3-23-2857/25 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tallinna Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Eesistuja Virgo Saarmets, liikmed Villem Lapimaa ja

Kristjan Siigur

Otsuse tegemise aeg ja koht

6. september 2024, Tallinn

Haldusasja number

3-23-2857

Haldusasi

Eesti Keskkonnateenused AS kaebus Keila

Linnavalitsuse 16. novembri 2023. a korralduse nr 2-

2/325 (muudetud 28. detsembri 2023. a korraldusega

nr 2-2/382) ja 4. detsembri 2023. a hankelepingu nr

12-2/86 muutmise tühistamiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Halduskohtu 24. aprilli 2024. a otsus

Menetlusosalised

Kaebaja – Eesti Keskkonnateenused AS, esindajad

v.adv Toomas Pikamäe ja v.adv Helena Noot

Vastustaja – Keila linn, esindaja MV

Kolmas isik – RAGN-SELLS AS, esindaja v.adv

Kadri Matteus

Menetluse alus ringkonnakohtus

RAGN-SELLS AS apellatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Jätta rahuldamata RAGN-SELLS AS taotlus jätta Eesti Keskkonnateenused AS-i

kaebus läbi vaatamata.

2. Jätta RAGN-SELLS AS 11. märtsi 2024. a seisukoha lisa 1 (dtl 701–709)

haldusasja nr 3-23-2857 materjalide juurde võtmata.

3. Võtta Eesti Keskkonnateenused AS 5. augusti 2024. a seisukoha lisa 1 (dtl 913–914)

haldusasja nr 3-23-2857 materjalide juurde.

4. Jätta RAGN-SELLS AS apellatsioonkaebus rahuldamata.

5. Tühistada Tallinna Halduskohtu 24. aprilli 2024. a otsuse haldusasjas nr 3-23-2857

resolutsiooni punkt 1.3 ning teha selles osas asjas uus otsus, millega tuvastada

Keila linna ja RAGN-SELLS AS-i vahel 4. detsembril 2023 sõlmitud lepingu nr 12-

2/86 muutmise kokkuleppe tühisus. Ülejäänud osas jätta halduskohtu otsus

muutmata.

3-23-2857

6. Mõista RAGN-SELLS AS-lt riigituludesse välja apellatsioonkaebuse esitamisel

seaduses sätestatust vähem tasutud riigilõiv 620 (kuussada kakskümmend) eurot.

7. Mõista RAGN-SELLS AS-lt (registrikood 10306958) Eesti Keskkonnateenused

AS-i (registrikood 10277820) kasuks välja apellatsiooniastmes kantud

menetluskulude hüvitamiseks 4534,50 eurot (neli tuhat viissada kolmkümmend

neli eurot 50 senti).

8. Mõista Keila linnalt riigituludesse välja Eesti Keskkonnateenused AS-i kaebuse

esitamisel seaduses sätestatust vähem tasutud riigilõiv 620 (kuussada

kakskümmend) eurot.

9. Menetlusosaliste muud menetluskulud apellatsiooniastmes jätta nende endi kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule hiljemalt 16. septembril

2024 (HKMS § 278 lg 1). Vastukassatsioonkaebust hankeasjas esitada ei saa (HKMS § 278 lg

3).

Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses

märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses

(HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus

kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist

vajalikuks (HKMS § 223 lg 1). Menetlusosaliste nõusoleku olemasolust või selle puudumisest

olenemata võib Riigikohus hankeasjas esitatud kassatsioonkaebuse vaadata läbi

lihtmenetluses (HKMS § 279 lg 1).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Keila linn korraldas 2021. a-l kontsessioonimenetluse jäätmevedaja leidmiseks Keila

linnas (viitenumber 238792). Riigihankes esitasid pakkumused mh Eesti Keskkonnateenused

AS ja RAGN-SELLS AS. Keila Linnavalitsus tunnistas 28.10.2021 korraldusega nr 301 kõik

pakkumused vastavateks ja RAGN-SELLS AS pakkumuse edukaks. Eesti

Keskkonnateenused AS vaidlustas korralduse haldusasjas nr 3-21-2867, kuid tema kaebus jäi

rahuldamata. Keila linn ja RAGN-SELLS AS sõlmisid 25.05.2022 kontsessioonilepingu nr

12-2/86.

2. RAGN-SELLS AS esitas Keila Linnavalitsusele 30.08.2023 taotluse (täiendatud

29.09.2023) muuta Keila linna veopiirkonna korraldatud jäätmeveo raames kogutavate

segaolmejäätmete kogumise teenustasusid.

3. Keila Linnavalitsus rahuldas 16.11.2023 korraldusega nr 2-2/325 RAGN-SELLS AS

taotluse ja kehtestas Keila linna haldusterritooriumil alates 01.01.2024 segaolmejäätmete veo

teenuse uued hinnad, mis lähtusid arvestusest, et segaolmejäätmete 1 m3 senise maksumuse

6,78 eurot asemel on uueks maksumuseks 10,17 eurot. Taotluses on põhjendatud, et Ukrainas

alanud sõja tõttu on tõusnud energiahinnad ja hüppeliselt kasvanud inflatsioon. Kütusekulud

on 2021. a septembrist kuni 2023. a augustini tõusnud 49,64%, transporditöötajate töötasusid

on tõstetud 17,6%. Segaolmejäätmete Iru jäätmepõletusjaama üleandmise kulu on tõusnud

10%. Jõelähtme prügilas on biolagunevate jäätmete vastuvõtu hind 59% kõrgem kui

pakkumuse esitamise hetkel. Samuti on biojäätmete kogused Keila linnas kasvanud 112%.

Biojäätmetega seotud kulusid on kaetud segaolmejäätmete tuludest. Riigihankes pakkumuse

esitamise ajal ei olnud võimalik prognoosida kulude sedavõrd suurt kasvu ja ettevõtjal ei ole

2(19)

3-23-2857

võimalik kasvanud kulusid kanda sisemiste ressursside arvelt. Uued teenushinnad peaksid

katma jäätmekäitluskulu ja tööjõukulude kallinemise. Korralduse õiguslike alustena viidati

riigihangete seaduse (RHS) § 123 lg 1 p-le 2, jäätmeseaduse (JäätS) § 66 lg-tele 5 ja 6, Keila

Linnavolikogu 25.02.2016 määruse nr 6 „Keila linna jäätmehoolduseeskiri“ (JHE 2016) §-le 10

ning riigihanke tulemusel sõlmitud 25.05.2022 korraldatud jäätmeveo töövõtulepingu nr 12-2/86

p-le 4.5.

4. Keila linn ja RAGN-SELLS AS sõlmisid 04.12.2023 lepingu nr 12-2/86 muutmise

kokkuleppe, millega muudeti segaolmejäätmete veoteenuse hindasid vastavalt 16.11.2023

korraldusele nr 2-2/325. Kokkuleppe kohaselt on alates 01.01.2024 segaolmejäätmete 1 m3

maksumuseks senise 6,78 eurot asemel 10,17 eurot.

5. Keila Linnavalitsus muutis 28.12.2023 korraldusega nr 2-2/382 haldusmenetluse

seaduse (HMS) § 64, § 65 lg 1 ja § 68 lg 2 alusel oma 16.11.2023 korralduse õiguslikku alust

ja põhjendusi. Õiguslike aluste loetelust jäeti välja JHE 2016 § 10 ning loetelu täiendati viitega

RHS § 123 lg 1 p-le 4. Lisaks täiendati 16.11.2023 korraldust järgmiste põhjendustega. Keila

Linnavalitsus on seisukohal, et kummalgi lepingupoolel ei olnud Ukraina sõjast tingitud

täiesti ootamatut tööjõukulude ja kütuse hinnatõusu võimalik pakkumuse tegemise ajal ette

näha ka kõige suurema hoolsuse juures. Taotluse kohaselt ei ole kehtivad jäätmeveo

teenustasud piisavad, et katta seadusega nõutud kulusid (JäätS § 65 lg-d 5 ja 6). Kuna

taotletud on üksnes segaolmejäätmete veo teenustasude tõstmist, aitab biojäätmete jätkuv

tasuta vedu kaasa nii riigi (vt JäätS §-d 134 ja 1363) kui ka Keila linna (vt Keila

Linnavolikogu 22.06.2021 määrus nr 10 „Keila linna jäätmekava aastateks 2021–2026“)

püstitatud eesmärkide saavutamisele – tõhustada jäätmevaldajate poolt jäätmete liigiti

kogumist. Täidetud on RHS § 123 lg 1 p 4 tingimused, millal hankijal on õigus sõlmitud

hankelepingut muuta ilma uut riigihanget korraldamata. Samuti vastab 25.05.2022 kokku

lepitud teenustasude hinna muudatus RHS § 123 lg 1 p-le 2, sest lepingu p-s 4.5 on hinna

läbivaatamise kohta selgelt ja ühemõtteliselt ette nähtud, et seda saab teha töövõtja

põhjendatud ettepanekute alusel, kooskõlas riigihanke alusdokumentidega (RHAD) ja

õigusaktidega ning linnavalitsuse korralduse alusel.

6. Eesti Keskkonnateenused AS esitas Tallinna Halduskohtule 13.12.2023 kaebuse

(täiendatud 19.12.2023 ja 02.01.2024) Keila Linnavalitsuse 16.11.2023 korralduse nr 2-2/325

(muudetud 28.12.2023 korraldusega nr 2-2/382) ja 04.12.2023 lepingu nr 12-2/86 muutmise

kokkuleppe tühistamiseks.

Korraldus on õigusvastane, sest Keila Linnavolikogu 26.04.2022 määrusega nr 5 kehtestatud

Keila linna jäätmehoolduseeskiri (JHE 2022) ei võimalda muuta teenustasusid korralduses

toodud põhjendustel. Kui JHE 2016 § 10 lg 2 lubas taotleda teenustasu muutmist objektiivsete

asjaolude esinemisel, millega vedaja ei saanud pakkumuse esitamisel arvestada, siis JHE 2022 §

10 lg 2 kohaselt võib vedaja taotleda teenustasude muutmist üksnes käibemaksu,

kütuseaktsiisi, tulumaksu või sotsiaalmaksu määra muutmise vm teenuse hinda mõjutava

riikliku maksu muutmise korral, mida ei saanud pakkumuse esitamise momendil ette näha.

Kontsessioonileping sõlmiti 25.05.2022 ehk pärast JHE 2022 kehtestamist ning seega tuli

korralduse andmisel sellest lähtuda (vt ka HMS § 93 lg-d 1 ja 2). JHE 2022 § 10 lg 3 kohaselt ei

saa taotlust teenustasude muutmiseks esitada varem kui 2 aastat pärast kontsessioonilepingu

sõlmimist.

Ka JHE 2016 järgi ei oleks teenustasude muutmine põhjendatud. RAGN-SELLS AS ei saanud

arvestada, et kütuse- ja tööjõukulud ning jäätmete vastuvõtutasud jäävad samaks kogu lepingu

kehtivuse perioodiks. Tegemist on ettevõtja tavapärase äririskiga. Kui tõsta teenustasu 50%

3(19)

3-23-2857

vähem kui 1,5 aastat pärast lepingu sõlmimist, muutub sisutühjaks hanke tehnilise kirjelduse

(TK) p 1.4.5.5, mille kohaselt on pakkumuse hind on lõplik ja hankija eeldab, et see kehtib

kogu lepinguperioodi jooksul. Haldusasjas nr 3-21-2867 kinnitas RAGN-SELLS AS, et

arvestas lähiaastate hinnatõusudega ja ei plaani taotleda hinna muutmist, ning kohus arvestas

sellega (vt Tallinna Ringkonnakohtu 11.03.2022 otsuse p 24). Tegelikult esitas RAGN-

SELLS AS esialgu alapakkumise ning püüab lepingu muutmise kaudu saavutada teenustasude

vastavusse viimist hinnaga, mida ta pidanuks hankes pakkuma. Biojäätmete vastuvõtu hinna

tõusu korral saanuks RAGNS-SELLS AS taotleda käitluskoha muutmist (TK p 1.2.7.1).

