse alla olnud eraõiguslikele töösuhetele kehtivad põhimõtted. Kaudse

vaktsineerimisnõude mittetäitmine ei saa olla aluseks koondamisolukorra tekkimisele,

6(9)

3-22-324

kuivõrd ametijuhendit ei muudetud. Käskkiri nr 117 ei andnud halduse siseaktina siiski alust

automaatseks teenistusest vabastamiseks, kui teenistuja ei täitnud vaktsineerimisnõuet. Enne

teenistusest vabastamise otsustamist pidi PPA kaaluma konkreetse isiku olukorda, kui selleks

esines vajadus erakordsete asjaolude tõttu.

11. Ringkonnakohus järgib Riigikohtu otsuses nr 3-22-157 võetud seisukohti ega pea

vajalikuks neid täies mahus korrata. Kaebaja seisukohad taanduvad paljuski Riigikohtu

otsuses antud õiguslike hinnangutega mittenõustumisele. Asjaolu, et kaebaja ei nõustu

Riigikohtu seisukohtadega, ei tähenda, et need oleksid väärad ja nendele ei saaks tugineda

siinse kohtuasja lahendamisel.

12. PPA 03.11.2021 käskkirja nr 117 p-des 1 ja 7 esitatud nõuet tuleb pidada kaudseks

vaktsineerimisnõudeks. Samas otseselt kedagi vaktsineerima füüsiliselt ei sunnitud. Kaudne

vaktsineerimisnõue sekkub sarnaselt otsesega inimese kehalisse puutumatusse, mis on

ennekõike kaitstav eraelu puutumatuse raames. Vaktsiinidega kaasnevad riskid riivavad

õigust tervise kaitsele ja võivad äärmuslikel juhtudel lõppeda surmaga. Seetõttu on äärmiselt

oluline, et kaudsel vaktsineerimisnõudel oleks legitiimne eesmärk. See nõue on praegusel

juhul täidetud. PPA peab iga päev ja tavapärases olukorras tagama riigi ja inimeste

turvalisuse, samuti peab PPA tavapärasest erinevas olukorras (kriisiolukord, üldine ja

kõrgendatud kaitsevalmidus, sõjaseisukord, mobilisatsioon) täitma riigikaitselisi või

kriisiülesandeid (PPVS §-d 1 ja 2). Sisuliselt on ka PPA-l sarnaselt kaitseväega suur roll riigi

enda kindlustamisel, riigi ja rahvatervise kaitsel, PPA-l seda just siseturvalisuse vallas. PPA

koostas septembris 2021 riskianalüüsi, milles lähtuti ka määrusest nr 144. Viimane sätestab §

6 lg-s 1, et kui riskianalüüsi tulemused näitavad, et töökeskkond on bioloogilistest

ohuteguritest mõjutatud, peab tööandja vältima töötaja tervise ohustamist bioloogiliste

ohutegurite poolt.

13. Nõustuda ei saa apellandi väitega, et kaebajale saanuks kaudse vaktsineerimisnõude

kehtestada üksnes seadusega. Välistada ei saa vaktsineerimisnõuete kehtestamist ka

madalama astme õigusaktiga seaduse alusel (Riigikohtu üldkogu otsus asjas nr 3-4-1-8-09, p

160; põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus nr 5-19-40/36, p 50). Politseiametnike

suhtes võib vaktsineerimisnõude kehtestamine tulla kõne alla ka üldisema volitusnormi alusel

määruse, haldusakti või halduse siseaktiga, arvestades nõude adressaatide piiratumat ringi ja

nende erilist suhet riigiga (Riigikohtu halduskolleegiumi määrus nr 3-21-2241/11, p 24).

Politseinike kaudsele vaktsineerimisnõudele annavad piisava aluse TTOS § 13 lg 2 ja määruse

nr 144 § 6 lg 2 p 11. TTOS § 1 lg 2 järgi laieneb see seadus ka PPA teenistujatele niivõrd, kui

eriseadusega või nende alusel kehtestatud õigusaktidega ei ole sätestatud teisiti. TTOS § 4 lg-

ga 1 ja § 13 lg-ga 2 on tööandjale antud õigus kehtestada mh riigiasutuses töötervishoiu ja

tööohutuse nõudeid. Seda õigust ei piira PPVS, sest TTOS § 13 lg 2 selge sõnaga lubab

kehtestada õigusaktides ettenähtust rangemad nõuded (ka töötajate tervisekahjustuse

vältimiseks rangemad meditsiiniabinõud lähevad selle alla, nt bioloogilisest ohutegurist

ohustatuse, sh ka SARS-CoV-2 viiruse leviku korral) ning PPVS ega selle rakendusaktid ei

sätesta rangemate tingimuste kehtestamise õiguse suhtes erandit. TTOS § 8 lg 2 kohaselt peab

tööandja kaitseks töökohas toimivate bioloogiliste ohutegurite eest võtma tarvitusele abinõud,

arvestades ohuteguri nakatamisvõimet. TTOS § 8 lg 3 alusel kehtestab bioloogilistest

ohuteguritest mõjutatud töökeskkonna töötervishoiu ja tööohutuse nõuded Vabariigi Valitsus.

