3-22-2523/26 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tallinna Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Eesistuja Maret Altnurme, liikmed Kaire Pikamäe ja

Kristjan Siigur

Otsuse tegemise aeg ja koht

01.11.2024, Tallinn

Haldusasja number

3-22-2523

Haldusasi

Y.N-i

kaebus Keskkonnaagentuuri 31.10.2022

käskkirja nr 1-1/22/181 „Metsakorraldaja tunnistuse

kehtetuks tunnistamine“ tühistamiseks

Menetlusosalised

Kaebaja – Y.N , esindaja Ain Laansalu

Vastustaja – Keskkonnaagentuur, esindaja Reve

Ventsel

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Halduskohtu 17.11.2023 otsus

Menetluse alus ringkonnakohtus

Keskkonnaagentuuri apellatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalikus menetluses

RESOLUTSIOON

1. Rahuldada Keskkonnaagentuuri apellatsioonkaebus ja tühistada Tallinna

Halduskohtu 17.11.2023 otsus haldusasjas nr 3-22-2523.

2. Teha haldusasjas nr 3-22-2523 uus otsus, millega jätta Y.N-i kaebus rahuldamata.

3. Jätta menetlusosaliste esimese ja teise kohtuastme menetluskulud nende endi kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult

teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 02.12.2024, välja arvatud HKMS § 212 lg 1 teises

lauses sätestatud juhul (HKMS § 212 lg 1).

Vastuseks esitatud kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada

vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse

esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on

pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3).

Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida,

vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS §

213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse

läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223

lg 1).

3-22-2523

Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal

Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata

menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab

menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta

menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Y.N-ile väljastati 01.09.2004 metsakorraldaja kutsetunnistus nr 074 metsakorraldustööde

teostamiseks kehtivusega kuni 01.09.2022.

2. Keskkonnaagentuur teavitas 10.08.2022 teatega nr 8-13/22/1368 Y.N-i metsakorraldaja

tunnistuse nr 074 kehtetuks tunnistamise kaalumisest metsaseaduse (MS) § 122 lg 51 p 1 alusel

ning määras tähtaja kirjalike arvamuste ja vastuväidete esitamiseks hiljemalt 26.08.2022.

Menetluse algatamist põhjendati sellega, et metsakorraldajate 2018. a ja 2021. a I poolaasta

metsakorraldustöödest selgus, et Y.N-i poolt metsaressursi arvestuse riiklikusse registrisse

(metsaregister) esitatud inventeerimisandmetes esines lubatust enam vigu. Keskkonnaagentuur

on teavitanud Y.N-i 06.02.2019 ja 06.09.2021 kirjadega puudustest metsainventeerimise

kvaliteedis ja juhtinud tähelepanu, et metsainventeerimise mitteparanemise korral kaalub

Keskkonnaagentuur tema tunnistuse kehtetuks tunnistamise algatamist. Y.N on ajavahemikul

01.01.2022‒30.06.2022 esitanud metsaregistrisse kandmiseks taotlusi 194 katastriüksuste

kohta, millest puudustega olid 60 taotlust. See teeb viimasel kuuel kuul esitatud

katastriüksustest kõikide kuude veamääraks kokku 31%. Kui metsakorraldaja töös esineb vigu

kaks korda keskmisest enam, on alus hinnata ta töö piisavalt nõrgaks, et kaaluda tunnistuse

kehtetuks tunnistamist.

3. Y.N leidis 26.08.2022 kirjalikus seisukohas, et Keskkonnaagentuuri järeldused on

kontrollimatud ning korduvalt on märgitud eksimusi, mis ei ole eksimuseks keskkonnaministri

16.01.2009 määruse nr 2 „Metsa korraldamise juhend“ (määrus nr 2) järgi. Vigu tuleb hinnata

sisuliselt, mitte statistiliselt.

4. Keskkonnaagentuur pikendas 31.08.2022 käskkirjaga nr 1-1/22/158 metsakorraldajate

kutsetunnistuste kehtivust alates 01.09.2022 järgmiseks viieks aastaks. Käskkirja lisaks on

metsakorraldajate nimekiri, kelle tunnistuse kehtivust pikendatakse ning nimekirja järgi

pikendati ka Y.N-i tunnistuse nr 074 kehtivust.

5. Keskkonnaagentuur tunnistas 31.10.2022 käskkirjaga nr 1-1/22/181 Y.N-ile

01.09.2004 väljastatud metsakorraldaja tunnistuse nr 074 kehtetuks alates 07.11.2022.

Käskkirja kohaselt tegi Keskkonnaagentuur kokkuvõtte Y.N-i taotlustest

inventeerimisandmete kandmiseks metsaregistrisse 01.01.2022–30.06.2022. Y.N on sel

ajavahemikul metsaregistrisse inventeerimisandmete kandmiseks taotlusi esitanud 194

katastriüksuste kohta, millest puudustega olid 60 katastriüksuse inventeerimisandmed.

Vastavalt MS § 122 lg 51 p-le 1 võib Keskkonnaagentuur metsakorraldaja tunnistuse kehtetuks

tunnistada, kui tunnistust omav isik on rikkunud metsakorraldustöödele esitatavaid nõudeid 6

kuu jooksul 20% katastriüksustel, mille metsade inventeerimisandmed on esitatud

metsaregistrisse kandmiseks.

