3-24-1271/3 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U M Ä Ä R U S

Kohus

Tallinna Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Eesistuja Virgo Saarmets, liikmed Oliver Kask ja

Villem Lapimaa

Määruse tegemise aeg ja koht

21. juuni 2024, Tallinn

Haldusasja number

3-24-1271

Haldusasi

XX kaebus Politsei- ja Piirivalveameti 23. veebruari

2024. a otsuse nr 15.3-3.4/75-4 ning 18. aprilli 2024.

a vaideotsuse nr 15.3-3.6/18 osaliseks tühistamiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Halduskohtu 20. mai 2024. a määrus

Menetlusosalised

Kaebaja – XX, esindaja Natalja Kutepova

Vastustaja – Politsei- ja Piirivalveamet

Menetluse alus ringkonnakohtus

XX määruskaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Võtta menetlusse XX määruskaebus Tallinna Halduskohtu 20. mai 2024. a määruse

peale haldusasjas nr 3-24-1271.

2. Rahuldada XX määruskaebus osaliselt.

3. Tühistada Tallinna Halduskohtu 20. mai 2024. a määrus haldusasjas nr 3-24-1271

osaliselt ning saata asi halduskohtule ettevalmistava menetluse jätkamiseks Politsei-

ja Piirivalveameti 23. veebruari 2024. a otsuse nr 15.3-3.4/75-4 ja 18. aprilli 2024. a

vaideotsuse nr 15.3-3.6/18 õigusvastasuse tuvastamise nõuetes. Tühistamisnõuete

tagastamist puudutavas osas jääb halduskohtu määrus muutmata.

EDASIKAEBAMISE KORD

Määruse peale võib esitada määruskaebuse Riigikohtule 15 päeva jooksul määruse

kättetoimetamisest arvates (HKMS § 121 lg 4, § 235 lg-d 1 ja 3).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Politsei- ja Piirivalveamet (PPA) väljastas 19.09.2023 otsusega Venemaa Föderatsiooni

kodanikule XXile (sünd. xxx Venemaal) välismaalaste seaduse (VMS) § 137 lg 1 alusel

tähtajalise elamisloa nr 1064018727/TE (kehtivusega 19.09.2023–18.09.2024) elama

asumiseks Eesti kodanikust abikaasa YY juurde (abielu sõlmiti xxx).

2. PPA tunnistas 23.02.2024 otsusega nr 15.3-3.4/75-4 VMS § 135 lg 1 p 4, lg 2 p-de 1, 2

ja 4, § 138 ning § 146 lg 1 p 1 alusel XXi tähtajalise elamisloa nr 1064018727/TE kehtetuks

3-24-1271

2(4)

alates 08.03.2024. PPA tuvastas järelevalvemenetluse käigus, et XXi ja YY abielu oli fiktiivne

ning sõlmiti elamisloa saamise eesmärgil.

3. PPA jättis 18.04.2024 vaideotsusega nr 15.3-3.6/18 rahuldamata XXi vaide PPA

23.02.2024 otsuse kehtetuks tunnistamiseks.

4. XX esitas Tallinna Halduskohtule 29.04.2024 kaebuse PPA 23.02.2024 otsuse nr 15.3-

3.4/75-4 ja 18.04.2024 vaideotsuse nr 15.3-3.6/18 tühistamiseks osas, milles PPA hindas XXi

abielu YYga fiktiivseks. Otsused omavad nimetatud osas kahjulikke tagajärgi XXi uue

elamisloa taotluse lahendamisel. Kuigi pereelu osutus abikaasade jaoks raskeks ning nad

lahutasid abielu 08.03.2024, ei tähenda see, et abielu olnuks algusest peale fiktiivne ja sõlmitud

elamisloa saamise eesmärgil. Sellele ei viita ükski asjaolu ja YY on esitanud PPA-le

valeväiteid. Kaebajal oli ka enne abiellumist õigus viibida Eestis D-viisa alusel (kehtivusega

kuni 26.03.2024) ning ta kavatseb taotleda elamisluba Eestis püsivaks elamiseks vastavalt VMS

§-dele 2103 ja 2104.