Valitsus on seda teinud määruses nr 144, mille lisa 3 kohaselt on koroonaviirus bioloogilise

ohutegurina hinnatud kolmanda ohurühma ohuteguriks.

14. Kaudne vaktsineerimisnõue kehtestati sel ajal (novembris 2021) olnud teabele

tuginedes. Kooskõlas Riigikohtu otsuse asjas nr 3-22-157 p-ga 23 ei ole põhjendatud kaebaja

väide, et üksikud immuniseerimata teenistujad ei saanud kujutada endast tõsist ohtu riigi

sisejulgeolekule ning inimeste eludele ja tervisele. Pigem tõendab see, et käskkiri aitas kaasa

7(9)

3-22-324

vaktsineerituse tõusule ja teiseks ei saa isiku puhul üldnõude täitmata jätmist põhjendada

pelgalt sellega, et enamus niikuinii nõuet täidab (vrd nt keelenõude kehtestamine ametnikule).

Põhjendatud ei ole tugineda andmetele, mis pärinevad hilisemast ajast. PPA tugineb õigesti

riskianalüüsi tegemise (september 2021) ja PPA 03.11.2021 käskkirja aegsele olustikule ning

tollastele Terviseameti soovitustele. PPA on oluliseks pidanud nii teenistuja enda tervist, seda,

et teenistuja ei nakataks teisi teenistujaid, kui ka seda, et kokkupuutes kolmandate isikutega

oleks tagatud tervise kaitse. Isegi kui politseinikud üldiselt pigem ei kuulunud oma ea ja

tervisliku seisundi tõttu riskirühma, siis puutusid nad eelduslikult keskmisest enam kokku

teiste inimestega ja enamikku ülesandeid polnud võimalik täita kaugtöö vormis.

15. Nõustuda ei saa apellandiga, et tegemist oli koondamissituatsiooniga. ATS § 52 lg 1

sisaldab loetelu tingimustest, mis tuleb ametijuhendis sätestada. Vaktsineerimine ei ole

olemuselt selline nõue, mis tuleks ette näha ametijuhendis. ATS § 52 lg 1 on ammendav

loetelu, kuna see ei sisalda lahtisele või näidisloetelule omaseid väljendeid, nagu „eelkõige“

või „muu hulgas“, vaid sätestab ammendavalt, mida saab ametijuhendiga kindlaks määrata –

selleks on eelkõige teenistusülesanded ning nende täitmiseks vajalik haridus, töökogemus,

teadmised ja oskused. Kaudne vaktsineerimisnõue ei ole vaadeldav ka ATS § 52 lg-s 3 toodud

teenistusülesande täitmiseks kehtestatud nõude olulise muudatusena. Vaktsineerimisnõue on

töötervishoiu nõue TTOS-i tähenduses. PPVS § 71 lg 4 kohaselt kehtestab politseiametniku

tervisenõuded ja -kontrolli korra ning tervisetõendi sisu ja vormid Vabariigi Valitsus (vt ka

PPVS § 38). Selleks oli kaebaja teenistusest vabastamise ajal Vabariigi Valitsuse määrus nr

114. Selles ei olnud eraldi nõudena COVID-19 haiguse vastu vaktsineerimist sätestatud. See

ei välista aga, et PPA peadirektor võis sellise tööohutuse nõude pandeemia tingimustes

käskkirjaga kehtestada kõikidel PPA teenistuskohtadel töötamise tingimuseks, tuginedes

riskianalüüsile ja kaudselt (käskkirjas sellele otseselt viidatud pole) TTOS-ile ning määrusele

nr 144.