Keskkonnaministri 21.12.2006 määruse nr 82 „Metsakorraldaja katsetöödele ja eksamitele

esitatavad nõuded, katsetööde ja eksamite korraldamise, tulemuste hindamise ning

metsakorraldaja tunnistuse andmise, pikendamise ja kehtetuks tunnistamise kord“ (määrus nr

82) § 122 lg 2 sätestab, et tunnistuse kehtetuks tunnistamise aluseks olevad rikkumised ei tohi

olla vanemad kui üks kalendriaasta. Ajavahemikul 01.01.2022–30.06.2022 on kõikidel kuudel

2(10)

3-22-2523

kokku Y.N-i esitatud inventeerimisandmete veamäär ületanud lubatud 20 protsendipunkti

piiri.

Kui metsakorraldaja töös esineb vigu kaks korda keskmisest enam, on alust hinnata

metsakorraldaja töö piisavalt nõrgaks, et kaaluda tunnistuse kehtetuks

tunnistamist.Keskkonnaagentuur on teinud perioodil 01.01.2022–30.06.2022 esitatud taotluste

kohta 60 andmete tagastamise otsust andmete parandamiseks. Keskkonnaagentuur arvestab

inventeerimisandmete metsaregistrisse kandmise otsuste tegemisel mõõdetavate tulemuste

korral eksimuste suurust ning piiripealsete vigade korral andmeid parandamiseks tagasi ei

saada. Kui metsakorraldajad ei nõustu otsusega, on neil õigus otsus vaidlustada või esitada

vaie. Käskkirja lisas toodud 60-st otsustest ei ole Y.N vaidlustanud ühtegi. Seega ei saa ta

pärast kaebetähtaja möödumist tugineda asjaolule, et otsused on vastuolus kehtivate

õigusaktidega või motiveerimata. Andmete parandamiseks tagastamise otsustes

põhjendatakse, millistele õigusakti nõuetele metsakorraldaja esitatud inventeerimisandmed ei

vasta. Vigadeks loetakse ainult konkreetseid nõuetele mittevastavaid andmeid.

Keskkonnaagentuur on edastanud metsakorraldajale mitmel korral teavitusi puudustest metsa

inventeerimise kvaliteedis (06.09.2021 ja 06.02.2019 kirjad), kuid töö kvaliteet ei ole

paranenud. Perioodil 01.01.2022–30.06.2022 ületab vigade protsent märgatavalt

metsaseaduses lubatut, seega on tunnistuse kehtetuks tunnistamine vajalik ja proportsionaalne

meede saavutatava eesmärgi suhtes, milleks on metsakorraldustööde tunnistusi omavate

isikute tööde kvaliteedi tagamine.

6. Y.N

esitas 29.11.2022 Tallinna Halduskohtule

kaebuse, milles palus

Keskkonnaagentuuri 31.10.2022 käskkiri tühistada.

Pärast kaebaja metsakorraldaja tegevusloa pikendamist 31.08.2022 ei olnud vastustajal õigust

tegevusloa kehtetuks tunnistamise menetlust samadel asjaoludel jätkata. Tegevusloa

pikendamise otsuses väljendus vastustaja heakskiit kaebaja tegevusele ning pikendatud

tegevusloa tühistamine kaks kuud hiljem on sõnamurdlik. Haldusorganil on tegevusloa

menetluseks 30-päevane tähtaeg (majandustegevuse seadustiku üldosa seaduse (MsÜS) § 20

lg 1 ja § 33 lg 2) alates ettevõtja poolt andmete/taotluse esitamisest. Vastustajal puudub

mõistlik ajend, miks tegevusluba tühistada enam kui kuu aega pärast tegevusloa kehtivuse

pikendamist. Tunnistuse kehtivuse pikendamisel ei saanud vastustajal enam olla etteheiteid,

mis ta oli esitanud 10.08.2022 menetluse algatamise teates.

Käskkiri on põhjendamatu. Käskkirjast ei selgu, miks on võetud aluseks 6 kuu statistika.

Sageli läheb metsaregistrisse kantud mets aktiivsesse kasutusse ning tuvastamine, kas eksis

metsakorraldaja või tema tegevust kontrollinud ametnik, võib osutuda üsna kiiresti võimatuks.

Statistikas esitatud andmed ei lange kokku lisatud tabeliga, mistõttu on ilmne, et käskkirja

aluseks olnud vigade statistika ei vasta tegelikkusele, on moonutatud ega saa olla selliste

otsuste tegemisel usaldusväärne. Seega puuduvad vastustajal usaldusväärsed kontrollandmed,

mille alusel hinnata kaebaja vigu. Reeglina on vastustaja töötaja mõõtmisandmete kohta

märkinud, et takseeritud ja kaebaja poolt metsaregistrisse kandmiseks esitatud metsaeraldise

vanus, täius, kõrgus või muu füüsikalise suurusena väljendatud näitaja ei vasta määruse nr 2

mingile nõudele. Ühelgi juhul ei ole väljendatud väidetavat mõõdetavat viga konkreetse

numbri või suhtarvuna ega teostatud mõõtmisi. Sellisel kujul on vigade hindamine sisuliselt

võimatu ja kaalutlusõiguse teostamisel vead paratamatud.

Mitmete metsade inventariseerimisel võis esineda vigu, kuid see oli lubatud vea ulatuse

piirides. Korduvalt on noorendike andmetes tuvastatud vigu, mis on lubatud vea piirides.