5. Tallinna Halduskohus tagastas 20.05.2024 määrusega XXi kaebuse HKMS § 121 lg 2

p 1 alusel kaebeõiguse ilmselge puudumise tõttu. Vaidlust ei ole, et PPA tunnistas kaebaja

tähtajalise elamisloa kehtetuks, kuid kaebusest nähtuvalt ei ole kaebaja osaliselt rahul hoopis

haldusakti põhjendustega ning ei vaidlusta PPA 23.02.2024 otsuse resolutiivosa, vaid ainult

osaliselt otsuse põhjendusi. Vaideotsuse kohaselt esitas kaebaja vahetult enne abielu lahutamist

tähtajalise elamisloa taotluse püsivalt Eestisse elama asumiseks ning võib eeldada, et ta soovib

seda erandina humaansetel kaalutlustel (VMS § 2103). Haldusmenetluse seaduse (HMS) § 60

lg-st 2 tulenevalt on kehtivast haldusaktist igaühele siduv üksnes resolutiivosa ning haldusakti

muudel osadel (sh põhjenduses tuvastatud asjaoludel) on iseseisev õiguslik tähendus ainult

seaduses sätestatud juhtudel. VMS-ga ei ole elamisloa kehtetuks tunnistamise otsuse

põhjendustes tuvastatud asjaoludele antud iseseisvat õiguslikku tähendust (sh ei ole välistatud

varem tuvastatud asjaolu ümberhindamine), mistõttu ei saa need rikkuda kaebaja õigusi. PPA

tuvastatud asjaolud võiksid edaspidi olla HMS § 60 lg 2 esimese lause tähenduses õiguslikult

siduvad vaid juhul, kui need asjaolud oleks tuvastatud otsuse resolutiivosas. Asjaolu, et PPA

võib vaidlustatud haldusakti põhjendusi tulevikus kasutada, ei muuda neid põhjendusi õiguse

allikaks. Üksnes haldusakti põhjendustega ei saa anda isikule õigusi ega panna talle kohustusi,

mistõttu ei ole haldusakti põhjendav osa tühistamisnõudega eraldiseisvalt vaidlustatav.

Kui püsivalt Eestisse elama asumiseks antava tähtajalise elamisloa taotluse menetluses ilmneb,

et kaebaja abielu oli siiski fiktiivne, tähendab see sisuliselt, et kaebaja senine tegevus ei olnud

kooskõlas talle antud elamisloa eesmärgi ja tingimustega (vt VMS § 2102 lg 1 p 3). Samas, kui

kaebaja taotleb elamisluba erandina VMS § 2103 alusel (nagu on viidatud kaebuses), siis ei oma

üldse tähtsust, kas ta vastab VMS § 2102 lg 1 p 3 tingimusele. Olenemata sellest, kas kaebaja

taotleb elamisluba VMS § 2101 või § 2103 alusel, tuleb arvestada, et tühistamisnõudega ei saa

kohtusse pöörduda pelgalt haldusakti põhjenduste muutmiseks, kui need ei ole kellelegi siduvad

ja haldusakti resolutsioon ei riku kaebaja õigusi. Kaebuse pinnalt ei oleks lisaks alust esitada nt

tuvastamisnõuet (HKMS § 37 lg 2 p 6), sest lubatav ei oleks nõue tuvastada, et kaebaja ja tema

abikaasa abielu oli tegelik. Tuvastamiskaebuse saab esitada vaid juhul, kui see on vajalik isiku

õiguste kaitseks ja puudub muu tõhus õiguskaitsevahend (HKMS § 44 lg 1 ja § 45 lg 2), kuid

praegusel juhul tuvastamisnõudel sellist toimet ei oleks. HKMS § 37 lg 2 p-st 6 koostoimes

HKMS § 44 lg-ga 1 ei saa tuletada kaebeõigust avalik-õiguslikus suhtes olulise juriidilise fakti

tuvastamiseks n-ö igaks juhuks. Kui PPA teeb uue elamisloa menetluses kaebajale negatiivse

otsuse, võttes arvesse 23.02.2024 otsuses tuvastatud asjaolusid ja tehtud järeldusi, on kaebajal

võimalik seda otsust vaidlustada ning esitada selle käigus omapoolsed vastuväited ja tõendid

mh 23.02.2024 otsuses tuvastatu ümberlükkamiseks. Puuduvad andmed, et PPA 23.02.2024

3-24-1271

3(4)

otsuses tuvastatu võiks rikkuda kaebaja õigusi iseseisvalt. Kuna vaidlustatud otsuse motiivid ei

saa kaebaja õigusi rikkuda, ei ole võimalik ka nende põhjenduste õiguspärasuse kontrollimine.

Kaebajal puudub subjektiivne õigus, mida saaks halduskohtus kaitsta PPA 23.02.2024 otsuse

põhjenduste osalise tühistamise nõudega. Kaebaja ei ole ka väitnud, et vaideotsus rikuks tema

õigusi vaide esemest sõltumata.

6. XX palub 04.06.2024 määruskaebuses tühistada halduskohtu määrus ja saata asi

halduskohtule menetluse korraldamiseks. Nõustuda ei saa halduskohtu seisukohaga, et

haldusorgan võib haldusakti põhjendustes kirjutada isiku kohta ükskõik mida, peaasi, et

resolutsioon oleks õige. Kui faktilised asjaolud ei ole õiged või need on meelevaldsed või

tõendamata, siis on tegemist haldusakti põhjendamise kohustuse (HMS § 56 lg 1) rikkumisega.