16. Direktiivi 89/391/EMÜ art 2 lg 2 sätestab üheselt, et direktiivi ei kohaldata, kui teatava

avaliku teenistuse, nagu relvajõudude või politsei tegevus satub oma eripära tõttu sellega

vältimatult vastuollu. Sellisel juhul tuleb töötajate ohutus ja tervis tagada nii hästi kui

võimalik, pidades silmas direktiivi 89/391/EMÜ eesmärke. Kõik Eestis kasutatud vaktsiinid

olid saanud müügiloa ehk nende ohutus ja tõhusus oli piisavalt tõendatud, et kaaluda üles

võimalikud riskid. Kuigi müügiload olid antud Euroopa Parlamendi ja Nõukogu 31. märtsi

2004 määruse (EÜ) nr 726/2004 art 14-a alusel tingimuslikult, andsid need siiski õiguse

vaktsiine Euroopa Liidus turustada ja kasutada. Kuna vaktsineerimisnõue puudutab üksnes

politseiteenistust ja olemasolevat COVID-19 pandeemia olukorda, siis ongi tegemist direktiivi

2000/54/EÜ art 14 lg 3 tähenduses erilise kaitsemeetmega. Konkreetsel juhtumil tuleb küll

arvestada sellega, et inimesel võib olla tekkinud vaktsiini suhtes vastunäidustus, kuid kaebaja

ei ole tõendanud, et tal oleks selline vastunäidustus tuvastatud.

17. TTOS alusel kehtestatud riskianalüüsist tulenev vaktsineerimisnõue ei tähenda, et nõude

täitmata jätmine võiks tuua kaasa automaatse teenistusest vabastamise. Siseakti rakendamisel

tuleb samuti järgida kaalumisreegleid (HMS § 4 lg 2) ning kaalumisel ei tohi kaalutlusõigust

kuritarvitada. Käskkirja nr 117 rakendamisel tuli vaktsineerimisnõude täitmata jätmisel enne

teenistuja suhtes õigusliku tagajärje valikut teostada kaalutlusõigust juhul, kui esinesid

erakordsed asjaolud või kui käskkirja nr 117 andmise aluseks olnud olukord oli muutunud.

Käskkirja nr 117 p-st 9 nähtub, et PPA oli teadlik vaktsiinide kõrvalmõjude võimalikkusest ja

tal tulnuks nendega konkreetsel juhul ilmnemise korral arvestada. Seega oli PPA kehtestanud

vaktsiinide ohutuse ja võimalike kõrvalmõjude hindamist puudutava tagatise. Praegusel juhul

ei ole kaebaja toonud välja erilisi ega uusi asjaolusid, mis leidsid aset käskkirja nr 117 ja

käskkirja nr 1.9-2.5/15p andmise vahel. Tol ajal valitses endiselt üldine ebakindlus viiruse

osas ning ettevaatuspõhimõttest juhindumine oli ka käskkirja nr 117 andmise ajal endiselt

8(9)

3-22-324

asjakohane. Enne käskkirja nr 1.9-2.5/15p andmist ei tõendanud kaebaja, et tal ei ole

võimalik vaktsineerida tõsiste terviseprobleemide tõttu, ega toonud esile ka muid erilisi

asjaolusid, millest tulenevalt PPA oleks pidanud talle käskkirja nr 117 rakendamisel tegema

erandi. Kaebaja oli küll COVID-19 haiguse läbi põdenud, kuid sellest oli möödunud juba ligi

aasta ja ka tol ajal olnud teadmiste põhjal oli võimalik tekkinud immuunsus juba möödunud.

Kuivõrd kaebaja ei esitanud tervishoiuteenuse osutaja tõendit vaktsiini vastunäidustuse kohta,

ei olnud PPA kohustatud ka omal käel kaebaja tervist kaaluma. Kaebaja ei toonud enne tema

teenistusest vabastamist välja ka muid erilisi asjaolusid, millest tulenevalt PPA oleks pidanud

talle tegema erandi käskkirja nr 117 rakendamisel. Kaebaja ei avaldanud soovi peatada oma

avaliku võimu teostamise õigust (ATS § 83 p 1). PPA peab olema kriiside lahendamiseks

valmis kiiresti paigutama oma personali ümber uute ülesannete täitmiseks, mistõttu ei ole

määravat tähtsust sellel, kui palju kaebaja pidi teiste inimestega kokku puutuma ja kas selles

osas saanuks tööd ümber korraldada. Tuleb arvestada, et koroonapandeemiast tingitud

hädaolukord kestis Eestis kuni 01.06.2022. 2022. a jaanuari alguse seisuga võis küll olla

märke olukorra leevenemisest, mis hiljem leidsid kinnitust viiruse omikrontüve leviku ja

omaduste selginemisega, kuid sel ajal oleks olnud veel ennatlik teha järeldust, et politseinike

tervist koroonaviirus lähikuudel enam ei ohusta või et neid ei ole vaja tavapärase töö asemel

kaasata kriiside lahendamisse.

18. Neil kaalutlustel jääb kaebus rahuldamata.

19. HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti.

Kaebaja kannab oma menetluskulu seega ise. PPA ei ole taotlenud menetluskulu

väljamõistmist.

20. Kohtuotsuse avaldamisel tuleb kaebaja nimi asendada tähemärgiga (HKMS § 175 lg 3).

(allkirjastatud digitaalselt)

9(9)