Vastustaja võis vigade hulka lugeda küsitavusi, mis ei ole vead määruse nr 2 järgi. Nii ei pea

metsa korraldamisel kirjeldama üksikuid kahjustumisi ega alati märkima kuivendamise

3(10)

3-22-2523

tunnust. Kasvukohatüübi määramisel loetakse eksimuseks seda, kui määratud kasvukohatüüp

ei asu kasvukohatüüpide ordinatsiooniskeemil kõrvuti. Looduses on väga raske hinnata, kas

lageraie on tehtud 10 või 11 a tagasi. Määrus nr 2 nõuab viimase 10 a tehtud tööde

kirjeldamist. Kui noorendik on 15 a vana, on selge, et sel eraldisel toimus lageraie enam kui

10 a tagasi.

Sageli on vastustaja metsaspetsialist märkinud negatiivses otsuses, et kaebaja ei ole märkinud

metsa päritolu. 60‒80 a metsa puhul on väga raske määratleda selle päritolu (nt kas hooldatud

männik-kuusik on seemnetekkeline, külvatud või istutatud) ja päritolu ei ole tuvastatav

aerofotodelt. Mõnel juhul on omanik hooldanud seemnetekkelist noorendikku metsa

uuenemisel võsa harvendamise ja selekteerimise teel, mis paistab aerofotolt korrapärasena ehk

istutatuna. Paljuski on selline järeldus oletuslik ega anna keskkonna ega metsamajanduse

seisukohalt palju juurde. Kui ei ole võimalik teha kindlaid järeldusi, ei saa oletuste puudumist

esitatud andmetes pidada veaks.

Igal veal metsa inventariseerimisel on oma keskkonnakaitseline, tuleohutusalane ja

majanduslik kaal. Kui vastustajal pole andmeid eksimuse ulatuse ega sisu osas, pole võimalik

hinnata viga kaalutlusõiguse teostamisel. Eksimusteks, mis saanuks minna kaebaja

negatiivsesse statistikasse, ei tohi lugeda subjektiivseid arvamusi, millel puudub metsanduslik

tähendus. Vastustaja pole viidanud ühelegi vea kogumile, mis oleks õigustanud tegevusloa

kehtetuks tunnistamist. Kui kaalutlusõiguse teostamine seisneb üksnes kontrollimatule

suhtarvule viitamisel, ei saa sellist kaalutlusõiguse teostamist pidada õigeks. Kaebaja ei väida,

et tema töös pole olnud eksimusi, kuid need eksimused eraldi ega kogumis pole olnud sellised,

mis õigustaksid metsakorraldaja tegevusloa kehtetuks tunnistamist.

7. Keskkonnaagentuur palus jätta kaebuse rahuldamata.

Metsakorraldaja tunnistuse kehtetuks tunnistamise menetlus viidi läbi võimalikult kiiresti ja

mõistliku aja jooksul. MS § 122 lg 5 p 1 eesmärk on anda vastustajale õigus tunnistada

kehtetuks ebakorrektselt töötavate metsakorraldajate kutsetunnistused ning tagada

metsakorraldajate töö kvaliteet, et isikud, kellel ei ole piisavalt teadmisi või oskusi, ei saaks

metsakorraldaja tunnistust nõudvaid ülesandeid täita. Metsade säästev ja õige majandamine

ning metsaregistris olevate andmete õigsuse tagamine on piisav avalik huvi, et kaaluda

kaebaja tunnistuse kehtetuks tunnistamist. Vastustaja ei saanud teistsugust otsust teha, kuna

aastate jooksul ei ole kaebaja tööde kvaliteet paranenud olenemata korduvatest teadetest.

Vastustaja peab tagama metsaregistrisse kantud inventeerimisandmete asjakohasuse ja

õigsuse. Vastustaja kontrollib esitatud inventeerimisandmete sisulist vastavust MS-i ja selle

alusel kehtestatud õigusaktide nõuetele. Sisuliste puudustega andmed koos vigade

tekkepõhjustega tagastatakse andmete esitajale parandamiseks. Vastustaja teeb otsuse

andmete kandmiseks metsaregistrisse ühe kuu jooksul nõuetekohase taotluse saamisest

arvates.

Vastustaja kasutab inventeerimisandmete kontrollil võrdlusmaterjalidena eelnevaid metsa

inventeerimisandmeid, ortofotosid, kõrgusmudeleid, mullakaarte jt abimaterjale. Kameraalselt

vaadatakse läbi kõik esitatud metsaeraldised. Kameraalse kontrolli tulemusena (ilma

välitöödeta) võib saata andmed tagasi parandamiseks või teha metsaregistrisse kandmisest

keeldumise otsuse. Välitööd teostatakse, kui kameraalse kontrolli käigus ilmnevad kahtlused

inventeerimisandmete õigsuses, seda ka eesmärgiga kontrollida iga metsakorraldaja varasemat

töö kvaliteeti, kui kameraalne kontroll ei tuvasta metsakorraldaja töös otseseid puudusi.