Vaidlusalused põhjendused rikuvad kaebaja õigusi, sest kaebajal tuleb enda Eestis viibimise

seadustamise küsimustes (st elamisloa taotlustega) pöörduda regulaarselt PPA poole. Taotluste

alusel algatatud (sh tulevikus algatatavad) menetlused on eraldiseisvad üksnes formaalselt, sest

tegelikult kogutakse välismaalase kohta andmed kõigi menetluste käigus samasse andmebaasi

ja neid kasutatakse kogumis iga järgmise elamisloa väljastamise otsuse tegemisel. Seetõttu on

kaebaja jaoks äärmiselt tähtis, et haldusmenetluse materjalidest jääksid välja väited selle kohta,

et tema abielu oli fiktiivne. Vaidlustatud haldusakt on põhjendamis- ja kaalutlusvigadega ning

sellega on oluliselt riivatud kaebaja eraelu puutumatust (põhiseaduse (PS) § 26), samuti õigust

vabalt liikuda ja valida elukohta (PS § 34). Kõige tõhusam vahend kaebaja õiguste kaitseks on

PPA 23.02.2024 otsuse ja 18.04.2024 vaideotsuse tühistamine kaebaja õigusi rikkuvas osas.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

7. Määruskaebus tuleb võtta HKMS § 207 lg 1 alusel menetlusse. Määruskaebuse esitamine

on seaduse kohaselt lubatud (HKMS § 121 lg 4), määruskaebus on tähtaegne (HKMS § 204 lg

1) ning vastab HKMS §-de 52–54 ja 205 nõuetele. Määruskaebuse esitamine on lõivuvaba

(HKMS § 104 lg 1 ja riigilõivuseaduse § 22 lg 1 p 9).

8. Kaebaja on taotlenud PPA 23.02.2024 otsuse nr 15.3-3.4/75-4 ja 18.04.2024 vaideotsuse

nr 15.3-3.6/18 tühistamist osas, milles PPA hindas, et XX ja YY abielu oli fiktiivne ning sõlmiti

üksnes elamisloa saamise eesmärgil. Halduskohus leidis, et haldusakti põhjenduste

tühistamisnõudega vaidlustamise eeldused ei ole täidetud ning tuvastamisnõue ei oleks samuti

asjakohane.

9. Ringkonnakohus nõustub halduskohtuga, et PPA 23.02.2024 otsuse põhjenduste peale

esitatud tühistamisnõue ei ole lubatav. Halduskohus on asjakohaselt selgitanud, et haldusakti

põhjenduste eraldiseisev vaidlustamine eeldab HKMS § 44 lg-st 1 tulenevalt, et põhjendustel

on omaette õiguslik tähendus, kuid VMS-i järgi ei oleks PPA 23.02.2024 otsuse põhjendused

hilisemates elamisloa taotluste menetlustes siduvad. Haldusakti põhjenduste eraldiseisvaks

vaidlustamiseks ei piisa siiski ainuüksi sellest, et neile võidakse hakata mõnes teises menetluses

tuginema (nt püsivalt Eestisse elama asumiseks taotletava elamisloa menetluses tuginetakse

PPA 23.02.2024 otsusele ja 18.04.2024 vaideotsusele kui dokumentaalsetele tõenditele – vrd

HKMS § 61 lg 4), sest see omistaks haldusakti kehtivusele HMS § 60 lg-s 2 sätestatust märksa

ulatuslikuma sisu. Samamoodi on oluliselt piiratud ka kohtulahendi põhjenduste vaidlustamine

ilma resolutsiooni vaidlustamata (vt HKMS § 180 lg 1 teine lause ja § 203 lg 2, § 211 lg 1 teine

lause ja § 234; Riigikohtu 02.03.2017 määrus nr 3-3-1-54-16, p 13).