Biojäätmete liigiti kogumise mahu tõus ei saanud olla professionaalsele jäätmekäitlejale

üllatus. RAGN-SELLS AS esitas taotluses ka valeandmeid, sest 2021. a septembrist kuni

2023. a augustini tõusid kütuse hinnad 31,8%, mitte 49,64%. Jäätmeveo teenustasu tõstmine

on vastuolus RHS § 123 lg 1 p-ga 2, kuna RHAD ei näinud eraldi ette teenustasu muutmise

tingimusi. JHE 2016 § 10 lg 2 ei reguleeri seda, kuidas taotleda teenustasu muutmist (erinevalt

JHE 2022 §-st 10). Puuduvad ka muud RHS §-s 123 sätestatud alused kontsessioonilepingu

muutmiseks. Hindade tõstmist ei õigusta Ukraina sõja mõjud, sest sõda algas kolm kuud enne

kontsessioonilepingu sõlmimist.

7. Keila linn palus vastuses jätta kaebus rahuldamata. Vaidlustatud korraldus ja sõlmitud

kontsessioonilepingu muutmine ei riku kaebaja õigusi. Kaebaja ei saa pöörduda kohtusse

Keila linna jäätmevaldajate huvide kaitseks. Kontsessioonilepingu muutmine oli RHS § 123

alusel võimalik ja vastustaja on hinnatõusu põhjendatust hoolikalt kaalunud (16.11.2023

korralduse puudulikud põhjendused on parandatud 28.12.2023 korraldusega). Viide JHE 2016

sätetele oli ekslik ning see viga parandati viitega RHS § 123 lg 1 p-le 4. Tegu ei olnud hinna

muutmisega JHE-s toodud alustel, vaid ettenägematutest asjaoludest tekkinud vajadusega

hinda korrigeerida (vääramatu jõuna käsitatav Venemaa sõda Ukraina vastu ning selle mõjud

Eesti majandusele). Hinnatõus ei ületanud 50% kontsessioonilepingu algsest maksumusest

(segaolmejäätmete 1 m3 veo maksumus oli 6,78 eurot ja uus hind 10,17 eurot, mis teeb

hinnatõusuks 50%). Muutmine oli kooskõlas ka RHS § 123 lg 1 p-ga 2 ning kolmas isik ei ole

esitanud valeandmeid. Vastustaja ei ole jätnud tähelepanuta, et biojäätmete käitlemine on

segaolmejäätmete käitlemisest odavam. Pärast hanke väljakuulutamist on linnas kasutusele

võetud 11 korruselamut (kokku 183 korterit) ja 13 üksikelamut, mistõttu ei ole

segaolmejäätmete kogused tõenäoliselt oluliselt vähenenud.

8. RAGN-SELLS AS palus seisukohas jätta kaebus rahuldamata. Vaidlustatud korralduse

andmise aluseks ei olnud JHE, mistõttu on sellega seotud väited asjakohatud. Kui JHE on

siiski kohaldatav, siis kohaldub pakkumuste esitamise hetkel kehtinud JHE 2016, mitte JHE 2022.

Ukraina sõda mõjutas otseselt teenustasude hinnatõusu ja selle aluseks olevad asjaolud ei

olnud pakkumuse esitamise ajal (07.09.2021) ettenähtavad. Hinna tõstmist taotleti alles

29.08.2023, mitte kohe pärast lepingu sõlmimist. Lepingu sõlmimine viibis kuni 25.05.2022

seoses kaebaja algatatud kohtuvaidlusega ja vahepeal algas täiemahuline sõda Ukrainas, mis

on ettenägematu asjaolu RHS § 123 lg 1 p 4 tähenduses. Hankemenetluse ajal ei olnud ka

hoolsaimal pakkujal võimalik näha ette Ukraina sõjast tingitud olulisi ja kiireid hinnatõuse ja

hinnakõikumisi. Need ületasid ettevõtja tavapärase äririski. Biojäätmete teenustasu ei

muudetud. Kütusehindade tõusu määra osas tugineti Euroopa üldisele andmebaasile, mille

kohaselt oli muutus 2021. a septembri ja 2023. a augusti vahel 49,64%. Kütuse- ja

elektrienergia hinnatõusu on selgelt mõjutanud ka kütuse ja elektrienergia aktsiisimäärade

tõusud. JHE 2022 § 10 lg 2 sõnastus ei välista ka muid aluseid teenustasude suurendamiseks.

Täiendavalt on 01.01.2024 tõusnud käibemaksumäär ja sotsiaalmaksu minimaalse kohustuse

aluseks olev kuumäär (2023. a-l 654 eurot; 2024. a-l 725 eurot). Kaebaja omistab kolmanda

isiku kinnituskirjale põhjendamatult ulatusliku tähenduse.

4(19)

3-23-2857

9. Tallinna Halduskohus rahuldas 24.04.2024 otsusega kaebuse ning tühistas Keila

Linnavalitsuse 16.11.2023 korralduse nr 2-2/325 ja 28.12.2023 korralduse nr 2-2/382 ning

Keila Linnavalitsuse ja RAGN-SELLS AS-i vahel 04.12.2023 sõlmitud kontsessioonilepingu

12-2/86 muutmise kokkuleppe. Halduskohus mõistis Keila linnalt Eesti Keskkonnateenused

AS-i kasuks välja menetluskulud 6000 eurot ning jättis muud menetluskulud menetlusosaliste

endi kanda.

RHS § 4 p 13 kohaselt on kontsessioonilepingule omane äririski üleminek kontsessionäärile,

mida pakkuja saab maandada riigihankes pakutava hinna kaudu (vt ka direktiivi 2014/23/EL1

põhjendus 18). Äririski üleminekut kontsessionäärile tuleb arvestada ka kontsessioonilepingu

muutmise lubatavuse hindamisel. RHS § 141 lg 7 kohaselt lähtutakse kontsessioonilepingu

muutmisel RHS §-st 123 ning lisaks tuleb arvestada RHAD-s (sh kontsessioonilepingus)

toodud tingimusi ja hankija selgitusi (vt lepingu p 2.2). Teenustasude muutmist reguleerivad

lepingu p-d 3.19 ja 4.5 ning TK p-d 1.4.2 ja 1.4.5.5. Hankija selgitas 24.08.2021 vastuses, et

hinna ümbervaatamine toimub vaid TK p-s 1.1.5 viidatud Keila linna jäätmehoolduseeskirjas

(§ 10 lg 2) toodud alustel. Asjaolust, et pakkujad pidid pakkumust tehes arvestama

võimalusega, et linna õigusaktid võivad muutuda, ei järeldu, et pakkujad pidid mh arvestama,

et tulevikus võidakse oluliselt piirata kontsessioonilepingu muutmise tingimusi. RHAD-s

tehtud viide JHE-le võib kohtu hinnangul samaaegselt tähendada nii JHE 2016 kui ka JHE 2022.

TK p-d 1.1.5 ja 1.4.3.3 viitavad kehtivatele õigusaktidele, kuid TK p-s 1.4.2 on peetud silmas

hankemenetluse ajal kehtinud JHE-d. Seega tuleb teenustasude muutmisel võtta aluseks JHE

2016. Hankijal tulnuks õigusselguse huvides seda JHE 2022 rakendussätetes reguleerida, kuid

seda lünka on võimalik tõlgendamisega ületada (st lähtudes hankija poolt hankemenetluse

käigus antud selgitustest). Järelikult oli hankijal õigus nõustuda teenustasude muutmisega, kui

täidetud on RHS §-s 123, RHAD-s ning JHS 2016 § 10 lg-s 2 sätestatud tingimused.

Kontsessioonilepingu muutmine ei olnud võimalik üksnes RHS § 123 alusel.

Vastustaja on möönnud 16.11.2023 korralduse formaalset õigusvastasust (puudusid

kaalutlused ja viidati valele õiguslikule alusele), kuid seda parandati 28.12.2023 korraldusega.

Tuginemine RHS § 123 lg 1 p-le 4 jääb arusaamatuks, sest puuduvad andmed, et

hankelepingu muutmine oleks põhjustatud hankijast. Kontsessioonilepingu muutmine oli

võimalik üksnes RHS § 123 lg 1 p 2 alusel (vt ka direktiivi 2014/23/EL art 43 lg 1 punkt a).

Kuigi vastustaja kinnitusel oli hankelepingu muutmise aluseks üksnes RHS, hinnati tegelikult

kontsessioonilepingu muutmise lubatavust kooskõlas lepingu p-ga 4.5, TK p-ga 1.4.2 ning

JHE 2016 § 10 lg-ga 2. RHS § 123 lg 1 p 2 alusel teenustasu muutmine eeldab vastustaja

uurimiskohustuse ja kaalutlusõiguse teostamist (vrd Riigikohtu 31.03.2022 otsus nr 3-19-312,

p-d 27–28). RHS § 123 lg 1 p 2 ei saa muuta TK p 1.4.5.5 sisutuks. Ei nähtu, et vastustaja

oleks praegusel juhul uurimiskohustust ja kaalutlusõigust teostanud. Kontsessioonileping

sõlmiti 25.05.2022 ning 01.01.2024 hinnatõus jäi vahemikku 42,86–50,11% (käibemaksuta).

Vastustajal tuli 29.08.2023 taotluse (muudetud 29.09.2023) lahendamisel sisuliselt hinnata

hinnatõusu vajalikkust ning tuvastada reaalselt, kas lepingu täitmisega seotud tegelikud kulud

on muutunud ning kas need muudatused on tingitud asjaoludest, millega ei saanud pakkumuse

esitamisel arvestada. Vastustaja ei ole seda hinnanud ja kõiki asjaolusid ei ole võimalik

põhjendada Ukraina sõjaga. Hankelepingu muutmine peab olema läbipaistev ning arvestama

kontsessioonilepingu eripära. Kontsessionäär ei saa üldjuhul asetada teenuse vale

hinnastamisega kaasnevat äririski hankijale või teenuse tarbijale. Asjaolu, et korraldatud

jäätmeveo valdkonnas kontsessioonilepingu saamiseks pakutakse maksimaalselt minimaalset

hinda, ei tähenda, et äririsk ei läheks üle kontsessionäärile. Suure äririski võtmist ei saa hiljem

hüvitada hinna tõstmise kaudu.

1 Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26.02.2014 direktiiv 2014/23/EL kontsessioonilepingute sõlmimise kohta

5(19)

3-23-2857

Tõendatud ei ole, et teenustasude 50% hinnatõus oli põhjendatud objektiivsete asjaoludega,

mida ei olnud pakkumuse esitamisel võimalik ette näha. Teenustasude tõstmist on suures osas

põhjendatud asjaoludega, mis olid pakkumuse esitamisel tervikuna või osaliselt ettenähtavad

(tühjenduskordade ja liigiti kogutavate biojäätmete hulga suurenemine, samuti osaliselt kütuse

hinna ja tööjõukulude kasv), mistõttu peab teenuse valesti hinnastamise äririski kandma

kolmas isik. Venemaa täiemahulise agressioonisõja alustamine Ukrainas oli küll

ettenägematu, kuid sellele on omistatud liialt suur tähendus. Kütusehinna volatiilsuse ja

tööjõukulu kasvuga pidi kolmas isik teatud ulatuses arvestama ka pakkumust koostades.

Professionaalne jäätmekäitleja ei saanud eeldada, et sisendhinnad 5-aastase lepinguperioodi

jooksul sisuliselt ei muutu. Seda, et hinnatõusudega on arvestatud, kinnitas kolmas isik ka

haldusasjas nr 3-21-2867. Ei nähtu, et sellega oleks teenustasu hinna tõstmisel arvestatud.