Välitöödel kontrollitud kinnistutel tehtud hindamised ja mõõtmised laetakse metsaregistri

välivahendisse, kust mõõtmise tulemused teisaldatakse metsaregistrisse. Välitööde tulemuste

alusel koostab metsaregister väliakti, mis on abiks spetsialistile otsuse tegemisel. Kui väliakti

4(10)

3-22-2523

kohaselt ei vasta andmed õigusaktide nõuetele, kaalub spetsialist enne otsuse tegemist, kas

võivad esineda muud asjas tähtsust omavad asjaolud, vajadusel teostab spetsialist täiendava

kontrolli. Välitöödel kasutatavad hindamismeetodid valitakse vastavalt hinnangut vajavale

takseertunnusele ning võimaliku vea iseloomule ja suurusele. Ühtegi metsaregistrisse andmete

kandmata jätmise otsust ei tehta, kui vead on lubatud vea piirides. Vastustaja kontrollib kõiki

esitatud inventeerimisandmeid vastavalt õigusaktide nõutele. Vastustaja arvestab

inventeerimisandmete metsaregistrisse kandmise või kandmata jätmise (või tagastamise

parandamiseks) otsuste tegemisel mõõdetavate tulemuste korral eksimuste suurust ning

piiripealsete vigade korral andmeid parandamiseks tagasi ei saadeta („ei“ otsuseid ei tehta).

Kaebaja on ajavahemikul 01.01.2022–30.06.2022 metsaregistrisse inventeerimisandmete

kandmiseks esitanud taotlusi 194 katastriüksuste kohta, millest puudustega olid 60

katastriüksuse inventeerimisandmed. Kaebajale on edastatud otsused, mille kohaselt sisuliste

puudustega andmed koos vigade tekkepõhjustega tagastatakse andmete esitajale

parandamiseks. Kaebaja ei esitanud ühtegi vaiet. Kaebaja on olnud teadlik, et kui tal tekib

kahtlus vastustaja otsuse õiguspärasuses, on tal võimalik neid 30 päeva jooksul vaidlustada.

Vaidlus asjaolude üle, kas kaebaja eksimused tema tehtud töös on olnud sellise kaaluga, mis

õigustaksid metsakorraldaja tunnistuse kehtetuks tunnistamist, on perspektiivitu.

Vastustaja metsaosakond teeb vähemalt kaks korda aastas kokkuvõtteid metsakorraldajate töö

kvaliteedi kohta. Pärast kokkuvõtete tegemist on vastustaja saatnud teated

metsakorraldajatele, kelle töö kvaliteet on vastustaja hinnangul nõrk. Metsakorraldajatel on

olnud võimalus enda töö kvaliteeti parandada. Nii on vastustaja edastanud kaebajale

06.02.2019 ja 06.09.2021 teated puuduste kohta metsainventeerimise kvaliteedis. Olenemata

korduvatest teadetest ei paranenud töö kvaliteet. Kaebaja esitas metsakorraldaja tunnistuse

pikendamise taotluse tähtaegselt ning vastustustaja tuvastas, et kaebaja vastas MS § 12² lg-tes

4² ja 4³ sätestatud nõuetele. Kui metsakorraldaja on need nõuded täitnud, st esitanud

tähtaegselt tunnistuse pikendamise taotluse ja osalenud kahel Keskkonnaagentuuri korraldatud

koolitusel, ei ole vastustajal kaalutlusõigust tunnistust mitte pikendada. MS § 12² lg-d 4² ja 4³

ei anna vastustajale kaalutlusruumi teiste asjaolude ilmnemisel jätta metsakorraldaja esitatud

tunnistuse pikendamise taotlus läbi vaatamata ja nõuetele vastavuse korral rahuldamata. Seega

ei olnud vastustajal seaduslikku alust jätta kaebaja esitatud taotlus metsakorraldaja tunnistuse

pikendamiseks läbi vaatamata või rahuldamata. Asjas ei vaielda tegevusloa pikendamise üle.

8. Tallinna Halduskohus

rahuldas

17.11.2023 otsusega

kaebuse ja tühistas

Keskkonnaagentuuri 31.10.2022 käskkirja ning mõistis vastustajalt kaebaja kasuks välja

menetluskulu 40 eurot ja jättis ülejäänud osas menetluskulud nende endi kanda.

Tunnistuse kehtetuks tunnistamine on toimunud MS § 122 lg 51 p 1 alusel, mis näeb ette, et

Keskkonnaagentuur võib metsakorraldaja tunnistuse kehtetuks tunnistada, kui tunnistust omav

isik on rikkunud metsakorraldustöödele esitatavaid nõudeid kuue kuu jooksul 20%

katastriüksustel, mille metsade inventeerimisandmed on esitatud metsaregistrisse kandmiseks.

Käskkirja aluseks võetud tulemuste kohaselt on kaebaja ajavahemikul 01.01.2022–30.06.2022

esitanud metsaregistrisse inventeerimisandmete kandmiseks taotlusi 194 katastriüksuse kohta.

Vastustaja on neist taotlustest 60 katastriüksuse kohta esitatud taotluse osas saatnud

metsakorraldajale andmed tagasi parandamiseks. Kaebaja kuue kuu keskmiseks veamäär oli

31%.