10. Kuigi kaebaja on nii kaebuses kui ka määruskaebuses pidanud kohaseks ja võimalikuks

nõudeks PPA 23.02.2024 otsuse ja 18.04.2024 vaideotsuse põhjenduste osalist tühistamist, siis

olukorras, kus ringkonnakohus nõustus halduskohtuga, et tühistamisnõue ei oleks lubatav, peab

3-24-1271

4(4)

ringkonnakohus vaidluse asjaoludest ja kaebuse eesmärgist lähtudes võimalikuks HKMS § 2

lg-te 4 ja 5 alusel tõlgendada kaebust selliselt, kaebaja on soovinud vaidlustatud haldusaktide

õigusvastasuse tuvastamist (HKMS § 37 lg 2 p 6). Kuna kaebaja on pärast PPA 23.02.2024

otsuse tegemist, kuid enne 29.04.2024 kaebusega halduskohtusse pöördumist abielu lahutanud

(08.03.2024), siis tulnuks PPA-l tunnistada kaebajale abikaasa juurde elama asumiseks antud

tähtajaline elamisluba igal juhul kehtetuks (vt VMS § 146 lg 1 p 2). Seetõttu on arusaadav, et

PPA 23.02.2024 otsuse resolutiivosa tühistamine ei ole kaebaja õiguste kaitseks enam vajalik

ja sellise nõude esitamine ei oleks muutunud asjaoludest lähtudes olnud otstarbekas.

11. Kuigi kaebaja on vaidlustatud haldusaktide põhjendusi pidanud õigusvastasteks üksnes

osaliselt, on halduskohus analüüsinud tuvastamiskaebuse asjakohasust põhjendamatult kitsalt,

hinnates üksnes seda, kas kohus saaks eraldi tuvastada juriidilise fakti, kas kaebaja abielu oli

tegelik või mitte ning milline oleks sellise tuvastuse toime võimalikes järgnevates menetlustes.

Vaatamata sellele, et PPA 23.02.2024 otsusega tunnistati XXi tähtajaline elamisluba kehtetuks

alates 08.03.2024, mis langeb kokku abielu lahutamise ajaga, ei saa otsuse õiguslikest alustest

lähtudes olla vaidlust, et elamisloa kehtetuks tunnistamise tingis nimelt PPA hinnang kaebaja

ja YY abielu fiktiivsusele. Kui PPA hinnang ei vasta tegelikkusele, siis on vaidlustatud otsus

õigusvastane. PPA otsus ei ole seejuures ka osadeks jagatav, sest sellega ei ole lahendatud mitut

eraldiseisvat küsimust, vaid otsustati üksnes kaebaja elamisloa kehtetuks tunnistamine. Kuna

asjaolude muutumisest tulenevalt ei oleks kaebaja õiguste kaitseks tõhusam tühistamisnõue

enam asjakohane, ei saa HKMS § 45 lg 2 takistada pöördumist halduskohtusse nõudega

tuvastada PPA 23.02.2024 otsuse õigusvastasus. Kaebajal oleks küll põhimõtteliselt võimalik

vaidlustada PPA 23.02.2024 otsuses tuvastatud asjaolusid ka juhul, kui PPA tugineb nendele

mõnes järgmises haldusmenetluses otsuse tegemisel, kuid see ei välista iseenesest tema õigust

vaidlustada PPA 23.02.2024 otsust.

12. Kuna kaebaja soovib jätkuvalt Eestis elada ja on PPA-le esitanud uue elamisloa taotluse,

mille menetluses võib PPA võtta arvesse mh 23.02.2024 otsusega senise elamisloa kehtetuks

tunnistamise põhjusi (vt VMS § 2102 lg 1 p 3), siis on kaebajal preventiivne huvi vaidlustatud

otsuste õigusvastasuse tuvastamiseks. Seda ei välista ka halduskohtu viide, et VMS § 2103 lg 1

kohaselt ei takistaks elamisloa erandina andmist iseenesest see, kui kaebaja senine tegevus ei

ole olnud kooskõlas temale varasemalt antud elamisloa eesmärgi ja tingimustega. Sättest ei saa

tuletada, et PPA-l oleks erandi tegemise kaalumisel keelatud arvestada muu hulgas VMS § 2102

lg 1 p-s 3 märgitud asjaoluga. Seejuures tuleneb VMS § 2221 lg-st 1, et elamisloa VMS § 2103

lg 1 alusel erandina andmise taotluse lahendamise tulemuse peale saab küll esitada vaide, kuid

VMS § 2221 lg 2 välistab asjaomase PPA otsuse ja selle kohta tehtud vaideotsuse vaidlustamise

halduskohtus.

13. Eelneva põhjal rahuldab ringkonnakohus XXi määruskaebuse osaliselt, tühistab Tallinna

Halduskohtu 20.05.2024 määruse osaliselt ja saadab asja halduskohtule ettevalmistava

menetluse jätkamiseks PPA 23.02.2024 otsuse ning 18.04.2024 vaideotsuse õigusvastasuse

tuvastamise nõuetes. Tühistamisnõuete tagastamist puudutavas osas jääb halduskohtu määrus

muutmata. Kui kaebaja siiski leiab, et ringkonnakohus on tema kaebust tõlgendanud ebaõigesti,

on tal võimalik halduskohtule esitatava avaldusega tuvastamisnõuetest loobuda.

(allkirjastatud digitaalselt)