Kolmanda isiku väidetav kütusehinna tõus (49,64%) on hinnanguline ja ei ole Eesti kontekstis

usutav. Pole alust eeldada, et kolmas isik ostab kütust sarnaselt väiketarbijale turuhinnaga

tanklast. Varem kehtestatud aktsiisitõusudega pidi kolmas isik arvestama juba pakkumust

koostades. JHE 2016 § 10 lg 2 võimaldab teenuse hinda tõsta üksnes ulatuses, milles see oli

ettenägematu. Vaidlust ei ole, et pakkumust tehes ei saanud arvestada Ukraina sõjaga ja sõda

kergitas kütusehindu prognoositust enam. Vastustaja ei ole püüdnud välja selgitada Ukraina

sõja n-ö lisamõju suurust. Kui kolmas isik pakkumust tehes üldse kütuse hinnatõusu ei

prognoosinud, oli see tema enda teadlik äririsk. Kütuse hinna tõusuga samamoodi pidi kolmas

isik teatud ulatuses ette nägema ka palkade iga-aastast kasvu. TK p-de 1.4.5.3 ja 1.4.5.4

kohaselt pidi pakkumus sisaldama kõiki kulutusi, sh tööjõule. Viited aktsiisitõusude

edasilükkamisele ja käibemaksumäära tõstmisele on asjassepuutumatud.

Täiendavalt on omistatud põhjendamatult suur tähendus TK-s toodud eelduslikele numbritele.

Kolmandale isikule ei saanud olla üllatus, et Keila linn on üks kiiremini arenevaid piirkondi

Harjumaal ning juba JHE 2016 sisaldas üldnõudeid jäätmete sortimiseks ja liigiti kogumiseks,

viidates ka Keila linna jäätmekavale 2021–2026, mida TK p 1.1.5 järgi tuleb teenuse

osutamisel järgida. Kolmas isik pidi pakkumust tehes arvestama, et Keila linna suund on

jäätmete liigiti kogumine ja segaolmejäätmetest biojäätmete välja sorteerimine ning seega

biojäätmete maht suureneb, mistõttu kasvab tühjenduskordade hulk. Järelikult oli tühjenduste

mahu suurenemine pakkumust tehes ettenähtav. Professionaalse pakkujana pidanuks kolmas

isik juba pakkumuse esitamise ajal suutma prognoosida tühjenduskordade suurenemist ja

biojäätmete koguhulga suurenemist olmejäätmete arvelt. Ka uute kortermajade ja

üksikelamute lisandumine pidi olema hankijale ettenähtav, sest ehituslubade väljastamine on

hankija kontrolli all. Vastustaja ei ole üldse kontrollinud kolmanda isiku väiteid, et hankes

toodud jäätmete kogused on tegelikest andmetest drastiliselt erinevad. 28.12.2023 korralduses

viidatud JäätS § 1363 ja § 134 (jõustusid 15.05.2021) olid olemas juba hanketeate avaldamise

ajal (22.07.2021) ning ei saa seetõttu olla ettenägematuks asjaoluks. Täiesti arusaamatu on

viide, et segaolmejäätmete veo teenustasude tõstmine ja biojäätmete jätkuv tasuta vedamine

aitavad saavutada riigi ja Keila linna püstitatud eesmärke jäätmete tõhusamaks liigiti

kogumiseks. On ilmne, et kui kolmas isik tegi pakkumuse, kus biojäätmete äravedu oli tasuta

(st seda ristsubsideeriti teiste teenuste kaudu), siis võttis ta teadliku äririski, et biojäätmete

käitlemise kulud kaetakse segaolmejäätmete käitlemise kaudu. Kuna biojäätmete kogused on

suurenenud, siis on selle võrra vähenenud olmejäätmete hulk (sh nende käitlustasud). Ehkki

konteinerite hulk ei ole vähenenud, saab jäätmekoguste vähenedes sama veokiga teenindada

sellevõrra suuremat piirkonda. Kuna teenust osutatakse konteineri, mitte jäätmete koguse

põhiselt, ei too konteineri väiksem täituvus kaasa väiksemat prügiarvet. Seega ei nähtu, et

segaolmejäätmetelt teenitav konteineripõhine tulu oleks vähenenud. Lisaks ei ole kaalutud

biojäätmete jäätmekäitluskoha muutmist, ehkki tasud on oluliselt suurenenud.

6(19)

3-23-2857

Kokkuvõttes on vastustaja jätnud praegusel juhul kontsessioonilepingu teenustasude

muutmisel rakendamata ulatusliku uurimiskohustuse ja kaalutlusõiguse ning nõusolek ei ole

põhjendatud ja kontrollitud (sh ei ole kontrollitud seda, milliste andmetega pidi kolmas isik

pakkumust tehes reaalselt arvestama). Kuna olulised asjaolud on välja selgitamata, siis on

vaidlustatud korraldus ja selle muudatus ning neile järgnenud kontsessioonilepingu muutmine

õigusvastane ja tuleb tühistada.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS

10. RAGN-SELLS AS palub 06.05.2024 apellatsioonkaebuses (täiendatud 11.06.2024 ja

05.08.2024) halduskohtu otsus tühistada ja uue otsusega jätta kaebus rahuldamata.

Halduskohus leidis õigesti, et teenustasude muutmisel sai aluseks võtta pakkumuste esitamise

ajal kehtinud JHE 2016. Vastustaja ei ole apellanti JHE 2022 kehtestamisest lepingu p-s 4.4.3

sätestatud korras teavitanud, mistõttu ei ole JHE 2022 muutunud kontsessioonilepingu osaks.

Halduskohus leidis põhjendamatult, et kontsessioonilepingut ei saanud muuta üksnes RHS §

123 alusel. Apellandi hinnangul on RHS § 123 lg 1 p 4 lepingu muutmise iseseisev alus, mis

ei sõltu JHE-st ega lepingu sätetest (st erinevalt RHS § 123 lg 1 p-st 2, mille puhul tuleb

lähtuda mh lepingu p-dest 4.5 ja 3.19 ning TK p-st 1.4.2, kusjuures teenustasude muutmist ei

välista TK p-d 1.4.5.3 ja 1.4.5.5). RHS § 123 lg 1 p 4 aluseid ei ole võimalik RHAD-s ette

näha, mistõttu ei saa sätte kohaldamine sõltuda RHAD-st. Kõnealune nn ettenägematute

asjaolude alus lubab lepingut erandkorras muuta, kui lepingus ettenähtud muutmisklauslid (p

2) või de minimis klausel (p 1) ei ole kasutatavad. Halduskohus eksis RHS § 123 lg 1 p 4

kohaldamisala määratlemisel. Sätte kohaldamine ei eelda eksklusiivselt asjaolu, mis oleks

põhjustatud hankijast (vt Riigikohtu 11.11.2021 otsus nr 3-18-1946, p-d 28–29;

Rahandusministeeriumi 21.03.2022 juhis „Hankelepingute ja raamlepingute muutmine

kriisiolukorras. Vääramatu jõud. Leppetrahv“). RHS § 123 lg 1 p 4 ja selle aluseks oleva

direktiivi sätte mõttes ei ole oluline, kas ettenägematu asjaolu on põhjustatud hankijast, vaid

kas tegemist on välise asjaoluga, mis on väljaspool hankija ja pakkuja tavapärast riisikot.

Ükski hoolas hankija ei saanud näha ette sõja algust või selle kulgemise dünaamikat. Ukraina

sõda kui vääramatut jõudu on kinnitanud nt Tallinna Halduskohus 05.12.2023 otsuses nr 3-

23-355 (p 29). Kuivõrd riigihankes esitati pakkumused 07.09.2021, on ilmselge, et seejuures

ei olnud võimalik võtta arvesse 24.02.2022 alanud Ukraina sõja mõjusid. Samuti ei olnud sõja

mõju tegelik ulatus 25.05.2022 hankelepingu sõlmimise ajaks veel selge. Halduskohus ei ole

lisaks lahendanud küsimust, kas tegemist on halduslepinguga või tsiviilõigusliku lepinguga.

Kui tegu on halduslepinguga, siis kohalduvad halduskoostöö seaduse (HKTS) § 5 lg 1 p-d 2 ja

3 ning HMS § 102 lg 4, sest lepingu täitmisega seonduv risk ei saa jääda täielikult vedaja

kanda, vaid ettenägematute kulude korral on hinna tõstmine õigustatud (vrd Riigikohtu

11.11.2021 otsus nr 3-18-1946, p 29). HMS § 102 on erinorm võlaõigusseaduse (VÕS) § 97

suhtes. Kui tegu on tsiviilõigusliku lepinguga, siis saaks teenustasu tõstmise aluseks olla ka

VÕS § 97 (s.o clausus rebus sic stantibus doktriin).

Õige on see, et RHS § 123 lg 1 p 2 alusel hankelepingu muutmine on vastustaja

kaalutlusõigus, kuid kohtuotsusest ei ole tuvastatav vastustaja uurimiskohustus ja selle ulatus.

Vastustaja on teostanud uurimiskohustust ja kaalutlusõigust vigadeta. Halduskohus ei saa

seadusliku aluseta sekkuda hankija kaalutlusõigusesse (nt Riigikohtu 19.12.2019 otsus nr 3-

19-1464, p 16), vaid kohtulik kontroll on piiratud ulatusega (nt Riigikohtu 11.12.2020 otsus

nr 3-20-1198, p-d 12–14). HMS § 6 ei sätesta üldist reeglit, millises mahus tuleb

uurimispõhimõtet rakendada ning kaalutlusõiguse ja uurimiskohustuse teostamiseks ei ole

nähtud ette kindlat vormi. Pole selge, millises osas pidanuks vastustajal tekkima kahtlus, et

Ukraina sõda ei ole ettenägematu asjaolu, ja mida täpsemalt oleks vastustajal tulnud veel

uurida. Apellant on pidanud taotlust täpsustama ning Keila Linnavalitsuse 02.11.2023 istungil

7(19)

3-23-2857

selgitama, seega on uurimispõhimõtet täidetud. Kontsessioonilepingu muutmise otsus on väga

avara kaalutlusruumiga otsus. Riigikohtu lahend nr 3-19-312 ei ole asjakohane, sest vaidluse

asjaolud olid teistsugused. Vastustajale peab jääma avaliku teenuse osutamise tagamiseks

otsustusvabadus hinnatõusu määra kehtestamisel. Ka teistes RHS § 123 kohaldamist

puudutavates vaidlustes ei ole seatud muudatuse lubatavuse eelduseks, et kokku lepitud

maksumus oleks algdokumentidega kuidagi eriliselt ära tõendatud. Hankijal on õigus piirduda

tõendi asemel ka üksnes kinnitusega. Kuigi kontsessioonilepingu sõlmimise ajaks oli sõda

alanud, on ikka võimalik tugineda asjaoludele, mis kaudselt tulenevad sõjaolukorrast, sest

kõik tulevikusündmused ei ole ettenähtavad. Halduskohus ei arvestanud 16.11.2023

korralduse parandamist 28.12.2023 korraldusega, välistades sisuliselt üldse lepingu muutmise

ettenägematutel põhjustel.