Analüüsides nii kohtuistungil arutatut kui asjas esitatud materjale (sh vastustaja vastuse lisa 2-

1: perioodi 01.01.2022–30.06.2022 kohta tehtud 60 otsust „andmete tagastamine

parandamiseks,“ dtl 433‒500), ei ole alust pidada viidatud „ei“ otsuseid lõplikeks otsusteks

jätta andmed metsaregistrisse kandmata. Nendega anti kaebajale võimalus esitatud andmed

5(10)

3-22-2523

parandada. Kaebaja on tunnistuse kehtetuks tunnistamise menetluses selgitanud, et arvestades

tema esitatud andmete menetlemiseks kuluva niigi pika aja ja asjaoluga, et vaidlused

tähendanuks kavade tellijatele ajalist ja rahalist kulu, oli tema jaoks kasulikum

metsaspetsialistidega nõustuda ja esitada uued taotlused (dtl 26). Ka vaidlustatud käskkirjast

nähtuvalt on kaebaja talle andmete tagasisaatmise järgselt esitanud uusi taotlusi, vahel ka

korduvalt. Kohtule ei nähtu, et vastustaja oleks mõnel juhul teinud andmete metsaregistrisse

kandmise osas lõpliku keelduva otsuse.

Eelnevat arvestades ei saa nõustuda käskkirja lk-l 3 esitatud seisukohaga, et kui kaebaja

Keskkonnaagentuuri otsusega ei nõustunud, olnuks tal õigus see vaidlustada ja esitada vaie.

Subjektiivse õiguskaitse põhimõttest tulenevalt saanuks kaebaja halduskohtusse pöörduda

üksnes enda õiguste kaitseks. Olukorras, kus lõplikult keelduvat otsust inventeerimisandmete

metsaregistrisse kandmise kohta ei olnud tehtud ning kaebaja oli esitanud andmed

metsakorraldajana, ei oleks sellest eelduslikult kaebaja subjektiivsete õiguste rikkumiseks

piisanud.

Õige on vaidlustatud käskkirja lk-l 2 toodud seisukoht, et MS § 122 lg 51 p 1 annab aluse selles

sätestatud veaprotsendi esinemisel lugeda metsakorraldaja töö piisavalt nõrgaks, et kaaluda

tunnistuse kehtetuks tunnistamist. Seega ei oleks alust kaaluda tunnistuse kehtetuks

tunnistamist mitte igasuguse veamäära esinemisel, vaid üksnes seaduses lubatud määra

ületamisel. Vastav veaprotsent iseenesest ei ole aga piisav alus tunnistuse kehtetuks

tunnistamiseks. Ehkki MS-i järgi on metsakorraldaja tunnistuse kehtetuks tunnistamise

eelduseks vastustaja poolt tuvastatud vigade protsent teatud ajaperioodil, tekib seaduses

sätestatust kõrgema protsendi puhul vastustajal õigus asuda kaaluma, kas tunnistus kehtetuks

tunnistada või mitte. Tegu ei ole olukorraga, kus vastustajal tuleks metsakorraldaja tunnistus

igal juhul kehtetuks tunnistada. Vaidlustatud käskkirjas on õigesti viidatud haldusmenetluse

seaduse (HMS) § 64 lg-tele 2 ja 3, mille kohaselt tuleb tunnistuse kehtetuks tunnistamine

otsustada kaalutlusõiguse kohaselt, arvestades seejuures haldusakti andmise ja haldusakti

kehtetuks tunnistamise tagajärgi isikule, haldusakti kehtetuks tunnistamise põhjuste olulisust

ning nende seost isiku osalemisega haldusakti andmise menetluses ja isiku muu tegevusega,

haldusakti andmisest möödunud aega ning muid tähtsust omavaid asjaolusid. Seega tuli

vastustajal lisaks veamäärale arvestada kaalumisel ka muude asjaoludega.

Vastustaja on käskkirja kohaselt võtnud arvesse nii seda, et vaadeldud ajaperioodil ületas

veaprotsent kaebaja puhul märgatavalt MS-is lubatut, kui ka seda, et kaebaja töö kvaliteedis

esines pikema aja jooksul puudusi ning tema töö kvaliteet ei paranenud korduvatest

teavitustest (06.02.2019 ja 06.09.2021) hoolimata. Ehkki nendele kaalutlustele tuginemine

otsuse tegemisel on asjakohane, ei ole nende kõrval piisavalt kaalutud haldusakti kehtetuks

tunnistamise põhjuste olulisust. Metsaseaduse ja looduskaitseseaduse muutmise seaduse (396

SE) seletuskirjas on metsakorraldajate kutsetunnistuse kehtetuks tunnistamise võimaluse

loomise vajadust põhjendatud sellega, et kehtiv õigus ei andnud sinnamaani „võimalust

ebakorrektselt või olulisi vigu tegevatelt metsakorraldajatelt võtta ära metsakorraldaja

tunnistust.“ Sellest nähtub, et seadusandja sooviks on olnud luua võimalus olulisi vigu

tegevate metsakorraldajate tunnistuse kehtetuks tunnistamiseks. Eelnev ei tähenda, et

vastustaja oleks pidanud metsakorraldaja tunnistuse kehtetuks tunnistamise menetluses

hakkama uuesti ükshaaval analüüsima kõiki 60 tagasisaatmise otsuses tuvastatud vigu, küll

aga oleks tulnud muude kaalutluste kõrval võtta arvesse ka rikkumiste kaalu või oluliseks

peetud rikkumiste arvu. Kõik vead, mis õigustasid inventeerimisandmete metsaregistrisse

kandmise otsuste tegemisel puudustega andmete parandamiseks tagasisaatmist selle esitajale,

ei pruukinud õigustada metsakorraldaja tunnistuse kehtetuks tunnistamist. Ka asjaolu, et

kaebaja otsustas talle andmete tagasisaatmise järgselt esitada uued taotlused, st vead

parandada, mitte oodata ära lõplikult keelduvate otsuste tegemist ja seejärel neid vaidlustada,

6(10)

3-22-2523

ei tähenda, et metsakorraldaja tunnistuse kehtetuks tunnistamiseks oli piisav ainuüksi

metsakorraldaja töös esinenud vigade arvule (veaprotsendile) tuginemine.

Menetluse alustamise teatest ei nähtunud, kui oluliseks on vastustaja vaadeldud ajavahemikul

tehtud vigu pidanud või milliste/kui paljude oluliste rikkumiste tõttu vastustaja tunnistuse

kehtetuks tunnistamise otsustust kavandab. Ka vaidlustatud käskkirjas on vastustaja käsitlenud

vaid kaebaja poolt ärakuulamise raames tõstatatud konkreetsete parandamiseks tagasi

saadetud otsuste sisu. Kaebaja möönis nii kaebuses kui ka ärakuulamise raames antud

selgitustes, et ta on metsakorraldustööde tegemisel teinud mõningaid vigu andmete esitamisel

metsaregistrisse (arvutustehnilised ja hooletusvead, mõned suurema tähendusega vead), kuid

leidis, et eksimused tehtud töödes ei olnud sellise kaaluga, mis said õigustada tema

metsakorraldaja tunnistuse kehtetuks tunnistamist, põhjendades, et igal eksimusel on

keskkonna kaitse, tuleohutuse ja metsamajanduse seisukohalt erinev kaal. Vaidlustatud

käskkirja põhjendustest, sh kaebaja vastuväidetele esitatud vastustest, ei selgu, kas või

milliseid vigu eraldi või kogumis on sisuliselt peetud piisavalt oluliseks, et tuua kaasa

tunnistuse kehtetuks tunnistamine. Vastustaja selgitustest nähtuvalt on lähtutud käsitlusest, et

vigade olulisust ei pidanud kehtetuks tunnistamise menetlusest hindama. Vastustaja ei ole

kaalutlusõigust teostanud õiguspäraselt, mis toob kaasa käskkirja materiaalse õigusvastasuse.

Vastustaja ei ole piisaval määral täitnud ka selgitamiskohustust. Asjas toimus paralleelselt

kaks menetlust. Vastustaja alustas 10.08.2022 teatega kaebaja metsakorraldaja tunnistuse

kehtetuks tunnistamise menetlust pärast seda, kui kaebaja oli esitanud taotluse tunnistuse

kehtivuse pikendamiseks. Vastustaja on vahetult pärast seisukohtade esitamiseks määratud

tähtaega (26.08.2022) andnud 31.08.2022 käskkirja, mille kohaselt otsustati teiste seas ka

kaebaja metsakorraldaja tunnistuse kehtivust järgmiseks viieks aastaks pikendada. Seejuures

ei nähtunud 31.08.2022 käskkirjast ega muudest materjalidest mingit viidet sellele, et

tunnistuse kehtivuse pikendamisest hoolimata jätkub menetlus tunnistuse kehtetuks

tunnistamise osas. Kummakski tegevuseks on erinev õiguslik alus (tunnistuse kehtivuse

pikendamisel MS § 122 lg 42 ning tunnistuse kehtetuks tunnistamisel MS § 122 lg 51) ja

menetluste paralleelselt läbiviimine ei olnud vastustajale etteheidetav ega kaebaja tunnistuse

kehtivusaega arvestades ka välditav. Siiski ei saanud see takistada vastustajat kaebajale

menetluslikku olukorda selgitamast, eriti arvestades konkreetse asja sündmuste jada.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES

9. Keskkonnaagentuur palub 12.12.2023 apellatsioonkaebuses tühistada Tallinna

Halduskohtu 17.11.2023 otsus ja teha asjas uus otsus, millega jätta kaebus rahuldamata ning

menetluskulud poolte endi kanda.

„Ei“ otsused on haldusaktid HMS § 51 mõttes ja olid aluseks Keskkonnaagentuuri 31.10.2022

käskkirja nr 1-1/22/181 andmisel. Vastustaja on teinud „ei“ otsuseid 2021. a-l 1290, 2022. a-l

867 ja 01.01.2023‒30.06.2023 474. Nendest vaidlustati kuue erineva ettevõtte poolt 2021. a-l

23, 2022. a-l 20 ja 01.01.2023‒30.06.2023 6 otsust. Seega ei ole õige kaebaja väide, justkui

praktikas ei oleks võimalik otsuseid vaidlustada.

„Ei“ otsused piirasid isiku subjektiivseid õigusi ja olid kohtus vaidlustatavad. Tegemist on

otsustega, mis seavad õiguse kasutamisele täiendavaid tingimusi (vt Riigikohtu otsus nr 3-3-1-

9-02). See tähendab, et kui metsakorraldaja soovib, et andmed kantakse metsaregistrisse, tuleb

andmed edastada selliselt, et need oleks kooskõlas kehtivate õigusaktidega. Otsustes on

märgitud, miks ei ole esitatud andmed korrektsed ega vasta õigusaktide nõuetele. Kohus on

ekslikult leidnud, justkui asjaolu, kas otsused olid vaidlustatavad või mitte, on oluline

7(10)

3-22-2523

kaalutlusõiguse teostamisel. Tallinna Halduskohus on 31.05.2023 otsuses nr 3-22-2542

vastupidiselt leidnud, et kaebajal oli võimalus selliseid haldusakte vaidlustada.