Halduskohus möönis, et Ukraina sõda omab sisendhindadele ettenägematut mõju, kuid nõudis

mõju konkreetse ulatuse tuvastamist. Selline võrdlus eeldaks ebamõistlikke pingutusi või

oleks üldse võimatu (kohus möönis ka ise, et kütuse hind ongi volatiilne). Kahtluse

kõrvaldamiseks tehtavad kulutused peavad olema mõistlikud ja proportsionaalsed (vt ka HMS

§ 5 lg 2). Kui ettenägematu sündmus nõuab lepingu muutmist, oleks muutmata jätmine

ebaproportsionaalne, arvestades teenuse osutamise katkemist ja uue hankega kaasnevaid

kulusid. Apellandi esitatud andmestik kütuse hinnatõusu kohta ei olnud hinnanguline, vaid

kajastas faktiliselt toimunud hinnatõusu. Kohus ei selgitanud, miks ei ole kütuse hinnatõus

49,64% Eesti kontekstis usutav. Vastustajalt ei saanud oodata, et ta asub menetlusökonoomia

ja proportsionaalsuse põhimõtete vastaselt uurima võimatut. Seejuures ei olnud apellandi ja

kaebaja pakkumuste vahe väga suur (vt Tallinna Ringkonnakohtu 11.03.2022 otsus nr 3-21-

2867, p 26), mistõttu lähtus ka kaebaja ilmselt samadest andmetest nagu apellant. Apellant

esitas 11.03.2024 seisukoha lisana 1 andmed pakkumise esitamise ajal RHAD-i põhjal

planeeritud ja tegelike veokulude vahe kohta, mis osutus kolmekordseks. Kuna liigiti kogutud

jäätmeid tuleb vedada tasuta, siis ei kaasnenud sellega samaväärset tulude tõusu. Halduskohus

jättis viidatud tõendi kohtuistungil ebaõigesti asja juurde võtmata ning apellant palub see

võtta juurde ringkonnakohtul, piirates ühtlasi kaebaja ja vastustaja juurdepääsu sellele

dokumendile, kuna see sisaldab apellandi ärisaladust.

Kohtu põhjendused seoses biojäätmetega ei ole asjassepuutuvad, sest biojäätmete teenustasu

ei muudetud. Biojäätmete käitlemiskulu kasvuga on samas apellandile kaasnenud üldine

kulutõus, mis oli üheks argumendiks segaolmejäätmete teenustasu tõstmisel, sest korraldatud

jäätmevedu on Keila linnas üles ehitatud n-ö täieliku ristsubsideerimise mudelil. Ka selle

puhul tuleb samas jälgida õiglast tasakaalu tasuta käideldavate jäätmeliikide tekitatava kulu ja

segaolmejäätmete veo eest saadava tulu vahel (JäätS § 66 lg-d 5 ja 6) ning kontsessionääril on

õigus nõuda esialgse lepingulise tasakaalu taastamist VÕS § 97 või HMS § 102 lg 4 alusel.

Halduskohus ei ole selgitanud, mille põhjal pidi piirkonna areng (jäätmevaldajate

lisandumine) olema apellandile ettenähtav. Samuti on põhjendamata kohtu väide, et vastustaja

ei ole üldse kontrollinud apellandi väidetud jäätmete tegelike koguste erinevust TK-s

märgitust. Vastustaja on selgitanud, et tal ei tekkinud kahtlust esitatud andmete õigsuses.

Apellant selgitas kohtuistungil, et TK-s toodud tühjenduste arv ei klapi ja seetõttu tuleb

kasutada enam autosid, kuid kohus lähtus ikkagi kaebaja paljasõnalistest selgitustest.

Asjakohatud on ka viited JäätS §-le 1363, sest sellele ei ole lepingu muutmisel tuginetud.

Biojäätmete käitluskoha muutmisega seotud halduskohtu põhjendused on asjakohatud ja

vastuolulised. Samuti ei olnud teenustasu tõstmise taotluses tuginetud eraldiseisvalt

aktsiisidele ega käibemaksule, vaid need on üksnes osaks kütusehinnast.

Kui ringkonnakohus peaks nõustuma halduskohtuga, et vastustaja tegevus oli õigusvastane,

siis palub apellant alternatiivselt tuvastada vaidlustatud haldusaktide tühisus alates

8(19)

3-23-2857

kohtuotsuse jõustumisest, mitte tagasiulatuvat. Kuna esialgse õiguskaitse taotlust ei

rahuldatud, on apellant tegutsenud kehtivate hindade alusel ja tühistamisega kaasneks talle

ebaproportsionaalne kahju.

Apellant palub 11.06.2024 taotluses jätta Eesti Keskkonnateenused AS-i kaebus HKMS § 151

lg 1 p 1 ja § 121 lg 1 p 4 alusel läbi vaatamata. RHS § 141 lg 7 ja § 121 lg 4 kohaselt saab

kontsessioonilepingu tühisusele tugineda vaid juhul, kui lepingu tühisus on tuvastatud

vastavalt RHS-s sätestatule. Sama kehtib lepingu muudatusele. Kuna kaebaja nõue on

suunatud lepingu muutmise tühistamisele, on tegemist hankeasjaga HKMS § 266 lg 1

tähenduses ja kaebajal tulnuks eelnevalt läbida vaidlustusmenetlus (HKMS § 268 lg 1;

Riigikohtu 06.02.2019 määrus nr 3-17-1151, p 6; 05.11.2018 otsus nr 3-17-1410, p 15).

Riigihangete vaidlustuskomisjon (VAKO) on RHS § 185 lg 2 ja lg 4 p 3 ning § 197 lg 3 järgi

pädev lahendama vaidlustusi mh kontsessioonilepingu muutmise peale. Seega puudus

kaebajal takistus vaidlustuse esitamiseks. Kaebajat esindab kogemustega vandeadvokaat ja

kaebus on rajatud RHS-i rikkumisele.

11. Eesti Keskkonnateenused AS palub 06.06.2024 vastuses (täiendatud 05.08.2024) jätta

apellatsioonkaebus rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata. Kontsessioonilepingu

järgsete jäätmeveo teenustasude tõstmine peab olema kooskõlas nii RHAD-ga, JHE-ga kui ka

RHS-ga. See tuleneb nii lepingu p-st 4.5 kui ka JHE 2016 § 10 lg-st 3 ja JHE 2022 § 10 lg-st 4.

Ebaõige on apellandi seisukoht, et RHS § 123 lg 1 p 4 on teenustasu tõstmise iseseisev alus,

mis ei sõltu JHE-st ega lepingu tingimustest. Asja lahendamiseks ei ole määrav, kas

kontsessioonileping on tsiviilõiguslik leping või haldusleping, sest see ei mõjuta hankija

kohustuste ulatust ja apellandi 29.08.2023 taotlus tuli igal juhul lahendada eraldi

haldusmenetluses (JHE 2016 § 10 lg-d 2 ja 3; JHE 2022 § 10 lg-d 2–5) ning haldusmenetluse

põhimõtteid järgides.

Vastustajal tuli hankelepingu järgse jäätmeveo teenustasu muutmise taotluse lahendamisel TK

p 1.1.5 ja lepingu p 4.5 järgi lähtuda JHE 2022-st, mitte JHE 2016-st, nagu leidis halduskohus.

Vastupidist ei saa järeldada TK p-st 1.4.2, sest sõna „kehtiv“ puudumine selles on juhuslik.

Puudub mõistlik põhjus, miks peaks teenustasu muutmise puhul erandina lähtuma kehtetust

JHE-st, kuid kõigis muudes küsimustes kehtivatest õigusaktidest. RHAD ei keela vastustajal

JHE-d muuta, vaid lepingu p 4.4.3 kohustab sellest üksnes töövõtjat teavitama. Seisukohta, et

lähtuda tuli kehtivast JHE-st, toetavad mh Tallinna Ringkonnakohtu 11.03.2019 otsus nr 3-

15-44 (p 29) ja 28.06.2023 otsus nr 3-21-2139 (p 23). Kuivõrd JHE 2022 § 10 lg 2 võimaldab

teenustasude muutmist varasemast märksa piiratumatel juhtudel ja sätte tingimused ei olnud

täidetud, siis omab JHE kohaldatav redaktsioon asja lahendamisel olulist tähtsust. Teenustasu

suurendamine apellandi 29.08.2023 taotluse alusel oli lisaks vastuolus TK p-dega 1.4.5.3 ja

1.4.5.5, mis lubavad teenustasusid muuta üksnes erandlikel asjaoludel. Kuna kütusehinnad

ongi volatiilsed, siis ei ole kütusehindade tõus erandlik asjaolu (sh tõusid kütusehinnad vaid

23%, mitte 49,64%). Teenustasu tõstmist õigustavad erandlikud asjaolud ei ole samuti

tööjõukulude kasv (17,6%), segaolmejäätmete käitluskulude kasv (10%) ega biojäätmete

käitluskulude kasv (59%). Ühtlasi on teenustasu suurendamine vastuolus RHS § 123 lg 1 p-

dega 2 ja 4. Kuivõrd muudatuse ulatust ja kohaldamistingimusi ei ole RHAD-s,

hankelepingus ega JHE-s selgelt ette nähtud, siis ei saanud vastustaja 29.08.2023 taotluse

lahendamisel lähtuda RHS § 123 lg 1 p-st 2. Täidetud ei ole ka RHS § 123 lg 1 p 4

kohaldamise tingimused. Hankeleping sõlmiti kolm kuud pärast Ukraina sõja algust ning

apellandil olnuks sõjale viidates võimalik hankelepingu sõlmimisest keelduda. Samas andis

apellant vastustajale 10.05.2022 kinnituskirja, väljendades valmisolekut hankeleping sõlmida

ja alustada jäätmeveo teenuse osutamist alates 01.07.2022. RHS § 123 lg 1 p 4 puhul tuleb

lähtuda hoolsale hankijale ettenägematu asjaolu ilmnemise hetkest, mitte selle tagajärje

9(19)

3-23-2857

ilmnemise hetkest (vt Riigikohtu 30.05.2022 otsus nr 3-20-1150, p 35). Seejuures on

jäätmeveo teenustasu tõstmist põhjendatud ka asjaoludega, mis ei seondu kuidagi Ukraina

sõjaga (nt biojäätmete liigiti kogumine ja biojäätmete koguste kasv 112%; 15.05.2021

jõustunud JäätS § 1363). Apellant ei saanud eeldada, et kütuse- ja tööjõukulud ning

segaolmejäätmete ja biojäätmete üleandmise tasud jäävad lepinguperioodiks muutumatuteks.

Tegemist ei ole hoolsale hankijale ettenägematute asjaoludega RHS § 123 lg 1 p 4 tähenduses.

Apellant on 29.08.2023 taotluses jäätmeveo teenuse osutamisega seotud kulude suurenemise

osas vastustajat eksitanud (kütuse hind ei tõusnud 49,64%) ning vastustaja rikkus omakorda

uurimispõhimõtet, jättes kontrollimata taotluse aluseks olevad asjaolud. Biojäätmete koguste

suurenemisel on vastavalt vähenenud segaolmejäätmete kogused. Kuna biojäätmete

käitlemise kulu on neli korda väiksem kui segaolmejäätmete käitlemise kulu, on biojäätmete

kasv olnud apellandile soodne ja vähendanud tema kulutusi, kuid seda apellant vastustajale ei

avaldanud. Uurimispõhimõtte täitmist ei saa tõendada vastustaja paljasõnalise kinnitusega, et

29.08.2023 taotlust kaaluti hoolikalt. Vastustaja ei ole nõudnud apellandilt täpsemaid

andmeid kütusekulu kasvu kohta, mistõttu on uurimiskohustuse rikkumine ilmselge.

Vastustajal olnuks võimalik kontrollida ka apellandi väiteid biojäätmete koguste kasvu ning

jäätmete käitlemise kulude muutumise kohta, samuti nõuda lisateavet tööjõukulude kasvu

kohta, kuid ta ei ole seda teinud. Kuna vastustaja jättis uurimiskohustuse täielikult täitmata,

siis on paljasõnalised ka apellandi väited, et ettenägematute asjaolude mõju ulatuse

tuvastamine on võimatu. Vastustaja sisuliselt lihtsalt nõustus apellandi taotletud teenustasu

tõstmisega ja halduskohtu etteheited vastustajale (st uurimiskohustuse ja kaalutlusõiguse

rikkumise osas) jäävad Riigikohtu 11.12.2020 otsuses nr 3-20-1198 ja Tallinna

Ringkonnakohtu 01.03.2024 otsuses nr 3-22-552 näidatud piiridesse.