Vastustaja on kaalutlusõigust teostanud õiguspäraselt. Kaalutlusõigust ei teostatud pelgalt

matemaatilise tehte põhjal, arvestatud on ka muude asjaoludega. Muud kaalutlused on esitatud

käskkirjas ning kohtumenetluses. Vastustaja ei pea kaaluma vigade olulisust, selleks puudub

seadusandja tahe. Halduskohus on tõlgendanud seadusandja tahet ekslikult. MS 122 lg 51 p 1

viitab rikkumiste arvule ja p 2 rikkumise olulisusele. Ka metsaseaduse ja looduskaitseseaduse

muutmise seaduse (396 SE) seletuskirja järgi on tunnistuse kehtetuks tunnistamiseks kaks

erinevat alust: “ebakorrektne” või “olulised vead”. Ebakorrektsuse korral tuleb rakendada MS

122 lg 51 p-i 1 ja oluliste vigade korral MS 122 lg 51 p-i 2. Vastustaja tunnistas metsakorraldaja

tunnistuse kehtetuks MS § 122 lg 51 p 1 alusel, mis on seaduse seletuskirja järgi rakendatav

„ebakorrektsete“ metsakorraldajate puhul. Rikkumiste olulisust tuleb arvestada siis, kui on

tegemist MS 122 lg 51 p 2 rakendamisega.

Halduskohus on otsuse p-s 16 sisuliselt leidnud, et vastustaja peaks hakkama läbi analüüsima

kõiki 60 otsust ning kaaluma, millised neist on olulisemad ja millised vähem olulised.

Vastustajal ei ole sellist kaalutlusõigust. Kõik „Ei“ otsused on võrdselt olulised. „Ei“ otsuste

aluseks on enamasti määrus nr 2, mis ei anna ühtegi alust, milline on oluline rikkumine ja

milline vähem oluline.

10. Y.N palub 15.01.2024 vastuses jätta apellatsioonkaebus rahuldamata.

„Ei“ otsuseid ei ole alust pidada lõplikeks otsusteks jätta andmed metsaregistrisse kandmata.

Isegi juhul, kui tegemist oleks lõplike otsustega, ei oma nende väidetav õigusjõud MS § 122 lg

51 p 1 rakendamisel määravat tähtsust. Veaprotsent ei saa olla ainsaks negatiivse, põhiõigust

piirava otsuse aluseks. Vastustaja ei ole ühelgi juhul hinnanud väidetavaid vigasid sisuliselt,

vaid üksnes statistiliselt. Vastustaja peab looma arusaadava metoodika, mille alusel „Ei“

otsuseid kogumis hinnata ja kaaluda. Sellise metoodika puudumisel on vastustaja

kaalutlusõiguse teostamiseks kohustatud kõiki 60 otsust analüüsima ja otsustama, kas

metsakorraldaja tunnistuse kehtetuks tunnistamine on ainuvõimalik meede.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

11. Apellatsioonkaebus on põhjendatud ja tuleb rahuldada ning halduskohtu otsus tühistada.

Ringkonnakohus teeb ise asjas uue otsuse, millega jätab Y.N-i kaebuse rahuldamata.

Ringkonnakohtu põhjendused on alljärgnevad.

12. Alates 01.09.2017 kehtiva MS § 122 lg 51 p-d 1 ja 2 sätestavad, et agentuur võib

metsakorraldaja tunnistuse kehtetuks tunnistada, kui tunnistust omav isik on: 1) rikkunud

metsakorraldustöödele esitatavaid nõudeid kuue kuu jooksul 20 protsendil katastriüksustel,

mille metsade inventeerimisandmed on esitatud metsaregistrisse kandmiseks; või 2)

moonutanud vähemalt ühel metsaeraldisel puistu kõrguse, rinnasdiameetri, vanuse,

rinnaspindala või koosseisu andmeid nii, et see võib kaasa tuua keskkonnakahju vähemalt

6400 eurot. Metsaseaduse ja looduskaitseseaduse muutmise seaduse eelnõu 396SE seletuskirja

(lk 4‒5) kohaselt oli seadusemuudatuse eesmärk luua võimalus tunnistada kehtetuks

ebakorrektselt töötavate metsakorraldajate kutsetunnistused. Seletuskirjas on esitatud veel

järgmised põhjendused. Kehtiv õigus ei võimaldanud võtta ebakorrektselt või olulisi vigu

tegevatelt metsakorraldajatelt ära metsakorraldaja tunnistust. Enam kui 10-aastane praktika on

näidanud, et keskmisena saadetakse tagasi (on vigadega) 10% kõigist metsaregistrisse esitatud

metsakinnistute inventeerimisandmetest. Kui metsakorraldaja töös esineb vigu kaks korda

keskmisest enam (20%), on alus hinnata ta töö piisavalt nõrgaks, et kaaluda tunnistuse

8(10)

3-22-2523

kehtetuks tunnistamist. Seetõttu on seaduseelnõusse lisatud punkt, mis lubab metsakorraldaja

tunnistuse kehtetuks tunnistada, kui isik on rikkunud metsakorraldustöödele esitatavaid

nõudeid kuue kuu jooksul 20% katastriüksustel. Keskkonnaagentuur on aastaid pidanud

metsakorraldajate üle arvestust kvartalite kaupa ning praktika on näidanud, et 20% või enam

tagasilükatud töid on nõrga töö piiriks. Teine alus metsakorraldaja tunnistuse kehtetuks

tunnistamiseks on see, kui metsakorraldaja lohakusest või inventeerimisandmete tahtliku

moonutamisega tekitab olukorra, mille tulemusena võib tekkida oluline keskkonnakahju.