Apellandi taotlus kaebuse läbi vaatamata jätmiseks tuleb jätta rahuldamata. HKMS § 266 lg-t

1 ja § 268 lg-t 1 tuleb sisustada koos HKMS § 267 lg-ga 1. RHS § 185 lg-d 2–4 ega 6 ei viita

võimalusele esitada VAKO-le vaidlustus hankelepingu lubamatu muutmise peale. Üldjuhul ei

saa vaidlustust esitada pärast hankelepingu sõlmimist (vt RHS § 189 lg 1) ning praegusel

juhul ei ole tegemist RHS § 185 lg 3 p-des 2–6 sätestatud juhtumiga. Kaebaja ei vaidlusta

lisaks hankelepingut, vaid üksnes lepingu muutmist vastuolus hanke tingimuste, JHE-ga ja

RHS §-ga 123. Kokkuvõttes ei ole VAKO pädev kaebust lahendama ja kaebaja on pöördunud

õigesti otse halduskohtusse (vt ka Riigikohtu 05.11.2018 otsus nr 3-17-1410, p 15). Kaebaja

seisukohaga on 01.08.2024 vastuses nõustunud ka VAKO. Oluline on seegi, et RHS ei

sätesta, et RHS § 123 lg 1 nõuetele mittevastav hankelepingu muudatus on tühine. Järelikult

saab muutmiskokkulepet vaidlustada üksnes tühistamiskaebusega, mida VAKO ei ole pädev

menetlema. VAKO-l ei ole ka pädevust kontrollida vastustaja korralduste õiguspärasust

(tegemist ei ole RHS § 185 lg-s 2 nimetatud otsustega) ega muutmiskokkuleppe vastuolu

JHE-ga (vt ka Riigikohtu 06.02.2019 määrus nr 3-17-1151, p 6; M. A. Simovart, M. Parind.

Riigihangete seadus. Kommenteeritud väljaanne. Tallinn 2019, lk 1040). Isegi kui kaebaja

pidanuks esitama esmalt vaidlustuse, rikuks kaebuse läbi vaatamata jätmine

menetlusökonoomia põhimõtet (nt Riigikohtu 08.12.2017 määrus nr 3-16-2024, p 15;

Tallinna Ringkonnakohtu 30.11.2023 otsus nr 3-21-1620, p 11). Apellant ei ole enne

11.06.2024 taotlust esitanud ainsatki vastuväidet kaebuse menetlemisele.

12. Keila linn toetab 06.06.2024 vastuses apellatsioonkaebust ja palub selle rahuldada ning

uue otsusega jätta kaebus rahuldamata. Halduskohus ei ole selgitanud, millist teavet pidanuks

vastustaja kolmandalt isikult täiendavalt nõudma. Vastustajal ei ole juurdepääsu kolmanda

isiku ja tema lepingupartnerite vahelistele kokkulepetele nii kütusehinna kui ka

kontsessioonilepingu alusel kogutavate jäätmete käitlemise hinna kohta. Käitlemiseks

üleantavate jäätmete koguste kohta on vastustajal võimalik saada teavet ainult kolmandalt

10(19)

3-23-2857

isikult endalt. Vastustaja nõudel on kolmas isik taotlust täiendanud, põhjendades teenustasude

muutmise vajalikkust (sh esitati sellekohased üksikasjalikud põhjendused suuliselt

linnavalitsuse istungil). Vastustaja kontrollis enne korralduse vastuvõtmist biojäätmete

käitlushinna kasvu telefoni teel Tallinna Jäätmete Taaskasutuskeskusest, kes kinnitas

hinnatõusu alates 01.12.2022. Vastustaja küsis telefoni teel ka Keskkonnaagentuurist

kolmanda isiku taotluses nimetatud segaolmejäätmete ja biojäätmete koguste muutust alates

kontsessioonilepingu sõlmimisest 01.07.2022, kuid tulenevalt asjaolust, et see aruandlus on

kalendriaasta põhine, tuli vastustajal jäätmekoguste osas usaldada kolmanda isiku taotluses

toodud andmeid.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

I

Taotlus jätta kaebus läbi vaatamata

13. RAGN-SELLS AS leiab 11.06.2024 taotluses, et kuna praegune vaidlus on HKMS §

266 lg 1 kohaselt hankeasi ja Eesti Keskkonnateenused AS ei ole enne kohtusse pöördumist

läbinud HKMS § 268 lg-s 1 ettenähtud kohustuslikku kohtueelset menetlust, siis tuleb tema

kaebus jätta HKMS § 151 lg 1 p 1 ja § 121 lg 1 p 4 alusel läbi vaatamata.

14. HKMS § 266 lg 1 järgi on hankeasjaks mh hankelepingu muutmisest tekkinud haldusasi

ja HKMS § 267 lg 1 kohaselt saab kaebuse hankeasjas esitada muu hulgas hankelepingu

peale. See hõlmab ka hankelepingu muutmist (nt Riigikohtu 05.11.2018 otsus nr 3-17-1410, p

15). Keila Linnavalitsuse 16.11.2023 korraldus nr 2-2/325 (muudetud 28.12.2023

korraldusega nr 2-2/382) ja 04.12.2023 kokkulepe 25.05.2022 sõlmitud korraldatud

jäätmeveo töövõtulepingu nr 12-2/86 muutmiseks on HKMS § 267 lg-te 2 ja 3 järgi

käsitatavad haldusaktidena. HKMS § 268 lg 1 näeb ette, et nn tavahankes võib hankija

tegevuse peale esitada halduskohtule kaebuse alles pärast seda, kui isik on läbinud menetluse

VAKO-s. Seejuures tuleb aga arvestada ka VAKO pädevuse ulatust. Ringkonnakohtu

hinnangul ei tulene apellandi viidatud RHS-i sätetest VAKO-le pädevust lahendada

vaidlustusi hankelepingu muutmise peale juhul, kui muudatus ei ole käsitatav sisuliselt uue

hankelepingu sõlmimisena ilma hanketeadet esitamata (RHS § 185 lg 4 p 3 ja § 197 lg 3; vt

Riigikohtu 30.05.2022 otsus nr 3-20-1150, p 38). Isegi kui 16.11.2023 korraldust saab

käsitada RHS § 185 lg 2 p-s 8 nimetatud hankija otsusena ja kaebaja viidatud vastuolud

õigusaktidega (sh JHE-ga) on taandatavad RHS § 123 rikkumisele, ei nähtu RHS § 185 lg 4

p-dest 2–6 ega § 197 lg-st 3, et VAKO-le saaks esitada vaidlustuse hankelepingu sellise

muudatuse peale, mille tegemiseks on RHAD-s ja hankelepingus võimalus ette nähtud.

Sisuliselt sama on leitud VAKO 01.08.2024 vastuses kaebaja teabenõudele (dtl 913–914),

mille ringkonnakohus võtab HKMS § 198 lg 2 p 3 ja lg 3 alusel haldusasja materjalide juurde.

15. Eeltoodust tulenevalt ei esine HKMS § 151 lg 1 p-s 1 ja § 121 lg 1 p-s 4 sätestatud alust

jätta Eesti Keskkonnateenused AS-i kaebus läbi vaatamata, mistõttu jääb RAGN-SELLS AS-i

11.06.2024 taotlus rahuldamata.

II

Apellatsioonkaebuse lahendamine

16. Ringkonnakohus leiab, et RAGN-SELLS AS apellatsioonkaebus ei ole põhjendatud ja

tuleb jätta rahuldamata. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu otsuse enamike põhjendustega

ja ei pea vajalikuks neid kõiki üle korrata (HKMS § 201 lg 4).

11(19)

3-23-2857

Kontsessioonilepingu muutmise õiguslik alus

17. Vastustaja tugines apellandi 29.08.2023 taotluse rahuldamisel 16.11.2023 korralduses

esmalt RHS § 123 lg 1 p-le 2, JäätS § 66 lg-tele 5 ja 6, JHE 2016 §-le 10 ning lepingu p-le 4.5.

Vastustaja muutis õiguslike aluste loetelu 28.12.2023 korraldusega, jättes välja viite JHE 2016

§-le 10 ja viidates täiendavalt RHS § 123 lg 1 p-le 4. Seega on Keila linna korraldatud

jäätmeveo teenustasude muutmine toimunud RHS § 123 lg 1 p-de 2 ja 4, JäätS § 66 lg-te 5 ja

6 ning lepingu p 4.5 alusel. Seejuures ei reguleeri JäätS § 66 lg-d 5 ja 6 iseenesest jäätmeveo

teenustasude muutmise tingimusi ega korda, vaid need näevad kokkuvõtlikult ette, et

jäätmeveo teenustasu peaks katma kõik nimetatud teenuse osutamiseks vajalikud kulud.

18. Hankelepingu p 4.5 kohaselt on tellijal õigus töövõtja põhjendatud ettepanekute alusel,

kooskõlas RHAD-i ja õigusaktidega anda oma korraldusega nõusolek mh teenustasude

suuruse muutmiseks. TK p 1.4.2 kohaselt toimub korraldatud jäätmeveo teenustasude

muutmine Keila linna jäätmehoolduseeskirjas ja hankelepingus sätestatud tingimustel ja

korras. Sisulist vaidlust ei ole menetlusosaliste vahel selles, et kuigi TK p 1.4.5.3 kohaselt

pidi pakkumuse maksumus sisaldama kõiki kulusid ning TK p 1.4.5.5 kohaselt oli pakkumuse

hind lõplik ja hankija eeldas, et sama hind kehtib kogu lepinguperioodi jooksul, ei välista

need sätted iseenesest teenustasu muutmist TK p-s 1.4.2 ettenähtud korras. See, kas

teenustasu muutmiseks esinesid erandlikud asjaolud, on sisulise hindamise küsimus.

19. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu järeldusega, et teenustasu muutmise tingimuste

osas kuulus kohaldamisele JHE 2016 § 10 lg 2. TK p-st 1.4.2 ja lepingu p-st 4.5 nähtub üheselt

hankija soov sätestada mh alused hinna läbivaatamiseks. Kui käsitada TK p-s 1.4.2 sisalduvat

viidet osutusena ükskõik millisele lepinguperioodi kestel edaspidi kehtestatavale JHE-le, siis

ei saaks TK p-s 1.4.2 sätestatut pidada RHS § 123 lg 1 p 2 tähenduses RHAD-s piisavalt

selgelt, täpselt ja ühemõtteliselt ette nähtud hinna läbivaatamise regulatsiooniks, millega

pakkujatel olnuks võimalik pakkumusi tehes arvestada. Seetõttu tuleb TK p-s 1.4.2 tehtud

viidet käsitada staatilisena, sõltumata sellest, et riigihanke nr 238792 teabevahetuse käigus

antud selgitustes teenustasu muutmise kohta (vt sõnumid ID 608891, ID 608888 – dtl 89)

osutas vastustaja TK p-le 1.1.5, mis viitab „kehtivale“ JHE-le. Samas ei reguleeri teenustasu

muutmist TK p 1.1.5, vaid TK p 1.4.2. Sellele, et hankija nõusolekul on teenustasu võimalik

muuta TK p 1.4.2 ning JHE 2016 § 10 lg 2 alusel, viitas ringkonnakohus ka 11.03.2022 otsuses

nr 3-21-2867 (p 26). Kuna praegusel juhul on küsimuse all RHAD-i sätete sisustamine, mitte

aga kehtivuse kaotanud õigusakti vahetu kohaldamine, siis ei ole kaebaja viidatud lahendid

(otsused nr 3-15-44 ja nr 3-21-2139) asjassepuutuvad. Eeltoodut arvestades tuli vastustajal

lepingu p-st 4.5 ja TK p-st 1.4.2 tulenevalt lähtuda JHE 2016 § 10 lg 2 teises lauses sätestatud

tingimustest, mille kohaselt võib vedaja taotleda teenustasu muutmist selliste objektiivsete

asjaolude esinemise korral, millega vedajal polnud võimalik pakkumuse esitamise ajal

arvestada ja sellest tingitult muutuvad kulud tööjõule, veokite kütusele, saastetasule või

jäätmete vastuvõtuhinnale jäätmekäitluskohas.

20. RHS § 141 lg 7 kohaselt lähtub hankija kontsessioonilepingu muutmisel RHS §-s 123

sätestatust. RHS § 123 lg 1 p 2 annab võimaluse sõlmitud hankelepingut muuta ilma uut

hankemenetlust korraldamata, kui muudatuse väärtusest sõltumata ei muudeta hankelepingu

üldist olemust ja muudatuse ulatus, sisu ja kohaldamistingimused, näiteks hinna läbivaatamise

kohta, olid riigihanke alusdokumentides selgelt, täpselt ja ühemõtteliselt ette nähtud. Kaebaja

on seisukohal, et kuna vaidlusaluse lepingumuudatuse ulatust ja kohaldamistingimusi ei olnud

RHAD-s selgelt ette nähtud, siis ei saanud 29.08.2023 taotlust rahuldada RHS § 123 lg 1 p 2

alusel. Ringkonnakohus sellega ei nõustu. Ehkki tuleb möönda, et teenustasu suuruse

muutmine oleks selgem ja täpsem, kui selleks oleks RHAD-s nähtud ette näiteks hindade

12(19)

3-23-2857

indekseerimine kindla valemi järgi ja etteantud sagedusega või muu sarnane lahendus, ei ole

siiski alust väita, et lepingu p 4.5 ja TK p 1.4.2 koostoimes JHE 2016 § 10 lg-ga 2 on sedavõrd

üldise sisuga, et välistavad RHS § 123 lg 1 p 2 kohaldamise. Direktiivi 2014/23/EL

põhjendusest 78 ja art 43 lg 1 punktist a nähtub samuti, et normi eesmärgiks on esmajoones

olnud välistada hankijale piiramatu kaalutlusõiguse andmine (vrd direktiivi 2014/24/EL2

põhjendus 111 ja art 72 lg 1 punkt a). JHE 2016 § 10 lg 2 piiritleb nii muudatuse sisu

(teenustasu tõstmine) ja ulatuse (ainult konkreetsete kululiikide suurenemine) kui ka selle

sätte kohaldamistingimused (ettenägematud objektiivsed asjaolud, mis suurendavad vedaja

kulusid). Pole arusaadav, millele tuginedes on kaebaja järeldanud, et ulatuse ja

kohaldamistingimuste all tuleb tingimata mõista just seda, kui palju tohib teenustasu tõsta ja

kui sageli tohib teenustasu tõsta. Seetõttu sai teenustasu muutmise aluseks olla RHS § 123 lg

1 p 2, kuid muudatuse õiguspärasuse suhtes võtab ringkonnakohus seisukoha allpool.

21. Vastustaja on 28.12.2023 korralduses täiendavalt tuginenud RHS § 123 lg 1 p-le 4, mis

võimaldab sõlmitud hankelepingut muuta siis, kui muudatuse põhjustavad hoolsale hankijale

ettenägematud asjaolud, kusjuures hankelepingu üldist olemust ei muudeta ja muudatuse

tulemusena ei suurene hankelepingu maksumus rohkem kui 50%. Apellant leiab, et RHS §

123 lg 1 p 4 andis lepingu muutmiseks iseseisva aluse, mis ei sõltu RHAD-st, JHE-st ega

lepingu sätetest. Apellandiga tuleb iseenesest nõustuda, et RHS § 123 lg 1 p 4 kohaldamine ei

eelda, et selline võimalus oleks lepingus või RHAD-s ette nähtud. Kui muutmisvajadus ei

saanud olla hoolsale hankijale ettenähtav, siis ei saa ka nõuda, et see pidanuks olema lepingus

või RHAD-s ette nähtud. Samas ei ole vähemasti kontsessioonilepingu kontekstis

põhjendatud tõlgendada RHS § 123 lg 1 p-i 4 viisil, et see annab sisuliselt õiguse muuta

hankelepingut igasuguste ettenägematute asjaolude ilmnemise korral, vaid selle sätte kohaselt

peaks ettenägematutest asjaoludest tingitud muutmisvajadus esinema hankijal, mitte pakkujal.

See ei tähenda, et asjaolu peaks olema põhjustatud hankijast, vaid tegemist peab olema

sedalaadi asjaoluga, millega hankija pidanuks hankemenetluses arvestama, kui ta oleks

saanud seda ette näha. RHS § 123 lg 1 p 4 aluseks oleva direktiivi 2014/24/EL art 72 lg 1

punkti c (millele vastab direktiivi 2014/23/EL art 43 lg 1 punkt c) kohaldamist on seostatud

eeskätt nt hankelepingu täitmise tähtaja pikendamisega (nt Euroopa Kohtu 07.12.2023 otsus

liidetud kohtuasjades C-441/22 ja C-443/22, Ostina Razgrad, p-d 68–70).

22. Kontsessioonilepingu sõlmimisele suunatud riigihangetes on põhjendamatult madala

maksumuse kontrollimine vabatahtlik (s.o kontsessioonilepingu sõlmimise menetlusele RHS

§-s 115 sätestatu ei laiene, kui hankija seda RHAD-s ette ei näe – nt Riigikohtu 16.03.2020

otsus nr 3-19-1825, p 13) ning praegusel juhul ei olnud alapakkumuste kontrolli RHAD-s

sätestatud (vt lisaks Tallinna Ringkonnakohtu 11.03.2022 otsus nr 3-21-2867, p 15). Seega oli

pakkumuse maksumusega seotud asjaolude (st teenuse osutamise eeldatavate kulude ja nende

võimaliku muutumise) n-ö ettenägemine selgelt pakkuja kohustuseks ning järelikult ei ole

üldse asjakohane analüüsida, kas kontsessionääri kulude suurenemine pärast pakkumuse

esitamist ja hankelepingu sõlmimist sai olla või pidi olema hoolsale hankijale ettenähtav või

mitte. Apellant on viidanud Rahandusministeeriumi 21.03.2022 koostatud juhendmaterjalile

„Hankelepingute ja raamlepingute muutmine kriisiolukorras. Vääramatu jõud. Leppetrahv“3,

kuid see ei käsitle eraldi kontsessioonilepinguid. Lisaks on ka nimetatud juhendis viidatud, et

hoolas hankija peab suutma ette näha eeskätt seda, kas hankelepingu täitmine on kehtestatud

tingimustel reaalselt võimalik (nt pandeemia või rahvusvaheliste sanktsioonidega seotud

erakordsed tarneraskused tingivad lepingu täitmise tähtaja pikendamise või tarnitava kauba

väljavahetamise).

2 Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26.02.2014 direktiiv 2014/24/EL riigihangete kohta ja direktiivi 2004/18/EÜ

kehtetuks tunnistamise kohta

3 Kättesaadav: https://fin.ee/media/5992/download (06.09.2024)

13(19)

3-23-2857

23. Isegi kui möönda, et riigihanke üldpõhimõtetest (RHS § 3 p-st 3) tulenevalt oli hankijal

riigihankes nr 238792 kohustus vähemasti mõningal määral kontrollida esitatud pakkumuste

maksumuse põhjendatust, et hinnata pakkumuste tõsiseltvõetavust, ei ulatunud see kohustus

nii kaugele, et hankija pidanuks hakkama eraldi hindama üksikuid kulukomponente, vaid ta

võis leppida pakkuja kinnitustega, et võimalike lähiaastate hinnatõusudega ja jäätmeliikide

koguste muutumisega on arvestatud ning pakkujal on võimalik kulusid katta mh lisateenuste

osutamise ja ristsubsideerimise abil (vt ka Tallinna Ringkonnakohtu 11.03.2022 otsus nr 3-

21-2867, p-d 16–24 ja 27).

24. Lisaks eeltoodule ei saa RHS § 123 lg 1 p-le 4 tuginemist ringkonnakohtu arvates

pidada praegusel juhul asjakohaseks, kuna vaidlusaluse muudatuse põhjustanud asjaolud

(kütusehinna, tööjõukulude ja jäätmekäitluskoha vastuvõtutasude võimalik suurenemine

lepinguperioodil) olid hankijale iseenesest ettenähtavad ning sellega on hankemenetluses ka

arvestatud ja nähtud ette võimalus teenustasu tõstmiseks (lepingu p 4.5 ja TK p 1.4.2).

Ettenähtavate asjaolude puhul ongi asjakohane näha RHAD-s ja hankelepingus ette selged

läbivaatamisklauslid (vt otsus nr C-441/22 ja C-443/22, p 71). Kui pakkuja kulud teenuse

osutamisele suurenevad ettenägematult või ulatuses, mis ületab kontsessionääri tavapärast

äririski, siis võimaldavad TK p 1.4.2 ja JHE 2016 § 10 lg 2 teenustasu tõsta.

25. Apellant on hankelepingu muutmise võimalike õiguslike alustena täiendavalt viidanud

VÕS §-le 97 (kui tegemist on tsiviilõigusliku lepinguga) ja HMS § 102 lg-le 4 (kui tegemist

on halduslepinguga). Ringkonnakohus märgib esmalt, et vastustaja ei ole 16.11.2023

korralduses ega seda muutvas 28.12.2023 korralduses kummalegi neist alustest tuginenud.

Pidades silmas, et tegemist on kontsessioonilepinguga, mille muutmiseks ilma uut riigihanget

korraldamata on RHS §-s 123 kui erinormis nähtud ette ranged tingimused, ei saa apellandiga

nõustuda, et lepingu muutmisel saanuks vastustaja tugineda ka pelgalt VÕS §-le 97 või HMS

§ 102 lg-le 4. Apellandi pakutud lähenemine muudaks RHS §-s 123 sisalduvad piirangud

suuresti sisutuks. Ehkki sõlmitud hankeleping on olemuselt tavapärane tsiviilõiguslik leping

või haldusleping, ei anna see hankijale võimalust kalduda kõrvale RHS-s sätestatud lepingu

sõlmimise ja muutmise tingimustest ja korrast. Kui RHS § 123 ei võimalda vaidlusalust

kontsessioonilepingut soovitud viisil muuta, siis juhul, kui lepingut ei peeta võimalikuks

senistel tingimustel edasi täita, tuleb leping lõpetada ning korraldada jäätmevedaja leidmiseks

uus kontsessioonimenetlus. Kuivõrd hankelepingu RHS § 123 alusel muutmise lubatavus ega

järelikult ka praeguse kohtuvaidluse lahendamine ei olene vastusest küsimusele, kas

asjaomane kontsessioonileping on haldusleping või tsiviilõiguslik leping, siis ei ole vaja

lepingu olemust põhjalikumalt analüüsida. Riigikohus ei ole 11.11.2021 otsuses nr 3-18-1946

(p-d 28–30) väljendanud seisukohta, et hankelepingu muutmisel võiks jätta RHS §-i 123

kõrvale, vaid rõhutas samuti, et hankelepingu muutmine saab olla vaid erandlik ja toimuda

kooskõlas seaduses sätestatud tingimustega.