Keskmisena 6400 eurot keskkonnakahju tekib juhul, kui lageraiega raiutakse 1 ha metsa, mis

oma näitajate (vanus, rinnasläbimõõt, täius) poolest ei vasta raiet lubavatele tingimustele.

Samasugustel alustel on võimalik kehtetuks tunnistada ka metsakorraldusettevõtte

tegevusluba.

13. Eelnevast tulenevalt on õige Keskkonnaagentuuri järeldus, et MS § 122 lg 51 eristab

metsakorraldaja tunnistuse kehtetuks tunnistamisel vigade rohkust vigade olulisusest. See

tähendab, et metsakorraldaja tunnistuse kehtetuks tunnistamiseks on alust nii siis, kui

metsakorraldaja teeb nt rohkelt ebaolulisi (parandatavaid) vigu, kui ka siis, kui ta teeb ühe

olulise vea MS § 122 lg 51 tähenduses. MS § 122 lg 51 p 1 kohaldamise eeldusena pole vaja

tuvastada vigade olulisust, vaid vigade arvu. Puudub vaidlus, et kaebaja metsakorraldaja

tunnistus tunnistati kehtetuks MS § 122 lg 51 p 1 alusel ning asjaoludest nähtuvalt on kaebaja

veamäär olnud juba aastaid keskmiselt 25‒34% juures (Keskkonnaagentuuri 06.02.2019 kiri,

dtl 724; 06.09.2021 kiri, dtl 744; 10.08.2022 kiri, dtl 21) ja on samamoodi jätkunud ka

kohtumenetluse kestel (Keskkonnaagentuuri 28.09.2023 kiri, dtl 763).

14. Nn „Ei“ otsus ehk otsus metsaregistrisse kande tegemata jätmise kohta on haldusakt,

millega tagastatakse vigased metsa inventeerimise andmed selle esitajale parandamiseks. Seda

järeldust ei muud asjaolu, et vigu on pärast otsuse saamist võimalik parandada ja esitada uued

andmed metsaregistrisse kande tegemiseks. Otsusel on regulatiivne toime – metsaregistrisse

keeldutakse kande tegemisest – ja seda on võimalik vaide- või kohtumenetluses vaidlustada

(vt ka keskkonnaministri 29.08.2017 määruse nr 32 „Metsaressursi arvestuse riikliku registri

põhimäärus“ § 9 lg-d 3 ja 4). Kui otsust ei ole vaidlustatud, saab sellest järeldada, et andmete

esitaja on vea omaks võtnud ja tähendust ei oma, mis põhjustel ta seda on teinud. Et otsuste

vaidlustamine pole pelgalt illusioon, näitab Keskkonnaagentuuri apellatsioonkaebuse p-s 2.6

esitatud statistika. Järelikult sai vastustaja metsakorraldaja tunnistuse kehtetuks tunnistamise

menetluses tugineda „Ei“ otsustele kui kehtivatele haldusaktidele. „Ei“ otsuste õiguspärasust

pole võimalik kahtluse alla seada metsakorraldaja tunnistuse kehtetuks tunnistamise

menetluses.

15. Metsakorraldaja tunnistuse kehtetuks tunnistamine on kaalutlusotsus. Ringkonnakohus

jääb enda 11.01.2023 määruse p-s 13 võetud seisukohale, et kui jaatada metsakorraldustöödele

esitatavate nõuete rikkumist kuue kuu jooksul 20 protsendil katastriüksustest, näeb MS § 122

lg 51 p 1 metsakorraldaja tunnistuse kehtetuks tunnistamise otsustamisel ette kaalutlusõiguse,

st, et matemaatilise tehte automaatseks tulemuseks ei ole kutsetunnistuse kehtetuks

tunnistamine. Nagu eelnevalt öeldud, ei tähenda see aga kõigi „Ei“ otsuste olulisuse

kaalumist, vaid HMS § 63 lg-s 4 ja §-s 67 sätestatu kaalumist. Keskkonnaagentuuri

31.10.2022 käskkirjast (dtl 34 jj) nähtuvalt ongi vastustaja seda teinud. Vastustaja on

kaalunud kaebaja usalduse kaitset, rikkumiste pikaajalisust ning meetme vajalikkust ja

proportsionaalsust töö kvaliteedi tagamise eesmärgi suhtes, samuti on vastatud kaebaja

ärakuulamisel esitatud vastuväidetele. Vastustaja põhjendused on piisavad ega ole

meelevaldsed.

16. Eelnevast tulenevalt tuleb apellatsioonkaebus rahuldada ja halduskohtu otsus tühistada.

Ringkonnakohus teeb ise asjas uue otsuse, millega jätab Y.N-i kaebuse rahuldamata. Vastavalt

9(10)

3-22-2523

HKMS § 108 lg-le 1 ja § 109 lg-le 1 jäävad menetlusosaliste esimese ja teise kohtuastme

menetluskulud nende endi kanda.

(allkirjastatud digitaalselt)

10(10)