Kontsessioonilepingu muutmise põhjendatus

26. Halduskohus aktsepteeris, et RHS § 123 lg 1 p-st 2, lepingu p-st 4.5 ja TK p-st 1.4.2

ning JHE 2016 § 10 lg-st 2 tulenevalt võisid mitmed 16.11.2023 ja 28.12.2023 korraldustes

toodud asjaolud põhimõtteliselt õigustada jäätmeveo teenustasu tõstmist, kuid teenustasu

muudatus oli siiski õigusvastane, sest vastustaja on 29.08.2023 taotlust lahendades jätnud

uurimiskohustuse ja kaalutlusõiguse nõuetekohaselt teostamata. Ringkonnakohus nõustub

halduskohtuga, et eriti kontsessioonilepingu eripära arvestades ei saa igasugune vedaja kulude

suurenemine anda alust teenustasu tõstmiseks, vaid seda saaksid tingida ainult ettenägematud

objektiivsed asjaolud (vt JHE 2016 § 10 lg 2) ja üksnes ulatuses, mis ületab kontsessionääri

äririski (vt ka TK p 1.4.5.5). Seejuures tuleneb RHS § 4 p-st 13 (vt lisaks direktiivi

14(19)

3-23-2857

2014/23/EL põhjendused 18 ja 20 ning art 5 punkti 1 alapunkti b teine lõik), et

kontsessioonilepingu puhul läheb kontsessionäärile üle esmajoones nõudluse või

pakkumisega seotud äririsk. Direktiivi 2014/23/EL põhjendusest 20 nähtuvalt tuleks

nõudlusega seotud riski mõista kui riski seoses tegeliku nõudlusega lepingu esemeks oleva

teenuse järele. Kontsessionääri äririsk hõlmab mh turuolukorra ettenägematut ja olulist

muutumist (vt direktiivi 2014/23/EL art 5 p 1 alap b teise lõigu lõpuosa).

27. Kuivõrd kontsessionääri äririsk sisaldab mh nõudluse muutumist, siis ei saa teenustasu

tõstmist ringkonnakohtu hinnangul õigustada asjaolud, et jäätmevaldajaid on

märkimisväärselt lisandunud ja biojäätmete tegelik maht on kujunenud RHAD-s eeldatust

oluliselt suuremaks ning paberijäätmeid tekib jällegi RHAD-s eeldatust kordades vähem,

samas kui nendega seotud transpordikulud on märgatavalt suurenenud. See, et jäätmevaldajad

hakkavad edaspidi jäätmeid rohkem liigiti koguma (st eelkõige sorteerima olmejäätmetest

välja biojäätmeid), pidi olema apellandile mõistlikult ettenähtav, sest Keila linnas varem

biojäätmeid eraldi ei kogutud, vaid korraldatud jäätmevedu hõlmas üksnes segaolmejäätmed,

paberijäätmed ja suurjäätmed. Kuna hankija oli juba RHAD-i tingimuste koostamisel

püüdnud muuta biojäätmete eraldi kogumist jäätmevaldajate jaoks atraktiivseks (st

majanduslikult kasulikuks), et soodustada biojäätmete liigiti kogumise tõhusat rakendumist

(TK p 1.4.5.6 kohaselt tohtis biojäätmete kogumistasu m3 hind olla maksimaalselt 40%

segaolmejäätmete kogumistasu m3 maksumusest) ning reaalsuses pakkusid kõik pakkujad (sh

apellant) biojäätmete kogumistasuks koguni ainult 0,01 eurot (s.o madalaima võimaliku

hinna, mida oli TK p 1.4.5.2 järgi üldse lubatud pakkuda), pidid pakkujad olema valmis ka

selleks, et suur hulk jäätmevaldajaid võtab biojäätmete liigiti kogumise kiiresti omaks.

Olukorras, kus Keila linnas ei olnud varem korraldatud jäätmeveo raames biojäätmeid eraldi

kogutud, ei saanud hankijal samuti olla väga täpset prognoosi kogutavate biojäätmete

võimalikust mahust ning pakkujatel ei olnud alust eeldada vastupidist. Tehnilisest kirjeldusest

nähtub üheselt, et selles välja toodud arvandmed (nt elanike, jäätmetekkekohtade, tühjenduste

või jäätmekoguste kohta) kajastasid kas RHAD-i koostamise aja seisuga (29.06.2021) teada

olnud andmeid või siis olid andmed üksnes eelduslikud ja põhinesid hankija prognoosil, mis

ei pruugi täituda. Pakkumuse esitamisel (07.09.2021) ja hankelepingu sõlmimisel

(22.05.2022) tuli apellandil arvestada, et asjaolud võivad muutuda või olla juba muutunud (st

kuna lepingu sõlmimine viibis haldusasjas nr 3-21-2867 peetud vaidluse tõttu).

28. RAGN-SELLS AS-i 29.08.2023 taotlusest ja 29.09.2023 täiendusest nähtub

kokkuvõttes, et teenustasu tõstmise vajadust ja hinnatõusu ulatust on põhjendatud sellega, et

apellant saaks jätkata piirkonna teenindamist lepinguperioodi lõpuni hankes planeeritud

tulemuslikkusega. Kohtumenetluses on apellant rõhutatud, et kontsessionääril on õigus nõuda

esialgse lepingulise tasakaalu taastamist. Ringkonnakohus nõustub, et erandlikud asjaolud

võivad tõesti õigustada teenustasu tõstmist, kuid seda üksnes ulatuses, mis ei ole hõlmatud

kontsessionäärile üle läinud äririskiga. Praegusel juhul näib apellant kui kontsessionäär

seevastu soovivat sisuliselt üldse välistada igasuguse äririski kandmist, mis ei oleks kooskõlas

kontsessioonisuhte olemusega. JäätS § 66 lg-d 5 ja 6 ei saa tõlgendada viisil, et need annavad

jäätmevedajale õiguse nõuda, et jäätmeveo teenustasu kataks alati kõik jäätmevedaja kulud ja

tagaks talle planeeritud tulukuse. JäätS § 66 lg 4 näeb ette, et mh jäätmeveo teenustasu

suuruse määramise kord kehtestatakse valla- või linnavolikogu määrusega. JHE 2016 § 10 lg 1

kohaselt seatakse teenustasu suurus jäätmeveo teenuse kontsessiooniga ning selle muutmine

on lubatav ainult kooskõlas RHS-ga, RHAD-ga ning JHE 2016 § 10 lg-tega 2 ja 3.

29. Vastustajal tuli teenustasu suurendamise taotluse lahendamisel selgitada välja, kas

vedaja kulude suurenemine, millele taotluses tugineti, on tegelikkuses toimunud ja kui suurel

määral on kulud tõusnud, ning seejärel hinnata, kas kulude suurenemine oli või pidi olema

15(19)

3-23-2857

pakkujale ettenähtav (sh osaliselt) või mitte (st kas kulude suurenemise tingisid objektiivsed

asjaolud, millega ei olnud võimalik pakkumuse tegemise ajal arvestada). Kui vastustaja

tuvastab vedaja kulude ettenägematu suurenemise, siis on tal õigus kaaluda, kas ja mil määral

teenustasu muuta. Halduskohus on arusaadavalt selgitanud, et kuna kütusehinnad ongi

muutlikud ning töötajate palgakulu kasv on tavapärane ja vedaja enda kontrolli all, siis ei saa

nende kulude suurenemist vähemasti mitte kogu ulatuses pidada ettenägematuks või seostada

neid Ukraina sõja mõjudega. Ringkonnakohus ei nõustu apellandi seisukohaga, et vastustajal

on teenustasu tõstmisel väga avar kaalutlusruum ja ta võiks seetõttu piirduda ka üksnes vedaja

kinnitustega. Esiteks piirab vastustaja kaalutlusõigust JHE 2016 § 10 lg 2 ning teiseks esineks

isegi avara kaalutlusruumi korral ilmselgelt kaalutlusviga siis, kui vastustaja on jätnud välja

selgitamata asjaolud, mida tal tulnuks kaalumisel arvestada. Vaatamata sellele, et korraldatud

jäätmeveo toimimise suhtes on suur avalik huvi, saab kontsessioonilepingu muutmine olla

lubatav ainult erandlikel juhtudel. Õigusaktid ei näe uurimiskohustuse täitmiseks ette

konkreetseid nõudeid, kuid pelgalt sellest, et apellant on pidanud oma esialgset taotlust

täpsustama ning andma taotluse kohta täiendavalt selgitusi linnavalitsuse istungil, ei saa veel

järeldada uurimiskohustuse täitmist. Vastustaja ei pea nõudma vedajalt kulude suuruse kohta

tingimata algdokumentide esitamist, kuid teenustasu muutmisel aluseks võetud andmed

peaksid olema vajaduse korral hiljem kontrollitavad.

30. Praegusel juhul tõsteti segaolmejäätmete veo teenustasu 50% (s.o 1 m3 maksumus

senise 6,78 euro asemel 10,17 eurot), põhjendades seda mh kütusehindade suurenemisega

49,64% ajavahemikus 2021. a septembrist kuni 2023. a augustini. Puuduvad andmed, et

vastustaja oleks pidanud vajalikuks kütusehinna muutumist üle kontrollida või sisuliselt

analüüsida. Kui lähtuda apellandi taotluses aluseks võetud kuupäevadest (30.08.2021–

07.08.2023) ning tema kasutatud avalikust allikast (Euroopa Komisjoni väljaanne Weekly Oil

Bulletin4), siis oli diiselkütuse hinnaks Eestis koos maksudega 30.08.2021 seisuga 1222 eurot/

tonn ja 07.08.2023 seisuga 1607 eurot/tonn (nt tabeli „Price developments 2005 onwards“5

vahekaardil „Prices with taxes“ veeru BT read 60 ja 159), mis teeb hinnatõusuks 31,5%, mitte

apellandi väidetud 49,64%. Viimati nimetatud number on saadud, kõrvutades diiselkütuse

hindu samadel kuupäevadel, kuid ilma maksudeta (s.o 30.08.2021 seisuga 646,33 eurot/tonn

ja 07.08.2023 seisuga 967,17 eurot/tonn). Selline arvutus annab tegelikust hinnamuutusest aga

moonutatud pildi, sest aktsiis moodustab kütuse hinnast suure osa, kuid ei muutu samamoodi

nagu kütuse n-ö omahind maailmaturul. Koos maksudega arvutatud hinnamuutus (31,5%) on

lähedane Statistikaameti 01.03.2024 kirjas (vt Eesti Keskkonnateenused AS 11.03.2024

seisukoha lisa 2) välja toodule, mille kohaselt oli tarbijahinnaindeksis diisekütuse

hinnamuutus 2023. a augustis võrreldes 2021. a septembriga 31,8%. Tööjõukuludega

seonduvalt on apellant esitanud vastustajale küll teabe selle kohta, kui palju on Statistikaameti

andmetel tõusnud tööjõukulud transpordisektoris tervikuna ja mil määral on apellant ise

tõstnud transporditöötajate töötasusid, kuid ei nähtu, et vastustaja oleks üldse sisuliselt

hinnanud, kas töötasude tõstmise vajadus oli ettenägematu ja palgatõusu suurus põhjendatud.

31. Sarnaselt halduskohtule (vt Tallinna Halduskohtu 26.03.2024 istungi protokoll, ajamärk

00:02:16) ei pea ringkonnakohus RAGN-SELLS AS-i 11.03.2024 seisukoha lisa 1 haldusasja

materjalide juurde võtmist vajalikuks, sest selles sisalduvat tabelit vedaja 2023. a eeldatavate

ning tegelike kulude ja tulude kohta (sh arvutused, millised oleksid vedaja tulud suurendatud

teenustasu tingimustes) ei ole apellant vastustajale esitanud ning ärisaladusele viidates ei pea

apellant võimalikuks neid andmeid vastustajale avaldada ka kohtumenetluses. Kuna Keila linn

ei ole jäätmeveo teenustasu tõstmisel tuginenud apellandi esitatud tabelile ja kohus ei saa

4 Kättesaadav: https://energy.ec.europa.eu/data-and-analysis/weekly-oil-bulletin_en (06.09.2024)

5 Kättesaadav: https://energy.ec.europa.eu/document/download/906e60ca-8b6a-44e7-8589-652854d2fd3f_en?

filename=Weekly_Oil_Bulletin_Prices_History_maticni_4web.xlsx (06.09.2024)

16(19)

3-23-2857

asuda vastustaja eest ise otsustama selle üle, kas 29.08.2023 taotluse alusel teenustasu

tõstmine on vajalik ja milline peaks olema põhjendatud teenustasu, siis ei mõjuta esitatud

ülevaade vaidluse lahendamist ja selle toimikusse lisamine ei ole vajalik. Asjaolus, et vedaja

kulud on pärast pakkumuse esitamist ja hankelepingu sõlmimist tõusnud, ei ole iseenesest

vaidlust. Küsimus on üksnes, kas ja millises ulatuses annab see aluse teenustasu tõsta.

32. Ringkonnakohus ei nõustu apellandi seisukohaga, et halduskohtu viidatud Ukraina

sõjaga kui hoolsale pakkujale ettenägematu asjaoluga seoses sisendhindadele kaasnenud nn

lisamõju väljaselgitamine nõuaks ebamõistlikke jõupingutusi või on üldse võimatu.

Halduskohus ei ole märkinud, et teenustasu tõstmiseks tuleb vastustajal tõsikindlalt tuvastada,

millises ulatuses on nt kütusehinna tõusu põhjustanud jätkuv sõda Ukrainas, mis oleks

tõepoolest võimatu. Asjaolu, et arvesse võetav Ukraina sõja nn lisamõju suurus teenuse

osutamise kuludele saab olla üksnes hinnanguline, ei tähenda samas, et vastustaja võiks jätta

selle üldse hindamata, nagu see on toimunud praegusel juhul. Kuna vastustaja on juba ühe

kulukomponendi (kütuse hind) puhul jätnud uurimata, mil määral oli hind tegelikult

muutunud, ning hindamata selle, millises ulatuses võib hinnamuutus olla tingitud Ukraina

sõjast ja kui suures ulatuses peaks hinnatõus olema hõlmatud kontsessionääri äririskiga, siis

oli teenustasu tõstmine igal juhul õigusvastane, sõltumata sellest, kas ja millises ulatuses pidid

ka tööjõukulude ja jäätmete vastuvõtutasude suurenemine olema apellandile ettenähtavad.

Kuna vastustaja ei ole piisavalt välja selgitanud olulisi asjaolusid, mida tal tuli teenustasu

tõstmise kaalumisel arvesse võtta, siis on vaidlustatud korraldus ja sellel põhinev teenustasu

tõstmine õigusvastane.

33. Halduskohus tühistas 24.04.2024 otsusega Keila Linnavalitsuse 16.11.2023 korralduse

nr 2-2/325 (resolutsiooni p 1.1) ja Keila Linnavalitsuse 28.12.2023 korralduse nr 2-2/382

(resolutsiooni p 1.2) ning samuti Keila Linnavalitsuse ja RAGN-SELLS AS-i vahel

04.12.2023 sõlmitud kontsessioonilepingu 12-2/86 muutmise kokkuleppe (resolutsiooni p

1.3). Ehkki HKMS § 267 lg 3 järgi kohaldatakse hankelepingute suhtes

halduskohtumenetluses haldusakti kohta sätestatut, tuleneb samast sättest, et kohus ei tühista

siiski kehtivat hankelepingut, vaid võib tuvastada hankelepingu tühisuse, kui see on tühine

RHS-s sätestatud alusel. Hankelepingu tühisuse aluseid reguleerib RHS § 121, kuid

kõnealune säte ei käsitle hankelepingu muutmisega seotud olukordi. Hankelepingu muudatus

võib olla tühine RHS § 121 lg 1 p 1 kohaselt, kui lubamatu muutmise vormis sõlmitakse

sisuliselt uus hankeleping (nt Riigikohtu 30.05.2022 otsus nr 3-20-1150, p 38). Kuna praegu

oli teenustasu muutmise võimalus RHAD-s ja lepingus iseenesest ette nähtud, siis ei ole alust

käsitada teenustasu õigusvastast muutmist sisuliselt uue kontsessioonilepingu sõlmimisena.

Samas annab HKMS § 5 lg 2 halduskohtule volituse koos haldusakti tühistamisega teha

otsuse resolutsioonis kindlaks ka sellise tehingu tühisus, mis tehti tühistatavas haldusaktis

sisaldunud tahteavalduse alusel. Samuti võib kohus HKMS § 41 lg 4 kohaselt teha haldusakti

tühisuse kindlaks ka tühistamiskaebuse alusel. Seetõttu ei ole määrav, et kaebuses taotleti

04.12.2023 kokkuleppe tühistamist. Ringkonnakohtu hinnangul pidanuks halduskohtus

eeltoodust lähtudes tuvastama hankelepingu muutmiseks sõlmitud 04.12.2023 kokkuleppe

tühisuse, mitte ei saanud seda tühistada. Selles osas tuleb halduskohtu otsust muuta.

34. Apellant on palunud juhul, kui ringkonnakohus jätab apellatsioonkaebuse rahuldamata,

tuvastada vaidlustatud haldusaktide tühisus alates kohtuotsuse jõustumisest (st edasiulatuvalt),

mitte tagasiulatuvalt. Ringkonnakohtu hinnangul menetlusseadustik sellise otsuse tegemist ei

võimalda. Tühistamine kujutab endast haldusakti algusest peale kehtetuks tunnistamist (vt nt

Riigikohtu 07.03.2003 määrus nr 3-3-1-21-03, p-d 13–14) ja HKMS-st ei tulene kohtule

volitust tunnistada haldusakt kehtetuks edasiulatuvalt. Taotlust ei oleks ka sisuliselt põhjust

rahuldada. Kuivõrd Keila Linnavalitsuse 16.11.2023 korraldus (muudetud 28.12.2023

17(19)

3-23-2857

korraldusega) oli algusest peale õigusvastane, siis oli ka selle alusel tehtud 04.12.2023

kokkulepe algusest peale õigusvastane. Asjaolu, et esialgse õiguskaitse kohaldamata jätmise

tõttu on apellant osutanud kohtumenetluse ajal segaolmejäätmete veo teenust 04.12.2023

kokkuleppele vastavalt tõstetud teenustasuga, ei tähenda, et õigusvastast muudatust ei tohikski

üldse tagasi täita. Siinse vaidluse lahendamiseks ei ole siiski vajalik ega otstarbekas hinnata,

kas ja millistel tingimustel võiksid teenustasu õigusvastase muutmise tõttu kahjustatud

jäätmevaldajad nõuda vedajalt hinnavahe tagastamist. Vastustaja 16.11.2023 korralduse

tühistamisest ja 04.12.2023 kokkuleppe tühisuse tuvastamisest vahetult apellandile mingeid

kohustusi ei tule.

III

Kokkuvõte ja menetluskulud

35. Eelneva põhjal ja HKMS § 200 p 3 alusel jääb RAGN-SELLS AS apellatsioonkaebus

rahuldamata. Ringkonnakohus tühistab Tallinna Halduskohtu 24.04.2024 otsuse resolutsiooni

p-i 1.3 ning teeb selles osas asjas uue otsuse, millega tuvastab Keila linna ja RAGN-SELLS

AS-i vahel 04.12.2023 sõlmitud lepingu nr 12-2/86 muutmise kokkuleppe tühisuse. Ülejäänud

osas jääb halduskohtu otsus muutmata.

36. RAGN-SELLS AS on palunud mõista kaebajalt tema kasuks välja apellatsioonkaebuse

esitamisel tasutud riigilõiv 20 eurot ja ringkonnakohtu menetlusega seotud esindajakulu 5370

eurot (ilma käibemaksuta). Esindajakulu vastab advokaatide 33,5 töötunnile hinnaga 180 või

140 eurot/tund (ilma käibemaksuta). Kokku 5390 euro suuruste menetluskulude kandmine või

nende kandmise kohustus seoses asja lahendamisega ringkonnakohtus on HKMS § 109 lg-te 1

ja 11 nõuetele vastavalt tõendatud. Kuivõrd apellatsioonkaebus jääb rahuldamata, siis jäävad

apellandi menetluskulud apellatsiooniastmes HKMS § 108 lg 1 alusel tema enda kanda.

37. Eesti Keskkonnateenused AS on palunud mõista apellandilt tema kasuks välja praeguse

haldusasja apellatsioonimenetlusega seotud esindajakulu 4534,50 eurot (ilma käibemaksuta),

mis vastab advokaatide 25,38 töötunnile hinnaga 190 või 160 eurot/tund (ilma käibemaksuta).

Kokku 4534,50 euro suuruse esindajakulu kandmise kohustus seoses haldusasja

lahendamisega ringkonnakohtus on advokaadibüroo arvetega HKMS § 109 lg 11 nõuetele

vastavalt tõendatud. Kuna apellatsioonkaebus jääb rahuldamata, peab menetluskulud HKMS §

108 lg-st 1 tulenevalt kandma apellant. Ringkonnakohtu hinnangul on kaebaja taotlus

põhjendatud ja tuleb rahuldada tervikuna. Taotletud esindajakulu suurus ei ületa esimese

astme kohtus põhjendatuks peetud summat ning kuigi vaidluse põhisisu ei ole muutunud, on

apellant tõstatanud mitmeid küsimusi, mida halduskohtus ei käsitletud (nt

kontsessioonilepingu olemus, vaidlustusmenetluse eelneva läbimise vajadus).

38. Keila linn ei ole esitanud ringkonnakohtule andmeid apellatsioonimenetlusega seoses

kulude kandmise kohta, mistõttu jäävad vastustaja võimalikud menetluskulud HKMS § 109 lg

1 alusel tema enda kanda.

39. Kuigi praeguse vaidluse puhul on tegemist hankeasjaga, on nii Eesti

Keskkonnateenused AS kaebuselt kui ka RAGN-SELLS AS apellatsioonkaebuselt tasutud

riigilõivuseaduse (RLS) § 60 lg-te 1 ja 4 alusel riigilõivu 20 eurot (st jättes kõrvale esialgse

õiguskaitse taotluselt tasutud riigilõivu). RLS § 60 lg 5 kohaselt tuleb hankeasjas kaebuse

esitamisel tasuda riigilõivu RLS §-s 258 sätestatud määras. Kuna siinses asjas vaidluse all

oleva kontsessioonilepingu eeldatav maksumus jääb alla rahvusvahelise piirmäära (5 538 000

eurot), siis kuulus kaebuse esitamisel RLS § 258 lg 1 p 1 järgi tasumisele riigilõiv 640 eurot.

RLS § 60 lg 4 kohaselt tuli sama suures summas riigilõiv tasuda ka apellatsioonkaebuse

18(19)

3-23-2857

esitamisel. Seega on nii esimeses kohtuastmes kui ka apellatsioonimenetluses tasutud

riigilõivu seaduses sätestatust 620 eurot vähem. Kuivõrd halduskohus rahuldas kaebuse, jäid

menetluskulud esimese astme kohtus Keila linna kanda, ja apellatsioonkaebuse rahuldamata

jätmise tõttu jäävad RAGN-SELLS AS-i menetluskulud teise astme kohtus tema enda kanda.

Analoogiliselt tsiviilkohtumenetluse seadustiku § 179 lg-ga 1 tuleb kaebuselt ja

apellatsioonkaebuselt vähem tasutud riigilõiv mõista vastavalt Keila linnalt ja RAGN-SELLS

AS-lt välja riigituludesse. Kohtuotsus tuleb selles osas täita 30 päeva jooksul otsuse

jõustumisest arvates (vt HKMS § 168 lg 11). Tasumiseks vajalikud andmed sisalduvad

otsusele lisatud makseinfos (HKMS § 160 lg 11).

(allkirjastatud digitaalselt)

19(19)